為了實現(xiàn)到2020年全面消除貧困的目標，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》再次提出要“注重選派思想好、作風正、能力強的優(yōu)秀年輕干部到貧困地區(qū)駐村，選聘高校畢業(yè)生到貧困村工作。根據(jù)貧困村的實際需求，精準選配第一書記，精準選派駐村工作隊，提高縣以上機關(guān)派出干部比例。加大駐村干部考核力度，不穩(wěn)定脫貧不撤隊伍。對在基層一線干出成績、群眾歡迎的駐村干部，要重點培養(yǎng)使用”。到2015年年末，共有48萬干部被派駐到貧困村，99%的貧困村已經(jīng)有選派的第一書記進入。
目前對駐村幫扶還缺少系統(tǒng)的研究，基于典型經(jīng)驗，一些調(diào)研報告對干部駐村幫扶給予了充分的肯定。［1］但是也有人認為干部下鄉(xiāng)是形式主義，不僅不能解決農(nóng)村貧困問題，反而會帶來許多新問題，這種批評廣泛地存在于人們的日常話語和互聯(lián)網(wǎng)的文章中。一些研究在肯定駐村幫扶的必要性及其成績的同時，也指出駐村幫扶的不足，如幫扶的力度不足，不能完全符合當?shù)氐男枨蟮?。?span>2］
向貧困村派駐幫扶工作隊繼承了兩個傳統(tǒng)，第一是中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作的傳統(tǒng)。在歷次的政治運動中都有從上級政府向農(nóng)村派駐工作隊的做法，派駐工作隊可以打破原有行政體制的束縛，最有效地實現(xiàn)農(nóng)村的動員。［3］其次是扶貧中的對口幫扶的傳統(tǒng)，通過政府部門、企業(yè)與社會團體與貧困村之間的對口幫扶，動員更多的資源支持貧困村的發(fā)展，并在規(guī)定的時期內(nèi)達到目標。［4］因此駐村幫扶工作隊同時承擔了兩項任務(wù)，即在村一級完善反貧困的治理結(jié)構(gòu)，同時動員更多的資源進入貧困村，實施扶貧項目。
反貧困是一項長期和復(fù)雜的發(fā)展過程，需要持續(xù)的多方位努力，然而精準扶貧要在規(guī)定的時間內(nèi)完成規(guī)定的任務(wù)，這需要運動式的社會動員，因此要使扶貧工作隊富有成效地工作就需要清楚地確定工作的目標，并配備與目標相適應(yīng)的人力和物力。本文結(jié)合對貴州和甘肅的12村莊的訪問，在農(nóng)村發(fā)展的框架下，討論如何使駐村幫扶更好地發(fā)揮作用。
一、扶貧中的援助與自主發(fā)展
如何對貧困地區(qū)提供有效的幫扶是一個充滿爭議的議題，人們對發(fā)展援助在緩解貧困中的作用寄予很高的期望，但同時又對援助方式提出很多批評。
從二戰(zhàn)以后，發(fā)達國家就承擔了對發(fā)展中國家的援助義務(wù)，發(fā)展援助被認為是實現(xiàn)窮國發(fā)展的必要條件。聯(lián)合國189個國家簽署《聯(lián)合國千年宣言》就承諾要“給予更慷慨的發(fā)展援助，特別是援助那些真正努力將其資源用于減貧的國家”，時任聯(lián)合國秘書長安南指出，“今后幾年我們必須將全球發(fā)展援助增加一倍以上。否則我們就無法實現(xiàn)千年發(fā)展目標。”發(fā)達國家也承諾在2015年官方開發(fā)援助要占援助國國民總收入的0.7％的目標。［5］
為了實施國際援助，包括多邊、雙邊和非政府組織在內(nèi)的一系列援助機構(gòu)被建立起來，這些機構(gòu)通過發(fā)展項目向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)援助。許多中介機構(gòu)，包括研究機構(gòu)和咨詢公司負責實施發(fā)展項目，落實發(fā)展計劃并向受援地區(qū)和國家派出發(fā)展專家。
近年來，發(fā)展援助的效果受到越來越多的質(zhì)疑。以受援最多的非洲為例，批評者認為，在大量援助進入非洲發(fā)展中國家的時候，這些國家的貧困狀況并沒有緩解，甚至有所增加。對發(fā)展援助的質(zhì)疑主要針對兩個方面，第一，在宏觀層面，發(fā)展是否可以推動貧困國家的發(fā)展，減少貧困。批評者認為單純的援助會消弱被援助國家自我發(fā)展的能力。［6］第二，在微觀層面上，那些由發(fā)展專家主導(dǎo)的發(fā)展項目是否可以達到項目的效果。批評者認為由于發(fā)展專家缺乏對當?shù)厍闆r的了解，缺少對當?shù)刂R的尊重，經(jīng)常是發(fā)展項目失敗的原因，比如在朱曉陽看來，在發(fā)展話語下的扶貧是一種產(chǎn)業(yè)，并不能達到減少貧困的目的。［7］
在傳統(tǒng)的農(nóng)村發(fā)展項目中，農(nóng)民的權(quán)利和知識被忽視，專家主導(dǎo)了農(nóng)村發(fā)展方向，這種發(fā)展策略受到了廣泛批評，因為在這種發(fā)展模式中，貧困人口往往被定義為被發(fā)展的對象，處于弱勢地位。在推動發(fā)展中國家農(nóng)村發(fā)展中，發(fā)展領(lǐng)域援助者也意識到這個問題，因此開始強調(diào)發(fā)展援助中農(nóng)民的賦權(quán)，提出了“參與式”發(fā)展等概念，試圖使農(nóng)民在發(fā)展中獲得更多的話語權(quán)，但是這種表面上的參與并不能保證農(nóng)民的利益不受到損害，［8］而且在微觀層面上，許多參與式只是徒有其表，實際上仍然是專家決策，甚至將現(xiàn)實硬套在外來的概念上。［9］
在宏觀層面上援助的必要性和項目層面上失敗的并存反應(yīng)了發(fā)展援助的內(nèi)在矛盾。首先發(fā)展援助是高層協(xié)商和決策的過程，大量發(fā)展項目是在國家間的層面上決定的，這就需要一個自上而下的管理和推動機制；其次，發(fā)展是一個快速的變遷的過程，在這個過程中必然要引入新的發(fā)展元素，所以包括外來專家在內(nèi)的推動者是不可或缺的。而外來專家不管如何采用參與式的方式工作都無法解決兩個問題，第一，他們是原有社會系統(tǒng)之外的，是隨著發(fā)展援助而進入的外來推動者；第二，發(fā)展項目使他們的知識具有優(yōu)勢且個人也獲得了權(quán)力。這些知識和權(quán)力是他們服務(wù)受援助者的條件，也經(jīng)常使他們誤用權(quán)力，從而導(dǎo)致項目失敗的原因。
在國際農(nóng)村發(fā)展中，發(fā)展專家是每一個發(fā)展項目的必要組成部分，但是也是受到批評最多的。在中國大規(guī)模的扶貧實踐中，以各種名義派駐的專家和工作隊，也處于與國際農(nóng)村發(fā)展類似的地位，扶貧需要外部的專家，但是這些專家由往往被詬病。
從20世紀80年代開始扶貧，各級政府采取了多種方式向貧困村派駐干部和專家，幫助貧困村實現(xiàn)脫貧，這些干部和專家在貧困村發(fā)展中承擔了多重角色：
第一，資金引進。與發(fā)展援助類似，派駐的干部要增加貧困村的扶貧資源。對口幫扶是增加社會扶貧資金的一種主要方式。一些政府機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)與貧困村建立幫扶關(guān)系，由幫扶單位向貧困村提供資金支持。在提供資金的同時，多數(shù)幫扶單位也同時向貧困村派出干部落實扶貧項目。幫扶的專家或干部可以通過三種渠道籌集資金，首先是對口援助資金，即派出機構(gòu)的援助資金；其次是通過個人和幫扶機構(gòu)的社會關(guān)系動員的社會資金，如本單位職工或相關(guān)企業(yè)的捐助；再次，向上級政府爭取的項目資金。
第二，技術(shù)支持。向貧困村和貧困戶提供技術(shù)支持是派出扶貧干部的重要目的，包括科技扶貧干部對特定產(chǎn)業(yè)的技術(shù)支持或普及實用生產(chǎn)技術(shù)；管理和組織指導(dǎo)，如在小額信貸扶貧中需要的金融技術(shù)支持、整村推進中的組織和項目篩選，產(chǎn)業(yè)扶貧中的市場組織等等。扶貧中有許多技術(shù)和管理手段是外部導(dǎo)入的，因此技術(shù)支持成為扶貧中不可或缺的組成部分。
第三，參與或主導(dǎo)貧困村的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局。在一些貧困村，下派的干部成為貧困村的主導(dǎo)力量，幫助村民制定發(fā)展規(guī)劃，實施發(fā)展項目，成為貧困村發(fā)展的領(lǐng)頭人。駐村干部或工作隊的在場對貧困村的治理結(jié)構(gòu)會形成潛在的影響，包括村務(wù)公開、資源分配等，都有工作隊的影響。在我們的一些調(diào)查中，駐村幫扶的干部對村委會的選舉也可能會產(chǎn)生潛在的影響。
如同國際發(fā)展專家一樣，下派的扶貧干部也經(jīng)常受到指責，這種指責集中在兩對相互聯(lián)系又對立的批評中。
第一，形象工程和無所作為。有些下派的扶貧干部要在有限的時間內(nèi)取得扶貧的成績并呈現(xiàn)良好的政績，急于實施一些短期可以看到成效的項目，甚至為了表現(xiàn)出政績而將有限的扶貧資源集中在少數(shù)典型村，傷害了反貧困的公平性和合法性。［10］這些項目往往因為脫離農(nóng)村發(fā)展的實際，很難得到被幫扶群眾的歡迎，而且即使勉強建設(shè)成功，也缺少可持續(xù)性，項目的高投入低產(chǎn)出使它們除了作為典型之外，缺少可復(fù)制性。［11］與這種形象工程相對照，還有許多駐村工作隊因為來自本單位的支持比較少，不能給貧困村引入新的項目，帶來的實惠有限，因而這些幫扶工作隊就經(jīng)常顯得無所事事，或者只滿足于對貧困戶的慰問，很少解決貧困村的實際問題。［12］駐村干部的幫扶效果往往與派出單位的支持力度有直接關(guān)系，那些有資源的單位特別受歡迎，而沒有資源的單位，其幫扶工作隊的工作就很難有成績，這些工作隊往往受到批評，被認為工作不夠深入。
第二，在幫扶工作隊與當?shù)亟M織的關(guān)系中，也存在兩種批評，這些批評更多地體現(xiàn)在日常的討論中，第一種批評是外來干部對地方事務(wù)干預(yù)過多，替代貧困村干部成為扶貧的主要推動力。打破貧困村發(fā)展的惰性，為貧困村發(fā)展注入活力是需要的，而且外部的推動有助于發(fā)展的經(jīng)驗和資源的進入，并在短期內(nèi)見到成效，但是也容易造成扶貧項目脫離當?shù)貙嶋H，不能有效發(fā)揮扶貧作用，更可能造成外來幫扶干部與當?shù)乇就粮刹康拿堋５诙N批評則是幫扶干部在基層不能發(fā)揮監(jiān)督和保障作用，與貧困村的干部相互利用，加劇了貧困村資源分配的不公。幫扶干部對當?shù)厍闆r不熟悉，與村民尚未建立相互信任關(guān)系，因此在工作中需要充分發(fā)揮村干部的積極性，比如在貧困戶的識別和扶貧資源分配上，都需要鄉(xiāng)村干部的配合。但是這也會產(chǎn)生風險，一些幫扶干部過度依靠鄉(xiāng)村干部所提供的信息和解決問題的方法，隨著扶貧資源的進入，原來扶貧資源分配不公、優(yōu)親厚友等問題不僅不能得到及時改正，甚至可能擴大，從而造成幫扶干部與村民之間的矛盾。
原有的幫扶干部主要在貧困地區(qū)引進資源，增加扶貧的力度，是一個增量的過程，因此他們的工作很容易得到貧困地區(qū)的肯定。幫扶干部在貧困村工作時間較短，與貧困地區(qū)的干部之間不存在利益沖突，只要他們本著“幫忙不添亂”的態(tài)度，他們的工作就會得到積極的評價。但是精準扶貧的背景下，駐村幫扶具有了不同的意義，原有的工作模式相應(yīng)地需要進行調(diào)整。
二、精準扶貧與駐村幫扶
2014年中央提出到2020年解決8000萬貧困人口的目標，并建立了與之配套的精準扶貧機制，向貧困村派駐工作隊是精準扶貧的重要機制。精準扶貧被比喻為“滴灌”，而駐村幫扶則被比喻為實現(xiàn)精準扶貧的管道［13］，從這個意義上說，幫扶工作隊是否能有效地工作對于實現(xiàn)精準扶貧的目標具有重要的意義。與原有的扶貧相比，精準扶貧的背景和目標都已經(jīng)發(fā)生了變化，如果沿用原有的駐村幫扶模式，就很難實現(xiàn)徹底解決絕對貧困問題的目標。
第一，精準扶貧的首要任務(wù)在于精準，需要準確地識別出貧困人口，并有針對性地提供幫助。精準識別貧困人口既需要對扶貧復(fù)雜性的理解，也需要發(fā)揮監(jiān)督作用。在扶貧實踐中，貧困人口的識別并不是完全基于當年收入，因為農(nóng)民的收入很難計算，且可能年度差異很大，同時單純的收入水平也不能完全代表家庭的貧困程度，所以實踐中往往會綜合考慮到收入、資產(chǎn)和支出狀況。而如此豐富的信息很難通過短時間的住戶調(diào)查取得，所以在許多貧困村都采取了村民評議與住戶調(diào)查相結(jié)合的方式識別貧困農(nóng)戶。村級組織和村民在確定幫扶對象的時候不僅僅會參考客觀指標，而且會加入許多主觀因素，這些主觀因素即包括了他們對貧困人口長期生活狀況的了解，也包括了他們的關(guān)系和個人偏好。如何在識別幫扶對象中減少關(guān)系和個人偏好的影響，保障扶貧資源的公正分配，是幫扶工作的首要任務(wù)。
第二，對于駐村幫扶的定位還有很強的慣性?；鶎诱拓毨Т宕迕襁€在延續(xù)原有對口幫扶的預(yù)期，希望駐村幫扶能夠給他們帶來資金援助，使貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施得到迅速改善。我們在貴州和甘肅的調(diào)查結(jié)果與楊玉美等［14］在西藏調(diào)查的發(fā)現(xiàn)類似，在村民對駐村工作隊的工作效果的評價中，增加了扶貧資源和改善了基礎(chǔ)設(shè)施是受到評價最高的。一些基層干部還將主要精力用于爭取那些有資源的部門或企業(yè)到自己負責的貧困村駐村幫扶。幫扶資金無疑對于貧困村脫貧具有重要意義，但是精準扶貧的背景下，動員更多資源用于扶貧已經(jīng)不是工作隊的主要目標。隨著各級政府在扶貧領(lǐng)域投入的增加，對口幫扶資金的重要性在下降，特別是從宏觀的角度看，通過幫扶工作隊將扶貧資源集中在一些典型村莊，也不是精準扶貧的目標。本輪駐村幫扶強調(diào)幫扶干部要長期住在村內(nèi)，一般要求每月駐村時間要達到20天以上，這就意味著，幫扶干部的主要工作要在貧困村內(nèi)完成，而不是消耗大量時間周旋于各個政府部門爭取扶貧資源。事實上延續(xù)原有的幫扶思路，爭資金上項目并不能有效地惠及貧困人口。
第三，精準扶貧強調(diào)扶貧措施要有針對性才能在有限的時間內(nèi)完成脫貧攻堅的任務(wù)。每一個貧困村都面臨著不同的問題，需要不同的幫扶措施。改善基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展產(chǎn)業(yè)并非是所有貧困村最重要的任務(wù)，比如有些貧困村之所以貧困是因為村民之間、干群之間，或者村莊與外來投資者之間有著錯綜復(fù)雜的矛盾，扶貧的前提是解決社會矛盾；也有少數(shù)村莊的貧困恰恰是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)果，由于發(fā)展產(chǎn)業(yè)的技術(shù)不到位、資金投入不足，或者市場定位不準，以及市場變化等等許多原因，農(nóng)民在發(fā)展產(chǎn)業(yè)過程中不僅沒有脫貧，甚至可能會導(dǎo)致債務(wù)纏身；還有一些村莊的貧困是因為生態(tài)環(huán)境破壞導(dǎo)致的，在這些地區(qū)，扶貧首先不是開發(fā)的問題，而是如何保護生態(tài)環(huán)境，并使貧困戶從中受益的問題。貧困戶的致貧原因也很復(fù)雜，現(xiàn)在將貧困原因簡單地歸納為幾類，如因病、缺少勞動力、缺少資金和因子女上學(xué)等等，但是每一種原因都包括了復(fù)雜的內(nèi)容，比如常見的因病致貧就包括醫(yī)療費用支出過高、因病導(dǎo)致勞動力缺乏，以及出現(xiàn)的連帶問題，如子女教育。許多貧困戶是多種原因共同作用的結(jié)果，如同時缺乏資金和技術(shù)、缺少市場經(jīng)驗和勞動力不足。致貧的原因也是處于變的過程中，如子女上學(xué)期間可能會因為缺少勞動力，但是在子女離開學(xué)校以后又會面臨缺少資金和就業(yè)的問題。面對復(fù)雜的貧困問題，采取一般化的缺少針對性的扶貧措施，就很難達到扶貧的預(yù)期目標。
精準扶貧需要駐村幫扶干部能夠幫助建立良好的目標瞄準機制、提出切實可行的扶貧規(guī)劃并能夠采取多樣性的手段，根據(jù)不同村莊和不同農(nóng)戶的致貧原因，采取有針對的幫扶措施。要達到這個目標，現(xiàn)有工作隊人員構(gòu)成、工作安排都還存在著不足。
第一，盡管各級黨委和政府向貧困村派駐了大量的駐村幫扶工作隊員，但是有經(jīng)驗的干部所占比例還不足。我們對貴州和甘肅的兩個縣駐村工作隊員的背景分析表明，2015年兩個縣共派出了1173名干部駐村幫扶，其中中國共產(chǎn)黨黨員干部占56%，非黨員占比超過40%；來自縣和縣以上部門的占27%，其中省級和市級機構(gòu)的占9%，18%來自縣級機構(gòu)。工作隊主要成員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，占了73%；在縣及縣以上部門派出的駐村工作隊員的年齡構(gòu)成以中年為主，其中超過50%的工作隊員的年齡在46~55歲。派駐幫扶干部與機構(gòu)的日常工作之間會產(chǎn)生矛盾，一些機構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視幫扶工作，將高素質(zhì)的干部派出；但是也有許多機構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)對幫扶工作重視不足，將機構(gòu)的非主要干部，包括新入職的年輕干部派駐幫扶。盡管年輕干部在駐村幫扶中會得到鍛煉，但是從我們的調(diào)查來看，他們明顯缺乏農(nóng)村工作經(jīng)驗，一些青年干部下鄉(xiāng)以后，不知道如何開展農(nóng)村工作。
在幫扶干部中大量安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是對干部包村的延續(xù)。從20世紀90年代開始大規(guī)模撤鄉(xiāng)并村以來，村級干部數(shù)量減少，為了落實農(nóng)村各項中心工作，保證鄉(xiāng)村的穩(wěn)定，各地普遍實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度。在部分貧困地區(qū)，以包村干部為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被安排成為駐村幫扶的工作隊員。因為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部原本在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，而且扶貧也是他們工作的重點，將他們納入駐村幫扶的系統(tǒng)中并沒有改變他們原有的工作方式。
第二，現(xiàn)在駐村幫扶工作隊普遍的安排是駐村一年。精準扶貧要求幫扶單位保證被幫扶村莊按期脫貧，強調(diào)“不脫貧不脫鉤”。幫扶單位向?qū)谪毨Т迮神v幫扶工作隊要持續(xù)到貧困村脫貧，甚至在脫貧以后還需要繼續(xù)幫扶，但是工作隊成員是輪換的，多數(shù)以一年為期。為期一年是各種矛盾平衡的結(jié)果，盡管各級組織部門要求幫扶干部與原工作崗位脫鉤，但現(xiàn)實的情況是他們很難完全脫鉤，多數(shù)是半脫鉤，用駐村之余的時間照顧原單位工作，一些在原單位擔任實職的駐村干部都表示，自己的周末基本上都要回原單位工作。一些骨干干部長期離開本職工作會影響幫扶單位自身的工作。同時，由于個人和家庭的原因，許多幫扶干部很難在貧困村長期工作。但是我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在駐村幫扶中取得明顯效果的工作隊多是在鄉(xiāng)村工作多年。較長時間的駐村幫扶有助于工作隊形成長期的規(guī)劃，避免工作中的短平快；有助于熟悉被幫扶村的情況，取得村民的信任；也有助于實施較為完整的扶貧規(guī)劃，而較為快速的人員流動會降低幫扶的穩(wěn)定性。
第三，現(xiàn)有的工作隊考核機制仍然存在不足，過程考核較多而效果考核較少。在派駐工作隊的前期，考核工作主要解決駐村問題。一些機構(gòu)的派出人員因為本單位工作任務(wù)較重或放松要求，駐村時間很少。因此各級組織部門出臺了硬性的規(guī)定，工作隊駐村時間必須保障每月20天以上，為此，縣級組織部門采取不定期抽查。嚴格的管理保證了工作隊駐村的時間，但是不同的工作隊所面對的村莊情況不同，工作隊的效果如何，特別是工作隊如何創(chuàng)造性地開展扶貧工作，卻很難進行監(jiān)測評估。貧困村的基礎(chǔ)不同、幫扶單位的投入差別很大，不同工作隊的專業(yè)和經(jīng)驗各不相同，這都給幫扶效果的監(jiān)測評估帶來困難。
駐村幫扶需要豐富的工作經(jīng)驗和超前的市場意識，而且需要有綜合的能力開展工作，但是有許多駐村幫扶的工作隊不能滿足上述要求，因此需要培訓(xùn)和指導(dǎo)。從我們調(diào)查的情況看，對于駐村幫扶，現(xiàn)在還缺少有效的指導(dǎo)和培訓(xùn)機制，這造成一些駐村工作隊只是忙于日常工作，特別是在開展精準扶貧以后，因為需要大量信息的收集、匯總和報送，一些工作隊就陷入了大量事務(wù)性工作。監(jiān)督駐村幫扶工作隊所完成的工作和開展的活動比較容易，但是卻很難監(jiān)測其扶貧的效果。
缺少有扶貧經(jīng)驗的駐村干部、較快的人員流動和缺少對扶貧效果的有效監(jiān)測制約了駐村幫扶在精準扶貧中作用的發(fā)揮。
三、貧困村的治理與駐村幫扶
精準扶貧強調(diào)精準，將貧困戶而不是貧困地區(qū)作為主要的扶貧對象，貧困對象的識別、采取的扶貧措施和扶貧效果的考核都比過去的難度增加，這就決定了反貧困的問題不僅僅是經(jīng)濟增長和增加扶貧投入的問題，而是貧困村治理的轉(zhuǎn)型問題。［15］［16］要發(fā)揮脫貧攻堅作用，駐村幫扶需要在推動貧困村治理創(chuàng)新中發(fā)揮作用。在過去兩年的精準扶貧實踐中，一些駐村幫扶工作隊已經(jīng)探索出了一些有效反貧困治理經(jīng)驗。
避免對口和駐村幫扶所帶來的資源分配不公已經(jīng)成為扶貧系統(tǒng)的共識。對口幫扶盡管有利于調(diào)動更多的資源用于扶貧，但是也會導(dǎo)致分配不公，一些實力雄厚的機構(gòu)將大量資源集中在自己幫扶的村莊中，造成形象工程和“壘大戶”的現(xiàn)象。我們在貴州和甘肅的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了一些有效措施可以避免資源的過度分配不公。首先是扶貧資源采取更加制度化的分配方式進行分配，如制定更加可行的扶貧規(guī)劃，按照規(guī)劃分配資源；其次是發(fā)揮扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的作用，建立幫扶機構(gòu)的聯(lián)席會議制度，針對不同貧困村的需求，通過聯(lián)席會議的渠道統(tǒng)一實施扶貧項目，平衡項目投入；第三，將一些資源豐富的機構(gòu)派駐到貧困程度深的貧困村，從而實現(xiàn)扶貧力度與扶貧需求之間的平衡。更重要的是加大政府扶貧投入的力度，使政府的扶貧投入成為扶貧的主要資源，這可以降低對口扶貧機構(gòu)資源差距對扶貧力度的影響。盡管不同機構(gòu)的幫扶仍然意味著幫扶力度不同，但是一系列資源公平分配的機制可以避免資源過度集中。
滿足貧困村的需求，派駐有特色的工作隊。貴州總結(jié)的經(jīng)驗是“科技干部配產(chǎn)業(yè)村、經(jīng)濟干部配貧困村、政法干部配亂村、黨政干部配難村和退休干部回原村”。不同的貧困村處于不同的發(fā)展階段，因此對于幫扶的需求是多元的，因此需要駐村幫扶能夠滿足貧困村的需求。發(fā)展產(chǎn)業(yè)的村莊急需要技術(shù)和市場的支持，比如發(fā)展中藥材生產(chǎn)的村莊急需要懂中草藥的干部，那么在可能的情況下會將中草藥的技術(shù)人員配備到產(chǎn)業(yè)村；同樣有些村莊與外來的旅游開發(fā)者存在著許多矛盾，將政法干部作為駐村幫扶工作隊可以有效地解決社會矛盾。當然，針對貧困村需要派駐工作隊對縣級的組織部門和扶貧部門提出了更高的要求，需要他們清楚地把握貧困村的問題，并有針對性地提出要求。
強化幫扶單位的責任感。不脫貧不脫鉤的政策將幫扶單位、幫扶工作隊和貧困村緊密地聯(lián)系在一起。在我們調(diào)查的貧困地區(qū)已經(jīng)達成一種共識，如果貧困村不能按時脫貧，那么首先承擔責任的是貧困村的村級組織，但是由于村支兩委成員的農(nóng)民身份，實際上很難追究他們的責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和幫扶單位作為第二位的責任人，會受到不同程度的責任追究，這種責任制度已經(jīng)將幫扶單位和幫扶工作隊作為脫貧的首要責任人，對貧困村的脫貧富有不可推卸的責任。通過強化幫扶單位的責任，使幫扶單位對駐村工作隊提供更有效的支持的方法在許多地方已經(jīng)實施，如甘肅將扶貧的效果作為考核對口支持機構(gòu)的內(nèi)容之一，在貴州有掛幫書記制度，即幫扶單位的主要領(lǐng)導(dǎo)作為貧困村的掛幫書記，承擔對駐村幫扶工作隊提供直接支持的責任。通過加強領(lǐng)導(dǎo)，在一些基層組織薄弱的地方，駐村幫扶工作隊已經(jīng)在貧困村的發(fā)展中發(fā)揮了核心領(lǐng)導(dǎo)作用。
從制度上保障駐村工作隊參與貧困的治理。駐村幫扶工作隊的任務(wù)之一就是參與建檔立卡，因此工作隊進村的首要任務(wù)是遍訪貧困戶。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)駐村工作隊都對貧困戶進行了程度不同的走訪，從而可以掌握村內(nèi)的貧困戶分布情況，并對建檔立卡中存在的問題進行調(diào)整。在一些村莊，建檔立卡必須有駐村工作隊隊長的簽字才能生效，這無疑賦予了駐村幫扶工作隊參與監(jiān)督和審查建檔立卡的權(quán)力，同時也承擔了相應(yīng)的責任。從2015年開始實施的貧困村第一書記的政策使許多駐村工作隊隊長同時兼任第一書記，按照一些第一書記的理解，駐村工作隊隊長不一定有權(quán)利參與村支兩委的會議，但是作為第一書記，必須參與村支兩委會議，從而可以正式介入村莊公共事務(wù)的決策。駐村工作隊要發(fā)揮扶貧的作用就必須參與貧困村的治理。
駐村幫扶工作隊對貧困村治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，盡管不同工作隊的影響力度不同。從我們的調(diào)查看，工作隊駐村的問題已經(jīng)落實，而且?guī)缀跛械墓ぷ麝牰奸_展了貧困戶調(diào)查，通過調(diào)整完善建檔立卡的信息，對貧困村的治理產(chǎn)生了積極影響。在我們的訪問過程中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)的村民對駐村幫扶工作隊有所了解和接觸，在回收的96戶問卷中，有38%的人認為自己對工作隊成員很熟悉，有19%的人認為熟悉大多數(shù)，還有24%的回答者認為只熟悉少數(shù)人。表示對工作隊不熟悉的只占19%。
駐村幫扶工作隊參與貧困村治理的途徑主要有參與建檔立卡、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、開展農(nóng)村文化活動和推動基層組織建設(shè)。建檔立卡關(guān)系所有貧困戶的利益，因此公平和透明的建檔立卡不僅關(guān)系扶貧是否精準，而且直接關(guān)系到貧困村的穩(wěn)定。駐村幫扶工作隊的首要任務(wù)是保證建檔立卡的準確、公平和透明，在駐村幫扶工作隊的推動下，許多貧困村的決策過程更加公開透明，貧困戶的篩選和資源的分配往往都利用張榜公布的方式告訴村民并接受監(jiān)督。其次，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是動員村民的有效手段，圍繞貧困戶增加收入，一些工作隊推動了幫扶村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時推動了農(nóng)民合作組織建設(shè)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標瞄準問題是貧困治理的重要問題，一個貧困村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不意味貧困戶必然受益，要保證貧困戶受益就需要在項目設(shè)計和生產(chǎn)組織方面有針對貧困戶受益的制度安排。
駐村幫扶也推動了貧困村文化建設(shè)，通過修建文化廣場，開展文化活動，增強了貧困村的社區(qū)凝聚力。比如有的貧困村在脫貧以后建立村級文化室，展示了本村的歷史，對于凝聚村民發(fā)揮了積極作用；有的村莊組織了婦女舞蹈隊，開展業(yè)余文化活動。村莊凝聚力的加強不僅影響了村莊的社會生活，而且也提高了村民表達意見的愿望。隨著工作隊工作的深入，一些村莊的黨組織建設(shè)得到加強，一些工作軟弱的村支兩委領(lǐng)導(dǎo)在選舉過程中落選，一些愿意為村民服務(wù)的人被充實到村支兩委干部中。
駐村幫扶對于實現(xiàn)精準扶貧目標具有重要的作用，實踐證明，要實現(xiàn)精準扶貧目標，要把貧困村的治理放在駐村幫扶的首要位置，通過扶貧項目實施，完善貧困村的治理結(jié)構(gòu)。
四、加強駐村幫扶工作隊的能力建設(shè)
在實施精準扶貧中，駐村幫扶是不可或缺的，但是我們在這方面還缺少經(jīng)驗。工作隊面對著農(nóng)村新的發(fā)展格局，承擔著與以往工作隊不同的任務(wù)，扶貧與發(fā)展的任務(wù)要求工作隊能夠更好地融入當?shù)厣鐣F(xiàn)實的問題是大多數(shù)工作隊還是游離于鄉(xiāng)村社會之外。如何使駐村幫扶更好地融入鄉(xiāng)村社會，發(fā)揮扶貧的作用是決策者需要特別關(guān)注的事情，在未來5年中要徹底消除絕對貧困，駐村幫扶的工作必須要加強，而提高工作隊的扶貧能力是首要的任務(wù)。每一個貧困村莊和貧困戶的狀況都不同，需要駐村幫扶能夠創(chuàng)造性地開展工作，因此需要工作隊有責任心，同時也要有幫扶能力。為此需要在總結(jié)經(jīng)驗、強化監(jiān)督和評估及提供培訓(xùn)等三個方面開展工作。
在過去的兩年中，已經(jīng)形成了駐村幫扶的很多經(jīng)驗，需要認真總結(jié)和推廣?？偨Y(jié)和推廣駐村幫扶經(jīng)驗可以為其他駐村幫扶提供可借鑒的資料，因此經(jīng)驗總結(jié)要有問題意識，從經(jīng)驗總結(jié)中回答駐村幫扶所提出的問題，而不是簡單地對典型事件和典型人物贊揚。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些工作隊特別希望了解其他工作隊是如何工作的，有哪些經(jīng)驗可以借鑒?？梢钥紤]針對不同工作隊目前存在的問題，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上形成駐村幫扶的工作指南。
監(jiān)督和評估是對駐村幫扶效果的評價，需要更多地關(guān)注扶貧的效果，從過程的監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)到效果評價。通過監(jiān)測評估，不僅提高駐村工作隊的工作積極性，而且要提高幫扶單位，特別是幫扶單位主要領(lǐng)導(dǎo)的積極性。通過檢測評估，將不適合從事農(nóng)村扶貧工作的工作隊員淘汰出去，使有能力且有積極性的駐村工作隊能夠更好地和持續(xù)地在精準扶貧中發(fā)揮作用。要建立必要的晉升機制，對于那些能夠較長期在貧困村從事駐村幫扶且取得成績的干部，要給予必要的鼓勵。
精準扶貧要在規(guī)定的時間完成規(guī)定任務(wù)，同時又不能走過場、搞運動，其任務(wù)是很艱巨的。有許多駐村工作隊員缺少扶貧的理論和實踐，僅憑經(jīng)驗和熱情，并不足以完成精準扶貧的任務(wù)，因此需要加強培訓(xùn)。在目前的制度安排下，對于一年期的駐村工作隊員需要提前選拔，并提前進行系統(tǒng)的培訓(xùn)；對于希望在貧困村較長時間駐村幫扶的干部，要提供系統(tǒng)和周期性的培訓(xùn)，借鑒農(nóng)村社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，形成有針對性的培訓(xùn)方案。
國家在農(nóng)村發(fā)展中已經(jīng)成為一個不可或缺的力量，通過駐村幫扶，為中國培訓(xùn)一支懂得農(nóng)村發(fā)展，有農(nóng)村工作經(jīng)驗的干部隊伍對于長期的農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。
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（作者系中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心主任,中國農(nóng)村與產(chǎn)業(yè)社會學(xué)研究室主任,研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家行政學(xué)院學(xué)報》 2016年第3期
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