近年來關于集體土地使用制度改革的呼聲日益強烈，盡管在具體改革方式上存在一定爭議，但是基本一致的觀點是應該允許集體土地流轉，放開集體土地市場，促進市場機制在農村土地資源配置過程中起到基礎性作用。尤其17屆三中全會明確提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，那么如何進一步建立農村土地市場運行規(guī)則就迫在眉睫?？傮w來說，在我國逐步建立與完善的市場經濟體系中，在城市土地市場如火如荼地發(fā)展和快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，改革集體土地使用制度是大勢所趨。但是，由于土地制度的特殊性和農地生產功能的重要性，在農村集體土地使用制度改革的具體細節(jié)上必須全面掂量，慎重考慮，嚴密注意防止改革可能引起的負面結果。
一、中國城鄉(xiāng)土地利用格局的總體判斷
中國正處在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中，統(tǒng)計表明，2012年末城鎮(zhèn)人口為7.1億，占總人口比重為52.6%；農村人口6.4億。如果未來我國城鎮(zhèn)化水平達到60-70%，則留在農村的人口大約在4-5億人，即使按照現(xiàn)有人口規(guī)模計算，則至少將有2億人左右需要從農村進入城市。這種城鄉(xiāng)人口格局將是今后城鄉(xiāng)土地利用格局分析與判斷的最基本指標。
首先，從農用地角度來看，中國13億人口的吃飯問題始終是最重要的問題，因此18億畝耕地紅線必須嚴格堅持，這是糧食安全的基本要求。如果按照4-5億農村人口，則人均耕地面積約0.24-0.3公頃/人，戶均約在0.8-1.0公頃。由于各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）耕地資源稟賦及人口規(guī)模存在差異，其相應的人均耕地、戶均耕地也會存在較大差異。據(jù)初步測算，2011年戶均耕地較大的黑龍江、內蒙、新疆將達到1.5-2.3公頃/戶，最低的北京、上海、廣東、江蘇、浙江等約在0.1-0.2公頃/戶?？傮w上，如果城鎮(zhèn)化過程中2億進城人口的土地承包經營權允許流轉的話，則約有1800萬公頃土地需要流轉，這既是流出人口所承包農用地繼續(xù)耕種的要求，也是農村土地實現(xiàn)規(guī)模經營的需要。因此，改革農村土地使用制度，有限度地放開集體土地市場，既是農村集體土地資源有效配置的要求，也是十八大提出的“城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展”的要求。
其次，從建設用地來看，農村建設用地能否隨著人口“進城”，以及如何保持農村地區(qū)適度的建設用地用于工商業(yè)生產，以發(fā)展農村經濟，這是今后城鄉(xiāng)土地利用格局可能引起矛盾的焦點?，F(xiàn)階段所開展的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”試點及其所引起的社會廣泛關注已經證明了這一點。資料顯示，到2020年，中國城市化率應該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增1.4億人。目前，我國城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬平方公里，據(jù)此預測，如果按人均100平方米為新增城鎮(zhèn)人口提供建設用地，至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬平方公里，這就超過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》中規(guī)定的10.65萬平方公里的控制目標。而調查顯示，2012年末全國農村建設用地總規(guī)模為793萬公頃，人均約122平方米。因此，如果能夠實現(xiàn)農村建設用地隨著人口減少而同步減少，則可以滿足城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)?？刂频囊蟆?/span>
二、農村土地制度改革的路徑依賴與經驗借鑒
日本學者長野郎早在20世紀30年代就指出，“中國的土地制度，是中國社會、經濟、政治的根源”[1]。實際上，古今中外，土地制度都與社會、經濟乃至政治制度密切相關，尤其是農地制度。因為農地具有直接影響人類生存的生產功能，更對社會穩(wěn)定產生直接影響。近代中國在“打土豪、分田地”的斗爭中實現(xiàn)了“耕者有其田”，在公有化改造過程中建立了集體土地所有制度，但由于集體化生產的低效率，不得不實行在集體所有制背景下的“家庭承包制”，既解放了農村土地生產力，也解放了農村剩余勞動力，為我國近三十多年來的城鄉(xiāng)經濟快速發(fā)展奠定了制度基礎。
然而隨著近年來快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，農村人口大量流出及現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的要求，關于農村集體土地使用制度改革的呼聲日益強烈，盡管在具體改革方式上存在一定爭議，但是基本一致的觀點是必須允許集體土地流轉，放開集體土地市場，充分利用市場機制重新配置農村土地資源?？傮w來說，在我國逐步建立與完善的市場經濟體系中，在城市土地市場如火如荼地發(fā)展和快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，改革集體土地使用制度是大勢所趨。允許農村集體土地流轉，首先是城鄉(xiāng)土地權屬公平的要求，其次是農村土地資源有效配置的必然選擇，第三也是農村集體及農戶財產合理實現(xiàn)的基本要求。實踐中農村集體土地流轉也普遍存在，不僅是集體農用地流轉，集體建設用地流轉、農村宅基地流轉都很普遍。因此，目前的主要問題，一是需要研究具體改革細節(jié)，二是如何從法律上予以明確界定。
然而，由于農村土地的基本功能是生產功能，而且是生產包括糧食、蔬菜等人類生存所必需的基本農產品；同時，農村與農業(yè)在市場經濟體系中又處于劣勢地位，由于其行業(yè)比較利益低下無法完全靠市場競爭實現(xiàn)供求平衡。因此，對于農地市場制度的設計必須有利于保護其生產功能的發(fā)揮，這是古今中外普遍通行的做法。
在國際上，尤其英美等發(fā)達國家均高度重視從制度上對農地進行保護。具體的做法主要包括，一是采取嚴格的規(guī)劃管制規(guī)定土地用途，以保持足夠的土地用于農業(yè)生產；二是采取稅收優(yōu)惠予以扶持與鼓勵，主要是免征農業(yè)用地的不動產稅或財產稅；第三是直接財政補貼，但財政補貼通常作為特殊措施而非經常性措施予以采用；第四，對農地經營規(guī)模、交易主體等也有一定的制約。
從國內來看，縱觀中國土地制度歷史，任何時期、任何政府都高度重視農地制度設計，都高度重視農地生產功能的發(fā)揮，重視防止土地兼并。孫中山先生對中國土地制度概括為三句話：平均地權、耕者有其田、漲價歸公。這應該始終是中國農地制度設計的最根本原則。所謂“平均地權”，是在土地分配及土地經營規(guī)模上盡量平均，防止分配不均乃至大規(guī)模兼并所引起的社會問題。所謂“耕者有其田”是要保證農地主要掌握在耕種者手中，防止有地者不種地、種地者無地可種的困局；也是在社會大生產中降低農業(yè)生產的地租成本，提高農業(yè)產業(yè)競爭力的要求。所謂“漲價歸公”是在土地資產屬性方面解決土地收益再分配問題，防止和制約土地市場化過程中過度追求土地增值、炒作土地等現(xiàn)象。平均地權和漲價歸公是解決公平問題，耕者有其田是解決效率問題，三個方面相結合應該是農地制度設計的根本原則。
三、中國農村土地制度改革的基本方向
在中國共產黨第十八次全國代表大會報告中明確提出，“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！比绾巫龅匠擎?zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調？城鄉(xiāng)土地合理配置與農村土地制度建設是關鍵。
總體來說，農村土地使用制度改革的方向應是在堅持集體土地所有制基礎上，在保障農村土地生產功能的前提下，有限度地放開集體土地市場，目的是滿足農村土地資源合理流轉與有效配置的要求，但必須嚴格實施土地用途管制和土地交易管理，清晰界定土地產權，有效保護土地合法權益。
首先，放開集體土地市場的根本目標是為了利用市場機制實現(xiàn)農村土地資源利用的合理配置，必須防止借農村土地市場化之機搞土地資本化和非農業(yè)開發(fā)，必須從制度上防止社會資本尤其是非農業(yè)生產目標的資本購買乃至炒作農村土地。對于集體農用地的流轉，主要是為了滿足進城人員的土地轉出和適度規(guī)模經營的要求，其土地資產特性也主要體現(xiàn)農業(yè)生產過程中。對于集體建設用地，在嚴格規(guī)?？刂坪头弦?guī)劃的前提下，主要用于開展與當?shù)厣鐣洕l(fā)展相適應的工商產業(yè)，嚴格禁止社會資本大規(guī)模開發(fā)乃至炒作。對于農村宅基地，其基本功能是滿足當?shù)剞r民的生產生活需要，可以流轉，但當?shù)剞r民或在當?shù)貜氖罗r業(yè)產業(yè)經營者有優(yōu)先購買權。
其次，必須制定詳細的土地利用規(guī)劃，實施嚴格的土地用途管制。規(guī)劃明確劃分農業(yè)用地區(qū)和建設占地區(qū)，嚴格控制建設用地范圍和規(guī)模，防止農地自主開發(fā)、投資開發(fā)對18億畝耕地紅線的沖擊。
第三，明晰界定土地所有權和使用權主體，并進行全面登記發(fā)證。這是利用產權機制進行農村土地保護的基本措施。對于農村土地權屬主體，從法律上既賦予其可以按用途經營使用、按生產功能享受財產的權利，又要明確其保護土地自然性狀、防止土地被占用甚至被破壞的義務。
第四，盡快建立土地財產稅制體系。對農用地轉為建設用地的價格增值應予以征稅，對長期用于農業(yè)生產的農用地免征地產稅，從稅收制度上鼓勵農業(yè)生產，制約非農業(yè)開發(fā)，保護農用地。
總之，農村土地制度改革是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵，也是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化的重要內容。在城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代過程中，需要有限度地放開農村土地市場，其核心目標是利用市場機制實現(xiàn)資源有效配置與合理利用，但必須以保障農地生產功能為前提，嚴格防止城市土地資本化開發(fā)轉移到農村，必須嚴格地實施土地用途管制制度，并建立清晰的產權制度和科學的財產稅收體系，形成農地資源與財產保護的有效機制。
作者簡介：朱道林，博士，教授，中國農業(yè)大學土地資源管理系主任，中國土地政策與法律研究中心秘書長。鄖宛琪，博士生，中國農業(yè)大學土地資源管理系
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《中國發(fā)展》
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