摘要：改革開放以來, 在深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的各個重要階段國家都適時出臺了與之相適應(yīng)的支農(nóng)政策, 政策、科技、投入是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展的三大重要動力源。新時代, 建立健全財政扶持、稅收優(yōu)惠、金融支持、社會參與、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民籌資投勞的多元投入增長機(jī)制, 對于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。

關(guān)鍵詞：投入增長機(jī)制; 支農(nóng)資金; 多元籌措; 鄉(xiāng)村振興;

建立健全財政扶持、稅收優(yōu)惠、金融支持、社會參與、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民籌資投勞的多元投入增長機(jī)制, 對于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。

一、支農(nóng)投入是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要保障

農(nóng)村改革以來, 支農(nóng)投入政策不斷調(diào)整。1985年, 中央“一號文件”提出, 改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度, “國家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù), 按照不同情況, 分別實(shí)行合同定購和市場收購”?！皩︵l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)行信貸、稅收優(yōu)惠”。1987年, 國務(wù)院制定《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》, 耕地占用稅中央和地方各留50%, 作為各級農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的主要來源。1989年, 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金增加農(nóng)業(yè)投入的通知》, 將農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金更名為農(nóng)業(yè)發(fā)展基金, 規(guī)定從耕地占用稅、國家預(yù)算調(diào)節(jié)基金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收、農(nóng)林水特產(chǎn)稅等財稅收入中提取一定比例, 用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件, 推動糧食生產(chǎn)。這一時期, 國家財政支農(nóng)投入由1980年的150億元增加到1989年的265.9億元, 占財政總支出的9.22%, 年均增長6.5%。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代, 我國糧食產(chǎn)量邁上4億噸臺階, 但由于人口增長和消費(fèi)水平提高, 主要農(nóng)產(chǎn)品供給仍處于緊平衡狀態(tài)。為鞏固農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力, 國家進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入力度。1993年第八屆全國人大常委會第二次會議審議通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定, “國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。這是政府的財政支農(nóng)政策首次轉(zhuǎn)化為國家法律規(guī)范。同年, 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立糧食收購保護(hù)價格制度的通知》, 在中央和省級建立糧食風(fēng)險基金, 實(shí)施糧食保護(hù)價收購政策。1994年, 國家實(shí)行財政分稅制體制改革, 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金替代了原來的農(nóng)業(yè)發(fā)展資金。同年, 中央不再留存耕地占用稅50%分成, 全部納入地方一般性公共預(yù)算。這一時期, 國家財政支農(nóng)投入由1990年的307.8億元增加到1999年的1085.8億元, 占財政總支出的9.35%, 年均增長15.1%。

進(jìn)入21世紀(jì)以來, 黨中央明確對農(nóng)業(yè)實(shí)行“多予、少取、放活”的方針, 推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。2002年, 全國人大常委會修訂農(nóng)業(yè)法, 將關(guān)于農(nóng)業(yè)投入增速的規(guī)定修改為“中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。修訂后的農(nóng)業(yè)法新增了有關(guān)財稅支農(nóng)的規(guī)定, 明確“國家建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系, 采取財政投入、稅收優(yōu)惠、金融支持等措施, 從資金投入、科研與技術(shù)推廣、教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、市場信息、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢疫、社會化服務(wù)以及災(zāi)害救助等方面扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 提高農(nóng)民的收入水平”。2004年, 中央財政建立支農(nóng)專項(xiàng)補(bǔ)貼制度, 實(shí)行農(nóng)民收入、良種、農(nóng)機(jī)具購置三項(xiàng)補(bǔ)貼, 2006年在三項(xiàng)補(bǔ)貼基礎(chǔ)上增加農(nóng)資綜合直補(bǔ), 2015年將前三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。2004年, 國務(wù)院決定在糧食主產(chǎn)區(qū)對重點(diǎn)糧食品種實(shí)行最低收購價政策。2005年, 中央農(nóng)村工作會議提出, 國家財政支農(nóng)資金增量要高于上年, 國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年, 直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年。2005年12月, 第十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定, 自2006年起全面取消征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅。國務(wù)院于2006年2月取消了屠宰稅。在加大生產(chǎn)投入的同時, 按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路, 國家不斷加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)的保障力度, 2003年實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度, 2006年將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍, 2009年開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)。2000年以來, 國家財政支農(nóng)投入占財政支出的8.4%, 年均增長17%, 高于國家一般公共預(yù)算收入15.6%的平均增速。

改革開放40年來, 在深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的各個重要階段, 國家都適時出臺了與之相適應(yīng)的支農(nóng)政策, 政策、科技、投入是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展的三大重要動力源。

二、建立穩(wěn)定的鄉(xiāng)村振興投入增長機(jī)制

改革開放以來, 我國先后經(jīng)歷了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段, 目前進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。黨的十九大報告提出, “建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系, 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總抓手, 在鄉(xiāng)村振興整體頂層設(shè)計、法治保障加快推進(jìn)的同時, 要同步建立健全穩(wěn)定的投入增長機(jī)制。

(一) 建立一般公共預(yù)算支出穩(wěn)定增長機(jī)制

財政支農(nóng)資金是國家財政對農(nóng)業(yè)的直接分配方式, 反映的是工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的財政資源配置狀況。農(nóng)業(yè)法規(guī)定, “農(nóng)業(yè)投入總量的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法規(guī)定, “各級政府在財政預(yù)算內(nèi)保障用于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金, 并按規(guī)定使該資金逐年增長”。自1993年農(nóng)業(yè)法對農(nóng)業(yè)投入增幅提出法定要求以來, 全國一般公共預(yù)算農(nóng)林水支出穩(wěn)步增長, 由1993年的440.5億元增加到2018年的20786億元, 26年間增長了47倍。從財政支農(nóng)投入增幅與一般公共預(yù)算收入增幅的關(guān)系看 (目前對“財政經(jīng)常性收入”的范圍未有明確界定和數(shù)據(jù)統(tǒng)計) , 盡管16.7%的支農(nóng)投入平均增幅要高于16.1%的一般公共預(yù)算收入平均增幅, 但26年中有14年的支農(nóng)投入增幅低于一般公共預(yù)算收入增幅, 未能達(dá)到法定要求。

可以考慮將“中央和地方用于鄉(xiāng)村振興的財政支出占財政總支出的比重要逐年提高;中央和地方用于鄉(xiāng)村振興的財政支出增速應(yīng)當(dāng)高于一般性公共預(yù)算支出增速”作為法定要求。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展歷史欠賬多、投入基數(shù)低, 雖然財政支農(nóng)投入絕對量和增幅在增長, 但財政支農(nóng)投入占財政支出的比重仍處于較低水平。2000年以后, 國家財政支農(nóng)資金占財政總支出的比重在7%～10%之間, 年均8.4%, 低于1990—1999年財政支農(nóng)投入占總支出9.35%的平均水平。因此, 建議通過立法, 將“兩個高于”明確為各級財政一般公共預(yù)算的法定要求。同時, 完善財政支農(nóng)資金投入管理機(jī)制。按照目前的財政支農(nóng)資金管理體制, 支農(nóng)資金大多與項(xiàng)目實(shí)施掛鉤, 涉及政府多個部門, 不利于地方根據(jù)實(shí)際情況合理安排使用資金, 造成一些資金使用效率較低。要以鄉(xiāng)村振興的具體任務(wù)為靶向目標(biāo), 整合支農(nóng)資金, 集中統(tǒng)籌使用。對涉及鄉(xiāng)村振興全局、跨地區(qū)重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)資源保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等, 進(jìn)一步明確各級財政一般公共預(yù)算支出的責(zé)任。

(二) 設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金

我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距大, 就是一個省級行政區(qū)域內(nèi), 發(fā)展不平衡問題亦很突出。為了解決不發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興的資金來源, 建議以省為單位設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金, 專項(xiàng)用于鄉(xiāng)村振興中的項(xiàng)目補(bǔ)助, 特別是公益性項(xiàng)目補(bǔ)助。資金來源可以從土地稅收中籌集:

一是耕地占用稅。耕地占用稅以占用耕地行為作為征收對象, 是農(nóng)地轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)的唯一稅種。該稅種自1987年開始征收至2006年, 全國累計征收約1000億元。為進(jìn)一步發(fā)揮耕地占用稅的作用, 2006年的中央“一號文件”提出, 提高耕地占用稅稅率, 新增稅收應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。2008年國務(wù)院對耕地占用稅條例作出修訂, 將耕地占用稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)提高4～5倍, 并對占用基本農(nóng)田的稅額在此基礎(chǔ)上再提高50%。對于提標(biāo)后新增稅收收入的用途, 黨的十七屆三中全會和2008年中央“一號文件”提出, 大幅度提高耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例, 新增收入主要用于“三農(nóng)”。2009年和2010年的中央“一號文件”提出, 耕地占用稅稅率提高后的新增收入要全部用于農(nóng)業(yè)。修訂后的條例實(shí)施以來, 耕地占用稅稅收從2007年的185億元增加到2018年的1319億元, 占地方稅收收入的比例從0.96%提高到1.74%。在分稅制體制下, 耕地占用稅與1990年開始實(shí)施的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度、2002年實(shí)施的土地出讓金制度一起, 成為地方重要的農(nóng)業(yè)投入來源。目前, 按照農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的土地出讓價格和土地增值收益, 耕地占用稅稅率仍處于較低水平, 耕地占用稅僅相當(dāng)于土地出讓金的2.1% (2018年土地出讓金62849億元) 、占地方稅收收入的比例1.7% (2018年地方稅收收入75953億元) , 尚不能完全體現(xiàn)土地的市場價值。建議綜合考慮農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的建設(shè)用地供需狀況、土地利用結(jié)構(gòu)、人均耕地占有面積、占用耕地類別和質(zhì)量、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等因素, 并把耕地的社會價值和生態(tài)價值納入征稅考量之中, 合理確定耕地占用稅稅率標(biāo)準(zhǔn)。耕地占用稅收入全部用于省級鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金。

二是城鎮(zhèn)土地使用稅。城鎮(zhèn)土地使用稅是對使用城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)的國有土地征收的稅種, 在建設(shè)用地保有環(huán)節(jié)按年征收, 屬地方稅種。1988年, 國務(wù)院制定《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》, 規(guī)定征收耕地自批準(zhǔn)征用之日起滿一年時開始繳納土地使用稅。2006年, 國務(wù)院對城鎮(zhèn)土地使用稅條例進(jìn)行了修訂, 提高了征收標(biāo)準(zhǔn), 城鎮(zhèn)土地使用稅收入由2006年的176.81億元增長到2018年的2388億元, 城鎮(zhèn)土地使用稅占地方稅收收入總量的比重由1.16%提高到3.14%, 對合理利用城鎮(zhèn)土地、調(diào)節(jié)土地級差收入、提高土地使用效益發(fā)揮了積極作用。在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中, 用地需求不斷擴(kuò)大, 城鎮(zhèn)建成區(qū)向農(nóng)村不斷延伸, 征收土地使用稅的應(yīng)稅土地數(shù)量急劇增加, 其中很大一部分是由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)入保有環(huán)節(jié)后的土地, 有必要調(diào)整完善城鎮(zhèn)土地使用稅制度, 將城鎮(zhèn)土地使用稅收入納入省級鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金。

(三) 提高土地出讓收入用于鄉(xiāng)村振興的比例

1990年國務(wù)院制定城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例, 將原來的劃撥無償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斵D(zhuǎn)讓, 國家向土地使用者收取土地使用權(quán)出讓金。國有土地使用權(quán)出讓金是國家以土地所有者身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者, 由土地使用者向國家支付的全部土地價款, 包括土地出讓總價款、補(bǔ)繳的土地價款、劃撥土地收入等。1993年分稅制改革后, 土地出讓金全部劃歸地方政府, 中央不再分享。1999年全國土地出讓收入514億元, 2007年11947億元, 2017年49997億元, 2018年62849億元, 土地出讓收入相當(dāng)于地方本級收入的比重達(dá)到60%以上, 成為地方政府收入的重要來源。

有償使用土地制度是土地管理制度上的一大進(jìn)步, 方向是正確的, 但具體制度和實(shí)施效果需要評估。按照規(guī)定, 土地出讓收入的支出范圍主要用于土地開發(fā)、水利、教育、城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性安居工程等支出, 但“以土地?fù)Q資金建設(shè)城市”、“用土地出讓收入彌補(bǔ)政府支出”是普遍現(xiàn)象。

近年來, 黨中央、國務(wù)院對于將土地出讓收入更多地用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村都有要求。2004年國務(wù)院《關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)有關(guān)問題的通知》規(guī)定, 市縣要將不低于土地出讓平均收益的15%用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā), 重點(diǎn)用于農(nóng)村土地整治、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、修建小型農(nóng)田水利設(shè)施。2008年黨的十七屆三中全會提出, “大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例, 大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目的投入”。2011年中央“一號文件”提出, “從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”。2019年中央“一號文件”提出, “按照‘取之于農(nóng), 主要用之于農(nóng)’的要求, 調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍, 提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例, 重點(diǎn)用于農(nóng)村人居環(huán)境整治、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”。上述中央精神需要盡快轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。

(四) 擴(kuò)大涉農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營主體稅收優(yōu)惠范圍

如果將財政投入穩(wěn)定增長機(jī)制和土地出讓收入使用作為鄉(xiāng)村振興的“開源”措施, 給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體稅收優(yōu)惠政策則是鄉(xiāng)村振興“節(jié)流”措施。

我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、服務(wù)等一直實(shí)行稅收優(yōu)惠政策, 體現(xiàn)了國家對弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的支持, 實(shí)施效果也是好的。一方面, 要嚴(yán)格依法落實(shí)稅收法律法規(guī)中涉及的涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策, 確保優(yōu)惠政策惠及鄉(xiāng)村振興。另一方面, 對擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍進(jìn)行研究, 如對設(shè)立在縣域內(nèi)對鄉(xiāng)村振興有直接帶動作用的二三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠;對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)產(chǎn)品加工、全程冷鏈物流設(shè)施等使用的土地、房產(chǎn), 減免城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。建立這種稅收優(yōu)惠導(dǎo)向, 有利于更多的工商企業(yè)在縣域布局, 有利于帶動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

(五) 建立財政資金與信貸資金相互配合的融資機(jī)制

一是設(shè)立國家鄉(xiāng)村振興融資擔(dān)?；稹Ｔ谑袌鼋?jīng)濟(jì)環(huán)境下, 無論是吸收社會資本投入, 或是通過金融信貸融資, 都面臨融資擔(dān)保不足及信貸風(fēng)險問題。建議在現(xiàn)有財政出資的農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金基礎(chǔ)上, 擴(kuò)展業(yè)務(wù)范圍, 服務(wù)鄉(xiāng)村振興, 減少鄉(xiāng)村振興融資風(fēng)險。

二是發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券。在加強(qiáng)嚴(yán)格監(jiān)管、有效防范風(fēng)險的基礎(chǔ)上, 支持地方政府發(fā)行專門用于支持鄉(xiāng)村振興公益性項(xiàng)目的債券, 允許銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行為籌集專項(xiàng)用于發(fā)放鄉(xiāng)村振興貸款資金的銀行債券。

三是建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)約指標(biāo)跨省調(diào)劑機(jī)制, 所得收益全部用于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鞏固脫貧攻堅成果。完善耕地占補(bǔ)平衡管理辦法, 將中西部貧困地區(qū)通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)村宅基地整理等措施新增的耕地指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)劑使用, 增加貧困地區(qū)財政、集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民收入, 其中新增地方財政收入要全部用于鄉(xiāng)村振興。

(六) 鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、社會資本投入鄉(xiāng)村振興

激發(fā)和調(diào)動農(nóng)民投身鄉(xiāng)村振興的積極性和主動性, 為鄉(xiāng)村振興投資、投勞。農(nóng)民用于鄉(xiāng)村振興的投資、投勞, 不能當(dāng)做加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。我國農(nóng)村是集體所有制經(jīng)濟(jì), 要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 挖掘集體土地等各類資源資產(chǎn)的價值潛力, 增加集體經(jīng)濟(jì)收入。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易試點(diǎn)成功并轉(zhuǎn)化成為法律制度后, 對土地增值收益的調(diào)節(jié)收入, 堅持取之于土用之于農(nóng)的原則, 全部用于鄉(xiāng)村振興。

區(qū)分鄉(xiāng)村公益性和經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目, 撬動更多社會資金投入鄉(xiāng)村振興。推動建立完善國家、集體、社會資本和農(nóng)民之間合理的利益分享機(jī)制, 推動各類生產(chǎn)經(jīng)營主體與農(nóng)民建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

作者單位：全國人大農(nóng)委

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第5期

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