原題：把村干部當(dāng)公職要不得
一、問(wèn)題的提出
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，有學(xué)者指出我國(guó)基層政權(quán)從汲取型政權(quán)走向懸浮型政權(quán)，鄉(xiāng)村關(guān)系如同油和水的關(guān)系。[①]鄉(xiāng)村關(guān)系的松散化，為村社民主與自治帶來(lái)了生長(zhǎng)空間。[②]但是根據(jù)筆者在東、中、西部等不同農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村支配性關(guān)系不但沒(méi)有松弛，而且出現(xiàn)村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化趨勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的行政控制，村級(jí)組織成為行政的“一條腿”。村委會(huì)的行政化和村干部官僚化率先從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)，中西部農(nóng)村也開(kāi)始出現(xiàn)村干部職業(yè)化的趨勢(shì)。
學(xué)術(shù)界對(duì)于村干部職業(yè)化和官僚化現(xiàn)象的研究尚處于起步階段，但也產(chǎn)生了很大的論爭(zhēng)。大體而言有兩種觀點(diǎn)：有學(xué)者認(rèn)為村干部職業(yè)化變革是一種需求誘致型制度變遷，順應(yīng)了建設(shè)服務(wù)型政府和農(nóng)村人財(cái)物外流的社會(huì)需求，村干部職業(yè)化有利于增加村干部崗位的吸引力、加強(qiáng)基層組織建設(shè)和維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，但面臨法律障礙和村莊傳統(tǒng)難題；[③]但是另有一些學(xué)者認(rèn)為村干部職業(yè)化變革是一種行政強(qiáng)制型制度變遷，在村莊權(quán)威衰變和鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威衰變的背景下，村干部官僚化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)增強(qiáng)自身能力和分解壓力的手段，導(dǎo)致文牘主義嚴(yán)重、增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高治理成本和危及基層“草根民主”。[④]
學(xué)界論爭(zhēng)背后的問(wèn)題是對(duì)村級(jí)組織的角色定位認(rèn)識(shí)不同。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是要認(rèn)識(shí)到科層官僚體制的優(yōu)勢(shì)與限度，國(guó)家與社會(huì)之間合作互動(dòng)的能力依賴于基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。本文將結(jié)合筆者在浙江店口、湖北宜昌、湖北黃陂、江西修水、河南駐馬店等多地農(nóng)村調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，分析村委會(huì)行政化和村干部官僚化的表現(xiàn)及其社會(huì)后果，進(jìn)而分析科層官僚體制的優(yōu)勢(shì)與限度，并針對(duì)國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)產(chǎn)生的組織斷裂情形提出有針對(duì)性的建議，以形成“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)治理”的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。
二、村委會(huì)行政化和村干部官僚化的表現(xiàn)
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村莊選舉
村級(jí)組織由村黨支部和村民委員會(huì)組成，黨組織的原則是“下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央”，而村民委員會(huì)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》屬于群眾自治組織，由村民選舉產(chǎn)生，根據(jù)“自我決策、自我管理、自我監(jiān)督、自我教育”的原則進(jìn)行村莊治理。實(shí)踐中，村書(shū)記和村主任有一肩挑的，也有分開(kāi)的。從村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)分析，村書(shū)記和村主任一肩挑，村莊權(quán)力集中，村委會(huì)行政化，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的控制和管理。而村書(shū)記和村主任分開(kāi)，村莊權(quán)力可以相互制衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過(guò)黨組織控制和管理村書(shū)記，但村主任是村民選舉產(chǎn)生的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村主任的控制力不足。2014年湖北黃陂農(nóng)村換屆選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確要求村書(shū)記和村主任必須一肩挑，選舉過(guò)程中若出現(xiàn)二者分離的情形，則說(shuō)明選舉失敗，需要重新啟動(dòng)選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)行政干預(yù)村莊選舉，村書(shū)記和村主任一肩挑，將村委會(huì)行政化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的控制與管理。
（二）工資制與考核制
現(xiàn)在村干部的工資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資構(gòu)成相類似，分為基本工資和績(jī)效工資兩大塊，基本工資由財(cái)政撥款，績(jī)效工資則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以目標(biāo)管理責(zé)任制為導(dǎo)向的行政考核為基礎(chǔ)。不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平不同，村干部的工資水平也不盡相同，但共同的趨勢(shì)是村干部的工資在不斷增長(zhǎng)。以江西修水縣為例，村干部的基本工資主職干部300元/月，副職200元/月，績(jī)效工資13000元與村級(jí)目標(biāo)考核相掛鉤。績(jī)效工資考核，村干部以千分制的方式，按照全村整體工作占20%、村干部分管工作占30%、村干部駐片工作占50%的方法計(jì)分到個(gè)人，每分13元。
村級(jí)目標(biāo)考核主要分兩塊，總分1000分，一是季度巡查，主要結(jié)合該季度的中心工作考評(píng)，占全年目標(biāo)考評(píng)的40%，考核方式為由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子組成專班和各村書(shū)記隨同檢查，主要是聽(tīng)匯報(bào)、看現(xiàn)場(chǎng)、查不足，檢查結(jié)果會(huì)發(fā)通報(bào)，工作做得差的予以通報(bào)批評(píng)，排名前三的發(fā)流動(dòng)紅旗。二是各線口考評(píng)，考核內(nèi)容為黨建、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、人口與計(jì)劃生育、社會(huì)事務(wù)、綜治維穩(wěn)信訪、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、武裝、林政管理、村鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)與清潔工程等十大項(xiàng)，占全年考評(píng)的60%。
具體的考評(píng)措施為年初下達(dá)目標(biāo)，與村莊簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)，如《A鎮(zhèn)村級(jí)目標(biāo)管理考核評(píng)分細(xì)則》將十大考核項(xiàng)目的具體目標(biāo)進(jìn)一步明確：黨的建設(shè)方面每村創(chuàng)建示范工程一個(gè)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面每村新建一個(gè)產(chǎn)業(yè)示范基地；人口與計(jì)劃生育方面平均每村完成兩檢四術(shù)到位率90%以上、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收到位率80%以上、資金到位率60%以上；社會(huì)保障方面每村新農(nóng)保參保率80%以上、新農(nóng)合參合率95%以上；新發(fā)展一個(gè)民營(yíng)企業(yè)；武裝方面每村必須輸送1名合格兵員；農(nóng)民建房管理，每個(gè)村無(wú)一例越權(quán)批地和群眾違規(guī)用地，新戶型到位率100%。
（三）坐班制與考勤制
為響應(yīng)服務(wù)型政府的號(hào)召，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將城市社區(qū)便民服務(wù)中心的模式推廣到農(nóng)村，開(kāi)始要求村干部實(shí)行坐班制，建設(shè)便民服務(wù)工作站，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員一樣實(shí)行上班制，周一到周五實(shí)行八小時(shí)工作制度，周末還要派人值班。坐班的村干部并非無(wú)所事事，而是忙于填寫(xiě)和制作各類報(bào)表、記錄和檔案，村干部總是用“搞得暈頭轉(zhuǎn)向”來(lái)抱怨這類報(bào)表和臺(tái)賬管理工作的繁瑣和難度。[⑤]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為防止村干部偷懶和機(jī)會(huì)主義行為，會(huì)不定時(shí)不定點(diǎn)的對(duì)轄區(qū)村莊的坐班和出勤情況進(jìn)行抽查，缺勤的就要扣分。雖然村干部的工資有了很大的提高，但村干部卻越來(lái)越不滿，越來(lái)越嫌工資低、待遇差和工作多，開(kāi)始把自己的福利待遇和拿著鐵飯碗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員相比。而村民認(rèn)為村干部的工資越來(lái)越高，卻越來(lái)越不對(duì)村民負(fù)責(zé)，無(wú)法有效回應(yīng)村民的需求，越來(lái)越像官。
（四）行政激勵(lì)制
為調(diào)動(dòng)村干部的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也采取了一系列行政激勵(lì)措施，如給予村干部養(yǎng)老金和社會(huì)保險(xiǎn)，解除后顧之憂，還有的地區(qū)開(kāi)放村干部職業(yè)流動(dòng)系統(tǒng)，工作出色的村干部可以被吸納進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年還會(huì)舉行村級(jí)目標(biāo)管理表彰大會(huì)，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人。以江西修水縣為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年在三月份召開(kāi)的三干會(huì)議上，根據(jù)上年度年終對(duì)村級(jí)組織的行政考評(píng)結(jié)果表彰先進(jìn)集體和個(gè)人。所謂的三干會(huì)議是指鄉(xiāng)、村、組三級(jí)干部的聯(lián)席會(huì)議，筆者調(diào)研的A鎮(zhèn)每年有200多人參加。在這么多人面前的表彰大會(huì)是村干部面子生成的最佳場(chǎng)域，尤其是各村村民組長(zhǎng)也都在場(chǎng)，無(wú)形中給本村村干部施加了壓力。A村2014年村級(jí)目標(biāo)考核在A鎮(zhèn)10個(gè)行政村中排名倒數(shù)第三，千分制得分700多分，在2015年表彰會(huì)議上只得了一個(gè)獎(jiǎng)牌，獲獎(jiǎng)多的村高達(dá)七八個(gè)，村民組長(zhǎng)對(duì)本村村干部說(shuō)：“你看看人家，領(lǐng)獎(jiǎng)都轉(zhuǎn)暈了?！痹摯甯刹繗獾倪B表彰晚宴都沒(méi)吃就走了，村干部也認(rèn)為：“你得的分?jǐn)?shù)不能太差，幾百人開(kāi)會(huì)，你不能領(lǐng)獎(jiǎng)，表彰念名字時(shí)，沒(méi)有你的名字，心理也會(huì)很失落的?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府將科層官僚體制內(nèi)的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入對(duì)村級(jí)組織的行政化建設(shè)，在村干部之間掀起你追我趕的錦標(biāo)賽態(tài)勢(shì)，促使村干部完成自上而下轉(zhuǎn)移的行政任務(wù)。
三、村干部官僚化的社會(huì)后果
村級(jí)組織位于國(guó)家與鄉(xiāng)土社會(huì)的制度化連接點(diǎn)，既要協(xié)助政府完成國(guó)家下達(dá)的行政任務(wù)，又要發(fā)揮將農(nóng)民組織起來(lái)實(shí)現(xiàn)村民自治的功能。因而，村干部一般被認(rèn)為兼具國(guó)家代理人和農(nóng)民保護(hù)人的雙重角色與身份，一頭挑起國(guó)家，一頭擔(dān)起農(nóng)民。[⑥]村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化建設(shè)，屬于國(guó)家政權(quán)理性化建設(shè)進(jìn)程的一部分，通過(guò)規(guī)范化、指標(biāo)化、技術(shù)化和專業(yè)化的行政管理來(lái)加強(qiáng)對(duì)基層代理人的行政控制，便于政務(wù)的貫徹執(zhí)行，完成國(guó)家改造傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的規(guī)劃任務(wù)。但是村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化建設(shè)卻會(huì)打破村干部雙重角色和身份之間的平衡，天平開(kāi)始向政府的一端傾斜，產(chǎn)生“行政消解自治”[⑦]的社會(huì)后果。
（一）兩頭擠壓：不愿負(fù)責(zé)的村干部
村級(jí)組織屬于半行政化組織，村干部是不脫產(chǎn)的干部，村干部首先是農(nóng)民，在村集體里擁有土地、宅基地和房屋等生產(chǎn)生活資料，縣鄉(xiāng)政府對(duì)半行政化的村干部并沒(méi)有完全的支配權(quán)。村干部的權(quán)威除了來(lái)源于自上而下的國(guó)家賦權(quán)外，還要依托于村莊熟人社會(huì)內(nèi)部自下而上的社會(huì)性賦權(quán)。一個(gè)好的村干部就需要在國(guó)家代理人和村莊保護(hù)人雙重角色之間平衡，在國(guó)家任務(wù)和村莊需求之間平衡，扮演著調(diào)停者、緩沖器或安全閥的作用，一方面能將國(guó)家過(guò)激的行為軟化，另一方面能將農(nóng)民的有效需求向上傳達(dá)，在國(guó)家和農(nóng)民之間來(lái)回穿梭。縣鄉(xiāng)基層政府直接和千家萬(wàn)戶的小農(nóng)直接打交道，要么是不可能的，要么是很不經(jīng)濟(jì)，需要依賴生活在熟人社會(huì)中的村干部實(shí)施治理，“上頭千根線，下面一根針”。由于村干部只是半行政化的干部，基層政府對(duì)村并沒(méi)有完全的支配權(quán)，那么村干部就能掌握剩余控制權(quán)，實(shí)施反控制，形成吉登斯筆下的控制與反控制的支配辯證法原理。[⑧]
而村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化建設(shè)，加強(qiáng)了基層政府對(duì)國(guó)家在村莊代理人的行政控制和管理，逐漸將村級(jí)組織納入行政科層體制內(nèi)部，將本屬于自治性質(zhì)的村級(jí)組織變成行政科層體制鏈條的最底端。這就使得自上而下的行政壓力通過(guò)行政科層體制層層分解向下傳導(dǎo)到最底端的村級(jí)組織，村干部承受的行政壓力越大，政務(wù)越來(lái)越繁忙。很多村干部抱怨后稅費(fèi)時(shí)期比稅費(fèi)時(shí)期事情還要多還要忙。村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化，擠壓了村干部掌握的剩余控制權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的支配權(quán)在增強(qiáng)，那么村干部的雙重角色和身份就開(kāi)始出現(xiàn)失衡。村干部在開(kāi)始主要對(duì)上負(fù)責(zé)時(shí)，會(huì)遭到熟人社會(huì)中村民的不滿和譴責(zé)，主要表現(xiàn)為村莊的公共輿論和社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。
作為國(guó)家最基層的干部，做的事越來(lái)越多，工作越來(lái)越繁忙，但群眾卻越來(lái)越不滿意。村干部處于兩頭擠壓的位置，如同風(fēng)箱中的老鼠，兩頭受氣。筆者在江西修水調(diào)研時(shí)常聽(tīng)村干部抱怨：“現(xiàn)在三天兩頭開(kāi)會(huì)，天天挨罵，工作做不好，鎮(zhèn)干部就只會(huì)罵你無(wú)能，從來(lái)不問(wèn)農(nóng)民的意愿和實(shí)際情況。群眾不滿也罵，罵我們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的狗腿子，不把村干部當(dāng)一回事?，F(xiàn)在當(dāng)村干部真是沒(méi)意思，工資低，事情多又要挨罵，真不想當(dāng)了。”雖然村干部工資有了很大漲幅，但是基本工資較低，績(jī)效工資和行政考評(píng)結(jié)果相掛鉤，承接了自上而下轉(zhuǎn)移的大量行政任務(wù)和行政壓力，相比之下一年一兩萬(wàn)元的工資，連普通農(nóng)民外出務(wù)工的收入都不及，養(yǎng)家糊口都難，確實(shí)工資低了。筆者在江西修水調(diào)研，一個(gè)村連續(xù)兩個(gè)被村民選上的村干部未滿一屆就辭職不干了。
在這種兩頭擠壓的情形下，會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，一部分年輕、有能力、有公心的人不愿意當(dāng)村干部。愿留下來(lái)的村干部主要有兩類：一是年齡較大的，以50多歲的老干部為代表，他們大多是當(dāng)了多年的村干部，再熬個(gè)幾年到60歲退休，就可以拿到按照工齡補(bǔ)貼的社會(huì)保障，相當(dāng)于養(yǎng)老金，這對(duì)農(nóng)民而言還是有相當(dāng)大的吸引力。對(duì)于農(nóng)村50多歲的人而言，子女多已經(jīng)成家，人生任務(wù)已經(jīng)完成，進(jìn)城務(wù)工也沒(méi)人要了，當(dāng)村干部工資雖不高，事情多，但相較于同齡的老人在附近做建筑小工，要輕松體面多了。二是家里做生意有產(chǎn)業(yè)的，村干部的角色與身份，有利于擴(kuò)大社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，上可以連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，橫向上又能結(jié)識(shí)同級(jí)的村干部，下可以連接村民，對(duì)于做生意的人而言，關(guān)系就是資本。那么，村干部就既不會(huì)積極的做好國(guó)家代理人，也不會(huì)做好農(nóng)民的保護(hù)人，而是淪為不愿負(fù)責(zé)的“撞鐘者”[⑨]。
（二）組織斷裂：有組織的官僚體制與無(wú)組織的個(gè)體
依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)屬于群眾自治組織性質(zhì)，國(guó)家不是直接與農(nóng)民個(gè)體打交道，而是通過(guò)有組織的科層官僚組織與村級(jí)自治組織對(duì)接，治理成本低而且有效率。村干部生活在熟人社會(huì)內(nèi)部不僅可以低成本地掌握村莊內(nèi)部的各種信息，而且可以有效地將國(guó)家的政策、方針和路線等信息有針對(duì)性地傳遞到村民那里，村級(jí)組織內(nèi)部還有村組干部、黨員、積極分子等一套有效的治理結(jié)構(gòu)和體系。[⑩]村民自治組織通過(guò)村級(jí)內(nèi)部的小組長(zhǎng)、黨員、積極分子將農(nóng)民組織起來(lái)，共同解決村務(wù)，農(nóng)民個(gè)體的需求表達(dá)也通過(guò)村組內(nèi)部的組織網(wǎng)絡(luò)層層上傳，“大事化小，小事化了”做到矛盾不出村，甚至矛盾不出組。組織起來(lái)的農(nóng)民，會(huì)形成強(qiáng)有力的公共輿論和村莊公共性，對(duì)村干部的權(quán)力形成監(jiān)督和制約，這就會(huì)進(jìn)而對(duì)代表國(guó)家的政府權(quán)力進(jìn)村進(jìn)行監(jiān)督和制約，國(guó)家和社會(huì)之間能形成良性互動(dòng)。
但是村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化，使得承擔(dān)將一盤(pán)散沙的農(nóng)民組織起來(lái)的村民自治組織被吸納進(jìn)行政科層體制，在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)中就產(chǎn)生了組織斷裂，即有組織的行政科層體制直接面對(duì)的是無(wú)組織的農(nóng)民個(gè)體。村干部的官僚化有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的管理和控制，有利于自上而下轉(zhuǎn)移的具體行政任務(wù)的完成，村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊的“一條腿”，那么村干部的剩余控制權(quán)萎縮，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的反控制和制約能力下降。兼具國(guó)家代理人和村莊保護(hù)人雙重角色的村干部，開(kāi)始向行政代理人和撞鐘者轉(zhuǎn)變，消解了村莊內(nèi)部有效的治理系統(tǒng)，農(nóng)民重新回到一盤(pán)散沙的個(gè)體狀態(tài)，農(nóng)民有效的社會(huì)需求表達(dá)機(jī)制失靈。
國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)之間的互動(dòng)就變成單向的，只有國(guó)家可以通過(guò)行政科層組織自上而下傳遞意志，而作為最終受體的農(nóng)民卻喪失了有效的自下而上表達(dá)需求的組織機(jī)制，導(dǎo)致“小事釀成大事”，“大事變成不穩(wěn)定的事”。農(nóng)民在日常生活中的小事無(wú)法通過(guò)常規(guī)的組織機(jī)制來(lái)解決，就會(huì)尋求新的救濟(jì)渠道，低成本而有效率的信訪體制為農(nóng)民求援的可靠對(duì)象。上訪戶也知道矛盾的解決最終還是靠基層，他們上訪的目的就是通過(guò)向更高級(jí)別的政府求援，來(lái)給地方政府施加壓力，以更快更好的解決自己的訴求?！按篝[大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，已經(jīng)成為社會(huì)各界的共識(shí)。村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化在實(shí)踐中就產(chǎn)生了悖論，本初村干部的官僚化屬于國(guó)家行政理性化建設(shè)的進(jìn)程，目的是為了提高行政效率和權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，但由于消解了村民自治組織，無(wú)法回應(yīng)村民生產(chǎn)生活中的“小事”，導(dǎo)致村民上訪向更高級(jí)政府求援。在維穩(wěn)的邏輯下，這就轉(zhuǎn)化為科層體制內(nèi)部的行政壓力向下傳遞，基層政府不得不耗費(fèi)大量行政資源以特殊主義的方式來(lái)解決上訪戶的訴求，占用了行政體制大量辦大事的資源和精力，產(chǎn)生了極大的效率損失，有學(xué)者將之成為“耗散型體制”。[11]
上級(jí)政府為減輕上移的社會(huì)矛盾壓力，要求村干部實(shí)行坐班制，這相對(duì)對(duì)于很多地區(qū)的村干部都是“不在村”或走讀干部而言，無(wú)疑在一定程度上有助于為村民辦事，回應(yīng)村民的訴求，至少村民在辦事的時(shí)候還能找到村干部。但是職業(yè)化的坐班與考勤制難以適應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)工作的突發(fā)性、季節(jié)性、臨時(shí)性、鄉(xiāng)土性等特征，而且會(huì)加劇村干部的官僚主義心態(tài)，本來(lái)農(nóng)村的工作是不分上班和下班時(shí)間，也沒(méi)有周末的觀念，但是坐班制的推行，塑造了村干部的工作日和周末觀念，非坐班時(shí)間村民找到他們，他們就有理由推托說(shuō)到上班時(shí)間再辦理。為緩解基層社會(huì)矛盾，政府推行的村干部坐班制，不啻為“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的治標(biāo)不治本的方法?！叭嗣駴](méi)有了自己的組織，只剩下辦大事的行政社區(qū)和行政官僚，沒(méi)有了公共生活，喪失了對(duì)直接涉及自己利益之事的發(fā)言權(quán)。人民成為無(wú)組織的個(gè)人，辦不好小事，缺少日常生活中的公正感，已經(jīng)成為國(guó)家治理的主要矛盾。”[12]
四、行政科層體制的優(yōu)勢(shì)與限度
村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家政權(quán)建設(shè)和社區(qū)福利供給的國(guó)家中心主義的投射，在沒(méi)有認(rèn)清當(dāng)下國(guó)家治理的主要矛盾的情況下，盲目推行體制改革和行政理性化建設(shè)，只會(huì)加劇社會(huì)矛盾，這里的關(guān)鍵問(wèn)題在于要認(rèn)清科層體制的優(yōu)勢(shì)與限度?？茖咏M織最初被廣泛用于工業(yè)社會(huì)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代民族國(guó)家，就是為了應(yīng)對(duì)外在激烈的社會(huì)或國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，層級(jí)化的科層組織體制通過(guò)專業(yè)化的分工和規(guī)則化治理，具有很強(qiáng)的資源動(dòng)員能力，能降低交易成本和提高行政運(yùn)作效率。借用潘維“大事”與“小事”的劃分，也就是說(shuō)科層組織體制的優(yōu)勢(shì)是能辦大事，這也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的組織依托，而科層組織體制辦不了小事，扁平化的組織才能有效辦小事。行政科層體系深入農(nóng)村基層社會(huì)時(shí)，面臨著治理能力和治理活力雙重性限度。
（一）治理能力限度
韋伯筆下的理想型科層官僚組織，具有明確的專業(yè)化分工、依據(jù)法律規(guī)則治理、去人格化以及職員在科層組織內(nèi)的向上流動(dòng)追求等特征，這是其優(yōu)勢(shì)，但當(dāng)其延伸嵌入到鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)，也構(gòu)成了其治理能力的限度。首先，基層社會(huì)中的“小事”或一線工作往往是綜合性和整體性的，非專業(yè)化分工的科層體系所能應(yīng)對(duì)，部門(mén)化分工嚴(yán)格按照制度職責(zé)辦事，實(shí)踐中就會(huì)產(chǎn)生相互踢皮球的結(jié)果。村民的“小事”無(wú)法解決，就會(huì)拖成“大事”，矛盾就會(huì)向上涌現(xiàn)。其次，鄉(xiāng)土社會(huì)中的“小事”多是情、理而起，社會(huì)矛盾和糾紛的解決尋求的是依靠情、理以及鄉(xiāng)土正義，而不是依靠法律，事情鬧到依靠法律解決的地步，說(shuō)明關(guān)系就到了徹底清算和斷裂，無(wú)法修復(fù)的地步，典型的就如電影《秋菊打官司》，而科層組織是依法治國(guó)的，是要按照法律規(guī)則辦事的。
最后，科層組織內(nèi)的職員是以職位的向上流動(dòng)為志業(yè)的，職位向上流動(dòng)主要依據(jù)上級(jí)行政考核的結(jié)果，必然產(chǎn)生的是對(duì)上負(fù)責(zé)。筆者將行政任務(wù)分為兩大類：Ⅰ類是事情大，量小，易于指標(biāo)化、數(shù)量化和技術(shù)化考核的政務(wù)，這類多涉及發(fā)展和穩(wěn)定類事務(wù)；Ⅱ類是事情小，量大，難以指標(biāo)化、數(shù)量化和技術(shù)化考核的政務(wù)，這類多涉及基礎(chǔ)民生類事務(wù)。科層組織內(nèi)的官員在追求職位向上流動(dòng)的過(guò)程中，就會(huì)以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，必然優(yōu)先完成Ⅰ類任務(wù)，和群眾直接利益息息相關(guān)的Ⅱ類基礎(chǔ)民生事務(wù)就會(huì)受到忽視。這在行政科層體制內(nèi)部又被被成為“一線工作”和“二線工作”，有限的行政資源會(huì)被優(yōu)先用于完成“一線工作”，甚至形成“一線”吸納“二線”的后果。[13]
（二）治理活力限度
我國(guó)在實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化的基礎(chǔ)上，有雄厚的財(cái)政基礎(chǔ)可“以工哺農(nóng)”，即使能夠支付高昂的行政成本實(shí)現(xiàn)暫時(shí)的社會(huì)治理秩序，卻窒息了社會(huì)活力和治理活力。由于村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化使得有組織的行政科層體系直接與無(wú)組織的農(nóng)民個(gè)體對(duì)接，消解了社區(qū)自治和公共性，農(nóng)民沒(méi)有了自己的組織和公共生活，重新淪為一盤(pán)散沙的自私自利的個(gè)體?！肮残浴笔谴俪僧?dāng)代“社會(huì)團(tuán)結(jié)”的重要機(jī)制，對(duì)于抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下個(gè)體工具主義的快速擴(kuò)張有著實(shí)質(zhì)性意義；是使個(gè)體得以超越狹隘的自我而關(guān)注公共生活的立基所在；還是形塑現(xiàn)代國(guó)家與民眾間良性相倚、互為監(jiān)督新格局的重要條件。[14]
我國(guó)農(nóng)村社會(huì)不是依靠階級(jí)和利益集團(tuán)組織的，而是按照村社組織起來(lái)的，公共空間和公共性的形成也是以村社為組織依托?！拔鞣娇茖芋w系之外有政黨競(jìng)爭(zhēng)型選舉，而且人民由形形色色的市民社會(huì)和社會(huì)團(tuán)體組織起來(lái)，既制衡科層系統(tǒng)，又解決小事。中國(guó)的自然社區(qū)組織在功能上就等同于西方的多黨競(jìng)選制加市民社會(huì)。當(dāng)前我國(guó)的主要矛盾源于科層體系治國(guó)?！盵15]西方的行政科層體制和中國(guó)一樣都是辦大事的，但是西方社會(huì)中的個(gè)體并非直接面對(duì)科層系統(tǒng)，而是通過(guò)發(fā)達(dá)的政黨競(jìng)爭(zhēng)、市民社會(huì)和社會(huì)團(tuán)體將不同階層中的個(gè)體組織起來(lái)，形成社會(huì)中的公共領(lǐng)域和利益集團(tuán)，與有組織的科層系統(tǒng)對(duì)接，國(guó)家與社會(huì)之間能形成良性的互動(dòng)，社會(huì)治理是有活力的。行政科層組織系統(tǒng)在深入基層社會(huì)時(shí)，不但無(wú)法激發(fā)社會(huì)治理活力，反而會(huì)因消解村民自治和村莊公共性而窒息基層治理的活力，國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)就產(chǎn)生了組織斷裂。
五、結(jié)論和建議
上級(jí)政府通過(guò)干預(yù)村莊選舉、工資制和考核制、坐班制和考勤制以及行政激勵(lì)等一系列代理人激勵(lì)與監(jiān)督措施，實(shí)質(zhì)上是將村委會(huì)行政化和村干部官僚化，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的控制與管理，從屬于我國(guó)行政理性化建設(shè)的內(nèi)容。從組織的視角以及國(guó)家和社會(huì)互動(dòng)的視角來(lái)看，村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化，在實(shí)踐中對(duì)村干部產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，村干部受到政府和農(nóng)民的兩頭擠壓，形塑的是不愿負(fù)責(zé)的村干部體制。同時(shí)作為群眾自治組織性質(zhì)村委會(huì)被吸納為行政科層體制，轉(zhuǎn)化為科層官僚系統(tǒng)鏈條的最低一環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)民重新淪為一盤(pán)散沙的無(wú)組織狀態(tài)，有組織的科層官僚體制直接與無(wú)組織的農(nóng)民個(gè)體對(duì)接，國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)產(chǎn)生了組織斷裂。內(nèi)在的關(guān)鍵機(jī)制就是要認(rèn)識(shí)到行政科層組織系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)與限度，科層系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)在于辦大事，但在深入鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)面臨著治理能力和治理活力雙重性限度。
當(dāng)前國(guó)家治理的主要矛盾在于科層體系治國(guó)，國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)產(chǎn)生了組織斷裂，人民沒(méi)有了自己的組織和公共生活。我國(guó)基層社會(huì)是依照自然村組織起來(lái)，自然村是以血緣和地緣為基礎(chǔ)形成的熟人社會(huì)，具有公共輿論和社會(huì)道德規(guī)范。我國(guó)人民公社制度就是建立在“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織基礎(chǔ)之上的，生產(chǎn)隊(duì)和自然村基本重合，形成的是“以隊(duì)為村”的體制模式，這也是人民公社時(shí)期雖然經(jīng)歷文化大革命，卻沒(méi)有發(fā)生大的社會(huì)動(dòng)亂的奧秘。[16]自然村是一個(gè)熟人社會(huì)單元，也是最佳的社會(huì)自治的最小單位?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》將行政村規(guī)定為村民自治的單位，已經(jīng)超越了自然社區(qū)熟人社會(huì)的邊界，群眾的民主自治陷入難題。村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化趨勢(shì)消解了村民自治和村社公共性，有組織的國(guó)家行政科層組織直接面對(duì)的是無(wú)組織的一盤(pán)散沙的個(gè)體，國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)產(chǎn)生組織斷裂。
筆者建議將行政村一級(jí)組織設(shè)置為村公所，主要執(zhí)行國(guó)家法律、政策以及自上而下轉(zhuǎn)移的具體行政任務(wù)，恢復(fù)以自然村為基礎(chǔ)的群眾自治，將農(nóng)民組織起來(lái)，通過(guò)自我決策、自我管理、自我監(jiān)督和自我教育來(lái)解決和農(nóng)民自己的利益息息相關(guān)的村務(wù)。恢復(fù)以自然村為基礎(chǔ)的群眾自治是可行的，擁有產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。具體而言，人民公社時(shí)期留下來(lái)的以自然村為生產(chǎn)隊(duì)的組織遺產(chǎn)，使得生產(chǎn)隊(duì)（現(xiàn)為村民組）是一個(gè)集體產(chǎn)權(quán)共同體，村民組集體擁有土地、宅基地、山林、水利設(shè)施等所有權(quán)，依托于土地及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成集體和公共利益，此為其產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。同時(shí)自然村內(nèi)是以血緣和地緣為基礎(chǔ)的熟人社會(huì)關(guān)系，農(nóng)戶之間信息是全對(duì)稱的、有由價(jià)值和社會(huì)規(guī)范構(gòu)成的地方性共識(shí)以及村民對(duì)村社的主體性歸屬，有公共性社會(huì)基礎(chǔ)。恢復(fù)以自然村為基礎(chǔ)的村民自治，就能重新將農(nóng)民組織起來(lái)，恢復(fù)農(nóng)民的公共生活，提高基層的社會(huì)治理能力和治理活力，國(guó)家就可以通過(guò)層級(jí)化的科層組織體系與基層扁平化的社會(huì)組織有效對(duì)接，自上而下的行政壓力和自下而上的需求表達(dá)之間就能有效互動(dòng)，形成“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)治理”的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土
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