村民監(jiān)督委員會(huì)是基層民主監(jiān)督制度的一大創(chuàng)新，是推動(dòng)民主監(jiān)督建設(shè)的有效載體。但是當(dāng)前，村民監(jiān)督委員會(huì)在實(shí)際的制度運(yùn)行中存在著一些問(wèn)題，監(jiān)督作用并未真正發(fā)揮。為此，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院依托“百村十年觀察”平臺(tái)，對(duì)31個(gè)省252個(gè)村3993位農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查顯示：村民監(jiān)督委員會(huì)制度呈現(xiàn)監(jiān)督主體弱化、監(jiān)督組織虛置、監(jiān)督效果不佳、監(jiān)督機(jī)制缺位的發(fā)展性難題。我們建議：擴(kuò)大農(nóng)民監(jiān)督主體，增強(qiáng)民主監(jiān)督能力；優(yōu)化組織人員結(jié)構(gòu)，增加民主監(jiān)督內(nèi)力；拓寬民主監(jiān)督范圍，強(qiáng)化民主監(jiān)督效力；創(chuàng)新民主監(jiān)督機(jī)制，保證民主監(jiān)督動(dòng)力；夯實(shí)監(jiān)督保障制度，形成民主監(jiān)督助力。

一、監(jiān)督主體弱化，自主監(jiān)督難發(fā)力

（一）監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)

目前，我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民主體監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，形勢(shì)不容樂(lè)觀。從其知曉情況來(lái)看，64.92%的農(nóng)民知曉村民監(jiān)督委員會(huì)，不知道村民監(jiān)督委員會(huì)的農(nóng)民占比為35.08%。從其參與情況來(lái)看，16.52%的農(nóng)民愿意成為村民監(jiān)督委員會(huì)成員，表示不愿意的農(nóng)民占比為83.48%，而真正成為村民監(jiān)督委員會(huì)成員的農(nóng)民占比僅為9.26%，不足一成。由此，農(nóng)民民主監(jiān)督意識(shí)淡薄，引發(fā)其行動(dòng)上的遲滯，農(nóng)民民主監(jiān)督意識(shí)不足成為影響其民主監(jiān)督水平的重要因素。

（二）監(jiān)督能力不高

農(nóng)民民主監(jiān)督能力薄弱，還需要在民主監(jiān)督的實(shí)踐中進(jìn)一步培育。在全國(guó)3602個(gè)有效樣本中，36.20%的農(nóng)戶表示沒(méi)能力行使民主監(jiān)督權(quán)力，占比最高；25.60%的農(nóng)戶表示沒(méi)有時(shí)間監(jiān)督，占比次之。由此，農(nóng)民不愿參加村民監(jiān)督委員會(huì)的最主要原因是沒(méi)有能力監(jiān)督，認(rèn)為自己無(wú)法勝任村莊監(jiān)督的工作，從而使其游離在村民監(jiān)督委員會(huì)制度的大門之外。

（三）監(jiān)督動(dòng)力不足

農(nóng)民天生是自身利益的最佳裁判者，由于缺乏效能利益驅(qū)動(dòng)，使得一些農(nóng)民參加村民監(jiān)督委員會(huì)的動(dòng)力不足。從全國(guó)范圍來(lái)看，57.60%的農(nóng)民認(rèn)為村民監(jiān)督作用一般或不大，27.50%的農(nóng)戶認(rèn)為村民監(jiān)督作用較大，認(rèn)為村民監(jiān)督作用很大的農(nóng)戶僅占14.90%?？梢?jiàn)，村民對(duì)村民監(jiān)督作用的評(píng)價(jià)并不高，超過(guò)五成的樣本農(nóng)戶認(rèn)為村民監(jiān)督作用不太明顯，農(nóng)民的民主監(jiān)督效能感較低。有些農(nóng)民受“唯經(jīng)濟(jì)”觀念的影響，對(duì)民主監(jiān)督抱有冷漠心理，而在其監(jiān)督效能感不足的情況下，農(nóng)民更是缺乏參與村莊民主監(jiān)督的動(dòng)力，淪為“民主監(jiān)督盲族”。

二、監(jiān)督組織虛置，自主監(jiān)督難落地

（一）人員結(jié)構(gòu)欠佳，組織缺乏活力

合理的人員結(jié)構(gòu)是村民監(jiān)督委員會(huì)發(fā)揮監(jiān)督作用的必要條件。目前，村民監(jiān)督委員會(huì)在成員年齡結(jié)構(gòu)方面存在著一定缺陷。在全國(guó)3732個(gè)有效樣本中，村監(jiān)會(huì)成員超過(guò)五成年齡在50歲以上，50至59歲農(nóng)民是理財(cái)小組或村民監(jiān)督委員會(huì)的主要成員，占比為32.81%，60歲以上的農(nóng)民中有26.15%是民主監(jiān)督組織中的一員，而49歲以下的農(nóng)民是村監(jiān)會(huì)成員的比重不足四成?？梢?jiàn)，村監(jiān)會(huì)人員結(jié)構(gòu)不合理，成員年齡普遍較大，在一定程度上影響職責(zé)的履行。

（二）村莊干部兼任，組織缺乏獨(dú)立

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員。但目前我國(guó)普遍存在村干部兼任村民監(jiān)督委員會(huì)成員的現(xiàn)象，容易使其成為村委會(huì)的附屬品，嚴(yán)重限制其獨(dú)立性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)，30.17%的村莊管理者表示是民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員，而其他職業(yè)農(nóng)民如務(wù)農(nóng)、務(wù)工、鄉(xiāng)村教師、個(gè)體戶和私營(yíng)業(yè)主，是民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員的占比均不足一成?？梢?jiàn)，村監(jiān)會(huì)成員主要由村莊管理者、村干部兼任，村民監(jiān)督委員會(huì)的獨(dú)立性亟需強(qiáng)化，使其成為監(jiān)督權(quán)獨(dú)立的“村三委”，保證村監(jiān)會(huì)健康有序地運(yùn)行。

三、監(jiān)督效果不佳，自主監(jiān)督難激發(fā)

（一）監(jiān)督內(nèi)容單一，以村務(wù)公開(kāi)為主

一方面，從民主監(jiān)督活動(dòng)開(kāi)展來(lái)看，以村務(wù)公開(kāi)為主。2012年，開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)的占比為97.58%，落實(shí)情況明顯優(yōu)于其他民主監(jiān)督活動(dòng)。另一方面，從民主監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)來(lái)看，2012年村務(wù)公開(kāi)的平均次數(shù)5.52，明顯高于其他民主監(jiān)督活動(dòng)的開(kāi)展次數(shù)。由此，村民監(jiān)督委員會(huì)更多地通過(guò)村務(wù)公開(kāi)來(lái)履行監(jiān)督職能，監(jiān)督的主動(dòng)權(quán)仍然掌握在被監(jiān)督對(duì)象手中，同時(shí)村務(wù)公開(kāi)是一種事后監(jiān)督，缺少對(duì)事前和事中的監(jiān)督，使得監(jiān)督效果大打折扣。

（二）監(jiān)督程序不完善，監(jiān)督意見(jiàn)采納少

農(nóng)民監(jiān)督意見(jiàn)的采納程度直接受制于村監(jiān)會(huì)的監(jiān)督程序。在全國(guó)1621個(gè)有效樣本中，17.89%的農(nóng)民表示提出的意見(jiàn)均未被采納，表示部分意見(jiàn)被采納的農(nóng)民為74.15%，不足一成的農(nóng)民表示提出的意見(jiàn)均被采納。由此，農(nóng)民監(jiān)督意見(jiàn)的采納度較低，農(nóng)民的效能感無(wú)法得到實(shí)際滿足。同時(shí)，采納意見(jiàn)是一種事中監(jiān)督，監(jiān)督程序還不夠完善，降低了農(nóng)民的監(jiān)督效能感。

四、監(jiān)督機(jī)制缺位，自主監(jiān)督難凸顯

（一）監(jiān)督反饋機(jī)制缺位

農(nóng)民提出質(zhì)疑的回復(fù)率是衡量民主監(jiān)督反饋情況的重要指標(biāo)。在全國(guó)319個(gè)有效樣本中，農(nóng)民參與監(jiān)督組織過(guò)程中，其提出質(zhì)疑的回復(fù)率不足六成。其中，表示提出的質(zhì)疑得到回復(fù)的農(nóng)民為52.35%，33.54%的農(nóng)民表示質(zhì)疑沒(méi)有得到回復(fù)，14.11%的農(nóng)民認(rèn)為有沒(méi)有回復(fù)一個(gè)樣。由此，農(nóng)民提出的質(zhì)疑未得到村監(jiān)會(huì)及時(shí)回應(yīng)，監(jiān)督反饋機(jī)制有待進(jìn)一步健全。

（二）監(jiān)督制衡機(jī)制缺位

民主評(píng)議會(huì)議是農(nóng)民對(duì)村民監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的重要活動(dòng)形式與機(jī)制。農(nóng)民參與民主評(píng)議會(huì)議的情況直接影響著其對(duì)村民監(jiān)督委員會(huì)的約束與制衡。在全國(guó)2624個(gè)有效樣本中，50.53%農(nóng)民表示沒(méi)有參加過(guò)民主評(píng)議會(huì)議，不清楚民主評(píng)議會(huì)議的農(nóng)民有16.46%，也就是全國(guó)近七成的農(nóng)民未參加過(guò)民主評(píng)議會(huì)議?？梢?jiàn)，制衡村民監(jiān)督委員會(huì)的渠道單一，局限在參加民主評(píng)議會(huì)議的監(jiān)督方式中。同時(shí)，村民并未在民主評(píng)議制度中切實(shí)發(fā)揮主體作用，村民監(jiān)督委員會(huì)的制衡機(jī)制亟需完善。

五、進(jìn)一步推動(dòng)村民監(jiān)督委員會(huì)的發(fā)展

（一）擴(kuò)大農(nóng)民監(jiān)督主體，增強(qiáng)民主監(jiān)督能力

一要努力構(gòu)建農(nóng)民參與村莊民主監(jiān)督氛圍。充分利用村莊資源，如村務(wù)公開(kāi)欄、村莊廣播、村莊宣傳單向農(nóng)民傳播民主監(jiān)督的信息。二要努力加強(qiáng)農(nóng)民能力培訓(xùn)。重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)民思想政治教育，以積極的參與意識(shí)帶動(dòng)村民監(jiān)督委員會(huì)發(fā)展。重點(diǎn)加強(qiáng)廣大農(nóng)民及村民監(jiān)督委員會(huì)成員監(jiān)督業(yè)務(wù)知識(shí)、監(jiān)督業(yè)務(wù)能力、現(xiàn)代科技知識(shí)培訓(xùn)，提升村民監(jiān)督委員會(huì)主體監(jiān)督能力。三要努力培養(yǎng)村干部的監(jiān)督意識(shí)。突出抓好村干部的政策教育學(xué)習(xí)，培養(yǎng)民主管理能力，提高干部的整體素質(zhì)，使其成為動(dòng)員農(nóng)民參與監(jiān)督的主要力量。

（二）優(yōu)化組織人員結(jié)構(gòu)，增加民主監(jiān)督內(nèi)力

第一，優(yōu)化數(shù)量結(jié)構(gòu)。根據(jù)村莊民主監(jiān)督實(shí)際情況，合理配置村民監(jiān)督委員會(huì)成員數(shù)量，調(diào)整村監(jiān)會(huì)成員人數(shù)與村干部人數(shù)比例，做到人員配置的層次性。第二，優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)。主要是對(duì)參加競(jìng)選候選人的年齡進(jìn)行合理規(guī)定，盡量吸收有正義感和責(zé)任心的中青年村民，為村民監(jiān)督委員會(huì)輸入新鮮血液。第三，優(yōu)化學(xué)歷結(jié)構(gòu)。主要對(duì)村民監(jiān)督委員成員的學(xué)歷做出要求，吸納學(xué)歷較高的農(nóng)民進(jìn)入組織，為村民監(jiān)督委員會(huì)增加民主監(jiān)督的內(nèi)力。

（三）拓寬民主監(jiān)督范圍，強(qiáng)化民主監(jiān)督效力

首先，明確村民監(jiān)督委員會(huì)工作職責(zé)。主要承擔(dān)議事、監(jiān)督、理財(cái)和協(xié)調(diào)的義務(wù)，保障村民監(jiān)督委員會(huì)的知情權(quán)、參與權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、否決權(quán)，切實(shí)加快履行村莊民主監(jiān)督的步伐。其次，強(qiáng)化村民監(jiān)督委員會(huì)的全程監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)村務(wù)管理事前、事中、事后的全面監(jiān)督，可在事前列席村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、村兩委會(huì)議，事中監(jiān)督各項(xiàng)事務(wù)，提出質(zhì)疑或意見(jiàn)，事后反饋報(bào)告，對(duì)村民代表大會(huì)做出監(jiān)督報(bào)告。最后，保障村民監(jiān)督委員會(huì)的全面監(jiān)督。改變村民監(jiān)督委員會(huì)以村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)監(jiān)督為主要監(jiān)督職責(zé)的傳統(tǒng)局面，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，拓寬監(jiān)督職能，從局部監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿姹O(jiān)督。

（四）創(chuàng)新民主監(jiān)督機(jī)制，保證民主監(jiān)督動(dòng)力

一要優(yōu)化監(jiān)督反饋制度。必須加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)民群體意見(jiàn)、建議的收集，迅速對(duì)質(zhì)疑農(nóng)民群眾做出反饋回復(fù)；必須創(chuàng)新收集、反饋意見(jiàn)的方法與形式，可以設(shè)立熱線電話廣泛征求村民的意見(jiàn)、建議，通過(guò)文件、會(huì)議、公開(kāi)欄等方式向質(zhì)疑農(nóng)民反饋信息。二要建立外部監(jiān)督制度。著重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督作用，將協(xié)助村民監(jiān)督委員會(huì)運(yùn)行納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作職責(zé)中來(lái)；著重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的監(jiān)督作用，將村民監(jiān)督委員會(huì)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委管理之下，確保村民監(jiān)督委員會(huì)的獨(dú)立地位。

（五）夯實(shí)監(jiān)督保障制度，形成民主監(jiān)督助力

第一，確保經(jīng)費(fèi)保障。政府應(yīng)該為村監(jiān)會(huì)的運(yùn)行提供經(jīng)費(fèi)支持，包括村民監(jiān)督委員會(huì)成員的工資補(bǔ)貼、維持機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)的工作經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、罷免經(jīng)費(fèi)等。其中，尤其應(yīng)該重視保障村民監(jiān)督委員會(huì)成員的工資權(quán)益。第二，確保硬件保障?？梢詾榇迕癖O(jiān)督委員會(huì)建立專門的辦公場(chǎng)所，提供相關(guān)的辦公用品，為村民監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)行提供必要的硬件保障。第三，確保獎(jiǎng)勵(lì)保障。建立健全村民監(jiān)督委員會(huì)績(jī)效機(jī)制，嚴(yán)格村監(jiān)會(huì)工作績(jī)效考核，合理運(yùn)用村民監(jiān)督委員會(huì)考核結(jié)果?？梢砸罁?jù)考核結(jié)果，給予監(jiān)委會(huì)成員相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，對(duì)履行監(jiān)督到位的給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)履行監(jiān)督不到位的建議村民代表大會(huì)罷免或調(diào)整。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村研究院