編者按：

縣域是連接城市與農(nóng)村的載體，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村的平臺(tái)；縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和主要增長(zhǎng)點(diǎn)；縣域城鎮(zhèn)化則是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和重點(diǎn)。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，最大的難點(diǎn)在縣域，重點(diǎn)和著力點(diǎn)也在縣域。

作為邁入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣前十位的中部縣域，在以往十年的發(fā)展歷程中，長(zhǎng)沙縣在縣委和縣政府領(lǐng)導(dǎo)下著力轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為我國(guó)縣域改革與發(fā)展提供了難得的先行先試的實(shí)踐與探索。本刊將從《改革就是創(chuàng)造——一個(gè)縣域改革發(fā)展的全息樣本》一書中選登相關(guān)案例，以客觀全面的視角呈現(xiàn)被譽(yù)為“中部第一縣”的湖南省長(zhǎng)沙縣近十年來不斷自加壓力、深化改革的求索與奮進(jìn)，呈現(xiàn)一個(gè)縣域改革發(fā)展的全息圖景和真實(shí)演進(jìn)。

概要：

2008年年底，長(zhǎng)沙縣委、縣政府提出“南工北農(nóng)”的發(fā)展理念，實(shí)質(zhì)是在全國(guó)縣域率先試驗(yàn)主體功能分區(qū)規(guī)劃，即在全縣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的縣域南部，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)及綠色產(chǎn)業(yè)。這是針對(duì)長(zhǎng)沙縣改革三十年來的發(fā)展勢(shì)頭、面對(duì)全縣工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速階段和國(guó)家積極財(cái)政政策提出的總體空間格局，同時(shí)也是以空間調(diào)整促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、以分類指導(dǎo)落實(shí)以人為本、以開發(fā)強(qiáng)度管理控制污染源頭、以分類考核激勵(lì)不同區(qū)域的勇敢嘗試，并為開發(fā)強(qiáng)度管理提供了難得的先行先試的實(shí)踐。

2013年，當(dāng)城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)沙縣域南部地區(qū)出現(xiàn)一個(gè)個(gè)重大的新功能、新產(chǎn)業(yè)，而原有的鎮(zhèn)街區(qū)劃無法提供又好又快的體制供給的時(shí)候，長(zhǎng)沙縣又做出《功能分區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)施規(guī)劃（2013—2020）》，超越原來鎮(zhèn)街各自為政的格局，將縣域國(guó)土空間劃分為了六大功能區(qū)（后因暮云街道、南托街道、跳馬鎮(zhèn)劃入長(zhǎng)沙市區(qū)而為“五大功能區(qū)”），以建設(shè)功能區(qū)、區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)的方式謀求體制突圍、機(jī)制優(yōu)化做出大膽嘗試。

一、背景：國(guó)家的導(dǎo)向與長(zhǎng)沙縣的實(shí)踐

2012年夏季的一天，著名建筑大師謝英俊來到長(zhǎng)沙縣金井鎮(zhèn)，站在綠樹繁茂的山頭俯瞰層層疊疊的稻田和遠(yuǎn)處起伏伸展的茶山。在山腳田邊錯(cuò)落點(diǎn)綴著的農(nóng)宅，如荊釵布裙的村姑質(zhì)樸自然。謝英俊感嘆道：“這里是僅次于天堂的地方?！奔偃绱┰降綆啄昵?，鎮(zhèn)上的金井河水會(huì)時(shí)不時(shí)翻出污水的異味、茶園邊的鑄造廠也不時(shí)冒出沖天爐的煙塵，謝大師也難有今天的興致了。“南工北農(nóng)”的主體功能分區(qū)戰(zhàn)略，給北部山區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了有力的基礎(chǔ)，如今北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境得到了居民和訪客的一致認(rèn)同。

早在2007年，國(guó)家就開始布置全國(guó)主體功能區(qū)的規(guī)劃。這一年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國(guó)發(fā)〔2007〕21號(hào)），要求全國(guó)主體功能區(qū)編制規(guī)劃于9月完成初稿，并開始征求意見。中央在“十一五”規(guī)劃綱要建議中明確提出主體功能區(qū)的概念，并最終列入“十一五”規(guī)劃綱要。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略將全國(guó)構(gòu)建為“三大格局”，即城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)，由此區(qū)分出“四類開發(fā)模式”，即優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)?！鞍l(fā)展”還是硬道理，而“開發(fā)”就要受到管控。國(guó)務(wù)院的《意見》說，要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)格局。

推進(jìn)形成主體功能區(qū)的意義在于：深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展；有利于按照以人為本的理念推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)和人民生活水平的差距；有利于引導(dǎo)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，應(yīng)對(duì)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；有利于打破行政區(qū)劃界限，制定實(shí)施更有針對(duì)性的區(qū)域政策和績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。

毫無疑問，推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃首先是一場(chǎng)觀念的革命，它要求地方政府在政績(jī)觀、發(fā)展觀上做出重大調(diào)整，其困難不難想象。三年之后的2010年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。又過了三年，在2013年全國(guó)不足半數(shù)的省市制定了本省市的主體功能區(qū)規(guī)劃，而在縣域開展此類規(guī)劃的工作，主要在少數(shù)沿海地帶剛剛起步。

2008年年底，長(zhǎng)沙縣即提出“南工北農(nóng)，一縣兩區(qū)”的主體功能分區(qū)思路，并隨之做出一系列制度體制配套來實(shí)施，這是實(shí)踐中全局性思考的結(jié)果，是對(duì)縣域發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃、反復(fù)權(quán)衡的結(jié)果，而不是一個(gè)簡(jiǎn)單貫徹上位規(guī)劃的作業(yè)。

20世紀(jì)八九十年代，在改革開放大潮的沖擊下，長(zhǎng)沙縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展蒸蒸日上，一片繁榮，特別是隨著企業(yè)改制、體制內(nèi)各類人才“下?！眲?chuàng)業(yè)，一大批民營(yíng)企業(yè)脫穎而出，成為區(qū)域乃至全國(guó)工業(yè)企業(yè)發(fā)展的熱土，尤其在汽車配件、機(jī)械加工、鑄造、皮革加工等方面成就突出，涌現(xiàn)出像遠(yuǎn)大、三一重工這樣迅速崛起的民營(yíng)企業(yè)，以及金井鑄造、金井皮革廠這樣產(chǎn)值過億元、稅收上千萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對(duì)地方財(cái)政、就業(yè)和農(nóng)民致富具有重要的支撐作用。

在長(zhǎng)沙縣的產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)劃中，1992年經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的設(shè)立具有標(biāo)志性的意義，在全縣干部群眾的支持下，經(jīng)開區(qū)人積極進(jìn)取、奮勇爭(zhēng)先，招商規(guī)模和效益不斷提高、企業(yè)投資環(huán)境日臻完善，使經(jīng)開區(qū)層次和水平不斷提升，在2000年一躍成為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。在這一品牌和各項(xiàng)優(yōu)惠政策的感召下，一大批優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)園入駐，并在龍頭企業(yè)的帶動(dòng)下，形成龐大的集聚效應(yīng)和群落梯級(jí)配套企業(yè)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。到2007年、2008年前后，工程機(jī)械制造和汽車生產(chǎn)、貿(mào)易及零配件加工成為經(jīng)開區(qū)具有標(biāo)志性的、在區(qū)域具有重要影響的產(chǎn)業(yè)集群。

另外，經(jīng)過30多年的發(fā)展，長(zhǎng)沙縣也像所有沖在前列的百?gòu)?qiáng)縣一樣，面臨著產(chǎn)業(yè)用地粗放、生態(tài)環(huán)境失衡、環(huán)境污染嚴(yán)重、人居品質(zhì)下降的問題：

（1）工礦企業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)無序蔓延擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。在過去一個(gè)時(shí)期，全縣國(guó)土空間開發(fā)的規(guī)模較大，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦快速增長(zhǎng)，土地開發(fā)強(qiáng)度已超過全省大城市一般水平。低技術(shù)、高消耗、高污染的企業(yè)占據(jù)著大量土地和環(huán)境資源。土地和相關(guān)資源再規(guī)劃、再整合的必要性十分突出。

（2）耕地面積有限。全縣耕地總量為57716公頃，占全縣總面積的28.9%，保持主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量生產(chǎn)和供給的壓力較大。農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)壓力較大。

（3）生態(tài)空間偏少。長(zhǎng)沙縣生態(tài)空間主要分布在西南部和北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣城周邊及中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)林較少。2012年年底，全縣土地利用率高達(dá)97.10%，未利用地僅占土地總面積的2.90%，生態(tài)空間連通性不夠，分布不夠均衡，城市建成區(qū)和近郊區(qū)生態(tài)用地比重明顯偏低，生態(tài)空間建設(shè)難度較大。

（4）土地利用不夠集約，空間效率極不平衡。長(zhǎng)沙縣單位建設(shè)用地產(chǎn)出水平居全省前列，全縣300多家重點(diǎn)企業(yè)（總用地面積不到20平方公里）產(chǎn)生90%以上的工業(yè)產(chǎn)值和稅收，形成了“用1%的土地創(chuàng)造90%的財(cái)政稅收”的局面。長(zhǎng)沙縣工業(yè)園總量相對(duì)較多、工業(yè)布局分散，閑置土地、違法用地現(xiàn)象仍較突出，農(nóng)村集體建設(shè)用地集約節(jié)約利用潛力較大。

長(zhǎng)沙縣迫切需要空間格局的再梳理。

2008年以來，面對(duì)亞洲金融危機(jī)和中央4萬億元的積極財(cái)政政策帶來的工程機(jī)械產(chǎn)業(yè)大好形勢(shì)，縣委縣政府保持了冷靜的頭腦，沒有熱衷于單一GDP產(chǎn)值的增長(zhǎng)，而是著眼于縣域長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。區(qū)劃調(diào)整前長(zhǎng)沙縣縣域總面積為1756平方公里，大致可以分成南北兩片：北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)多是山區(qū)和丘陵，交通不便，缺少發(fā)展工業(yè)的區(qū)位和配套條件；南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處撈刀河、瀏陽(yáng)河沖積平原，圍繞縣城、緊鄰省城，坐擁空港。高鐵、高速公路縱橫交錯(cuò)，是整個(gè)湖南省的“門戶地帶”。縣城星沙設(shè)有長(zhǎng)沙國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)這樣一個(gè)重要的發(fā)展平臺(tái)。按照因地制宜的方針，不難做出宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)的判斷。當(dāng)時(shí)，“綠色GDP”的理念已經(jīng)在學(xué)界和媒體廣泛討論，“用1%的土地支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，99%的土地保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，這樣的空間思路也見諸一些先發(fā)地區(qū)，但是“知易行難”，真要放棄“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的路徑是需要擔(dān)當(dāng)，需要一整套政策機(jī)制保障的。2008年12月底，時(shí)任中共長(zhǎng)沙縣委副書記、縣長(zhǎng)楊懿文同志在縣人大會(huì)上首次提出了“南工北農(nóng)”全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)與空間發(fā)展的理念，即在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的縣域南部（春華、安沙南段，果園鎮(zhèn)南界以南）重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)；北部山區(qū)和丘陵地帶（春華、安沙北段、包括果園鎮(zhèn)及其以北）鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

在國(guó)家編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的時(shí)候，一個(gè)中部縣份主動(dòng)開始了空間開發(fā)的主體功能分區(qū)管控實(shí)踐。

二、破局：“南工北農(nóng)”的實(shí)施

“南工北農(nóng)”實(shí)質(zhì)是空間開發(fā)強(qiáng)度的管控，核心是限制北部山區(qū)丘陵地帶各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)。這就需要一整套制度機(jī)制的保障：

（1）考核指標(biāo)因地制宜：制定實(shí)施有針對(duì)性的績(jī)效考評(píng)體系，例如像招商引資、工業(yè)產(chǎn)值一類的指標(biāo)在北部地區(qū)不做考核內(nèi)容，或工業(yè)大幅降低。

（2）產(chǎn)業(yè)政策南北有別：在落實(shí)上，邊做邊改，不搞一刀切，對(duì)“北農(nóng)”地區(qū)工業(yè)并非一律關(guān)停（如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍保留工業(yè)園）。

（3）外遷污染嚴(yán)重的企業(yè)：以金井制革廠為例，這是一家早年獲得過眾多表彰和嘉獎(jiǎng)的明星企業(yè)，為金井鎮(zhèn)創(chuàng)造了數(shù)百個(gè)就業(yè)崗位和數(shù)千萬元的稅收?？梢哉f皮革廠是金井鎮(zhèn)商氣、人氣的重要源頭。隨著人們生活水平的提高，盡管工廠也不斷地進(jìn)行排污技術(shù)改造，但皮革生產(chǎn)帶來的異味和對(duì)金井河水的污染還是給當(dāng)?shù)鼐用駧韲?yán)重的困擾?？h政府和鎮(zhèn)政府做通了廠子的工作，以壯士斷臂的決心，幫助工廠外遷到湘鄉(xiāng)皮革生產(chǎn)的專業(yè)園區(qū)。

（4）財(cái)政保障北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)：工業(yè)發(fā)展受限，工商稅收銳減?？h財(cái)政確保北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公經(jīng)費(fèi)和干部職工待遇，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了“找米下鍋”而“饑不擇食”。

（5）靈活的轉(zhuǎn)移支付方式：在南部城鎮(zhèn)化地區(qū)劃出一定的土地指標(biāo)，將出讓金收益轉(zhuǎn)移給北部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟動(dòng)資金。

（6）多方爭(zhēng)取政策支持：在國(guó)家、省、市的各個(gè)政策盤子中為北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取政策支持，例如金井鎮(zhèn)、路口鎮(zhèn)是長(zhǎng)沙市級(jí)中心鎮(zhèn)，開慧鎮(zhèn)是特色鎮(zhèn)，通過這些“牌子”爭(zhēng)取上級(jí)政府的項(xiàng)目資金和政策，促進(jìn)北部地區(qū)的發(fā)展。2010年7月整個(gè)長(zhǎng)沙縣申獲“國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”，使北部地區(qū)擁有一個(gè)與南部經(jīng)開區(qū)比肩的政策平臺(tái)，全縣形成了“一縣兩區(qū)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

（7）積極探索體制創(chuàng)新和社會(huì)建設(shè)：先后在北部地區(qū)進(jìn)行的“板倉(cāng)小鎮(zhèn)”和“潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)”試驗(yàn)，對(duì)于北部地區(qū)的發(fā)展起到了先導(dǎo)示范作用，以自然社區(qū)建設(shè)為宗旨的“樂和鄉(xiāng)村”試驗(yàn)也是從北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始，煥發(fā)了鄉(xiāng)村社會(huì)的活力。

在北部地區(qū)限制工礦企業(yè)的發(fā)展，在執(zhí)行過程中必然阻力重重。幾年下來，取得了水更清、山更綠，生態(tài)環(huán)境更優(yōu)美的效果，也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)日益認(rèn)同縣委、縣政府的決心。例如金井鎮(zhèn)保留的鑄造廠都已將沖天爐改為電爐，一些骨干企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能也都放到南部的工業(yè)園區(qū)。特別可喜的是，隨著長(zhǎng)株潭大都市圈居民生活水平的提高，“北農(nóng)”也迎來了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)遇，特別是一、三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展以及鄉(xiāng)村旅游的興起，北部地區(qū)以良好的生態(tài)環(huán)境資源和歷史文化資源迎來了開慧鎮(zhèn)露營(yíng)基地這樣的新型旅游項(xiàng)目，白沙鎮(zhèn)雙沖村獲評(píng)2015年度全國(guó)“美麗鄉(xiāng)村”稱號(hào)。旅游業(yè)和各具特色的綠色產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，蒸蒸日上，“南工北農(nóng)”的理念演進(jìn)為“南城北游”的理念。

三、升級(jí)：五大功能區(qū)

“南工北農(nóng)”的主體功能分區(qū)經(jīng)過７年實(shí)踐取得了總體性的成功。隨著時(shí)間的推移，地處長(zhǎng)株潭都市群核心地帶、擁有中南地區(qū)樞紐空港、京廣滬昆高鐵交會(huì)樞紐、中部地區(qū)罕見城市湖泊松雅湖的長(zhǎng)沙縣，正面臨新一輪的挑戰(zhàn)：如何又好又快地推進(jìn)空港經(jīng)濟(jì)圈、高鐵經(jīng)濟(jì)圈、環(huán)松雅湖等特殊功能地帶的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?

以空港經(jīng)濟(jì)為例，成都、武漢、鄭州的空港經(jīng)濟(jì)區(qū)都是副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜的管委會(huì)，以利于與國(guó)家民航主管機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)外航空公司和物流公司溝通協(xié)商。長(zhǎng)沙空港目前已是中南地區(qū)起降架次最高的空港，在省市一級(jí)尚未設(shè)立空港經(jīng)濟(jì)平臺(tái)的時(shí)候，難道讓空港所在的黃花鎮(zhèn)來謀劃臨空經(jīng)濟(jì)嗎?長(zhǎng)沙縣為了最大限度地支持這個(gè)全省也是整個(gè)長(zhǎng)株潭城市區(qū)對(duì)外門戶的發(fā)展，以一位縣委常委領(lǐng)銜，抽調(diào)規(guī)劃、商務(wù)等方面的精兵強(qiáng)將組建空港功能區(qū)，對(duì)接民航主管部門和航空公司、物流公司，空港城健康快速地起步了。

2013年12月，長(zhǎng)沙縣委、縣政府，在“南工北農(nóng)”分區(qū)發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，大膽提出了按功能區(qū)發(fā)展城市主體功能，并由此開展體制機(jī)制改革的想法，并向省發(fā)改委呈報(bào)了《關(guān)于全力支持長(zhǎng)沙縣功能分區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新工作的請(qǐng)示》。2014年11月7日省發(fā)改委明確表示原則同意功能分區(qū)的工作方案，并要求盡快啟動(dòng)、先行先試。長(zhǎng)沙縣為此成立了功能區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并聘請(qǐng)省社科院編制了《長(zhǎng)沙縣功能區(qū)整體規(guī)劃》，進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施方案，確保功能區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作加快推進(jìn)。正是這一年12月13日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：“要繼續(xù)深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，縮小政策單元，重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律制定政策。堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，使自然條件不同區(qū)域按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展?！憋@然，如果不是長(zhǎng)期關(guān)注城市功能的發(fā)展，深思熟慮地研判體制機(jī)制，單靠領(lǐng)會(huì)中央意圖來搞改革是不可能有如此巧合的。

1.“南工”地區(qū)進(jìn)一步細(xì)分

實(shí)行功能區(qū)發(fā)展是“一縣兩區(qū)、南工北農(nóng)”發(fā)展理念的演進(jìn)和升華，有利于統(tǒng)籌各方資源、最大限度釋放生產(chǎn)力和形成強(qiáng)大的區(qū)域帶動(dòng)力。根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局定位，在不改變與長(zhǎng)沙市行政隸屬關(guān)系、不改變經(jīng)開區(qū)現(xiàn)有運(yùn)行模式、不涉及行政區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，把縣域科學(xué)劃分為國(guó)家級(jí)長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（即先進(jìn)制造業(yè)區(qū)）、黃興會(huì)展經(jīng)濟(jì)區(qū)、松雅湖（星沙）中央商務(wù)區(qū)、長(zhǎng)沙臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)（長(zhǎng)沙縣國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)）五大功能區(qū)：

長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)：突出發(fā)展工程機(jī)械、汽車及零部件、電子信息等先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，以及新材料、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，加快推動(dòng)食品飲料等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快推進(jìn)產(chǎn)城融合，打造國(guó)家級(jí)先進(jìn)制造業(yè)中心。

黃興會(huì)展經(jīng)濟(jì)區(qū)：緊緊抓住湖南省打造現(xiàn)代服務(wù)業(yè)示范區(qū)的機(jī)遇，爭(zhēng)取將該功能區(qū)納入全省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)總體規(guī)劃，并依托武廣高鐵站和長(zhǎng)沙國(guó)際會(huì)展中心，大力發(fā)展會(huì)展經(jīng)濟(jì)、專業(yè)市場(chǎng)、樓宇經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)、文化旅游、金融創(chuàng)新、現(xiàn)代物流、電子商務(wù)、服務(wù)外包等現(xiàn)代新興服務(wù)業(yè)，著力打造全省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高地和核心增長(zhǎng)極。

松雅湖中央商務(wù)區(qū)：以松雅湖片區(qū)的總部經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)和毛塘片區(qū)的現(xiàn)代物流業(yè)為支柱，以現(xiàn)有建成區(qū)的生活服務(wù)業(yè)和毛塘鋪片區(qū)、東八線以西的教育科研產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)文化、體育、公共服務(wù)、公共政策等軟環(huán)境培育，加快提速松雅湖和毛塘鋪片區(qū)開發(fā)，著力打造現(xiàn)代城市氣息濃厚、文化底蘊(yùn)深厚、宜居、環(huán)保的新型城區(qū)。

長(zhǎng)沙臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)：圍繞長(zhǎng)沙黃花機(jī)場(chǎng)建設(shè)區(qū)域性國(guó)際航空樞紐的發(fā)展目標(biāo)，順應(yīng)長(zhǎng)沙機(jī)場(chǎng)客貨流量迅猛增長(zhǎng)的趨勢(shì)，抓住臨空產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的機(jī)遇，聚集資金、土地、設(shè)施等要素，著力打造依托湖南、立足中部、面向世界的特色航空產(chǎn)業(yè)高地、現(xiàn)代服務(wù)知識(shí)新城、綠色生態(tài)休閑田園的“中部空港第一城”。

2.“北農(nóng)”地區(qū)進(jìn)一步強(qiáng)化

長(zhǎng)沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)（長(zhǎng)沙縣國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)）：堅(jiān)持工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”發(fā)展戰(zhàn)略，以國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)為載體，著力發(fā)展城郊型現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)。按照發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、安全、生態(tài)農(nóng)業(yè)的總體要求，大力推進(jìn)規(guī)?；N養(yǎng)、集約化經(jīng)營(yíng)、機(jī)械化生產(chǎn)、專業(yè)化分工、信息化管理；堅(jiān)持“以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)、產(chǎn)城融合、六個(gè)集中”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本思路，以中心鎮(zhèn)（小城市）建設(shè)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化共榮發(fā)展。以省道S207線為重點(diǎn)，建設(shè)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的核心園區(qū)；以貫穿全縣南北的三條主干道為載體，打造各具特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范帶；結(jié)合城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)資源整合，建設(shè)10個(gè)在全省乃至全國(guó)有影響力和輻射力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色園區(qū)，重點(diǎn)加快推進(jìn)春華現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成果展示園和高橋農(nóng)產(chǎn)品精深加工園建設(shè)；繼續(xù)推進(jìn)培育壯大100個(gè)現(xiàn)代農(nóng)莊。建成國(guó)家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、先進(jìn)要素聚集區(qū)、新型農(nóng)業(yè)樣板區(qū)和體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，成為“示范全省、引領(lǐng)中部、影響全國(guó)、對(duì)話全球”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集成展示窗口。

3.機(jī)制與體制創(chuàng)新布局

2014年長(zhǎng)沙縣委、縣政府結(jié)合主體功能區(qū)的改革規(guī)劃和借鑒上海浦東新區(qū)的成功做法與經(jīng)驗(yàn)，按照“功能分區(qū)、區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)、分類指導(dǎo)、有限授權(quán)、實(shí)體運(yùn)作”的思路，研究探索功能區(qū)的運(yùn)作模式。

（1）功能分區(qū)

國(guó)家級(jí)長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)現(xiàn)有運(yùn)行模式不變，管理區(qū)域包括先進(jìn)制造業(yè)區(qū)。

成立黃興會(huì)展經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會(huì)，管理區(qū)域?yàn)辄S興會(huì)展經(jīng)濟(jì)區(qū)；成立松雅湖中央商務(wù)區(qū)管理委員會(huì)，管理區(qū)域?yàn)樾巧持醒肷虅?wù)區(qū)；長(zhǎng)沙臨空產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會(huì)加掛長(zhǎng)沙臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會(huì)牌子，管理區(qū)域延伸至黃花臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)；長(zhǎng)沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)管理委員會(huì)加掛長(zhǎng)沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)管理委員會(huì)牌子，管理區(qū)域?yàn)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)。

（2）區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)

“開發(fā)區(qū)化”的功能區(qū)。如何避免十年前就已在各地出現(xiàn)的“產(chǎn)城分割”的“開發(fā)區(qū)病”?答案就是區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)。各個(gè)功能區(qū)與長(zhǎng)沙先進(jìn)制造業(yè)區(qū)一樣，功能區(qū)設(shè)黨工委、管委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“兩委”），“兩委”合署辦公，由長(zhǎng)沙縣委、縣政府管理，從而實(shí)現(xiàn)真正意義的區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)。

“兩委”職能配置的基本原則是突出功能開發(fā)、突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、突出資源整合、突出聯(lián)動(dòng)發(fā)展。鎮(zhèn)街則強(qiáng)化社會(huì)治理和服務(wù)的職能，區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，使得功能區(qū)既有開發(fā)區(qū)的效率，又有鎮(zhèn)街的社會(huì)保障。

（3）有限授權(quán)

長(zhǎng)沙縣委、縣政府原則上把有利于推進(jìn)功能區(qū)域開發(fā)建設(shè)的職能委托給“兩委”，便于“兩委”集中精力推動(dòng)開發(fā)建設(shè)，在功能區(qū)域開發(fā)建設(shè)中起主導(dǎo)作用。縣委、縣政府相關(guān)部門在功能區(qū)內(nèi)所行使的相關(guān)管理職能，按照有限授權(quán)的原則委托給功能區(qū)“兩委”行使，確因法律法規(guī)不能委托授權(quán)的，通過其在功能區(qū)的派出機(jī)構(gòu)行使。主要在以下方面進(jìn)行有限授權(quán)：區(qū)域規(guī)劃管理、計(jì)劃與投資管理、區(qū)域經(jīng)貿(mào)管理、區(qū)域建設(shè)管理、區(qū)域環(huán)境保護(hù)、人事管理。

相關(guān)縣直部門職能除授權(quán)外的原有職能維持不變，條線管理事權(quán)仍由職能部門承擔(dān)；縣直部門對(duì)功能區(qū)履行所授權(quán)限的指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)管職責(zé)。社會(huì)事務(wù)、黨建工作管理體制不變。功能區(qū)主要履行統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)，鎮(zhèn)街主要履行社會(huì)管理事務(wù)。

（4）實(shí)體運(yùn)作

功能區(qū)與鎮(zhèn)街實(shí)施聯(lián)動(dòng)發(fā)展，建立聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，以項(xiàng)目為載體，以資本為紐帶，組建聯(lián)合開發(fā)公司，實(shí)行“一個(gè)品牌、聯(lián)合開發(fā)、統(tǒng)一招商、利益共享”的運(yùn)作機(jī)制。

4.穩(wěn)扎穩(wěn)打、逐步實(shí)施

（1）呈報(bào)工作方案。向湖南省委、省政府和長(zhǎng)沙市委、市政府及相關(guān)省市部門呈報(bào)長(zhǎng)沙縣功能區(qū)建設(shè)工作方案，爭(zhēng)取省市高度重視、全力支持。

（2）啟動(dòng)前期工作。成立功能區(qū)建設(shè)籌備工作領(lǐng)導(dǎo)小組、編制功能區(qū)整體規(guī)劃、組織申報(bào)黃興會(huì)展經(jīng)濟(jì)區(qū)、松雅湖商務(wù)區(qū)兩個(gè)省級(jí)園區(qū)，設(shè)置功能區(qū)機(jī)構(gòu)并明確職能職責(zé)，按照程序完成規(guī)劃及機(jī)構(gòu)設(shè)置等相關(guān)報(bào)批工作。

（3）全面規(guī)范運(yùn)行。按照功能區(qū)建設(shè)整體方案，細(xì)化人、財(cái)、物、事權(quán)限劃分及系列具體工作任務(wù)，理順功能區(qū)與市、縣及鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系，確保各項(xiàng)工作全面步入正軌。

可以想見，以長(zhǎng)沙縣這樣一個(gè)緊鄰省會(huì)，擁有空港、高鐵這樣一些省市一級(jí)城市功能的地帶，在未來城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，一定會(huì)因管理精細(xì)化而出現(xiàn)一批超出鎮(zhèn)街的行政區(qū)劃，但通向未來的路怎么走?長(zhǎng)沙縣充分借鑒了改革開放以來，以開發(fā)區(qū)為代表的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以縣一級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜的派出機(jī)構(gòu)加區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)的方式，闖出了一條適合長(zhǎng)沙縣實(shí)際情況與發(fā)展的路子。

四、效果：規(guī)劃落地，利在長(zhǎng)遠(yuǎn)

長(zhǎng)沙縣縣域范圍內(nèi)山地、丘陵、平原地形間錯(cuò)分布，撈刀河以北缺少發(fā)展工業(yè)的區(qū)位條件和配套條件，“南工北農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念針對(duì)不同條件，提出不同的空間發(fā)展模式，尊重了客觀實(shí)際，因地制宜，全縣一盤棋，這是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中按主體功能分區(qū)的成功嘗試?？茖W(xué)合理地確定全縣建設(shè)用地的供給與需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局，盤整城鄉(xiāng)空間資源，建立覆蓋全縣的城鄉(xiāng)空間體系，取得了“一縣兩區(qū)”的驕人成績(jī)。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局來說，以“南工北農(nóng)”為基礎(chǔ)衍生出來的功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，在“南工”區(qū)域主要是圍繞空港、高鐵CBD中心區(qū)和經(jīng)開區(qū)與星沙城區(qū)三個(gè)發(fā)展動(dòng)力核展開的，包括星沙和經(jīng)開區(qū)的產(chǎn)城融合優(yōu)化拓展區(qū)，黃花工程機(jī)械產(chǎn)業(yè)園區(qū)、空港物流園區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)、CBD發(fā)展區(qū)、榔梨汽車產(chǎn)業(yè)區(qū)、毛塘鋪物流園區(qū)、干杉汽車產(chǎn)業(yè)基地等；在“北農(nóng)”區(qū)域，主要為新江——銀龍休閑農(nóng)業(yè)示范區(qū)、黃興生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展區(qū)、撈刀河高效農(nóng)業(yè)片區(qū)、特色林果發(fā)展區(qū)等。高效集約的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)與生態(tài)農(nóng)業(yè)地區(qū)穿插組合，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)將形成城鄉(xiāng)環(huán)境融合、功能互補(bǔ)、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的“多心、多片、多節(jié)點(diǎn)”的城鄉(xiāng)空間格局；鄉(xiāng)村空間有機(jī)化、網(wǎng)絡(luò)化的道路系統(tǒng)，方便的公交使城鄉(xiāng)之間各種要素自由流動(dòng)，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，也充分體現(xiàn)了“以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)、產(chǎn)城融合、六個(gè)集中”的發(fā)展思路。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政來說，實(shí)施“南工北農(nóng)”的確會(huì)出現(xiàn)“富鎮(zhèn)（工業(yè)鎮(zhèn)）更富、窮鎮(zhèn)（農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)）更窮”的趨勢(shì)。但縣政府不把政府財(cái)政一定要“富”作為首要行政目標(biāo)，而是使北部各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過縣財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，保障運(yùn)轉(zhuǎn)；通過不同部門下?lián)芙?jīng)費(fèi)用于農(nóng)田水利、道路交通、國(guó)土整治、新農(nóng)村建設(shè)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施投資，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)“塊塊”整合各個(gè)部門“條條”的資源，以“南工北農(nóng)”北部的財(cái)政狀況倒逼投入機(jī)制的改革。并通過分類考核，督促各鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)換代，積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境。同時(shí)我們也看到財(cái)政“窮”不等于農(nóng)民“窮”。無論南北，長(zhǎng)沙縣絕大多數(shù)農(nóng)戶的家庭收入，主要來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民到星沙、長(zhǎng)沙務(wù)工經(jīng)商，實(shí)現(xiàn)就近轉(zhuǎn)移。隨著北部更多的勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，專門從事農(nóng)業(yè)的家庭有可能掌握更多的農(nóng)業(yè)資源，并在現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)、特色莊園經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)以及鄉(xiāng)村旅游業(yè)的興起帶動(dòng)下，使北部從事農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的人口收入進(jìn)一步提高。而事實(shí)上，實(shí)施“南工北農(nóng)”以來，縣財(cái)政收入連年大額增長(zhǎng)，2014年全縣財(cái)政總收入達(dá)到207.2億元，比上年度增長(zhǎng)15.1%，財(cái)政總收入已超全省9個(gè)地州市。

五、點(diǎn)評(píng)：價(jià)值與意義

（1）長(zhǎng)沙縣根據(jù)自身實(shí)際實(shí)踐了主體功能分區(qū)的理念，確保了北部地區(qū)的青山綠水和生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而以“建設(shè)功能區(qū)、區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”的方式打破原有行政區(qū)域，引領(lǐng)體制機(jī)制創(chuàng)新，成為全面深化改革的戰(zhàn)略舉措。這種先行先試給主體功能分區(qū)理念提供了真實(shí)的反饋。

（2）長(zhǎng)沙縣的五大功能區(qū)是兩步并做一步走，實(shí)現(xiàn)效率公平兩個(gè)提升。這是在借鑒改革開放30多年來區(qū)域突破的規(guī)律，即先是效率優(yōu)先，設(shè)立開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)一類“功能區(qū)”，進(jìn)而兼顧公平，采取區(qū)地合一，例如廣州開發(fā)區(qū)與羅崗區(qū)合并、南沙開發(fā)區(qū)與南沙區(qū)合并。由縣委、縣政府班子成員領(lǐng)銜、調(diào)配得力干部組成的管委會(huì)，加強(qiáng)了“塊塊”的體制供給?？h政府各局委辦“條條”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊塊”的指導(dǎo)、布置、考核，就有可能變?yōu)閷?duì)“塊塊”的服務(wù)。功能區(qū)是在當(dāng)前行政體制沒有根本改革的前提下優(yōu)化機(jī)制的一種有效嘗試。

（3）“南工北農(nóng)”的實(shí)踐是長(zhǎng)沙縣勇于創(chuàng)新、不斷進(jìn)取、大膽改革的一個(gè)典型事例，具有寶貴的試驗(yàn)意義。實(shí)踐表明農(nóng)業(yè)空間并不完全等于生態(tài)空間，北部福臨等鎮(zhèn)過量的生豬飼養(yǎng)造成水源和空氣污染說明，農(nóng)業(yè)也會(huì)造成污染，針對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的開發(fā)強(qiáng)度控制并不能防止農(nóng)業(yè)造成的環(huán)境污染，而對(duì)養(yǎng)殖業(yè)的控制則直接導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)的損失。

（4）“南工北農(nóng)”的實(shí)踐表明，“綠水青山”并不簡(jiǎn)單地等于“金山銀山”。變革意味著放棄，放棄需要以置換來補(bǔ)償。實(shí)施“南工北農(nóng)”之后，北部放棄了一些開發(fā)機(jī)會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏越發(fā)慢于南部，在一年一季、春種秋收的農(nóng)業(yè)文明節(jié)奏下，干部缺少招商引資的經(jīng)驗(yàn)、缺少征地拆遷的經(jīng)歷、缺少安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督、協(xié)調(diào)勞資矛盾和為企業(yè)服務(wù)的能力。群眾接觸外部機(jī)會(huì)少、遠(yuǎn)離市場(chǎng)遠(yuǎn)離新技術(shù)，眼界見識(shí)也都會(huì)受到影響。引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)的企業(yè)家，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)現(xiàn)和開發(fā)綠水青山的資源，這既要以“南工北農(nóng)”為前提，也是令“南工北農(nóng)”造福農(nóng)民的必由之路。

作者簡(jiǎn)介：李津逵，綜合開發(fā)研究院(中國(guó)·深圳)主任研究員；陳喆，北京工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長(zhǎng)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：城市化網(wǎng)

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