去年，新華社的一篇內(nèi)部報(bào)告《我國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告》在高層流傳。這篇報(bào)告集中反映了學(xué)界對(duì)當(dāng)前對(duì)土地問(wèn)題的主流思考。其內(nèi)容看似只針對(duì)農(nóng)村，但其本質(zhì)卻是對(duì)國(guó)家土地制度反思。本文目的，是針對(duì)其中第二部分“改革宅基地制度盤(pán)活巨量農(nóng)房資產(chǎn)撬動(dòng)內(nèi)需”，提出的對(duì)應(yīng)的平衡觀點(diǎn)。供有關(guān)部門(mén)政策研究時(shí)參考。

一、區(qū)位決定了“農(nóng)村住宅問(wèn)題”的不同

分析農(nóng)地問(wèn)題，必須結(jié)合區(qū)位來(lái)思考。農(nóng)村住宅問(wèn)題應(yīng)該分為城市近郊和遠(yuǎn)郊兩個(gè)部分。這兩部分農(nóng)村住宅出現(xiàn)的問(wèn)題和導(dǎo)致的原因完全不同。

表面上看，兩者都存在占用耕地問(wèn)題，但前者不存在“大量農(nóng)房閑置和土地浪費(fèi)”，農(nóng)民也不存在“進(jìn)城打工—回家建房—農(nóng)村房屋空置—進(jìn)城無(wú)錢(qián)買(mǎi)房”（P20）的職住錯(cuò)配問(wèn)題，而是大規(guī)模的違章建房（小產(chǎn)權(quán)），與城市政府爭(zhēng)奪地租。

后者則不存在“難以評(píng)估、無(wú)法辦理抵押登記和難以處置，不能像城市居民那樣作為抵押物獲得銀行貸款”（p24）的問(wèn)題。因?yàn)閷?duì)于遠(yuǎn)郊農(nóng)地，除了少數(shù)風(fēng)景區(qū)、礦區(qū)外，基本沒(méi)有需求，即使允許抵押，也值不了多少錢(qián)。

一項(xiàng)物業(yè)，其資產(chǎn)價(jià)值源于可帶來(lái)持續(xù)收益的多少。土地價(jià)值也是如此，其市場(chǎng)價(jià)格的本質(zhì)，就是其未來(lái)收益的貼現(xiàn)。遠(yuǎn)郊的土地，未來(lái)收益基于收入不穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品，在低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，高運(yùn)輸成本的市場(chǎng)條件下，其貼現(xiàn)后價(jià)值極低，基本談不上是有價(jià)值的資產(chǎn)。更不能用于為“建房、購(gòu)置家電、教育和醫(yī)療”（P24）這類(lèi)消費(fèi)融資。

報(bào)告提出“賦予農(nóng)地完整的地權(quán)，開(kāi)啟沉寂的經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)”（P26）主要的受益者，乃是近郊的農(nóng)民。因?yàn)榻嫁r(nóng)地有巨大的需求，收益遠(yuǎn)大于農(nóng)耕。如果能夠通過(guò)抵押、出讓、出租等途徑，自由進(jìn)入土地市場(chǎng)，將會(huì)帶來(lái)巨大的利益。一旦政策放開(kāi)，近郊農(nóng)民一夜致富，其致富效果類(lèi)似于當(dāng)初的煤礦私有化。

二、農(nóng)宅作為資本的價(jià)值來(lái)源

我們的問(wèn)題時(shí)，將這部分財(cái)產(chǎn)界定給農(nóng)民（準(zhǔn)確地講，應(yīng)該是地主）是否符合社會(huì)正義？是否有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展？要回答這個(gè)問(wèn)題，我們就必須搞清楚何以近郊的農(nóng)地和住宅有如此巨大的市場(chǎng)價(jià)值。

任何不動(dòng)產(chǎn)都可以分為建筑和土地兩部分。建筑部分一經(jīng)建成，就開(kāi)始折舊，其價(jià)值非但不會(huì)上升，反而會(huì)隨著時(shí)間不斷被侵蝕。因此，不動(dòng)產(chǎn)升值主要來(lái)自于土地。

而土地的價(jià)值，則源自于所處區(qū)位被覆蓋的公共服務(wù)——道路、管線(xiàn)、學(xué)校、醫(yī)院……。這些服務(wù)水平越高，價(jià)格越低，轉(zhuǎn)移到土地上的價(jià)值就會(huì)越高。這就是近郊土地何以具有巨大價(jià)值且不斷升值的秘密——任何公共服務(wù)的改善（機(jī)場(chǎng)、港口、治安、法律等）都會(huì)帶來(lái)未來(lái)預(yù)期收益的增加。

緊接著的問(wèn)題就是，這些公共服務(wù)的成本是由誰(shuí)支付的呢？顯然不是近郊農(nóng)民。而是政府。政府代表的全體居民的利益（包括遠(yuǎn)郊農(nóng)民），如果允許近郊土地入市，就等于將一部分全民所有的財(cái)富轉(zhuǎn)移給了近郊的農(nóng)民。顯然，這不是正義公平的做法。

那么為什么別的國(guó)家不限制農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)？這是因?yàn)橹袊?guó)城市化采用了一種獨(dú)特的原始資本積累模式——土地財(cái)政。按照這種模式，政府通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，將外溢到近郊農(nóng)地上的價(jià)值剝離出來(lái)，通過(guò)給原始土地改造為附著公共服務(wù)（如，“七通一平”）的熟地，再在二級(jí)市場(chǎng)上出售的方式，獲得公共服務(wù)所需的資本。

在這種體制下，“如果允許宅基地流轉(zhuǎn)，通過(guò)農(nóng)村房屋租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押所獲得租金、轉(zhuǎn)讓收益、周轉(zhuǎn)資金”（P27）的途徑進(jìn)入市場(chǎng)，就意味著必須放棄通過(guò)土地財(cái)政的公共產(chǎn)品的提供模式。但即使是改變土地財(cái)政，也不意味著宅基地可以“無(wú)償”流轉(zhuǎn)。

天下沒(méi)有免費(fèi)的午餐。在非土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)里，農(nóng)地轉(zhuǎn)用一樣要被限制，被允許轉(zhuǎn)用的農(nóng)地，要通過(guò)稅收（財(cái)產(chǎn)稅、交易稅）的方式，支付使用公共服務(wù)的成本。換句話(huà)說(shuō)，在土地財(cái)政模式下，公共服務(wù)是通過(guò)高地價(jià)形式支付的。而在稅收財(cái)政模式下，公共服務(wù)是通過(guò)交易稅和持有稅（如，財(cái)產(chǎn)稅）的形式支付的。兩者的差別是先支付還是后支付的問(wèn)題。

一旦稅收加在土地上，土地的價(jià)值就隨之降低——稅收越高，地價(jià)就越低。這也意味著宅基地作為抵押品價(jià)值的降低。

三、“大量農(nóng)房閑置、土地浪費(fèi)驚人”的原因

“農(nóng)房閑置、土地浪費(fèi)”，主要發(fā)生在遠(yuǎn)離城市的地區(qū)。之所以造成浪費(fèi)和閑置，不是（或者說(shuō)主要不是）由于農(nóng)民無(wú)法處置資產(chǎn)并帶其進(jìn)城，而是因?yàn)椤凹w所有制”導(dǎo)致的“公地悲劇”。

傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)村，很少有耕地浪費(fèi)，乃是因?yàn)闆](méi)有“集體用地”之類(lèi)的“公地”。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，土地，特別是宅基地，可以無(wú)償（或以極低的成本）獲得，使得耕地成為大家競(jìng)相獲取的資產(chǎn)。因此，減少浪費(fèi)和閑置的唯一途徑，就是重新界定“公地”，使其獲得、轉(zhuǎn)讓和擁有是有成本的。

例如，可以將“集體”界定在“自然村”，并以股份化的形式為全體居民所有。宅基地按照面積大小，向村集體繳納一定費(fèi)用，作為集體提供公共服務(wù)的“物業(yè)費(fèi)”。也可以仿效韓國(guó)、臺(tái)灣，通過(guò)“土改”將土地私有化，同時(shí)，限制非農(nóng)用途的比例。超出部分，則課以重稅，用于支付政府提供相關(guān)公共服務(wù)的成本。

靠把“農(nóng)村房屋及宅基地的使用權(quán)和處置權(quán)逐步賦予農(nóng)民，最終實(shí)現(xiàn)買(mǎi)賣(mài)、抵押、交換、置換、贈(zèng)與、放棄的自由”（P20）來(lái)解決農(nóng)房閑置和土地浪費(fèi)乃是南轅北轍。如果沒(méi)有配套制度，這一做法只能加劇土地的更大浪費(fèi)。

如果簡(jiǎn)單地“賦予住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”，“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等交易”，開(kāi)發(fā)商可以就繞過(guò)政府，直接從農(nóng)民獲得土地，近郊農(nóng)民的地價(jià)勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步上升。由于開(kāi)發(fā)商沒(méi)有支付地價(jià)，農(nóng)民沒(méi)有支付稅收，政府公共服務(wù)帶來(lái)的好處等于直接轉(zhuǎn)移給了地主。其結(jié)果必將是現(xiàn)有耕地的更快流失，郊區(qū)地主不公平地暴富。

表面看，近郊農(nóng)民資產(chǎn)暴增沒(méi)什么不好，但其長(zhǎng)遠(yuǎn)結(jié)果是政府失去了從土地獲得提供公共服務(wù)成本的資金來(lái)源。如果要提供基本水平的公共服務(wù)，勢(shì)必加大對(duì)全體居民（包括遠(yuǎn)郊沒(méi)有享受到公共服務(wù)的居民）的稅收。顯然，這是更加不公平的做法——全民的財(cái)富通過(guò)土地轉(zhuǎn)移給近郊少數(shù)地主。

對(duì)于遠(yuǎn)較農(nóng)民，其土地原來(lái)就沒(méi)有市場(chǎng)需求?！百x予其財(cái)產(chǎn)權(quán)”“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同權(quán)”后，他們的土地也依然進(jìn)入不了市場(chǎng)。政府不想征的地，開(kāi)發(fā)商也不會(huì)要。而只要宅基地是無(wú)償供給的“公地”，農(nóng)民突破政策獲得宅基地，就依然會(huì)“大量農(nóng)房閑置，土地浪費(fèi)驚人”（P20）。

因此，該報(bào)告建議的“頂層設(shè)計(jì)”——突破《擔(dān)保法》34條，賦予農(nóng)宅抵押權(quán)，城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)”，與預(yù)期達(dá)成的目標(biāo)——節(jié)約農(nóng)業(yè)耕地、激活農(nóng)民消費(fèi)，盤(pán)活農(nóng)村資本，基本上是南轅北轍。

四、征地拆遷的本質(zhì)

城市與農(nóng)村的本質(zhì)差別，就是有沒(méi)有、有多少公共服務(wù)。公共服務(wù)越多，水平越高，城市化水平就越高。城市化問(wèn)題說(shuō)到底，就是公共服務(wù)如何提供的問(wèn)題。

農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變，最大的門(mén)檻就是如何克服公共服務(wù)提供所需的基礎(chǔ)設(shè)施（道路、橋梁、給誰(shuí)排水、教育、醫(yī)療、機(jī)場(chǎng)、港口等，廣義的基礎(chǔ)設(shè)施還包括法律、治安、消防、社會(huì)制度等）的巨大門(mén)檻。

提供公共服務(wù)，土地用途的轉(zhuǎn)變是繞不過(guò)去的坎。轉(zhuǎn)變過(guò)程中涉及到的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移與重組，是城市化過(guò)程中最大的交易成本。土地產(chǎn)權(quán)交易成本的高低和難易，決定了城市化進(jìn)程的快慢和水平的高低。過(guò)高的土地成本，甚至可以徹底阻止城市化的啟動(dòng)。

在中國(guó)目前階段，征地拆遷中主要涉及三個(gè)角色：農(nóng)民、政府、開(kāi)發(fā)商。農(nóng)民提供原始土地，政府提供公共服務(wù)，開(kāi)發(fā)商將公共服務(wù)從政府處“批發(fā)”過(guò)來(lái)，再“零售”給進(jìn)入城市的居民。征地拆遷過(guò)程，事實(shí)上是附加公共服務(wù)升值后的土地利益在三者間分配比例問(wèn)題。

顯然，政府是公共服務(wù)的主要提供者，其獲得的土地利益份額越大，提供的公共服務(wù)越廣泛、速度越快。農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商都是食利者，侵蝕的土地利益越多，用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的份額就越少，城市化的速度、質(zhì)量就越低。

現(xiàn)在，大家都以為農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低，建議增加其份額。這樣固然可以降低拆遷阻力。但如果其份額過(guò)高，勢(shì)必減少用于公共服務(wù)設(shè)施的份額，城市化的動(dòng)力就會(huì)被耗散。

縱觀世界各國(guó)城市化，無(wú)不是以壓低農(nóng)地獲得成本，來(lái)維持城市化的動(dòng)力（北美不用說(shuō)了，幾乎完全沒(méi)有補(bǔ)償獲得了大片土地。即使老大陸也多是通過(guò)殖民地的土地利益，來(lái)支付本國(guó)農(nóng)地獲得的高成本）。高土地農(nóng)轉(zhuǎn)用成本的國(guó)家，無(wú)一能夠跨越城市化門(mén)檻。

這篇報(bào)告之所以會(huì)提出這樣的制度設(shè)計(jì)，根本原因還在于作者對(duì)城市拆遷本質(zhì)缺少正確的理解。例如，該報(bào)告認(rèn)為政府“拿走‘大蛋糕’補(bǔ)償小芝麻”。報(bào)告舉例說(shuō)，湖南征地補(bǔ)償47萬(wàn)，政府賣(mài)給開(kāi)發(fā)商620萬(wàn)，開(kāi)發(fā)商推向市場(chǎng)獲利850萬(wàn)（P36）。青島征地4萬(wàn)-5萬(wàn)元一畝，招拍掛后可以達(dá)到1000萬(wàn)元一畝。進(jìn)而認(rèn)為這是通過(guò)“市場(chǎng)形成的巨額土地剪刀差”剝奪難民利益（P36）。

現(xiàn)實(shí)情況很可能是，如果農(nóng)民之間自己轉(zhuǎn)讓?zhuān)赡?7萬(wàn)都沒(méi)有。為什么政府出讓的地和農(nóng)民出讓的地價(jià)不同？其關(guān)鍵差異是，前者包含了公共服務(wù)，后者則純粹是農(nóng)地收益——政府和農(nóng)民賣(mài)的根本就是兩種不同的東西。

政府拿到地以后，不能直接出讓?zhuān)仨毰涮谆A(chǔ)設(shè)施，如“七通一平”。這些都需要占用大量土地。根據(jù)城市規(guī)劃，至少要30%以上。而且配套的越多、水平越高，占用的土地就越多。一般大城市加上機(jī)場(chǎng)、港口、水廠(chǎng)、電廠(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施后，剩下不到50%。如果再出去文化、產(chǎn)業(yè)、管理、教育醫(yī)院等無(wú)法帶來(lái)土地收益的項(xiàng)目，真正能賣(mài)給開(kāi)發(fā)商的土地已經(jīng)很少。在廈門(mén)，這一比例大約為22%。由于沒(méi)有財(cái)產(chǎn)稅等持有成本，這就意味著今后政府公共服務(wù)的任何改善，投資者都可以通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)升值“分紅”。

拿配套好的成熟土地，去同沒(méi)有任何加工的生地比較地價(jià)，如同用餐館的豬肉價(jià)格和豬圈里的豬肉價(jià)格相比一樣，顯然沒(méi)有任何意義。更何況政府還要出土地收益中，拿錢(qián)來(lái)補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)，解決就業(yè)和未來(lái)稅收的問(wèn)題。

這個(gè)例子，突出反映出報(bào)告對(duì)拆遷本質(zhì)的缺乏深刻的理解。土地之所以能成為資本，能帶來(lái)持續(xù)收益，乃是因?yàn)槠涓街墓卜?wù)。如果直接賣(mài)地就能夠致富，我們就根本不用啟動(dòng)城市化了。

農(nóng)民希望在升值的利益中獲得較大的份額，是其經(jīng)濟(jì)本能，古今中外，皆是如此。但我們一定要明白其背后付出的代價(jià)。這個(gè)代價(jià)，就是用于公共服務(wù)投入的減少，是包括沒(méi)有機(jī)會(huì)通過(guò)征地致富的農(nóng)民在內(nèi)全體居民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的損失。

農(nóng)民并非反對(duì)征地，他們反對(duì)的是補(bǔ)償過(guò)低。這兩者一定要分開(kāi)。廈門(mén)有的項(xiàng)目征地拆遷阻力很大，但到后來(lái)政府決定不上馬后，很多農(nóng)民反過(guò)來(lái)要求政府拆遷。

事實(shí)上，近郊農(nóng)民因?yàn)椴疬w致富的比比皆是。遠(yuǎn)郊沒(méi)有被拆遷的農(nóng)民，反而長(zhǎng)期貧困。對(duì)這一點(diǎn)，農(nóng)民都是心知肚明。那些真正因征地致貧的，多是遠(yuǎn)郊線(xiàn)性工程、水庫(kù)移民的農(nóng)民。他們同近郊要求更高分成比例的農(nóng)民完全不同。如果說(shuō)提高征地標(biāo)準(zhǔn)，首先也應(yīng)當(dāng)是遠(yuǎn)郊被征土地。

如果按照該報(bào)告提出的建議，允許以出讓、租賃和抵押等方式“自由流轉(zhuǎn)”，對(duì)于遠(yuǎn)郊的農(nóng)地，只要“公地”問(wèn)題不解決，一戶(hù)多宅的問(wèn)題導(dǎo)致資產(chǎn)閑置，依然得不到解決。土地和宅基地資本化不僅不會(huì)帶來(lái)太多的價(jià)值，反而帶來(lái)潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于近郊的農(nóng)地，暴漲的地價(jià)反而會(huì)誘發(fā)更多的耕地被卷入開(kāi)發(fā)。同時(shí)，征地成本會(huì)更加困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金和土地，都會(huì)迅速枯竭。城市化質(zhì)量和速度將會(huì)急劇下降。

五、農(nóng)村宅地問(wèn)題的破解

目的不同，政策也不同。

對(duì)于遠(yuǎn)郊農(nóng)村。首先要解決的問(wèn)題就是如何集體公地明晰化。只要集體宅基地是無(wú)償（哪怕是低成本）獲得，耕地的流失就不會(huì)停止。

首先，集體的范圍應(yīng)當(dāng)明晰。一般而言，越小的社會(huì)單位界定“集體”的成本就越低。家庭的產(chǎn)權(quán)邊界最清晰?！靶姓濉钡摹凹w”則要比“自然村”模糊得多。尊重傳統(tǒng)的集體邊界，而不是人為行政邊界，是界定“公地”范圍的前提。

其次，宅基地必有償獲得。獲得宅基地的成本越高，耕地保護(hù)的效果就越明顯。一戶(hù)多宅的現(xiàn)象就越少。宅基的持有也應(yīng)當(dāng)是有償?shù)?。維護(hù)村集體基本服務(wù)的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)以不動(dòng)產(chǎn)的多寡為基準(zhǔn)攤交。宅基地獲得和持有成本，由全體村民決定。收入由村集體用于村莊的公共服務(wù)。

第三，作為“公地”的耕地，轉(zhuǎn)為其他用途時(shí)應(yīng)由全體（至少是多數(shù)）村民同意。村集體如同一個(gè)小區(qū)，公地相當(dāng)于小區(qū)公攤，其轉(zhuǎn)讓或改變用途，應(yīng)通過(guò)集體決策程序決定。

第四，村集體的退出機(jī)制。由于宅基地和土地的獲得和使用是有償?shù)?，這就為村民退出集體機(jī)制提供了可能。隨著村民減少，宅基地需求下降，村民也可以將宅基地復(fù)墾，通過(guò)換取耕地指標(biāo)的辦法，退出集體土地。循此途徑，村民可以將其資產(chǎn)貨幣化，獲以耕地?fù)Q社保等方式，將其資產(chǎn)帶入城市。

鑒于遠(yuǎn)郊不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值很低，因此，有必要將已經(jīng)退出集體耕地的移民納入城市住房保障體制，確保其在城市可以立足并享受相應(yīng)的公共服務(wù)。提供保障房的城市，應(yīng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)助。

對(duì)于近郊農(nóng)地和住宅，要繼續(xù)嚴(yán)格限制其直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。世界上所有成功完成城市化的國(guó)家，無(wú)一不是建立在低價(jià)獲得土地基礎(chǔ)上。目的一是要為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，二是減少公共服務(wù)效益漏失。

首先，政府統(tǒng)一征用，配套后，再在市場(chǎng)上出售，仍然應(yīng)當(dāng)是這一階段城市擴(kuò)張的主流模式。要防止征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)快提高，前提就是限制集體產(chǎn)權(quán)土地通過(guò)抵押、出租、小產(chǎn)權(quán)等途徑。

對(duì)于自行轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏猛镜奈飿I(yè)，要通過(guò)加稅，將漏失的公共服務(wù)收回來(lái)。對(duì)于加稅的物業(yè)，可允許其抵押、出讓、出租，但土地的持有和盈利，都應(yīng)追繳額外稅費(fèi)（如，交易稅、物業(yè)稅）。

失地農(nóng)民要獲得一次性賠償，但更重要的是使其獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的穩(wěn)定收益。給農(nóng)民買(mǎi)社保、養(yǎng)老固然重要，但在高速城市化階段，貨幣為基準(zhǔn)的補(bǔ)償往往跟不上生活成本的上漲速度。不動(dòng)產(chǎn)是少數(shù)能夠保持與生活水平同步的補(bǔ)償方式。

六、城市化的途徑

對(duì)于近郊農(nóng)民而言，現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，足以完成其進(jìn)入城市所需的原始資本積累。真正需要解決的是遠(yuǎn)郊農(nóng)民的城市化。讓土地自由進(jìn)入市場(chǎng)，可以使近郊農(nóng)民更富，但卻不會(huì)給遠(yuǎn)郊農(nóng)民帶來(lái)更大幫助。政府收益減少，對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼能力下降，本地就業(yè)減少，反而會(huì)損害遠(yuǎn)郊農(nóng)民的城市化的機(jī)會(huì)。

人的城市化，關(guān)鍵在于進(jìn)城農(nóng)民原始資本的積累。大量的遠(yuǎn)郊農(nóng)民，也就是所謂的農(nóng)民工，才是城市化的關(guān)鍵所在。農(nóng)地入市、戶(hù)籍改革這些顯而易見(jiàn)的“捷徑”，皆非城市化的正途。

人力資本，也就是教育，乃是城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資本差異的根本原因。當(dāng)下最重要的不是惦記著將農(nóng)民那點(diǎn)兒土地資本化——沒(méi)有勞動(dòng)的資本化，單純的土地資本化只會(huì)加大農(nóng)民城市化過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。城市化首要的工作就是不能讓毫無(wú)訓(xùn)練的農(nóng)民赤手空拳地進(jìn)入城市。

大規(guī)模培訓(xùn)農(nóng)民是先進(jìn)國(guó)家（比如日本）最重要的經(jīng)驗(yàn)。大家現(xiàn)在都把土地財(cái)政、高房?jī)r(jià)、高居住成本視作農(nóng)民城市化的最大障礙。殊不知中國(guó)過(guò)去這些年城市化最大的失誤，乃是教育的失誤。我們投入太多的資源進(jìn)入高等教育。職業(yè)教育卻沒(méi)有成為教育的重點(diǎn)，更遑論國(guó)家戰(zhàn)略。這一趨勢(shì)必須扭轉(zhuǎn)。

職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)成為城市化階段全部教育的核心。只有職業(yè)教育，才能向進(jìn)城農(nóng)民大規(guī)模灌注資本。進(jìn)入城市的農(nóng)民工就不再會(huì)是赤手空拳?，F(xiàn)有的，以高等教育為核心的教育體系只會(huì)在市場(chǎng)上導(dǎo)致供需的錯(cuò)位。近年緊張的就業(yè)形勢(shì)顯示，這些年高等教育大躍進(jìn)造成的“過(guò)?！?，一點(diǎn)不比生產(chǎn)領(lǐng)域的過(guò)度投資少。2012年，高職院校就業(yè)率僅次于985高校，而排在211大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院、科研院所和地方普通高校之前，就是市場(chǎng)對(duì)教育投資錯(cuò)位的突出反映。

但僅僅教育，還不足以幫助第一代農(nóng)民工完成原始資本積累。勞動(dòng)力會(huì)折舊。如果勞動(dòng)力不能以某種形式凝固并貯存，失去勞動(dòng)能力的農(nóng)民工，就依然會(huì)再次返回農(nóng)村。而將勞動(dòng)力資本化的主要方式，就是不動(dòng)產(chǎn)。這也是城市化的第二個(gè)戰(zhàn)略，“先租后售”保障房模式。

每一個(gè)在城市出賣(mài)勞動(dòng)力的農(nóng)民工，無(wú)可回避的成本就是住房。如果把這個(gè)成本轉(zhuǎn)化為積累，用來(lái)購(gòu)買(mǎi)住房，就可以把勞動(dòng)力資本化。這就需要有目的的制度設(shè)計(jì)。

假設(shè)包含土地成本在內(nèi)的所有住房建設(shè)成本是每平方米5000元。50平方米住房成本就是25萬(wàn)元。假如每對(duì)夫妻租房支出是每個(gè)月2000元，十年下來(lái)就是22萬(wàn)元，只要補(bǔ)交3萬(wàn)元（利息和物業(yè)費(fèi)分別由企業(yè)和政府從公積金等渠道支付），就可以獲得完整產(chǎn)權(quán)的住房。屆時(shí)，房改后住房的市場(chǎng)價(jià)可能超過(guò)50萬(wàn)元。這就相當(dāng)于以期權(quán)的方式，向每個(gè)農(nóng)民工家庭注資。

由于這部分資產(chǎn)可以隨土地升值而升值，這就意味著每個(gè)家庭不僅不會(huì)因?yàn)榈貎r(jià)上漲而生活水平下降，反而可以參與城市的持續(xù)“分紅”。住房可以作為社保、醫(yī)保的補(bǔ)充以及城市化風(fēng)險(xiǎn)的抵押物。勞動(dòng)力資本轉(zhuǎn)化為可以保值增值的房地產(chǎn)，農(nóng)民工就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛匈Y本的永久市民。

正確的教育和住房政策對(duì)于城市化而言，遠(yuǎn)比該報(bào)告關(guān)注的農(nóng)地流動(dòng)和征收等所謂的“頂層設(shè)計(jì)”更重要。

七、對(duì)報(bào)告中涉及案例的評(píng)價(jià)

河南舞鋼模式：賦予農(nóng)房抵押權(quán)。第一是農(nóng)家樂(lè)等休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)不能失敗，否則，沒(méi)有非農(nóng)技能的農(nóng)民一旦失去抵押物，將意味著傾家蕩產(chǎn)。第二，旅游區(qū)內(nèi)農(nóng)家樂(lè)，往往是以破壞旅游資源為代價(jià)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的。一旦通過(guò)融資獲得資金，其對(duì)自然資源的破壞力度可能成倍加大。更多的融資，可能意味著旅游資源更快地衰竭。

嘉興農(nóng)民住房城鄉(xiāng)置換：宅基地?fù)Q現(xiàn)房；耕地?fù)Q社保。這個(gè)“生活資料置換生活資料，生產(chǎn)資料換生產(chǎn)資料”的模式很好，但前提恰恰是近郊農(nóng)地不能自由入市。因?yàn)榻嫁r(nóng)地已經(jīng)附著公共服務(wù)。只要能夠以抵押、出讓等方式資本化，政府就不可能以成本價(jià)征收。如果市場(chǎng)價(jià)征收，就不能“以宅基地?fù)Q現(xiàn)房”——政府不征地哪里來(lái)的“現(xiàn)房”？同樣，社保也將是無(wú)源之水。

重慶宅基地有償推出的所謂“地票制度”和成都的類(lèi)似實(shí)踐也是如此。所謂地票，就是利用城鄉(xiāng)土地價(jià)值的差額，以面積換價(jià)值，差額越大，地票的價(jià)值就越高。但其前提，也必須是農(nóng)地不能入市——惟如此，“用地指標(biāo)”才具有市場(chǎng)價(jià)值。試想，如果開(kāi)發(fā)商可以直接從近郊農(nóng)民手中直接獲得土地，為什么他還要購(gòu)買(mǎi)“地票”？

八、結(jié)論

正確分析問(wèn)題是正確解決問(wèn)題的前提。

將農(nóng)村分解為面臨城市化的近郊地區(qū)和遠(yuǎn)離城市化的遠(yuǎn)郊地區(qū)，問(wèn)題和目標(biāo)立刻就會(huì)清晰起來(lái)：對(duì)于遠(yuǎn)郊而言，主要的問(wèn)題是如何破解“公地”帶來(lái)的耕地流失和資產(chǎn)閑置；對(duì)近郊而言，主要問(wèn)題是如何以最低的成本，完成土地征用，而不造成大的社會(huì)動(dòng)蕩。同時(shí)解決一次性補(bǔ)償和長(zhǎng)遠(yuǎn)收益的矛盾。

新華社報(bào)告問(wèn)題在于，它雖然描述了農(nóng)村宅地存在問(wèn)題，但對(duì)導(dǎo)致這些問(wèn)題原因沒(méi)有合理地區(qū)分。保護(hù)耕地和盤(pán)活農(nóng)房資產(chǎn)是兩個(gè)不同的政策目標(biāo)（在有的情況下，甚至是相反的政策目標(biāo)）；遠(yuǎn)郊農(nóng)地和近郊農(nóng)地是兩種不同性質(zhì)的農(nóng)地。按照該報(bào)告提出所謂“頂層設(shè)計(jì)”進(jìn)行操作，極有可能與其最初的目標(biāo)（保護(hù)耕地、盤(pán)活資產(chǎn)）背道而馳。

結(jié)論是，該報(bào)告提出的分析和建議可以用于研究討論，但付諸實(shí)踐時(shí)要極為慎重。一旦草率推出，其后果將遠(yuǎn)大于以前出臺(tái)的一系列毫無(wú)效果的房地產(chǎn)政策。

作者系廈門(mén)規(guī)劃局局長(zhǎng)

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