當(dāng)前中國農(nóng)村正在日新月異地高速發(fā)展，但是在高速發(fā)展的背后，也仍然大量存在著發(fā)展中的問題，尤其是在社會(huì)治理領(lǐng)域新老問題交織在一起，成為當(dāng)前以及未來“十三五”階段困擾農(nóng)村健康發(fā)展的難題。十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，有助于我們?nèi)妗⒖陀^、正確地認(rèn)識(shí)和解決當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)治理問題。農(nóng)村的社會(huì)治理關(guān)系到農(nóng)村地區(qū)的生存發(fā)展與和諧穩(wěn)定，也關(guān)系到城鄉(xiāng)之間的權(quán)利平等與公平正義，必須重視和解決。

當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理的特殊背景

中國正處在一個(gè)高速發(fā)展的特殊階段，農(nóng)村在這個(gè)過程中更加特殊，在較短的歷史時(shí)期要經(jīng)歷更多的深刻變化。這個(gè)特點(diǎn)構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理的背景，決定了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理的內(nèi)容和特點(diǎn)。具體來說，考察當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)治理，以下三個(gè)方面的背景因素是必須要加以考慮的。

第一，當(dāng)前中國處于一個(gè)前所未有的快速城市化進(jìn)程之中。當(dāng)前中國發(fā)展最主要的時(shí)代特征是大規(guī)模的快速城市化，改革開放至今30多年間，中國的城市化水平已經(jīng)從1980年的19.39%提高到了2015年的56.1%①，預(yù)計(jì)2020年還將達(dá)到60%，這個(gè)速度在當(dāng)前世界排名第一。當(dāng)前中國城市化的特點(diǎn)不僅是速度快，而且規(guī)模也非常大，涉及全國所有地區(qū)的數(shù)億甚至十億以上人口。當(dāng)然，這么大規(guī)模的快速城市化，各級(jí)政府無疑起著主導(dǎo)和推動(dòng)作用，政府主導(dǎo)是當(dāng)前中國城市化的另外一個(gè)顯著特點(diǎn)。

當(dāng)前中國處于快速城市化進(jìn)程的這個(gè)時(shí)代特點(diǎn)，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)客觀上產(chǎn)生了很大的影響：村落和社區(qū)形態(tài)經(jīng)常處于變動(dòng)不居狀態(tài)，大量農(nóng)村人口外出打工，使農(nóng)村出現(xiàn)人口龐大的留守群體，社區(qū)公共生活缺乏活力，城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于土地和其他農(nóng)村資源的需要導(dǎo)致出現(xiàn)大量公共利益沖突和突發(fā)事件，家庭成員的分離在其他因素的作用下對(duì)于農(nóng)村傳統(tǒng)穩(wěn)定的婚姻家庭結(jié)構(gòu)造成了巨大的沖擊等。這些影響在客觀上制造了當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)治理問題，對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理形成了新的困擾和挑戰(zhàn)。

快速城市化進(jìn)程的特點(diǎn)雖然不能涵蓋農(nóng)村社會(huì)治理的一切問題，但是客觀上決定了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理的一些重要特點(diǎn)及未來發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)城市化發(fā)展的一般規(guī)律，結(jié)合中國的實(shí)際特點(diǎn)，我們可以判斷，中國快速城市化的進(jìn)程仍會(huì)持續(xù)30~50年。在這樣一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)展階段中，農(nóng)村社區(qū)形態(tài)不斷變化，人口流動(dòng)日益頻繁，家庭分離的狀態(tài)難以迅速解決，公共利益沖突不斷加劇。只有當(dāng)大規(guī)模、快速的城市化進(jìn)程趨于平穩(wěn)之后，當(dāng)前農(nóng)村大量的社會(huì)治理問題才會(huì)趨于減少②。

第二，信息技術(shù)的加速發(fā)展使現(xiàn)代信息媒介在農(nóng)村日益大眾化。由于信息技術(shù)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，現(xiàn)代化信息工具的成本大為降低，電腦、手機(jī)和平板電腦的價(jià)格已經(jīng)能夠?yàn)檗r(nóng)村居民所接受，尤其是手機(jī)在農(nóng)村年輕群體中日益普及。截至2015年12月，農(nóng)村網(wǎng)民在中國網(wǎng)民中占28.4%，規(guī)模達(dá)1.95億，較2014年底增加1694萬人。農(nóng)村網(wǎng)民在整體網(wǎng)民中的比例增加，規(guī)模增長(zhǎng)速度是城鎮(zhèn)的2倍③。這個(gè)現(xiàn)象具有重要的歷史意義，將是未來改變農(nóng)村文化和農(nóng)村發(fā)展的巨大力量。但是現(xiàn)代化信息工具在農(nóng)村的大眾化既有顯著的進(jìn)步作用，也給農(nóng)村社會(huì)治理增加了新課題。

其積極進(jìn)步和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的作用是顯而易見的，從加強(qiáng)親友之間的感情聯(lián)系和信息交流，到了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、掌握市場(chǎng)信息，尤其重要的是，現(xiàn)代媒體工具在農(nóng)村的普及在不遠(yuǎn)的將來將會(huì)使電子商務(wù)和網(wǎng)上購物獲得高速發(fā)展，既可以擴(kuò)大工業(yè)品在農(nóng)村的銷售市場(chǎng)，也可以幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)特色農(nóng)產(chǎn)品走向市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)和交流。

現(xiàn)代信息工具和手段的大眾化會(huì)對(duì)農(nóng)村的社會(huì)治理帶來哪些問題呢？一是由于城鄉(xiāng)信息的同步，會(huì)增加農(nóng)村居民對(duì)于發(fā)展的渴望和消費(fèi)需要的過快增長(zhǎng)。當(dāng)這些渴望和要求在現(xiàn)有發(fā)展條件下不能很快得到滿足時(shí)，就容易使人們產(chǎn)生焦慮和不滿情緒，會(huì)對(duì)政府提出更多更高的公共服務(wù)要求，或者在某些事件的刺激下做出過激行為。二是信息工具的大眾化容易使負(fù)面信息和虛假信息迅速擴(kuò)散，產(chǎn)生放大效應(yīng)。農(nóng)村居民判斷識(shí)別虛假信息的能力不強(qiáng)，容易互相強(qiáng)化錯(cuò)誤或虛假信息。三是會(huì)沖擊農(nóng)村家庭的穩(wěn)定。新媒體對(duì)于婚姻家庭的破裂起到了推波助瀾的效果。四是為農(nóng)村地區(qū)的電信詐騙等違法犯罪活動(dòng)提供了便利。

第三，部分半工業(yè)化農(nóng)村地區(qū)突然出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)衰退。雖然當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的基本面總體來說是好的，但在全球經(jīng)濟(jì)總體下滑和國家對(duì)某些產(chǎn)業(yè)政策性調(diào)整等宏觀形勢(shì)影響下，近幾年部分半工業(yè)化的農(nóng)村地區(qū)很多企業(yè)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化、產(chǎn)能過剩、效益不佳或污染環(huán)境等原因而破產(chǎn)倒閉或關(guān)停轉(zhuǎn)產(chǎn)，使這些半工業(yè)化地區(qū)突然陷入了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)衰退。這會(huì)對(duì)這些農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)治理帶來意想不到的難題。一是那些經(jīng)營不善而破產(chǎn)的企業(yè)往往都會(huì)拖欠農(nóng)民工的工資，它們突然破產(chǎn)之后便會(huì)在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生農(nóng)民工討薪問題。由于涉及人員較多，往往會(huì)給當(dāng)?shù)鼗鶎诱畮砗艽髩毫Γ幚聿缓镁蜁?huì)形成群體性事件。二是在這些企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工對(duì)他們突然遭遇到的下崗失業(yè)問題缺乏思想準(zhǔn)備，有的也沒有其他的工作技能，一時(shí)難以找到新的就業(yè)渠道。三是突然失業(yè)下崗會(huì)使這些當(dāng)?shù)剞r(nóng)村家庭失去收入來源，生活水平突然下降，使他們重新陷入窮困和失望的境地。

雖然這類農(nóng)村地區(qū)在數(shù)量和比例上總體不高，但往往都是集中連片的，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)的負(fù)面影響是多方面的，會(huì)給這些農(nóng)村地區(qū)增加很多社會(huì)治理難題。

當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理的重點(diǎn)難點(diǎn)

在中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大背景下，加上新世紀(jì)以來大量支農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施，中國農(nóng)村取得的進(jìn)步和發(fā)展是有目共睹的，尤其是東部沿海地區(qū)的一些農(nóng)村的發(fā)達(dá)程度甚至超過了城市。但是由于歷史形成的結(jié)果，農(nóng)村地區(qū)總體的經(jīng)濟(jì)水平還不高，基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，公共服務(wù)相對(duì)不足，再加上快速城市化、現(xiàn)代信息工具普及化和部分半工業(yè)化農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)衰退等因素，造成農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)治理問題還比較多。需要說明的是，中國農(nóng)村地區(qū)范圍廣大，不同地區(qū)具有極大的差異性，這些社會(huì)治理問題并不都是同時(shí)存在于所有的農(nóng)村地區(qū)。經(jīng)過不完全歸納總結(jié)，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)社會(huì)治理的重點(diǎn)難點(diǎn)問題至少有以下幾個(gè)方面。

第一，基本公共服務(wù)相對(duì)短缺。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件大為改善，基本公共服務(wù)得到大幅度提升。截至2015年，中國已經(jīng)解決了所有農(nóng)村人口的用電問題，基本實(shí)現(xiàn)了道路村村通，目前正在努力實(shí)現(xiàn)公交村村通。但由于各級(jí)政府確立提供公共服務(wù)意識(shí)的時(shí)間并不長(zhǎng)，再加上歷史欠賬較多，所以目前由政府提供的基本公共服務(wù)在總體上仍然處于不充分的狀態(tài)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約和歷史上國家政策的影響，農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)就更加短缺。

雖然從2006年起中國已經(jīng)全部免除了農(nóng)村九年義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)，甚至在有些地區(qū)還提供免費(fèi)午餐和住宿。但是農(nóng)村中小學(xué)的教學(xué)條件和師資力量仍然相對(duì)薄弱，難以在一個(gè)較高的水平上實(shí)現(xiàn)教育資源均等化。有的地區(qū)學(xué)校分布密度過疏，使得小學(xué)生回家和上學(xué)的距離過于遙遠(yuǎn)，既增加了家長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，也加大了安全隱患。另外，農(nóng)村的托兒所和幼兒園目前仍然主要依靠民間力量舉辦，基本條件和教育水平參差不齊。如果說目前全國醫(yī)療資源短缺是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，那么在農(nóng)村地區(qū)就更是“缺醫(yī)少藥”了。農(nóng)村地區(qū)縣級(jí)以下的醫(yī)院不僅醫(yī)療條件和設(shè)備短缺，而且一些基本的藥品都會(huì)不時(shí)出現(xiàn)斷檔的現(xiàn)象，看病難的問題在農(nóng)村地區(qū)仍然突出。

農(nóng)村基本公共服務(wù)不足是個(gè)老問題，但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和現(xiàn)代信息手段日益大眾化的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對(duì)基本公共服務(wù)的需求和期望同時(shí)卻在加速升級(jí)。當(dāng)這種公共服務(wù)的需求無法得到滿足時(shí)，農(nóng)民便會(huì)產(chǎn)生失望和焦慮的集體情緒，還可能引發(fā)其他社會(huì)治理問題。

第二，社會(huì)保障水平不高。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國政府就不斷重新編織農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障安全網(wǎng)，到現(xiàn)在基本上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)保障全覆蓋。但是這種社會(huì)保障全覆蓋無疑處于一種低水平的狀態(tài)，并不能幫助那些真正有困難的農(nóng)民擺脫困境。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為例，合作基金目前主要靠政府、村集體和村民三方出資，不同地區(qū)的政府和經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同的村集體，出資比例大不相同，村民能夠享受的報(bào)銷比例和額度也大不相同。目前各地農(nóng)村仍然有一些農(nóng)民在面對(duì)巨額醫(yī)療費(fèi)用的時(shí)候會(huì)選擇放棄治療，看不起病的現(xiàn)象在農(nóng)村時(shí)有發(fā)生。看不起病和看病難反映的是兩個(gè)方面的問題，看病難主要是醫(yī)療資源等基本公共服務(wù)短缺的問題，看不起病主要是由于醫(yī)療費(fèi)用相對(duì)農(nóng)民來說難以負(fù)擔(dān)的問題。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的農(nóng)村地區(qū)來說，社會(huì)保障在較低水平上的全覆蓋只是初步建立起了一個(gè)簡(jiǎn)易的防護(hù)框架，還不能對(duì)于所有農(nóng)村人口起到有效的保護(hù)作用。這就使得一些意外的變故就可以使一個(gè)農(nóng)民家庭重新陷入困境甚至絕境。十八屆五中全會(huì)通過的十三五規(guī)劃建議中提出，要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，在未來五年使所有農(nóng)村貧困人口脫貧。但是如果農(nóng)村社會(huì)保障仍然在低水平上運(yùn)行的話，這個(gè)任務(wù)就很難真正實(shí)現(xiàn)。

第三，社區(qū)建設(shè)缺乏支撐。人是社會(huì)的動(dòng)物，社區(qū)是個(gè)人、家庭在生活居住空間與他人緊密聯(lián)系所形成的共同體，是個(gè)人、家庭與社會(huì)聯(lián)系必不可少的空間和平臺(tái)。在中國，社區(qū)還是城鄉(xiāng)居民與國家、政府之間溝通的紐帶和橋梁。因此，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)就具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，在快速城市化進(jìn)程的影響下，當(dāng)前中國農(nóng)村的社區(qū)建設(shè)面臨很多困難，缺乏必要的支撐。這表現(xiàn)在三個(gè)方面：

其一，農(nóng)村大量勞動(dòng)力出外打工使社區(qū)建設(shè)缺乏必要的主體?！?014年全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示當(dāng)年農(nóng)民工出外打工人數(shù)為2.74億，其中離開家鄉(xiāng)到外地打工的農(nóng)民工超過1.68億。當(dāng)前很多地區(qū)都有“空心村”現(xiàn)象，大批農(nóng)民工長(zhǎng)期舉家外遷，房子、土地長(zhǎng)期閑置在農(nóng)村，青壯年常年在外、村莊常住人口大量減少，難以使農(nóng)村社區(qū)公共生活保持生機(jī)和活力。有人估算，在當(dāng)前城市化的過程中農(nóng)村人才流失高達(dá)80%以上，特別是青壯年流失，已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)發(fā)展的嚴(yán)重障礙④。同時(shí)，大量的人口外流也使村級(jí)組織和村民小組缺乏必要的干部人選，使農(nóng)村社區(qū)面臨群龍無首的窘境。受城市化及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，不少年輕有為的村干部也外出務(wù)工了，不僅使村級(jí)組織出現(xiàn)干部老齡化現(xiàn)象，而且留守村干部對(duì)社區(qū)建設(shè)工作也持消極態(tài)度。

其二，社區(qū)大規(guī)模調(diào)整使村民缺乏社區(qū)認(rèn)同意識(shí)。新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)行和城市化進(jìn)程的加快使很多地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)大規(guī)模調(diào)整，不論是撤村并點(diǎn)還是中心村建設(shè)，不論是宅基地?fù)Q房還是“三集中”模式，抑或移民安居工程還是其他各種相關(guān)做法，無一不都是打破了原有村莊社區(qū)界限進(jìn)行的重新調(diào)整。本來中國農(nóng)村居民參與社區(qū)建設(shè)的意識(shí)就比較薄弱，現(xiàn)在不少農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行的規(guī)模和社區(qū)成員的調(diào)整，使得他們難以對(duì)新社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同感，因而參與社區(qū)建設(shè)就更難以想象了。

其三，基層政府和村委會(huì)的經(jīng)費(fèi)支撐能力有限。社區(qū)建設(shè)需要一定的社區(qū)公共空間、活動(dòng)場(chǎng)所和必要的公共設(shè)施，以及舉辦社區(qū)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)支持。而很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的農(nóng)村地區(qū)，基層政府自身背負(fù)巨額債務(wù)，村集體積累又比較薄弱，難以保障必要的經(jīng)費(fèi)支持。如即使處于東部地區(qū)的江蘇省淮安市，直到2012年全市1536個(gè)行政村的集體經(jīng)濟(jì)才最終全部實(shí)現(xiàn)破零，并且相當(dāng)數(shù)量農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)收入仍然不足十萬元⑤。

第四，村官腐敗影響惡劣。村干部腐敗是個(gè)老問題，至今黨和政府仍然在努力探索有效監(jiān)督村干部的體制機(jī)制，但是仍然沒有從根本上解決問題。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目和財(cái)政投入的增多，在快速城市化的背景下，村干部腐敗的形式在不斷花樣翻新。除了傳統(tǒng)的貪占集體資產(chǎn)、公款消費(fèi)、以權(quán)謀私等形式外，套取侵占國家專項(xiàng)資金、非法轉(zhuǎn)讓土地、截留征地補(bǔ)償款、收受開發(fā)商賄賂等新的腐敗形式日益增多。一般來說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城中村、城邊村，村干部腐敗主要集中在拆遷、征地和項(xiàng)目建設(shè)上，主要形式為隱瞞信息、侵吞補(bǔ)償款、收受賄賂等，而在偏遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)水平一般的農(nóng)村，村干部腐敗多表現(xiàn)為貪污集體財(cái)產(chǎn)，侵占和截留惠農(nóng)補(bǔ)貼、五保金、低保金等項(xiàng)目。

近年來村官巨貪的現(xiàn)象引起了媒體和民眾的關(guān)注，這實(shí)際上是和這些農(nóng)村擁有土地、礦山和林地等資源有密切關(guān)系，這類腐敗可以稱之為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中的資源性腐敗。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2013年以來，全國各地公開村官違紀(jì)違法案件171起。其中，涉案金額超過千萬的案件有12起，涉案總金額高達(dá)22億。12起案件中，與土地、拆遷相關(guān)的有7起，其他案件則涉及安置房、貪污集體資金、國家農(nóng)資補(bǔ)貼等領(lǐng)域腐敗⑥。最近的典型案例有，深圳市龍崗區(qū)“村官”周偉思在舊城改造項(xiàng)目中坐地生財(cái)，涉嫌受賄5000多萬元；北京市高立莊村陳偉杰受賄1625萬余元等⑦。村干部腐敗本身就是一個(gè)嚴(yán)重的問題，它又會(huì)引發(fā)一系列其他問題，增加農(nóng)村社會(huì)治理難度。最常見的就是導(dǎo)致干群沖突，引發(fā)農(nóng)民上訪告狀甚至出現(xiàn)群體性事件。如山東省泰安市2013年120批次控告類信訪中，農(nóng)民舉報(bào)村干部違紀(jì)違法的就占了115批次⑧。

第五，留守群體處境堪憂。在中國快速城市化的背景下，大量農(nóng)村青壯勞動(dòng)力常年在外打工，給農(nóng)村留下一個(gè)數(shù)量龐大的留守群體。有關(guān)資料顯示，目前全國農(nóng)村留守老人約5000萬，留守婦女達(dá)到5000萬⑨，最嚴(yán)重的是留守兒童已經(jīng)超過6000萬。全國婦聯(lián)于2014年發(fā)布了《我國農(nóng)村留守兒童狀況研究報(bào)告》，該報(bào)告算出目前全國農(nóng)村有留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童的37.7%，占全國兒童的21.88%，其中0~14歲年齡段的留守兒童占留守兒童總數(shù)的60%以上。農(nóng)村留守老人和留守婦女要承擔(dān)主要生產(chǎn)勞動(dòng)，還要承受與家人分離的精神痛苦，值得關(guān)注和關(guān)心。

留守兒童遭遇的問題要更加嚴(yán)重，它已經(jīng)不單是一個(gè)社會(huì)治理問題了，在某種程度上它已經(jīng)演變?yōu)橐粋€(gè)嚴(yán)重的人權(quán)問題。最近發(fā)生的關(guān)于農(nóng)村留守兒童的一個(gè)事件特別令人震驚和惋惜，貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)田坎鄉(xiāng)茨竹村一家留守兒童四兄妹在2015年6月9日集體服毒自殺，而這并不是個(gè)案。兒童尚處于成長(zhǎng)發(fā)育的階段，身體、心理、性格、情緒以及安全和自我保護(hù)意識(shí)等正處在發(fā)育和培養(yǎng)的時(shí)期，特別需要父母的教育和培養(yǎng)，以及與父母感情上的互動(dòng)交流。中國青少年研究中心在2014年5月對(duì)全國農(nóng)村留守兒童狀況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村留守兒童在成長(zhǎng)中存在以下突出問題：遭受意外傷害的比例高于非留守兒童；學(xué)習(xí)成績(jī)較差、學(xué)習(xí)不良行為較突出；獲得的社會(huì)支持較弱，情感支持欠缺，經(jīng)常感到煩躁、孤獨(dú)、悶悶不樂、無緣無故發(fā)脾氣的比例高于非留守兒童；母親外出的留守兒童在各個(gè)方面的問題都很突出，他們生活習(xí)慣差，學(xué)校表現(xiàn)糟糕，遭受欺負(fù)的比例更高，網(wǎng)絡(luò)不良行為更多，意外傷害更多，對(duì)留守生活的負(fù)面體驗(yàn)也更高。

第六，環(huán)境問題日益突出。當(dāng)前農(nóng)村的環(huán)境問題已具有全新的表現(xiàn)和特點(diǎn)，更加具有復(fù)雜性和綜合性，治理起來難度更大。農(nóng)村環(huán)境問題的表現(xiàn)不僅僅是環(huán)境污染問題，而且還包括村莊公共環(huán)境衛(wèi)生的問題以及對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的基因污染問題。農(nóng)村環(huán)境問題的污染源，不僅來自生活垃圾和工業(yè)生產(chǎn)排放，還有農(nóng)業(yè)污染。農(nóng)村環(huán)境污染造成的破壞，不僅會(huì)污染空氣和地上水，還會(huì)危及地下水和土壤，以及農(nóng)作物的基因安全。

新農(nóng)村建設(shè)以來，雖然農(nóng)村的村容街貌大為改觀，但是還有很多地區(qū)的農(nóng)村對(duì)于生活垃圾仍然沒有很好的處理辦法。據(jù)測(cè)算，全國農(nóng)村每年有1.2億噸生活垃圾露天堆放，非常影響農(nóng)村的生活環(huán)境和生活質(zhì)量⑩。以前人們只關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)污染，但是來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的污染同樣嚴(yán)重。在養(yǎng)殖業(yè)中，有些養(yǎng)殖戶濫用激素和抗生素，不僅會(huì)產(chǎn)生食品安全問題，而且也污染農(nóng)村環(huán)境。種植業(yè)中，農(nóng)民往往過量使用化肥、農(nóng)藥和除草劑，造成水體和土壤中有毒藥物和重金屬含量超標(biāo)。據(jù)2014年環(huán)境保護(hù)部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)，全國土壤總超標(biāo)率16.1%，本來就緊缺的耕地超標(biāo)率為19.4%。環(huán)境問題對(duì)農(nóng)村人口身體健康帶來的危害非常顯著，據(jù)測(cè)算，農(nóng)村人口中與環(huán)境污染密切相關(guān)的惡性腫瘤死亡率逐步上升，已經(jīng)從1988年的0.0952‰上升到2000年的0.1126‰。需要注意的是，不僅農(nóng)村環(huán)境污染問題比較可怕，而且由此引發(fā)的農(nóng)村群體性事件也正在逐年增多。更加值得警惕的還有，非法轉(zhuǎn)基因作物在中國農(nóng)村不時(shí)突破監(jiān)管，暗中擴(kuò)散。

第七，失業(yè)問題開始凸顯。如前所述，全球經(jīng)濟(jì)的衰退和大宗商品價(jià)格的波動(dòng)，以及受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，半工業(yè)化農(nóng)村地區(qū)的不少企業(yè)在最近幾年紛紛破產(chǎn)。這些破產(chǎn)的企業(yè)又是以煤炭、鋼鐵和水泥建材等大型企業(yè)為主，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村吸收的就業(yè)人數(shù)往往比較多。企業(yè)破產(chǎn)是市場(chǎng)現(xiàn)象，但是破產(chǎn)之后引發(fā)的失業(yè)問題就成了這些農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)治理難題。這些地區(qū)往往差不多每家都有人在這些企業(yè)上班，而在這些企業(yè)上班的農(nóng)民工往往又是家庭收入的主要提供者，因此農(nóng)民工的突然失業(yè)就意味著這些農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)一下子就失去了收入來源，突然陷入困境。

這些大型企業(yè)突然全體失業(yè)的農(nóng)民工所遭受的困境是雙重的，既有經(jīng)濟(jì)上的困難，更有心理上的挫折感。他們對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況的惡化和自己收入水平的下降甚至突然失業(yè)完全沒有心理準(zhǔn)備。為了維持生活水平不致快速下降，重新就業(yè)是他們必須考慮的選擇，但是當(dāng)?shù)氐钠渌髽I(yè)無法吸收這么多勞動(dòng)力，他們多數(shù)只能外出打工，這就需要他們從長(zhǎng)計(jì)議，重新安排生活。

總之，這種現(xiàn)象有兩個(gè)特點(diǎn)，一是在局部地區(qū)有普遍性，會(huì)出現(xiàn)大量農(nóng)民工的集體失業(yè)；二是再就業(yè)的困難性，當(dāng)?shù)責(zé)o法同時(shí)解決這么多人口的就業(yè)問題。這會(huì)使已經(jīng)失去重要財(cái)政來源的地方政府和基層政府經(jīng)受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第八，群體性事件多發(fā)。快速城市化和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展使各種利益沖突迅速增加，由此在農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生的群體性事件也是密集發(fā)生。雖然各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定高度重視，但是在當(dāng)前中國農(nóng)村快速發(fā)展的特殊背景下，群體性事件，仍然不時(shí)發(fā)生。透明中國網(wǎng)對(duì)各種媒體公開報(bào)道的群體性事件進(jìn)行過一個(gè)列表匯總，指出2010年以來發(fā)生的農(nóng)村群體性事件就多達(dá)二十余起。

大體來看，最近幾年農(nóng)村發(fā)生的群體性事件，其原因主要有三大類型，第一類是村干部腐敗引發(fā)的，這是從20世紀(jì)80年代就開始發(fā)生的一類群體性事件，可謂歷史最悠久；第二類是由征地拆遷及補(bǔ)償問題引發(fā)的，往往會(huì)引起暴力抗?fàn)幧踔亮餮录芍^最激烈的一類群體性事件；第三類是圍繞農(nóng)村環(huán)境問題引發(fā)的，最近幾年數(shù)量和比例都不斷攀升。

農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的思路

當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)治理中的問題是由農(nóng)村社會(huì)發(fā)展水平以及中國所處的快速城市化的進(jìn)程所決定的。由于歷史的原因，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足，這決定了農(nóng)村地區(qū)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在民生方面的社會(huì)治理困境。更重要的是，中國目前正處于快速城市化時(shí)期，農(nóng)村也正處于一個(gè)劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程之中，由此會(huì)引發(fā)一系列由發(fā)展產(chǎn)生的社會(huì)治理難題。中國要想實(shí)現(xiàn)步入中等發(fā)達(dá)國家的行列，完成城市化的目標(biāo)，這個(gè)快速發(fā)展的過程還需要持續(xù)至少30~50年。這就意味著中國農(nóng)村在未來的很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)仍將處于社會(huì)轉(zhuǎn)型過程之中，在這個(gè)過程中國農(nóng)村今后還將會(huì)長(zhǎng)期面臨著各種各樣的社會(huì)治理困境。今后農(nóng)村社會(huì)治理的完善和突破不能過于理想化，必須符合農(nóng)村發(fā)展的客觀實(shí)際，遵循“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，科學(xué)穩(wěn)步地推進(jìn)。

第一，要依靠發(fā)展提高農(nóng)村社會(huì)治理的基礎(chǔ)。與城市相比較，中國農(nóng)村社會(huì)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)明顯比較薄弱，農(nóng)村社會(huì)治理面臨的很多難題都是由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展水平較低造成的，這是當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)治理要面對(duì)和承認(rèn)的一個(gè)基本前提。這個(gè)特點(diǎn)決定了只有依靠發(fā)展才是解決農(nóng)村社會(huì)治理難題的長(zhǎng)期戰(zhàn)略選擇。只有通過發(fā)展農(nóng)村的教育文化事業(yè)，才能提高農(nóng)民素質(zhì)，增加農(nóng)民收入；只有通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，才能使農(nóng)民安居樂業(yè)；只有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，政府才能增加財(cái)政收入，才能為農(nóng)村提供充足的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，也才能提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。農(nóng)村基本的民生問題解決了，社會(huì)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)提高了，才能提高農(nóng)村地區(qū)社會(huì)治理的現(xiàn)代化水平。

第二，要充分運(yùn)用既有的組織網(wǎng)絡(luò)作為農(nóng)村社會(huì)治理的主體。黨的十八大報(bào)告明確提出，中國的社會(huì)治理應(yīng)該在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的總體格局下進(jìn)行。社會(huì)治理主體雖然多元廣泛，包含基層自治組織、各類社會(huì)組織、企事業(yè)單位和人民群眾，但是黨委和政府依然是社會(huì)治理的核心主體。當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)治理，一定要充分發(fā)揮原有的各級(jí)黨組織、基層政府、村民委員會(huì)和民間社會(huì)團(tuán)體的作用，而并非一定要重新建立一套新的組織和機(jī)構(gòu)。

提到創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，人們很容易聯(lián)想到要充分運(yùn)用社會(huì)組織的力量參與公共管理，培育中國的公民社會(huì)。這個(gè)理解有一定的道理，農(nóng)村社會(huì)治理就是要運(yùn)用多種力量共同解決農(nóng)村各類問題，但是不能矯枉過正，繞過黨和政府，一味尋求社會(huì)組織和民間力量。有效的社會(huì)治理應(yīng)該充分運(yùn)用現(xiàn)有的組織網(wǎng)絡(luò)，而不應(yīng)該把希望寄托在建立更多的新機(jī)構(gòu)和新組織上。

第三，要在縱向上區(qū)分農(nóng)村社會(huì)治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和近期目標(biāo)。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理面臨的問題，都應(yīng)該重視和解決，但是面對(duì)各類不同的問題，在有限的資源制約和時(shí)間條件下，我們必須要做出區(qū)分，確定哪些必須是要盡快解決的，哪些又是可以在近期解決的，哪些只能在更遠(yuǎn)的長(zhǎng)期才有可能解決。所以，農(nóng)村社會(huì)治理要在時(shí)間縱向上有劃分階段的意識(shí)，要區(qū)分長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和近期需要突破的重點(diǎn)。當(dāng)前農(nóng)村各類公共服務(wù)不足的問題盡管普遍存在，但不是在短期內(nèi)可以迅速解決的，因此可以在解決那些燃眉之急問題的前提下，制定長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，分階段設(shè)立目標(biāo)，分期分階段逐步解決。

第四，要在橫向上分類處理農(nóng)村社會(huì)治理的不同問題。農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)代化，除了在縱向上要有分期分階段的意識(shí)外，還要在橫向上確立分類意識(shí)，應(yīng)該對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理面臨的各種不同問題進(jìn)行分類，從不同的角度進(jìn)行科學(xué)分類，不同類型采用不同方案，分別進(jìn)行處理。如根據(jù)社會(huì)治理內(nèi)容的特點(diǎn)，可以將社會(huì)治理面臨的問題劃分為民生型、沖突型、安全型和政治型等幾類；根據(jù)社會(huì)治理問題發(fā)生的頻度可以區(qū)分為日常型、周期型和偶發(fā)型等；根據(jù)相關(guān)問題產(chǎn)生的原因又可以分為客觀形成型、歷史遺留型、人為制造型和體制缺陷型等；根據(jù)相關(guān)問題產(chǎn)生的原因又可以分為客觀形成型、歷史遺留型、人為制造型和體制缺陷型等。

各種民生問題主要屬于日常性社會(huì)治理工作，要采取治本之策，從提高政府服務(wù)水平、改善人民生活做起。農(nóng)村村級(jí)兩委換屆主要屬于周期性的社會(huì)治理工作，應(yīng)該在換屆選舉前摸清狀況、逐村排查，對(duì)于問題村提前做好各方工作和應(yīng)急預(yù)案，將換屆產(chǎn)生的矛盾沖突和不穩(wěn)定因素降到最低。農(nóng)村社會(huì)治理的偶發(fā)性問題是指突發(fā)性的群體性事件、各種生產(chǎn)安全事件、重大交通事故和各種公共安全事件等，可以進(jìn)行更細(xì)的分類研究，確立不同的處理機(jī)制。

注釋:略

作者系南開大學(xué)政治學(xué)系系主任、教授,研究領(lǐng)域:政治學(xué)理論、農(nóng)村政治學(xué)

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民論壇網(wǎng)

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