2018年中央一號(hào)文件明確提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這為激活閑置農(nóng)房和宅基地提供了制度保障和改革導(dǎo)向。我省一些地方發(fā)揮先行先試優(yōu)勢(shì)，積極探索宅基地“三權(quán)分置”改革，賦予宅基地住房保障功能和財(cái)產(chǎn)權(quán)利雙重屬性，激活閑置農(nóng)房和宅基地。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐

一個(gè)時(shí)期以來，廣大農(nóng)村還不同程度地存在農(nóng)房私下交易現(xiàn)象，農(nóng)村隱形“地產(chǎn)”市場(chǎng)情況比較復(fù)雜。適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)改革，可有效遏制并規(guī)范農(nóng)村隱形“地產(chǎn)”市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

宅基地“三權(quán)分置”是“放活”的制度前提。2015年4月，義烏市在上報(bào)的《義烏市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》中首次在全國提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)。

落實(shí)所有權(quán)，強(qiáng)化村集體宅基地分配權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，突出農(nóng)民主體地位，以最大化提升宅基地集體所有權(quán)功能性收益水平。

保障資格權(quán)，多形式固化成員資格，賦予宅基地資格權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性，以最優(yōu)化土地規(guī)?？刂坪鸵?guī)劃管控推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

放活使用權(quán)，彰顯住房保障和財(cái)產(chǎn)權(quán)利雙重屬性，以充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府作用，實(shí)現(xiàn)空間布局和資源配置優(yōu)化，允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。開展宅基地使用權(quán)抵押貸款，持有農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書的農(nóng)戶，都可以農(nóng)村住房抵押擔(dān)保方式申請(qǐng)貸款。截至2018年3月，義烏全市已累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款7029筆，貸款金額34.09億元。

激活閑置農(nóng)房是“放活”的實(shí)現(xiàn)方式。紹興市實(shí)施的“閑置農(nóng)房激活計(jì)劃”，堅(jiān)持農(nóng)房產(chǎn)權(quán)要清晰、歷史遺留問題要處理好、村莊建設(shè)有規(guī)劃管控、閑置農(nóng)房底數(shù)要摸清、農(nóng)民流轉(zhuǎn)交易意愿要掌握、流轉(zhuǎn)交易要有平臺(tái)和服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要有良好業(yè)態(tài)、激勵(lì)機(jī)制要有政策體系八大原則。

明確大前提。首先是產(chǎn)權(quán)清晰無爭(zhēng)議，其次是堅(jiān)持“一戶一宅”和“戶有所居”。

構(gòu)建大平臺(tái)。發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”作用，以健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易為主線，建設(shè)專業(yè)推介網(wǎng)站，將農(nóng)房信息采集、審核、發(fā)布、交易全部上線，線上線下同步激活。

發(fā)展新業(yè)態(tài)。把“閑置農(nóng)房激活計(jì)劃”與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作結(jié)合起來，同步謀劃、統(tǒng)一規(guī)劃、整體實(shí)施，利用閑置農(nóng)房培育鄉(xiāng)村旅游、“長(zhǎng)租房”等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

權(quán)能活化與抵押融資是“放活”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2015年12月，樂清市被列入全國農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市），在全面確權(quán)登記頒證、處置歷史遺留問題基礎(chǔ)上，以破解“價(jià)值評(píng)估難、不良處置難”為突破口，探索活化使用權(quán)權(quán)能及其抵押融資。

在價(jià)格評(píng)估上，多方評(píng)估與自行評(píng)估相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)最小化。農(nóng)村宅基地和房屋價(jià)值缺乏市場(chǎng)比較、收益來源和“假設(shè)開發(fā)”的參考，造成農(nóng)房抵押評(píng)估作價(jià)困難。同時(shí)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)以標(biāo)的物評(píng)估價(jià)為基數(shù)追求利潤最大化，導(dǎo)致評(píng)估價(jià)虛高等問題。要發(fā)揮當(dāng)?shù)卮甯刹?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、村民代表熟悉情況的優(yōu)勢(shì)，組成評(píng)議小組，綜合擬定農(nóng)房預(yù)估價(jià)值，作為農(nóng)房抵押貸款“整村授信”的直接評(píng)估參考指標(biāo)。

在不良處置上，司法保障與多維防范相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)抵押物處置成功率最大化。抵押物處置成功率是農(nóng)房抵押貸款的生命線，針對(duì)農(nóng)房抵押貸款中出現(xiàn)的問題房（戶），通過金融機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確把握第一、第二還款來源，用“以時(shí)間換空間”短期解決客戶現(xiàn)金流問題。

全面確權(quán)登記頒證是“放活”的基礎(chǔ)條件。確權(quán)登記頒證，化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)改革維度與歷史維度之間通約，以農(nóng)村住房不動(dòng)產(chǎn)發(fā)證夯實(shí)宅基地權(quán)利基礎(chǔ)。宅基地改革的前提是權(quán)屬要清晰。義烏市在堅(jiān)持落實(shí)村集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，固化資格權(quán)，充分尊重農(nóng)戶參與權(quán)、知情權(quán)與話語權(quán)，對(duì)農(nóng)村宅基地及住房進(jìn)行確權(quán)登記頒證。

樂清市明確農(nóng)村住房歷史遺留問題的處理，加快對(duì)違建宅基地的處置、補(bǔ)辦工作，并進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證。

紹興市在激活閑置農(nóng)房改革實(shí)踐過程中，實(shí)現(xiàn)全市農(nóng)房確權(quán)登記頒證，明晰農(nóng)房權(quán)屬，解決歷史遺留問題。試點(diǎn)出臺(tái)《宅基地及房屋租賃使用權(quán)登記辦法》，頒發(fā)浙江首例宅基地及房屋租賃使用權(quán)證書，使相關(guān)主體吃上“定心丸”。

放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)的探索

放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)改革，使農(nóng)村宅基地實(shí)現(xiàn)了從“死資產(chǎn)”到“活資產(chǎn)”的質(zhì)變，從“一戶一宅”向“戶有宜居”的轉(zhuǎn)變，從無償無期使用到有償使用有償退出的改變，從城鄉(xiāng)兩頭無序增地到節(jié)約集約綜合發(fā)展的蛻變，達(dá)到農(nóng)民歡迎、農(nóng)村發(fā)展、市場(chǎng)活躍、政府滿意的多贏效果。放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，還需要與承包地制度和農(nóng)村綜合配套改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。

與承包地制度協(xié)調(diào)相配套。隨著城市化、工業(yè)化水平的持續(xù)提高和農(nóng)民的代際變化，農(nóng)民與土地、農(nóng)民與村莊黏度呈逐步遞減趨勢(shì)；同時(shí)，村莊結(jié)構(gòu)性的演化和分化，將對(duì)原來宅基地分配制度、使用制度造成沖擊，進(jìn)而引發(fā)新的變革。按照現(xiàn)行宅基地制度，無限制地增加宅基地分配和供應(yīng)并不現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，農(nóng)民在“戶有所居”前提下對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的要求日益增強(qiáng)。我們認(rèn)為，改革農(nóng)村宅基地制度，關(guān)鍵是保障和落實(shí)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，宅基地與承包地在制度安排上應(yīng)當(dāng)協(xié)同一致，但必須配套跟進(jìn)固化成員的宅基地資格權(quán)所帶來的保障新生代農(nóng)民“戶有所居”的新型政策體系。

統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村綜合配套改革。這是增強(qiáng)改革疊加效應(yīng)，充分釋放改革紅利的根本途徑。德清縣通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、土地征收制度和宅基地制度的“三塊地”改革統(tǒng)籌，承包地“三權(quán)分置”、集體資產(chǎn)股份權(quán)能、林權(quán)水權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革集成，“城與鄉(xiāng)”政策并軌改革配套，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。目前，該縣城鄉(xiāng)交通、住房保障、供水、供氣、污水處理、垃圾處理已全面實(shí)現(xiàn)“六個(gè)一體化”；附著在戶籍背后的33項(xiàng)城鄉(xiāng)居民政策已實(shí)現(xiàn)全面并軌，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)已于2017年底實(shí)現(xiàn)一體化；2017年城鄉(xiāng)居民收入比已下降至1.69∶1。

激活閑置農(nóng)房和宅基地，看上去只涉及到“一塊地”，實(shí)際上涉及到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方方面面，涉及國土資源的有效保護(hù)、開發(fā)和利用。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，要以系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)來統(tǒng)籌農(nóng)村綜合改革，增強(qiáng)廣大農(nóng)民的獲得感和幸福感。

作者分別為浙江省鄉(xiāng)村振興研究院學(xué)術(shù)委員、浙江省鄉(xiāng)村振興研究院副教授 

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：浙江新聞

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