原題：論政府公權(quán)力對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的侵害及其治理

【摘  要】當(dāng)前政府公權(quán)力侵害農(nóng)民集體土地所有權(quán)的問題十分嚴(yán)重。對(duì)這一問題的治理需要從四個(gè)層面考慮：一是從治本之舉考慮擬制地方政府追究土地財(cái)政的動(dòng)因；二是改革和完善土地征收與出讓制度；三是建立嚴(yán)格的土地征收問責(zé)責(zé)任制；四是司法權(quán)有效制衡行政征收權(quán)。

【關(guān)鍵詞】 政府公權(quán)力；農(nóng)民集體土地所有權(quán)；土地征收；侵權(quán)

政府作為社會(huì)的管理中心，行使對(duì)社會(huì)管理的公權(quán)力，本不應(yīng)有其自身利益而應(yīng)以社會(huì)利益為原則。但實(shí)際上政府往往將其公權(quán)力異化為追求自身利益的工具。政府以公權(quán)力謀取政府財(cái)政利益，最為典型的就是各地方政府的土地財(cái)政利益；另一方面政府工作人員也利用手中權(quán)力謀取私人利益，這就是政府機(jī)關(guān)人員的腐敗利益。正因?yàn)檎陨砝婧驼ぷ魅藛T的腐敗利益的存在，政府侵害農(nóng)民集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，而且問題愈來愈嚴(yán)重。政府對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的侵害，不僅損害農(nóng)民利益，而且嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象，損害黨和政府與人民群眾的聯(lián)系，危害社會(huì)穩(wěn)定，具有很大的政治危害性。應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)前各地出現(xiàn)的侵害農(nóng)民集體土地所有權(quán)的問題，采取切實(shí)措施加以治理，保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)。

一、當(dāng)前政府公權(quán)力侵害農(nóng)民集體土地所有權(quán)的表現(xiàn)

（一）濫用土地征收權(quán)，違法征收農(nóng)民集體土地

國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地的征收必須是為了公共利益目的并依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序才能征收，而其征收農(nóng)民集體土地還應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府受商業(yè)利益的影響，地方政府追求政府利益，推行土地財(cái)政，熱衷于征收農(nóng)民集體土地，出讓國(guó)有土地使用權(quán)，也就是倒賣農(nóng)民土地，成為對(duì)農(nóng)民利益的最大侵害者，他們同商人結(jié)合起來，濫用土地征收權(quán)，致使大量的農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)榱藝?guó)有土地，造成大量失地農(nóng)民。政府土地征收權(quán)的濫用，主要表現(xiàn)在一是非出于公共利益目的，這是最為嚴(yán)重的侵害農(nóng)民集體土地所有權(quán)的表現(xiàn)，非出于公共利益目的，就根本談不上合理補(bǔ)償；二是雖然以公共利益為目的，但不能給予農(nóng)民集體合理補(bǔ)償，其補(bǔ)償過低，而且有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還截留農(nóng)民集體的征地補(bǔ)償款。這些現(xiàn)象在全國(guó)各地都普遍存在。

（二）以城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的名義強(qiáng)拆農(nóng)民房屋強(qiáng)占農(nóng)民土地

近年來各地在加快發(fā)展城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，在掠奪農(nóng)民耕地的同時(shí)又將眼球盯向農(nóng)民的宅基地，出現(xiàn)了讓農(nóng)民進(jìn)城上樓的熱潮。在2010年的8月網(wǎng)上報(bào)道：山東各地大面積拆遷引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，其中的諸城市是山東省濰坊市的一個(gè)縣級(jí)市，2007年以來它率先撤銷了全部行政村，幾個(gè)小村莊合并成大的農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民集中到中心村居住，農(nóng)村社區(qū)成為諸城新的社會(huì)基層組織。除諸城外，山東淄博、臨沂、濟(jì)寧、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社區(qū)”。事實(shí)上，這些撤并舉動(dòng)都是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺的情勢(shì)下出現(xiàn)的[1]。而到了2011年4月12日中國(guó)新聞網(wǎng)報(bào)道：山東明令嚴(yán)禁強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓，嚴(yán)禁盲目大拆大建。山東省政府于2011年4月12日向社會(huì)公布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn) 加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治工作的意見》。意見就農(nóng)村新居建設(shè)和危房改造提出三個(gè)“嚴(yán)禁”：嚴(yán)禁未批先建、邊批邊建的行為；嚴(yán)禁在增減掛鉤試點(diǎn)之外，以各種名義開展建設(shè)用地調(diào)整使用；嚴(yán)禁盲目大拆大建和強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓的行為。山東省政府要求各地把維護(hù)農(nóng)民利益放在首位，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和收益權(quán)。堅(jiān)決糾正以增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛名義擅自擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模問題；堅(jiān)決糾正違背民眾意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，侵害農(nóng)民利益問題；堅(jiān)決糾正節(jié)余土地指標(biāo)收益返還農(nóng)民不到位等問題?？梢?，一些地方政府，利用其權(quán)力侵害農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行為是多么的嚴(yán)重，問題是多么的突出。正如陳錫文指出：“現(xiàn)在合村并居，把農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)拿到城里來，這個(gè)勢(shì)頭很盛，理論依據(jù)就是農(nóng)村的土地利用太粗放，可以把農(nóng)村的土地拿到城里來用，可以提高效率。問題是，一個(gè)村莊的形成，往往都是上百年，血緣地緣關(guān)系在里面起到非常重要的作用。我跑遍全世界，沒有見到任何地方為了建設(shè)用地指標(biāo)去拆農(nóng)民房子并農(nóng)民村莊的。所以，我說這種事情史無前例，聞所未聞?！?/span>[2]因此，當(dāng)前，集體財(cái)產(chǎn)流失，集體所有權(quán)受侵害的問題還相當(dāng)嚴(yán)重，這直接損害了集體成員的切身利益，損害了他們參與基層社會(huì)治理集體活動(dòng)的積極性，破壞了農(nóng)村公共物品的供給與保障基礎(chǔ)，影響了和諧社會(huì)的構(gòu)建。

（三）政府以租代征，強(qiáng)占農(nóng)民集體土地

由于土地征用需要經(jīng)過批準(zhǔn)，而且受用地指標(biāo)的限制，有的政府則違法地采取以租代征的辦法強(qiáng)占農(nóng)民集體土地。例如，《法治周末》記者劉立民2011年3月23日接到河北省雞澤縣農(nóng)民這樣的投訴：雞澤鎮(zhèn)政府以創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū)為名，以租代征強(qiáng)占耕地3000余畝交給私人建廠，且一些所謂的引進(jìn)外資項(xiàng)目被懷疑存在欺騙行為?！斗ㄖ沃苣酚浾咴陔u澤縣采訪得知，村民的上述反映基本屬實(shí)。當(dāng)?shù)氐胤礁刹恳膊环裾J(rèn)，并表示：“我們知道這樣做是錯(cuò)的，違反國(guó)家有關(guān)土地的法律，但安徽小崗村沒有當(dāng)年18位農(nóng)民冒著風(fēng)險(xiǎn)承包到戶的壯舉，就沒有現(xiàn)在的富裕繁榮，為了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們就是要學(xué)習(xí)這種‘小崗精神’?！?/span>[3]

（四）以政府公權(quán)力強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民集體土地

有的地方政府打著促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的幌子，與下鄉(xiāng)資本聯(lián)合，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)行將農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)給資本企業(yè)。例如，2010年10月“環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈”的提出，無疑利好河北香河縣的房地產(chǎn)發(fā)展。巨大的商業(yè)利益促使縣政府和開發(fā)商合謀冒險(xiǎn)，將萬畝耕地非法流轉(zhuǎn)。他們都以新農(nóng)村建設(shè)的名義強(qiáng)制與村民簽訂了承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但現(xiàn)實(shí)是，從村委會(huì)、鎮(zhèn)政府到縣國(guó)土部門、縣政府，他們的耕地卻以高價(jià)被賣給了開發(fā)商，有的在非法改變土地性質(zhì)后，建成商品房小區(qū)或廠房。萬科集團(tuán)、五礦置業(yè)與河北建設(shè)集團(tuán)合作，在香河開展“新農(nóng)村建設(shè)”工作，由河北建設(shè)集團(tuán)等當(dāng)?shù)睾献骰锇榕浜舷愫诱髡纪恋兀芏嗥渌禺a(chǎn)商也以“新農(nóng)村建設(shè)”為名，大搞商業(yè)開發(fā)。2009年5月，安平鎮(zhèn)謝屯村村委會(huì)與村民簽訂合同，每畝租金1150元，但是在5個(gè)月之后這塊土地卻以每畝60萬元的價(jià)格被一家房地產(chǎn)公司拍得，這個(gè)名叫紫藤堡的項(xiàng)目，已經(jīng)建起了上百套別墅[4]。例如，吉林省前郭縣與甘肅農(nóng)墾集團(tuán)簽訂協(xié)議，在王府站鎮(zhèn)建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范區(qū)。按照規(guī)劃，王府站鎮(zhèn)下轄5個(gè)村的農(nóng)民要把承包的1500公頃、合計(jì)2萬多畝的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)讓給王府站鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再由合作社把土地轉(zhuǎn)給甘肅農(nóng)墾集團(tuán)經(jīng)營(yíng)。青龍山村前任黨支部書記助理王義說，全村涉及流轉(zhuǎn)的300多戶農(nóng)民只有60多戶同意流轉(zhuǎn)土地，80％的村民反對(duì)。村民們跟記者算賬說：如果同意流轉(zhuǎn)，每年每公頃土地可以獲得7500元。但是，如果自己種地，每公頃的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)字。農(nóng)民莊金祥和孟憲峰都以自己為例算了一筆賬。莊金祥說，現(xiàn)在糧食價(jià)格好，每公頃可以產(chǎn)兩萬斤，按照現(xiàn)在玉米市值9毛錢一斤算，他毛收入是一萬八千塊錢?！俺杀痉浅Ｓ邢?，大約四千塊錢就一大關(guān)了，能掙到一萬二三不成問題?！?/span>[5]

（五）以政府公權(quán)力強(qiáng)行變動(dòng)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)屬

還有的政府機(jī)關(guān)以行政命令變動(dòng)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，例如將村民小組所有的土地變更為村集體所有的土地，或者將村、村民小組所有的土地變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府支配的土地或者縣級(jí)政府支配的土地。例如，湛江市橫垌仔村小組位于九州江河堤內(nèi)的耕地和河灘地屬橫垌村委會(huì)所有，廉江市政府卻單方面將本來已經(jīng)由政府多部門聯(lián)合認(rèn)定及法院判定屬于村集體的河堤內(nèi)土地劃為砂場(chǎng)招標(biāo)，抽砂活動(dòng)更加肆無忌憚，這樣一來，該村的土地前后總共有160畝被無端剝奪[6]。

（六）以政府公權(quán)力強(qiáng)行干涉農(nóng)民集體土地的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)

有的地方政府無視農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)強(qiáng)行干涉其所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的行使。例如，甘肅省寧縣米橋鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府明確要求，在寧長(zhǎng)二級(jí)公路兩側(cè)，縱深200米以內(nèi)的土地，按要求一次性栽植果樹。不得在蘋果樹區(qū)域內(nèi)，種植小麥、玉米等高桿作物。農(nóng)民堅(jiān)決抵制，要求種糧食。但政府強(qiáng)行翻掉農(nóng)民的麥田，硬把糧田改成了果園。村民對(duì)前來翻麥田的鄉(xiāng)上副書記說民以食為天，我要吃飯，這小麥不能翻。但副書記說，“不管你這事。這麥我非翻不可，這蘋果樹我一定要栽，這是政策”。這種行為不僅侵害農(nóng)民集體土地所有權(quán)和承包戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且違反《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。根據(jù)寧縣土地利用總體規(guī)劃圖的顯示，米橋鄉(xiāng)公路沿線種蘋果的地方，幾乎都屬于基本農(nóng)田。我國(guó)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十七條第二款明確規(guī)定，“禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”。但對(duì)這樣的土地違法行為政府主管部門也不做處理[7]。

二、當(dāng)前農(nóng)民集體土地維權(quán)的狀況

（一）訴訟維權(quán)不是農(nóng)民土地維權(quán)的主要方式

對(duì)于一般侵害集體權(quán)益的案件，集體組織可以通過自我維權(quán)解決，自我維權(quán)不能奏效時(shí)一般通過訴訟解決。但是如果遇到國(guó)家公權(quán)力侵害集體所有權(quán)或者集體組織的管理者侵害集體所有權(quán)，維權(quán)機(jī)制就不暢通了。公權(quán)力侵害集體所有權(quán)，集體組織就難以在與對(duì)方平等的地位上進(jìn)行協(xié)商談判。如果集體組織的管理者敢于與侵權(quán)的政府機(jī)關(guān)對(duì)抗就可能遭受打擊報(bào)復(fù)。例如，2010年8月，有一個(gè)商品房開發(fā)項(xiàng)目要在湘潭市岳塘區(qū)霞城鄉(xiāng)霞城村征地80余畝，涉及3個(gè)村民小組、32棟房屋，需要安置村民200余人，補(bǔ)償款884萬元。區(qū)政府要求項(xiàng)目由區(qū)上總攬，鄉(xiāng)、村組織實(shí)施。要求在 2010年11月30日前完成全部拆遷。但村民普遍認(rèn)為補(bǔ)償太低，直到11月30日村黨支部書記楊自然、村委會(huì)主任周宏偉拒絕在征地補(bǔ)償協(xié)議上簽字。12月2日，鄉(xiāng)黨委作出決定并發(fā)布紅頭文件免去楊自然村黨支部書記職務(wù)，暫停周宏偉村委會(huì)主任職務(wù)，并指定副主任劉武紅主持村委會(huì)工作{1}。因此，正是攝于公權(quán)力機(jī)關(guān)的壓制，一般情況下集體組織的管理者都不敢與其對(duì)抗，不愿意提起訴訟。即使提起訴訟也要以行政復(fù)議為前提。而在行政復(fù)議中，上級(jí)機(jī)關(guān)一般維持政府的行政決定，許多情況下集體的訴求得不到支持[8]。農(nóng)民只能走行政訴訟的救濟(jì)途徑。但是在行政訴訟中，由于我們的司法體制，地方法院往往支持政府決定。農(nóng)民集體的勝訴率不高。例如，“根據(jù)重慶市第一中級(jí)人民法院行政庭課題組的調(diào)研數(shù)據(jù)，在農(nóng)民階層土地維權(quán)行動(dòng)中，其敗訴率及被駁回率呈雙高趨勢(shì)。2004—2007年，共審結(jié)了行政案件1024件，原告勝訴131件，農(nóng)民原告的勝訴率僅占11％；加之行政行為具有效力優(yōu)先定性，近90％的征地訴訟案件，法庭不愿意亦無法對(duì)行政機(jī)關(guān)作出不利的法律判決。與之相應(yīng)，農(nóng)民原告土地維權(quán)案件被判決駁回訴訟請(qǐng)求的比率高達(dá)21％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期行政案件11％的平均水平”[9]。但是對(duì)于土地征收糾紛的解決機(jī)制與權(quán)益救濟(jì)制度除了《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成由批準(zhǔn)征用土地的政府裁決之外，被征地農(nóng)民只能依照《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定獲得救濟(jì)。但是這樣的結(jié)果導(dǎo)致只要地方政府確定的征地補(bǔ)償與安置待遇不低于法定標(biāo)準(zhǔn)，不公然違法，即使標(biāo)準(zhǔn)再低、再不合理也無法提起訴訟，因?yàn)檫@涉及具體行政行為的合理性問題，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》的規(guī)定不屬于法院受案范圍[10]。正是訴訟維權(quán)機(jī)制對(duì)農(nóng)民來講阻礙重重，效果又不好，所以農(nóng)民維權(quán)并不主要采取訴訟的方式。

（二）上訪維權(quán)成為農(nóng)民首選

由于訴訟機(jī)制涉及起訴主體資格的合法性，如果村組組織的管理者不提起訴訟，農(nóng)民集體成員很難啟動(dòng)訴訟維權(quán)，即使村組組織的管理者啟動(dòng)了訴訟，往往也因程序復(fù)雜，最終的勝訴結(jié)果也沒有把握。因此，農(nóng)民往往將上訪作為維權(quán)的首選方式，寄希望于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，解決其權(quán)益受侵害的問題。即使通過了訴訟也會(huì)因訴訟敗訴而上訪。自2004年《信訪條例》頒布以來，農(nóng)民也感到上訪有了法律依據(jù)，所以涉農(nóng)上訪的案件增加?！耙灾貞c北新區(qū)為例，2003年，因土地征收上訪案件僅有10件，2004年上漲至21件，上升幅度達(dá)105％，至2005年上半年，信訪案件已達(dá)24件，與上年同期比增幅近4倍。而通過法院審理得以裁決的案件卻屈指可數(shù)?！?/span>{2}中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文，2011年3月24日在國(guó)新辦舉行的“十二五”農(nóng)業(yè)和農(nóng)村情況吹風(fēng)會(huì)上坦言，城鎮(zhèn)化過程中的土地問題至今存在不少，主要是征地過程中對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)秃娃r(nóng)民直接分享土地開發(fā)收益兩方面。他表示，農(nóng)民上訪中涉及土地問題的比例約占40％[11]。但是通過上訪途徑維權(quán)，也是農(nóng)民一種無奈的選擇，由于上訪過程中上級(jí)機(jī)關(guān)總是以說服、化解、拖延、阻擾對(duì)待，農(nóng)民向有關(guān)部門反映問題，轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，最后又會(huì)轉(zhuǎn)回到了下面，往往不能及時(shí)解決問題。

（三）自力維權(quán)，暴力杭拒情況嚴(yán)重

農(nóng)民由于通過正常途徑其權(quán)益得不到保護(hù)的情況下，往往依靠集體力量自力救濟(jì)，在這個(gè)過程中農(nóng)民往往采取過激行動(dòng)，釀成暴力事件。對(duì)于侵占集體土地或者征收使用集體土地的單位農(nóng)民往往采取強(qiáng)行毀壞其設(shè)施和地上附著物，趕走人員，奪回土地或者拒交土地；而對(duì)方也往往組織打手與農(nóng)民對(duì)抗，最后政府不得不出動(dòng)警力制止，而警察的介入又往往使矛盾進(jìn)一步激化。全國(guó)因征收農(nóng)民土地和拆遷農(nóng)民房屋發(fā)生的暴力事件已經(jīng)有很多起，甚至發(fā)生了多起流血和致人死亡的事件，嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定。

三、對(duì)政府公權(quán)力侵害集體土地所有權(quán)問題的治理

農(nóng)民集體所有權(quán)保護(hù)的難點(diǎn)任務(wù)或者說最艱巨的任務(wù)就是制止政府公權(quán)力對(duì)集體所有權(quán)的損害。當(dāng)前侵害集體所有權(quán)最為嚴(yán)重的是政府濫用土地征收權(quán)掠奪農(nóng)民集體土地。溫家寶總理在2010年達(dá)沃斯夏季論壇回答城鎮(zhèn)化問題時(shí)直言，土地問題根本上與制度有關(guān)，農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障，現(xiàn)有的財(cái)稅制度在相當(dāng)程度上還存在著“土地財(cái)政”的現(xiàn)象。這造成一手從農(nóng)民那里廉價(jià)得到土地，另一手又高價(jià)賣給開發(fā)商。溫總理明確表示，必須從制度上解決這些問題。那么如何從制度上解決政府經(jīng)營(yíng)土地的問題呢？

（一）治本之舉：改變地方政府土地財(cái)政的動(dòng)因

土地財(cái)政是地方政府通過征收農(nóng)民土地為國(guó)有土地并出讓國(guó)有土地使用權(quán)增加地方財(cái)政收入的一種財(cái)政現(xiàn)象。其實(shí)質(zhì)是地方政府的管理職能異化為經(jīng)營(yíng)職能。其原因是地方政府官員追求的以財(cái)政收入增加和以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）增長(zhǎng)為目標(biāo)的發(fā)展模式的必然結(jié)果。在這樣的發(fā)展追求中地方政府必然不斷擴(kuò)大城市規(guī)模，將農(nóng)民集體土地低價(jià)征收變?yōu)閲?guó)有土地，再以收取高額出讓金將國(guó)有土地使用權(quán)出讓給商人從而直接增加財(cái)政收入，或者以土地使用權(quán)出讓的優(yōu)惠引進(jìn)企業(yè)以增加稅收收入。而形成地方政府追求財(cái)政收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)的動(dòng)力來自經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革后的地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)和上級(jí)黨委政府對(duì)地方官員政績(jī)考察以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)為硬性指標(biāo)的政治激勵(lì)。因此，應(yīng)當(dāng)切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，將單純的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值指標(biāo)增長(zhǎng)變?yōu)橐悦裆菀嬖鲩L(zhǎng)為目的的綜合增長(zhǎng)，對(duì)地方官員的政績(jī)考核也要以民生問題的解決和環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展為內(nèi)容。將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地節(jié)約，特別是對(duì)耕地保護(hù)指標(biāo)的落實(shí)作為官員考核的硬性指標(biāo)約束。像對(duì)待落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策那樣對(duì)待耕地保護(hù)的基本國(guó)策，實(shí)行一把手首要責(zé)任制。同時(shí)，對(duì)地方稅種合理配置，開征一些地方稅種或者下放一些稅種由地方征收，以適應(yīng)地方事業(yè)和事權(quán)的要求，而將土地出讓收入中除必須支出以外的部分不留給地方財(cái)政，這樣就可以減緩以至遏制地方政府熱衷賣地的局面，以釜底抽薪式地制止地方政府濫用征收權(quán)對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的侵害。因此可以說這是保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的治本之舉。

（二）改革和完善土地征收與出讓制度

改革和完善土地征收制度的內(nèi)容很多，例如，嚴(yán)格界定公共利益，嚴(yán)格征收程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和完善的社會(huì)保障等，除了這些大的基本方面外，從制止政府公權(quán)力對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的侵害的角度考慮，這樣幾個(gè)具體問題要予以解決：

1．改革建設(shè)用地統(tǒng)一使用國(guó)有土地，統(tǒng)一由國(guó)家提供的制度。由國(guó)家統(tǒng)一提供建設(shè)用地是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家不應(yīng)當(dāng)再為企業(yè)提供建設(shè)用地。為此必須改革：

（1）對(duì)于工業(yè)、商業(yè)等以營(yíng)利為目的的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只能由企業(yè)通過市場(chǎng)取得所需要的建設(shè)用地，在土地市場(chǎng)上對(duì)于存量的國(guó)有土地已經(jīng)國(guó)家出讓取得了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人可以自由轉(zhuǎn)讓其建設(shè)用地使用權(quán)，同時(shí)放開集體建設(shè)用地對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的進(jìn)入，允許農(nóng)民集體在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，經(jīng)國(guó)家嚴(yán)格審批獲得建設(shè)用地使用權(quán)，并且可以將集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓給企業(yè)，獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的企業(yè)也可以轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地的使用權(quán)。

（2）嚴(yán)格禁止政府再向企業(yè)提供經(jīng)營(yíng)性用地。政府不得在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的商業(yè)目的范圍再為企業(yè)提供新增用地。在土地使用權(quán)市場(chǎng)上，政府可以收取稅收，而不再主要通過濫用“征收”倒賣農(nóng)民集體土地獲取出讓金，從而徹底切斷政府向商人倒賣土地的途徑。

2．國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地的征收要嚴(yán)格限定在公共利益目的范圍，在公共利益目的范圍以外，政府不得征收土地。

（1）政府征收的土地不得向公共利益目的以外的項(xiàng)目投放，不得對(duì)任何商業(yè)目的的項(xiàng)目出讓新增國(guó)有土地使用權(quán)。

（2）將公共利益目的范圍征收的土地的用途特定化、固定化，政府不得在征收之后改變征收土地的用途。

（3）對(duì)公共利益項(xiàng)目進(jìn)行明細(xì)，應(yīng)當(dāng)參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條的規(guī)定作出明確界定。

3．改變政府的公告征收為政府與被征收人的協(xié)商征收。1998年10月30日以前，實(shí)施的是“協(xié)議征地”，也就是說，由用地者與所在村組直接見面，雙方協(xié)商確定土地出讓價(jià)格，國(guó)土部門在其中只起一個(gè)中介作用。2001年10月18日國(guó)土資源部發(fā)布的《征用土地公告辦法》，土地征收中必須分別進(jìn)行征收土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告。要求征地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征收土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行“征收土地公告”。征收土地公告后，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。土地征收是政府行為，應(yīng)當(dāng)由政府出面與被征收人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議。但問題是公告征收雖然將政府由中介或者后臺(tái)推到了前臺(tái)，但是所謂的“公告征地”，是由國(guó)土部門代表政府直接去征地，政府和被征地農(nóng)民集體之間也沒有什么可協(xié)商的，政府就是把要征的耕地面積以及應(yīng)該給予農(nóng)民集體的補(bǔ)償告知他們而已；農(nóng)民只是按照政府的公告登記領(lǐng)取補(bǔ)償，因此，征地的過程，就變?yōu)檎鶕?jù)用地的需求，以《土地管理法》為依據(jù)，從農(nóng)民那里合法、強(qiáng)制地獲得土地。這樣就有可能農(nóng)民得到的補(bǔ)償還不如原來與用地單位協(xié)商得到的補(bǔ)償多。這樣實(shí)行“公告征地”后，由國(guó)土部門代表政府直接去征地，農(nóng)民所得卻下降了。本來補(bǔ)償問題的實(shí)質(zhì)是補(bǔ)償給農(nóng)民土地所有權(quán)的對(duì)價(jià)，由用地單位補(bǔ)償，政府監(jiān)督補(bǔ)償足額到位也是可以的，例如日本就是由起業(yè)者補(bǔ)償?shù)?。問題是我們按照政府征收由政府補(bǔ)償?shù)倪壿媽⒄苯幼鳛檠a(bǔ)償單位后，政府沒有在補(bǔ)償問題上與農(nóng)民協(xié)商而是單方?jīng)Q定。因?yàn)橛玫貑挝慌c農(nóng)民協(xié)商農(nóng)民要求就高一些，經(jīng)過討價(jià)還價(jià)最終得到的也就多一些，但拖延的時(shí)間就長(zhǎng)一些，正是為了加快征地的步伐，改為由政府直接公告，不與農(nóng)民商量，這完全是從用地單位的利益考慮而忽視了農(nóng)民的意志和利益。這也正是近些年來，農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償太低，對(duì)立情緒極大的原因。因?yàn)檗r(nóng)民認(rèn)為是你政府單方確定的我沒有發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，因此我不接受。從法理來講，即使政府征收，也應(yīng)當(dāng)與被征收的農(nóng)民集體協(xié)商，因?yàn)檎魇帐菍?duì)農(nóng)民保持其所有權(quán)不予處分的權(quán)能的限制，是對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)的強(qiáng)制消滅，但這是依據(jù)法律對(duì)農(nóng)們集體所有權(quán)補(bǔ)償為條件的，不予補(bǔ)償或者補(bǔ)償安置不到位，就不能發(fā)生消滅集體所有權(quán)的效力，在集體所有權(quán)消滅前，集體所有權(quán)人的收益權(quán)權(quán)能還在，集體有權(quán)與征收人談判協(xié)商獲得合理的、足額的補(bǔ)償和安置。補(bǔ)償協(xié)議的簽訂必然是協(xié)商的結(jié)果。因此，政府在決定征收農(nóng)民集體的土地后應(yīng)當(dāng)就補(bǔ)償和安置與農(nóng)民集體協(xié)商，征求群眾意見，而不能未經(jīng)協(xié)商就單方公告。在美國(guó)的土地管理中，政府雖然不參與土地買賣和征收活動(dòng)，即使在地方經(jīng)濟(jì)開發(fā)中，政府也只是規(guī)劃者和引導(dǎo)者，并不是投資者和建設(shè)者，但“美國(guó)地方政府對(duì)土地的管理與民眾的廣泛參與是密不可分的。可以說沒有民眾的廣泛參與和監(jiān)督，就不會(huì)有地方政府對(duì)土地管理的主導(dǎo)權(quán)”{3}。其民眾參與協(xié)商、聽證的做法值得借鑒。2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》就為這一問題的解決提供了范例。該《條例》第10條規(guī)定：“房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣人民政府。市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求群眾意見。征求意見的期限不得少于30日。”第11條規(guī)定：“市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布。”第13條規(guī)定：“市、縣人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟等事項(xiàng)?！笨梢?，《條例》對(duì)國(guó)有土地上房屋征收規(guī)定在作出決定以前就要對(duì)征收方案充分征詢公眾意見。而土地管理法雖然也規(guī)定了征地補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，但是，沒有規(guī)定對(duì)意見征集的時(shí)間和根據(jù)意見對(duì)方案修改情況的公布程序。因此，對(duì)農(nóng)民集體土地的征收也應(yīng)當(dāng)建立如此制度，應(yīng)當(dāng)做如下規(guī)定：

（1）土地征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，應(yīng)報(bào)市、縣人民政府。市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)與被征收土地的集體組織進(jìn)行協(xié)商，組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求群眾意見。征求意見的期限不得少于30日。

（2）市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布。

（3）市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將土地征收方案報(bào)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，并作出土地征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟等事項(xiàng)。

4．合理確定被征收土地集體所有權(quán)消滅的時(shí)間。《物權(quán)法》第28條關(guān)于法律文書、征收導(dǎo)致的物權(quán)變動(dòng)規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力?！边@樣就意味著征收決定一經(jīng)做出國(guó)家就取得了被征收土地的所有權(quán)，農(nóng)民集體所有權(quán)就消滅了。這就很不合理，因?yàn)檗r(nóng)民集體土地所有權(quán)是受法律保護(hù)的，國(guó)家公權(quán)力對(duì)集體所有權(quán)的征收也必須符合征收的條件，首先要符合公共利益目的，要嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序，要對(duì)農(nóng)民給予足額的補(bǔ)償，只要完成了這一系列的法律事實(shí)才能引起所有權(quán)變動(dòng)的效力。政府單方面作出征收集體土地的決定，那么其征收行為是否符合公共利益目的，都要依照法定的程序由農(nóng)民集體表達(dá)意見；即使符合了公共利益目的，也應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民足額補(bǔ)償并且補(bǔ)償?shù)轿缓蟛虐l(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。征收是在符合公共利益目的的前提下，以補(bǔ)償為對(duì)價(jià)強(qiáng)制地取得被征收人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，不是無償?shù)貏儕Z。因此，補(bǔ)償?shù)闹Ц稇?yīng)當(dāng)作為所有權(quán)變動(dòng)的一個(gè)條件。政府作出征收決定不是征收活動(dòng)的完成，恰恰是征收的開始，決定只是征收取得被征收財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的事實(shí)構(gòu)成的一個(gè)方面，在接下來的程序上就要公告、登記、補(bǔ)償談判、簽訂補(bǔ)償協(xié)議、執(zhí)行補(bǔ)償協(xié)議。如果僅僅由政府作出決定國(guó)家就取得農(nóng)民集體土地的所有權(quán)，農(nóng)民集體就喪失土地所有權(quán)，那么，在補(bǔ)償問題上政府就不能公平地對(duì)待農(nóng)民集體所有權(quán)人，農(nóng)民集體也因?yàn)槭チ怂袡?quán)抗辯處于極為不利的地位，政府說補(bǔ)償多少就是多少，如果農(nóng)民不接受政府提出的補(bǔ)償，往往會(huì)遭到強(qiáng)制拆遷和強(qiáng)占。在這里應(yīng)當(dāng)區(qū)分法院和仲裁委員會(huì)的法律文書與政府征收決定的不同。法院和仲裁委員會(huì)的法律文書是法院和仲裁委員會(huì)對(duì)當(dāng)事人之間的民事糾紛在雙方當(dāng)事人的參加下，依照法定的審理程序?qū)徖砗?，依?jù)已經(jīng)查明的法律事實(shí)作出的裁決。無論是確認(rèn)物權(quán)、轉(zhuǎn)移物權(quán)都必須依據(jù)當(dāng)事人之間已經(jīng)存在的法律事實(shí)作出，因此，法律文書生效理應(yīng)發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效果。然而政府的征收決定是政府單方作出的強(qiáng)制取得被征收人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的決定，征收不同于對(duì)違法行為財(cái)產(chǎn)的罰款、沒收，而是對(duì)他人合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的強(qiáng)制購(gòu)買，是必須付出對(duì)價(jià)的，必須足額補(bǔ)償被征收人。因此，就不能在政府征收決定一作出就生效的同時(shí)就發(fā)生被征收所有權(quán)變動(dòng)。而應(yīng)當(dāng)在滿足了征收的基本條件給被征收人足額補(bǔ)償和安置后發(fā)生所有權(quán)變動(dòng)的效力。這樣規(guī)定符合征收的本質(zhì)，也有立法先例。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的征收法律制度就規(guī)定：“被征收土地的所有權(quán)人對(duì)于其土地的權(quán)利義務(wù)，在受到補(bǔ)償完畢時(shí)終止?！?/span>{4}因此，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的消滅應(yīng)當(dāng)在集體獲得補(bǔ)償后因注銷而消滅，這時(shí)國(guó)家才取得被征收土地的所有權(quán)。

5．改革國(guó)有土地使用權(quán)出讓金制度。從2007年1月1日起土地出讓收入全額納入了地方國(guó)庫(kù)基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中安排，實(shí)行徹底的收支兩條線，建立土地出讓收入和支出專戶。這在一定程度上改變了地方政府將土地出讓收入作為預(yù)算外資金中央無力監(jiān)督的狀況，形成對(duì)地方的預(yù)算約束，但是由于對(duì)這部分資金使用的明晰化不夠難以形成硬性預(yù)算約束，地方政府對(duì)土地出讓金支配仍然有較大的權(quán)力，一定程度上助長(zhǎng)地方的土地財(cái)政。因此，為了改變這種狀況，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地出讓收入中除必須支出的征地、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、安置保障補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用外，對(duì)其余的出讓金收入的使用，不能只是原則性指引，也不能主要用于土地貯備，應(yīng)當(dāng)明細(xì)用途，形成嚴(yán)格的硬預(yù)算約束，而且不一定全部留給地方，應(yīng)當(dāng)將主要部分上繳中央財(cái)政，以減少對(duì)地方的土地財(cái)政的激勵(lì)。

（三）改革耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤政策

耕地占補(bǔ)平衡本來是為了保護(hù)耕地面積不減少，節(jié)約土地，但是實(shí)行占補(bǔ)平衡與城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，就刺激地方政府為爭(zhēng)指標(biāo)，在城郊大量占地、強(qiáng)拆，在邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)造地或者直接逼農(nóng)民上樓，強(qiáng)拆強(qiáng)占農(nóng)民宅基地。國(guó)土資源部于2008年6月27日發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，其中規(guī)定“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，具體內(nèi)容就是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地的地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地和建設(shè)用地面積占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，達(dá)到城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。不論愿望多么良好但在實(shí)施執(zhí)行中被不少地方政府演化為大拆大建、撤并村莊、逼迫農(nóng)民上樓的村莊城市化運(yùn)動(dòng)。國(guó)土資源部2011年5月15日前下發(fā)緊急通知，要求各地嚴(yán)格規(guī)范征地拆遷管理，堅(jiān)決防范查處強(qiáng)征強(qiáng)拆行為，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。時(shí)隔7個(gè)月國(guó)土資源部于2011年12月28日再次發(fā)出通知，要求各地嚴(yán)格城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，堅(jiān)持項(xiàng)目管理、封閉運(yùn)行，凡集體組織和農(nóng)民不同意的，不得強(qiáng)行開展。嚴(yán)禁強(qiáng)拆強(qiáng)建、強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。兩次通知都嚴(yán)厲禁止但禁而不止，愈演愈烈，說明這一政策有問題。實(shí)際上試點(diǎn)已經(jīng)表明在我國(guó)政府掌握土地征收權(quán)的情況下，這一政策必然進(jìn)一步刺激地方政府的土地財(cái)政，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民集體土地權(quán)益及房屋和宅基地權(quán)益的侵害。因此，應(yīng)當(dāng)予以改變。應(yīng)當(dāng)代以土地整理、土地復(fù)墾獎(jiǎng)勵(lì)等制度促進(jìn)耕地的保護(hù)和土地節(jié)約。

（四）建立嚴(yán)格的土地征收問責(zé)責(zé)任制

對(duì)于政府的違法征收集體土地所有權(quán)的行為要規(guī)定嚴(yán)格的行政、民事法律責(zé)任；構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)追究直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。例如，政府違反法定的公共利益目的或者征收程序征收集體土地；政府違法向公共利益目的以外的項(xiàng)目出讓征收農(nóng)民集體土地形成的國(guó)有土地的使用權(quán)；政府違反規(guī)劃征收農(nóng)民集體土地；政府強(qiáng)征強(qiáng)占農(nóng)民集體土地等行為，都應(yīng)當(dāng)規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任。國(guó)土資源部正在考慮在全國(guó)推廣河北省落實(shí)“土地共同管理責(zé)任機(jī)制”的模式，在地方政府層面，將監(jiān)察、公安、司法、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、發(fā)展改革委、電力水利、環(huán)保、人民銀行等職能部門與國(guó)土資源部門捆綁，共同辦理和處置土地違法違規(guī)案件，同時(shí)，在此基礎(chǔ)上，建立“共同問責(zé)”的機(jī)制{5}。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)在法律層面作出立法規(guī)定。

（五）加大司法權(quán)有效制衡行政征收權(quán)的力度，暢通訴訟維權(quán)機(jī)制

我國(guó)憲法和物權(quán)法雖然都已經(jīng)明確規(guī)定了國(guó)家非出于公共利益目的，并嚴(yán)格依照法定程序給予所有人足額補(bǔ)償和安置不得征收農(nóng)民集體所有的土地，但是近年來地方政府超越公共利益目的征收農(nóng)民集體土地，而且強(qiáng)征強(qiáng)拆，引發(fā)了大量的群體性糾紛，為什么一些地方政府就不遵守法律呢？一個(gè)重要原因就是缺少對(duì)政府權(quán)力的司法監(jiān)督。在農(nóng)民集體或者個(gè)人與政府的征地糾紛中，農(nóng)民起訴立案難，敗訴率高。對(duì)于政府是否超越公共利益目的征收，由于公共利益界定的復(fù)雜性，法院基本上就不做認(rèn)定，只要政府決定的征地都得到支持；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也由政府決定，只要政府補(bǔ)償不低于政府規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，政府就不會(huì)敗訴。對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，法院也不干涉。對(duì)于不服征地補(bǔ)償拒不拆遷的，有的用地單位直接強(qiáng)制拆遷。就近期一些地方因征地拆遷引發(fā)惡性事件，國(guó)土資源部2011年5月15日前下發(fā)緊急通知，要求各地嚴(yán)格規(guī)范征地拆遷管理，堅(jiān)決防范查處強(qiáng)征強(qiáng)拆行為，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。國(guó)土資源部要求，各級(jí)國(guó)土資源部門貫徹落實(shí)中央規(guī)定，一把手親自抓，配合政府和有關(guān)部門完善征地拆遷補(bǔ)償安置政策措施。要督促市、縣政府對(duì)征地拆遷管理工作負(fù)總責(zé)，加強(qiáng)征地拆遷工作指導(dǎo)監(jiān)督。要嚴(yán)格征地拆遷管理，維護(hù)被征地農(nóng)民利益。實(shí)施征地拆遷必須在政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下依法規(guī)范進(jìn)行。征地中拆遷農(nóng)民房屋要給予合理補(bǔ)償，并采取多種安置方式，妥善解決好農(nóng)戶生產(chǎn)生活用房問題。要嚴(yán)格履行規(guī)定程序，征地前及時(shí)就征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和政策征求群眾意見；不得強(qiáng)行實(shí)施征地拆遷；對(duì)于群眾提出的合理要求，必須妥善予以解決，同時(shí)確保征地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額支付到位。通知強(qiáng)調(diào)省級(jí)國(guó)土資源主管部門要迅速組織，對(duì)正在實(shí)施的征地拆遷開展全面自查自糾，重點(diǎn)檢查征地拆遷程序是否嚴(yán)格規(guī)范、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定要求、安置是否落實(shí)，是否存在違法違規(guī)強(qiáng)制征地拆遷行為等。對(duì)發(fā)現(xiàn)存在程序不合法、補(bǔ)償不到位、被拆遷人居住條件未得到保障或違法違規(guī)強(qiáng)制征地拆遷等行為的，立即予以制止，進(jìn)行整改。對(duì)違法違規(guī)征地拆遷行為，依法依規(guī)嚴(yán)肅查處[12]。但此后強(qiáng)征強(qiáng)拆損害農(nóng)民利益的問題依然很嚴(yán)重。時(shí)隔7個(gè)多月以后國(guó)土資源部于2011年12月28日再次發(fā)出通知，要求各地嚴(yán)格城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，堅(jiān)持項(xiàng)目管理、封閉運(yùn)行，凡集體組織和農(nóng)民不同意的，不得強(qiáng)行開展。嚴(yán)禁強(qiáng)拆強(qiáng)建、強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。這就說明僅僅依靠國(guó)土資源部門的行政執(zhí)法，對(duì)于解決以政府公權(quán)力為特點(diǎn)的侵害農(nóng)民集體土地權(quán)益的行為是難以奏效的，必須有司法的介入，以制衡行政權(quán)力的濫用。除了政府行政執(zhí)法和對(duì)違法行為的行政處罰外，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)土地征收的司法監(jiān)督力度。對(duì)于政府的土地征收決定、對(duì)政府關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)臎Q定，應(yīng)當(dāng)允許被征收土地的農(nóng)民集體及其成員提起行政訴訟，人民法院對(duì)政府的征收決定是否符合公共利益和法定程序，政府的補(bǔ)償方案和補(bǔ)償事項(xiàng)是否符合法律規(guī)定的程序，是否公平，原告提起爭(zhēng)議的，都應(yīng)當(dāng)依法審理，作出裁決。對(duì)于征地補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成以后，一方反悔，不履行補(bǔ)償協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟程序解決。對(duì)于違法強(qiáng)行征收和強(qiáng)行拆遷的行為，應(yīng)當(dāng)作為侵權(quán)行為，由被侵權(quán)人提起侵權(quán)之訴，追究其侵權(quán)責(zé)任；對(duì)于違法強(qiáng)拆情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照毀壞公私財(cái)物罪等相關(guān)罪名追究直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任，堅(jiān)決制止政府機(jī)關(guān)或者用地單位的非法強(qiáng)拆。

注釋:略

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》

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