摘要: 十八九世紀(jì),英國是歐洲最發(fā)達的農(nóng)業(yè)國。工業(yè)革命后,英國經(jīng)濟重工輕農(nóng)。在第二次世界大戰(zhàn)時,英國遭遇了糧食危機。為救此弊,1947年英國頒布《農(nóng)業(yè)法》,實行農(nóng)業(yè)補貼。公共資源均等化政策,使得農(nóng)村與城市的生活質(zhì)量差距很小。為了滿足人們對鄉(xiāng)村休閑生活的需求,英國全面統(tǒng)籌涉農(nóng)政策,在扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的同時,著力保護鄉(xiāng)村自然資源和文化建筑不受城市化侵害。英國的鄉(xiāng)村政策對于中國城鎮(zhèn)化有重要啟示。長期以來,中國的城鎮(zhèn)化是以過度消耗自然資源和加大地區(qū)貧困為代價的,忽視了鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。中國需要防范全球化和快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的文化同質(zhì)趨勢,必須注意保存地方文化特色。 更多還原

關(guān)鍵詞: 英國鄉(xiāng)村； 城鎮(zhèn)化； 糧食危機； 城鄉(xiāng)規(guī)劃；

英國是世界第一個工業(yè)革命和城市化的國家。第二次世界大戰(zhàn)之前，英國的經(jīng)濟和城鄉(xiāng)發(fā)展以“重工輕農(nóng)”為主要模式。然而第二次世界大戰(zhàn)期間，英倫三島遭受包圍，糧食和日常生活用品嚴(yán)重短缺，對人民的日常生活造成重大的影響。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，英國的城鄉(xiāng)發(fā)展政策有了重大的變革。整體而言，英國城鄉(xiāng)發(fā)展政策的核心是以犧牲城市為代價保護鄉(xiāng)村。相關(guān)政策的實施使得大面積的鄉(xiāng)村地區(qū)和海岸線得到保護和保留。二戰(zhàn)以來，英國的城鄉(xiāng)發(fā)展是通過一系列的政府干預(yù)，通過控制城市的發(fā)展，扶持了鄉(xiāng)村增長，促進了城鄉(xiāng)融合。在過去的半個多世紀(jì)，隨著英國經(jīng)濟社會的發(fā)展，其城鄉(xiāng)發(fā)展政策不斷演進。除早期的規(guī)劃范式，英國一直將城市與鄉(xiāng)村的規(guī)劃結(jié)合在一起，實現(xiàn)整體發(fā)展。因此，英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃及其管理長期以來一直是推行實行一體規(guī)劃管理的模式，英國城鄉(xiāng)發(fā)展政策及其經(jīng)驗對于中國現(xiàn)階段全面推進新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。

一、英國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的演變

18、19世紀(jì)的英國，是歐洲最先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國。但是隨著“重工輕農(nóng)”政策的實施，農(nóng)業(yè)逐步衰退，嚴(yán)重依賴于世界市場①。加之英國城鄉(xiāng)人口流動不受限制，今日的英國國內(nèi)只有不足4%的人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

第二次世界大戰(zhàn)暴露了英國農(nóng)業(yè)產(chǎn)品過度依賴進口的弊端。戰(zhàn)爭期間英國的糧食來源無法得到保障，容易爆發(fā)糧食危機。這使英國政府充分認(rèn)識到農(nóng)業(yè)發(fā)展和耕地保護對于一個島國的重要性。因此二戰(zhàn)結(jié)束后，英國調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，開始強調(diào)對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護以及創(chuàng)建自 給 自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟②③。1947年，英國頒布實施了戰(zhàn)后第一個農(nóng)業(yè)法（Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ?。粒悖簦?，確立了農(nóng)業(yè)補貼政策，主要目的是應(yīng)對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品儲備不足。同年，英國頒布了城鄉(xiāng)規(guī)劃法?！?/span>1947年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法》奠定了英國城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要原則，至今仍然是英國規(guī)劃的主體原則。20世紀(jì)40年代末以后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，英國的城鎮(zhèn)發(fā)展政策是通過新城（衛(wèi)星城）建設(shè)疏解大城市增長，控制大城市的蔓延，通過“綠化帶”政策控制城市的蔓延，同時以此政策強化對農(nóng)業(yè)耕地和糧食生產(chǎn)的保護。

1957年英國政府頒布的農(nóng)業(yè)法對農(nóng)產(chǎn)品和其他產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性失衡問題提出了一系列的政策調(diào)整，承諾建立并維持農(nóng)產(chǎn)品的價格保護機制，確保價格穩(wěn)定。該法律要求政府提供相應(yīng)預(yù)算用于對農(nóng)業(yè)用地的整理和開發(fā)，包括修復(fù)和完善農(nóng)場建筑④。20世紀(jì)60年代之后的英國農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，主要反映在對農(nóng)業(yè)規(guī)模化和市場化的關(guān)注上，如1965年政府白皮書明確提到要鼓勵小型農(nóng)場的合并和農(nóng)產(chǎn)品市場的擴大，在1967年頒布的農(nóng)業(yè)法中，政府進一步提出在農(nóng)場合并過程中產(chǎn)生的費用半數(shù)可由政府負(fù)擔(dān)，并提供一定數(shù)量的贈款用于整理土地和提高生產(chǎn)力⑤。

總體來說，二戰(zhàn)以后至20世紀(jì)70年代，英國的農(nóng)業(yè)發(fā)展一直執(zhí)行“生產(chǎn)主義”（Ｐｒｏｄｕｃｔｉｖｉｓｍ）政策，即通過農(nóng)業(yè)補貼實現(xiàn)糧食穩(wěn)定增長、自給自足，農(nóng)民收入和生活水平穩(wěn)步提高的一攬子政策⑥⑦。

二戰(zhàn)之前英國的大城市就出現(xiàn)城市擁擠以及城市蔓延的現(xiàn)象。隨著英國經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展，城市居民手中也有了更多可以處置的閑錢，除享受城市更多現(xiàn)代生活和文明成果的同時，人們也更向往回歸自然的鄉(xiāng)村美景，越來越多的人開始關(guān)注對鄉(xiāng)村地區(qū)自然景觀的保護以及鄉(xiāng)村地區(qū)的通達性。這種萌芽于20世紀(jì)50年代的思潮到了20世紀(jì)70年代已成為人們的共識。公共資源均等化使得大城市與鄉(xiāng)村居民在享受公共服務(wù)上不存在很大的差距，逐漸出現(xiàn)了“逆城市化”現(xiàn)象。然而，城市居民遷入鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村社區(qū)生活產(chǎn)生了很大的影響，加速了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的消失，也產(chǎn)生了鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部的沖突和矛盾，更為嚴(yán)重的是，鄉(xiāng)村優(yōu)美、寧靜的環(huán)境遭到了威脅。與此同時，由于經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，作為世界第一個工業(yè)革命的國家，成本的增長使得之前坐落于城市中心的工廠大量關(guān)閉，轉(zhuǎn)移到新型工業(yè)化國家，城市中心蕭條。另外，新城的建設(shè)也促成老城區(qū)衰落的加速。在城市發(fā)展政策方面，70年代末80年代初英國停止了新城的建設(shè)，轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘兄行膮^(qū)的復(fù)興改造，最為著名的是倫敦道格蘭區(qū)的改造。

“歐洲共同體”（歐盟前身）的建立，使得戰(zhàn)爭的風(fēng)險下降，為了防范戰(zhàn)爭而對農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)進行保護的重要性衰減了。20世紀(jì)70年代以后，英國農(nóng)村發(fā)展政策主要聚焦在如何緩解大眾日益增長的休閑娛樂活動需求與鄉(xiāng)村自然景色保護之間的矛盾，英國開始重視并加大對自然景觀地區(qū)保護的力度。早在1968年，“英格蘭和威爾士農(nóng)村保護法”提出了需要考慮保護自然美麗景色和地區(qū)舒適的發(fā)展目標(biāo)，并將農(nóng)村地區(qū)的娛樂休閑利用作為鄉(xiāng)村發(fā)展和保護政策的主要考慮因素。

80年代后，英國的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策是力圖提升農(nóng)業(yè)和林業(yè)競爭力，在保護英國鄉(xiāng)村環(huán)境的同時，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，創(chuàng)建有活力的農(nóng)村社區(qū)；全面統(tǒng)籌涉農(nóng)政策，維護農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民的利益①。除此之外，還在鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)公租房、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)等方面給予較為寬松的自主決策權(quán)，賦予了英國小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村更大的發(fā)展空間。

英國農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村保護政策的總原則要求所有的發(fā)展必須有利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，能夠維護或強化生態(tài)自然環(huán)境的質(zhì)量。所有針對鄉(xiāng)村地區(qū)的土地利用發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)控制都要求有利于農(nóng)村經(jīng)濟，包括在旅游、體育和娛樂領(lǐng)域的發(fā)展，任何新開發(fā)的區(qū)位和設(shè)計必須采取敏感性的控制管理。農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展用地需要考慮其質(zhì)量和類型的多樣化，保護不可再生的資源等。

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，英國的城鄉(xiāng)發(fā)展和對農(nóng)業(yè)的保護政策也隨之做出相應(yīng)的變化，體現(xiàn)不同發(fā)展階段城鄉(xiāng)發(fā)展各項政策的不同側(cè)重點。農(nóng)業(yè)政策從重視糧食問題，到滿足人們對鄉(xiāng)村地區(qū)休閑娛樂活動的需求，再到強化對自然美麗景色及生態(tài)環(huán)境的保護，正是這些嚴(yán)格、規(guī)范、與時俱進的城鄉(xiāng)發(fā)展與保護政策控制了城市的蔓延，推動了英國鄉(xiāng)村的良性發(fā)展，促進了城鄉(xiāng)的有機融合。

二、英國鄉(xiāng)村規(guī)劃與管理

英國的鄉(xiāng)村規(guī)劃與管理以城鄉(xiāng)規(guī)劃法為基本法律，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展。1932年，英國政府頒布了第一部“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”（Ｔｏｗｎ?。幔睿洹。校欤幔睿睿椋睿纭。粒悖簦@部規(guī)劃法從空間規(guī)劃層面上促進了城鄉(xiāng)的融合。該法第一次明確提出，要遏制城市向鄉(xiāng)村擴張，確保鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地不受發(fā)展規(guī)劃的影響，同時還明確要對鄉(xiāng)村地區(qū)具有歷史意義的建筑進行保護②③。

鄉(xiāng)村地區(qū)一旦有新的開發(fā)建設(shè)需求，首先應(yīng)考慮將新開發(fā)項目的選址安置在就業(yè)崗位和住宅（包括廉租房）、服務(wù)業(yè)和其他公共設(shè)施集中的當(dāng)?shù)刂行牡貐^(qū)，一般是指小城鎮(zhèn)和村莊。新的服務(wù)和公共設(shè)施的空間位置需要在“地方規(guī)劃文件”（英國的法定規(guī)劃“地方規(guī)劃框架”的主要組成部分）中明確并標(biāo)注出來。這種方式在英國的鄉(xiāng)村規(guī)劃上被稱為“嵌入式發(fā)展”。地方政府在編制規(guī)劃政策時規(guī)定，“嵌入式發(fā)展”項目的面積不宜過大，且構(gòu)成建成區(qū)的延續(xù)部分。這種類型的項目對周邊的休憩土地功能或環(huán)境特征不產(chǎn)生破壞性的影響，特別是不會因為嵌入式的建設(shè)造成公共空間的喪失，導(dǎo)致對當(dāng)?shù)靥卣骱托蓓h(huán)境的破壞④。另外，鄉(xiāng)村地區(qū)的嵌入式建設(shè)應(yīng)當(dāng)通過設(shè)計和密度控制，提升當(dāng)?shù)氐目臻g特征。

英國鄉(xiāng)村的小鎮(zhèn)或村莊有不少具有歷史意義或建筑價值的建筑，這些建筑體現(xiàn)了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土文化和鄉(xiāng)土特征，因此，對于這些建筑的保護是地方規(guī)劃部門的重要管理內(nèi)容。開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃政策需要能尊重和保護這些有價值的建筑，盡可能通過修繕提升它們的質(zhì)量，通過這些建筑表述不同的地方特點，體現(xiàn)它們與其他地區(qū)的差別。規(guī)劃控制管理的重點是注重對現(xiàn)有建筑的再利用，這項政策與英國城市的發(fā)展政策相同。規(guī)劃允許轉(zhuǎn)變現(xiàn)有建筑的使用功能，發(fā)揮經(jīng)濟和商業(yè)的效益功能。但不鼓勵對現(xiàn)有建筑的拆除，拆除現(xiàn)有建筑需要申請并獲得規(guī)劃許可。

英國政府認(rèn)為，農(nóng)村地區(qū)多樣化發(fā)展是保持農(nóng)村活力和可持續(xù)性的前提，因此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃及控制管理中，應(yīng)當(dāng)鼓勵鄉(xiāng)村采取多樣化的發(fā)展模式。

三、反思中國新型城鎮(zhèn)化

過去幾十年，特別是20世紀(jì)80年代以來，中國快速的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程是以自然資源大量的消耗，地區(qū)和社會之間的貧困差距加大以及嚴(yán)重的環(huán)境污染為代價的。這種城鎮(zhèn)化模式必須改變，以避免潛在的、巨大的風(fēng)險和多種挑戰(zhàn)。然而作為一個發(fā)展中國家，中國仍需繼續(xù)促進經(jīng)濟和城鎮(zhèn)的發(fā)展，提高人民生活質(zhì)量；同時更需要建設(shè)能夠為所有人提供宜居、和諧平等的社會。中國的城鎮(zhèn)化目前達到54%左右，然而由于統(tǒng)計方式的原因，也由于中國特有的對城鄉(xiāng)居民戶口的控制等因素，其中相當(dāng)一部分“被統(tǒng)計”為城鎮(zhèn)人口的居民實際上并未真正融入城鎮(zhèn)。這些“被統(tǒng)計”的城鎮(zhèn)人口，雖然在城鎮(zhèn)生活，但他們并沒有采取城市居民特別是大城市居民的生活方式，即一種相對于鄉(xiāng)村地區(qū)更高的資源需求和消費以及碳的排放。中國是當(dāng)今世界人口最多的國家，但中國的城鎮(zhèn)化是以世界4%的石油，2%的天然氣，9%的人均土地資源以及25%的人均水資源實現(xiàn)21%人口的城鎮(zhèn)化①。如果持續(xù)目前的城鎮(zhèn)化路徑，更多的人口將涌入大城市和特大城市。因為大城市和特大城市的公共資源、社會服務(wù)、就業(yè)機會遠遠好于其他類型的城市和小城鎮(zhèn)。結(jié)果可能是大城市生活成本的進一步上漲，人均碳排放和生態(tài)足跡持續(xù)地增長。

另外，中國的城鎮(zhèn)化進程中還面臨糧食安全以及鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展的問題，因此中國的城鎮(zhèn)化路徑和發(fā)展模式必須轉(zhuǎn)變常規(guī)的模式。為了解決好城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，筆者認(rèn)為中國可以采取一些應(yīng)對的措施。

首先，通過建立一個生產(chǎn)和消費可持續(xù)的城鄉(xiāng)空間實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，保證糧食安全。這也是提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量的途徑?！翱沙掷m(xù)的生產(chǎn)和消費的城鄉(xiāng)發(fā)展空間”的建立可以參考英國二戰(zhàn)以來的“鄉(xiāng)村價值”理念的演變。通過集約化、集中化的生產(chǎn)模式，提升糧食的生產(chǎn)。與此同時，應(yīng)當(dāng)重視人們生活方式的轉(zhuǎn)變，特別是到農(nóng)村休閑旅游，享受大自然需求的增長。實際上過去10年，向往鄉(xiāng)村旅游的人口一直在增加，特別是這幾年大城市污染和霧霾越來越嚴(yán)重，鄉(xiāng)村美麗的自然景觀和優(yōu)良、清新的空氣成為城市人的奢侈品了。因此在保障糧食安全的同時，需要從更長遠的角度制定中國農(nóng)村的發(fā)展政策。政策的制定和規(guī)劃管理應(yīng)當(dāng)要有利于農(nóng)村經(jīng)濟多樣化的發(fā)展，能夠促進旅游、體育和娛樂，保護鄉(xiāng)村的特色。全面實施鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工的敏感性規(guī)劃管理和控制，體現(xiàn)“鄉(xiāng)村價值”而不是在鄉(xiāng)村導(dǎo)入城市價值和城市的發(fā)展建設(shè)模式。

值得注意的是，在城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的空間，小城鎮(zhèn)發(fā)揮著重要的作用。小城鎮(zhèn)的功能不僅僅是作為橋頭堡，發(fā)揮為鄉(xiāng)村地區(qū)提供必要的公共和商業(yè)服務(wù)、為城市地區(qū)提供農(nóng)產(chǎn)品的功能，同時還可吸收大量的農(nóng)村向城市遷移的人口。但是要讓中、小城市（鎮(zhèn)）發(fā)揮作用，具備吸引力，小城鎮(zhèn)的服務(wù)和建設(shè)質(zhì)量，特別是教育和醫(yī)療必須得到更大程度的提升。在這方面，中國的小城鎮(zhèn)與英國的小城鎮(zhèn)存在著巨大的差距。“大城市傾向”的政策是這種差距的根源。目前公共資源的配給嚴(yán)重不均衡，主要的資源都集中在大城市，更為嚴(yán)重的是涉及人類基本生存需求的醫(yī)療和教育資源嚴(yán)重不均等。這個問題不解決，城鎮(zhèn)化很難可持續(xù)地發(fā)展，大城市問題將持續(xù)存在。小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要明確本地區(qū)經(jīng)濟的比較優(yōu)勢，通過有效的規(guī)劃和管理推動主導(dǎo)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。明確經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，制定優(yōu)惠政策，簡化行政審批程序，引導(dǎo)和扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競爭力。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化中，政府要規(guī)范市場行為，營造公平競爭的環(huán)境，通過法制手段消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展障礙。

第二，在綜合考慮本當(dāng)?shù)氐纳鐣?、文化、歷史、經(jīng)濟和環(huán)境條件下，確定本地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和政策，實現(xiàn)當(dāng)?shù)氐臍w屬感，即“鄉(xiāng)愁”。在城鎮(zhèn)化和全球化過程中，中國的城鎮(zhèn)需要盡力保護當(dāng)?shù)匚幕瘹v史，并對其內(nèi)涵進行挖掘，防范全球化和快速城鎮(zhèn)化帶來的同質(zhì)性趨勢。建設(shè)一個具有歷史和文化認(rèn)同的城市，形成當(dāng)?shù)氐臍w屬感。文化和歷史的認(rèn)同不僅僅是對歷史建筑的保護，更重要的是對本地文化的認(rèn)同和歸宿感，這才是“鄉(xiāng)愁”的基礎(chǔ)。英國的城鎮(zhèn)建設(shè)，在建筑風(fēng)格、歷史文脈、文化特征上的保護是不遺余力的。對歷史和本地區(qū)特色文化的保護是社會的共識。

四、結(jié)論

英國的鄉(xiāng)村能夠得到完整的保存，具有地方特色的建筑、完美的風(fēng)土人情和高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境，與英國政府強化對農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃管理密不可分。自20世紀(jì)40年代末開始推行的“綠化帶”政策、“國家公園”建制和“杰出的自然景觀區(qū)”這三種機制，對英國的鄉(xiāng)村控制和保護發(fā)揮了重大的作用，這三種機制嚴(yán)格控制了英國鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，完整地保護了英國的農(nóng)業(yè)用地和鄉(xiāng)村地區(qū)。但是嚴(yán)格控制并不表示不發(fā)展，通過本文分析不難得到這樣的結(jié)論，即雖然對這三類地區(qū)的開發(fā)建設(shè)采取了嚴(yán)格的控制措施，但針對民生問題，在實現(xiàn)與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)、不對環(huán)境造成大的破壞的前提下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是允許實施的，當(dāng)?shù)鼐用竦睦媸堑玫奖Ｕ系摹?/span>

作者單位：合肥工業(yè)大學(xué)、武漢理工大學(xué)

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：武漢大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版）2016年第2期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)