【內(nèi)容摘要】　農(nóng)地“三權(quán)分置”新型權(quán)利體系的構(gòu)建亟需對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作出準(zhǔn)確定性。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)不符合私權(quán)生成邏輯，過(guò)多相互齟齬的他物權(quán)設(shè)置將導(dǎo)致土地所有權(quán)的虛置及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的虛化，且與保持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定不變的方針不符。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)由出租、轉(zhuǎn)包、入股等流轉(zhuǎn)形式分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)屬性；互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)形式只引發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的變更，無(wú)法分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在“三權(quán)分置”之下，應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入債權(quán)范疇，采取“農(nóng)村土地集體所有權(quán)（自物權(quán)）—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（債權(quán)）”的權(quán)利結(jié)構(gòu)，既符合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成邏輯，防止土地集體所有權(quán)的虛置及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的虛化，具有節(jié)約制度變更成本的優(yōu)勢(shì)，也可穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，達(dá)致中央提出的實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的。

【關(guān)鍵詞】　“三權(quán)分置”　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)　土地經(jīng)營(yíng)權(quán)　債權(quán)

一、關(guān)于“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性的學(xué)說(shuō)歧見(jiàn)

構(gòu)建“三權(quán)分置”新型農(nóng)地權(quán)利體系是事關(guān)國(guó)家及社會(huì)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的改革方案，涉及我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的切身權(quán)益，亟需法學(xué)理論的支撐。第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)于2017年10月公布的《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第6條第1款首次將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，且在第10條將土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)予以并列規(guī)定。這意味著從農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之“兩權(quán)分離”到土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，將不僅限于之前的一系列政策話語(yǔ) 和理論探討，而是即將上升為法律規(guī)范。在“三權(quán)分置”之下，如何對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新的權(quán)利類型進(jìn)行定性，直接影響到新型農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建，乃至整個(gè)農(nóng)地法制改革的成敗。學(xué)界近來(lái)對(duì)此雖有討論，但尚未達(dá)成共識(shí)。值此“三權(quán)分置”由國(guó)家政策向法律規(guī)范轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵時(shí)刻，實(shí)有必要對(duì)學(xué)界新近諸多重要觀點(diǎn)予以梳理和厘清，以期對(duì)《農(nóng)村土地承包法》修法過(guò)程中的相關(guān)制度構(gòu)建有所裨益。基于此，本文著重對(duì)“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性進(jìn)行界定，以促進(jìn)我國(guó)農(nóng)地權(quán)利體系設(shè)計(jì)及規(guī)范構(gòu)建更加合理與科學(xué)。

由于“三權(quán)分置”已然成為我國(guó)農(nóng)地權(quán)利改革的既定方向，如何依循法律邏輯對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新生的權(quán)利類型進(jìn)行定性即成為一個(gè)無(wú)法繞過(guò)的問(wèn)題。畢竟農(nóng)地權(quán)利的體系化是法學(xué)思維的基本要求和特征，而“邏輯的根本意義在于，遵守其規(guī)則對(duì)于所有科學(xué)而言都屬必要條件”。 尤其是涉及我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民切身權(quán)益的農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利體系的構(gòu)建，更應(yīng)摒棄學(xué)者所指出的“我國(guó)民法立法，向來(lái)只是重視立法的政治要求，而對(duì)于法律的體系化與科學(xué)化卻不甚重視” 的錯(cuò)誤做法，在依循法律邏輯對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行正確定性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)合理的新型農(nóng)地權(quán)利體系。

就解釋論而言，尚無(wú)法為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性尋求到制度依據(jù)。《物權(quán)法》第128條和《農(nóng)村土地承包法》第10條、第32條關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定中并未出現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的表述及權(quán)利類型。《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第6條第1款僅規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，亦未明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。

學(xué)界針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)主要存在物權(quán)說(shuō)與債權(quán)說(shuō)兩種爭(zhēng)論。其一，就物權(quán)說(shuō)而言，有些學(xué)者將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為一項(xiàng)用益物權(quán)， 有些學(xué)者將其界定為派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“次級(jí)用益物權(quán)”。 有學(xué)者嘗試提出“次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念，將其視作“在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)立的次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。 當(dāng)然，這種觀點(diǎn)本質(zhì)上仍是主張于用益物權(quán)之上設(shè)立“次級(jí)用益物權(quán)”。其二，就債權(quán)說(shuō)而言，有些學(xué)者將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)性權(quán)利， 認(rèn)為僅是原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將該宗土地交由第三人經(jīng)營(yíng)，屬于“債權(quán)利用權(quán)”。 有學(xué)者認(rèn)為，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)屬于“人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化，在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退”。 

主張將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)的觀點(diǎn)，需要經(jīng)受私法關(guān)于他物權(quán)生成邏輯之理論及規(guī)范的檢視，必須回應(yīng)“在他物權(quán)之上如何生成性質(zhì)及內(nèi)容相沖突的他物權(quán)”的詰問(wèn)。 畢竟按照民法理論，他物權(quán)一般派生自所有權(quán)，后者是前者的母權(quán)基礎(chǔ)。 主張把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為“次級(jí)用益物權(quán)”者，實(shí)際上也是主張?jiān)谒餀?quán)之上再行設(shè)置他物權(quán)，亦無(wú)法繞開(kāi)上述詰問(wèn)。更為重要的是，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)生發(fā)出新的用益物權(quán)屬性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及過(guò)多相互齟齬的他物權(quán)設(shè)置，是否會(huì)導(dǎo)致土地所有權(quán)的虛置及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的虛化，進(jìn)而影響我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)這一集體所有制的法權(quán)形式及危及農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的穩(wěn)定，更是需要警惕的問(wèn)題。

主張將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)的學(xué)者，注意到了將其定性為用益物權(quán)可能存在的問(wèn)題并提出質(zhì)疑，但缺乏系統(tǒng)性的論證。有關(guān)學(xué)者將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)的觀點(diǎn)，或是在探討我國(guó)農(nóng)地權(quán)利改革整體框架時(shí)順帶提及， 或是在證成“三權(quán)分置”制度架構(gòu)時(shí)作附帶性論述。 對(duì)于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)可能帶來(lái)的弊端，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間存在何種矛盾，為何應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)屬性以及如此定性具有何種實(shí)踐價(jià)值等問(wèn)題，均需作更深入及系統(tǒng)的探討。

實(shí)際上，中央層面的一系列政策文件均未對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)予以明確定性。將它定性為物權(quán)抑或債權(quán)，關(guān)鍵在于哪一種定性更符合權(quán)利生成邏輯以及更契合權(quán)利體系結(jié)構(gòu)，從而最終更能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革設(shè)想。誠(chéng)如孫憲忠教授所言，“貫徹中央文件必須首先貫徹其精神，不能拘束于個(gè)別詞句。中央文件只是指明了改革的方向，但是法律上的操作措施必須穩(wěn)妥可靠，必須考慮到現(xiàn)行法律制度本身的和諧統(tǒng)一等方面的規(guī)則”。 對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的準(zhǔn)確定性有利于對(duì)此項(xiàng)權(quán)利在整個(gè)農(nóng)地權(quán)利體系中進(jìn)行定位，也有利于具體的案件事實(shí)涵攝及制度規(guī)范適用。 為此，本文將在反思土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)之弊基礎(chǔ)上，分析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式和其分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)，揭示《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》相關(guān)制度設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題，證成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性及其實(shí)踐價(jià)值，以確保我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”新型權(quán)利體系構(gòu)建的理論正當(dāng)性及規(guī)范設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

二、對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)的省思

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“準(zhǔn)所有權(quán)化”與農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛置

堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)是構(gòu)建“三權(quán)分置”新型農(nóng)地權(quán)利體系的邏輯起點(diǎn)。農(nóng)村土地集體所有權(quán)不僅是一項(xiàng)基本法律規(guī)范，而且即便自“三權(quán)分置”理論提出以來(lái)，相關(guān)政策文件對(duì)此均持明確的堅(jiān)持及落實(shí)態(tài)度。因此，無(wú)論我國(guó)農(nóng)地法制如何改革以及“三權(quán)分置”新型農(nóng)地權(quán)利體系如何構(gòu)建，我國(guó)農(nóng)村集體所有制及其得以實(shí)現(xiàn)的法權(quán)形式，即土地集體所有權(quán)應(yīng)堅(jiān)持不變。

然而，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)，使后者行使本應(yīng)屬于土地所有權(quán)人的權(quán)利，存在使集體土地所有權(quán)虛置的風(fēng)險(xiǎn)。按照私權(quán)生成邏輯，用益物權(quán)作為他物權(quán)系建立在所有權(quán)（自物權(quán)）之上。就解釋論而言，依據(jù)《物權(quán)法》第124條第2款和《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于農(nóng)村土地集體所有權(quán)。但是，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第6條第1款的制度設(shè)計(jì)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)系從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)中分離而來(lái)，而非直接派生自土地所有權(quán)。因此，若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，那么《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》儼然已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置于“準(zhǔn)所有權(quán)”位置，在一定程度上賦予承包經(jīng)營(yíng)者以本應(yīng)由土地所有權(quán)人（集體）方可行使的權(quán)利，難免有取代集體或致使其虛置的風(fēng)險(xiǎn)?！霸趶?qiáng)調(diào)集體土地的支配與流轉(zhuǎn)的土地改革中，集體土地所有權(quán)權(quán)能的保留，可以保障集體土地所有權(quán)不至于被架空或者虛化?！?畢竟，用益物權(quán)作為“權(quán)利享有者所享之權(quán)能，乃從所有權(quán)人處分離”。 相反，如果土地所有權(quán)人失去對(duì)農(nóng)地占有、使用、收益、處分等權(quán)能，其權(quán)利將被虛置，集體土地所有權(quán)由此將形同虛設(shè)。

反對(duì)借“三權(quán)分置”將農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛置是中央的既定政策。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《完善三權(quán)分置意見(jiàn)》）中強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”；“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置?！睋?jù)此，運(yùn)用“三權(quán)分置”理論架構(gòu)我國(guó)新型農(nóng)地權(quán)利體系，絕對(duì)不能動(dòng)搖農(nóng)村土地集體所有制及其法權(quán)形式（農(nóng)村土地集體所有權(quán)），更不能認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“在某種意義上講具有所有權(quán)的性質(zhì)”，是無(wú)限接近土地所有權(quán)的一種“準(zhǔn)所有權(quán)”，甚至將其“所有權(quán)化”。 

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于“三權(quán)分置”的討論，過(guò)分聚焦于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系處理上，對(duì)于土地所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系論證則較少。如將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為一項(xiàng)他物權(quán)，按照民法理論，土地所有權(quán)作為自物權(quán)應(yīng)當(dāng)成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的母權(quán)基礎(chǔ)，但這并非《農(nóng)村土地承包法》的修法選擇，后者采取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中分離而來(lái)的做法，認(rèn)為他物權(quán)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）能夠派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新的他物權(quán)，而非堅(jiān)守“自物權(quán)是他物權(quán)之母權(quán)基礎(chǔ)，他物權(quán)通常派生于自物權(quán)”的民法邏輯， 存在導(dǎo)致土地所有權(quán)被虛置的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)上述困境，筆者認(rèn)為宜作如下三個(gè)方面的回應(yīng)。

其一，在民法領(lǐng)域之內(nèi)，切忌輕易剝奪一項(xiàng)既存的合法權(quán)利。不應(yīng)為保障新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)維護(hù)長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)關(guān)系的預(yù)期和需求而損害土地集體所有權(quán)人及承包經(jīng)營(yíng)戶的合法權(quán)益，應(yīng)是構(gòu)建“三權(quán)分置”農(nóng)地權(quán)利體系的內(nèi)在意蘊(yùn)。換言之，應(yīng)在依法保障二者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上探討土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置及定性問(wèn)題。

其二，如何解決土地所有權(quán)與兩項(xiàng)用益物權(quán)之間的關(guān)系將成為實(shí)踐中必然遇到的困境。若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，“在制度構(gòu)建上必然會(huì)發(fā)生如何處理與具有幾乎完全一樣內(nèi)容的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的體系關(guān)系的難題”。 

其三，土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變并非意味土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不存在期限限制，也不意味永久不變，更不應(yīng)使其代替農(nóng)村土地集體所有權(quán)，否則就無(wú)需在承包期滿之后對(duì)其作出續(xù)期、重新發(fā)包等制度安排， 否則必然模糊了土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界。 實(shí)際上，實(shí)踐中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不作調(diào)整，即“增人不增地，減人不減地”的做法，雖旨在穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)預(yù)期及克服土地細(xì)碎化弊端，但作為“對(duì)整個(gè)集體所有制的一個(gè)根本改革”， 在有些地區(qū)并未得到農(nóng)戶的普遍認(rèn)同。 

由于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)而使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)呈現(xiàn)準(zhǔn)所有權(quán)化，極易導(dǎo)致農(nóng)村土地集體所有權(quán)的虛置，因此應(yīng)避免對(duì)其作出這一定性。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之用益物權(quán)屬性與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)虛化

將用益物權(quán)屬性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離，是否會(huì)架空后者，進(jìn)而危及土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，無(wú)疑是一個(gè)值得警惕的問(wèn)題。畢竟穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系是國(guó)家農(nóng)村政策的基石， 家庭承包經(jīng)營(yíng)制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則是這一經(jīng)營(yíng)體制在民法上的具體表現(xiàn)。 土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變的政策也多次通過(guò)立法形式獲得確認(rèn)。 

從權(quán)利性質(zhì)看，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)，并使二者并存，將可能導(dǎo)致后者虛化。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)在于賦予農(nóng)戶對(duì)承包地獨(dú)立的支配權(quán)，直接表現(xiàn)為對(duì)承包地占有、使用及收益的權(quán)利，對(duì)承包地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是其作為用益物權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵及法律效果。如再設(shè)立新的具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)承包地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)能進(jìn)行剝離，則土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就很難再被稱作一項(xiàng)用益物權(quán)。就權(quán)利屬性而言，用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間具有天然的互斥性，在更深層次上可能危及農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)久不變的方針，乃至整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。 

從權(quán)利行使角度分析，若將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并列分置為兩項(xiàng)他物權(quán)，由于二者在權(quán)利內(nèi)容上重疊，難免出現(xiàn)“兩權(quán)相角、一權(quán)虛置”的尷尬局面， 因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)人及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不可能同時(shí)對(duì)同一宗農(nóng)地予以占有、使用及收益。

從權(quán)利設(shè)置功能而言，能夠?qū)Τ邪赜枰越?jīng)營(yíng)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最為重要的積極權(quán)能，是該項(xiàng)權(quán)利的出發(fā)點(diǎn)及最終歸宿，更是其作為一項(xiàng)用益物權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵。 將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為生發(fā)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的他物權(quán)，就可能架空土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)土地直接占有及使用等用益物權(quán)的本質(zhì)權(quán)能，使后者作為用益物權(quán)名不副實(shí)，也會(huì)影響到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將其權(quán)利流轉(zhuǎn)的積極性。因此，實(shí)踐中出現(xiàn)“農(nóng)民家庭或者個(gè)人普遍擔(dān)心新設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有可能對(duì)他們的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成妨害”的現(xiàn)象 也就不足為奇了。

因此，如果承認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性，必將導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性呈現(xiàn)虛化狀態(tài)，從而有名無(wú)實(shí)。按照《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》的制度設(shè)計(jì)，在“三權(quán)分置”之下，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就變?yōu)榱送恋爻邪鼨?quán)，但由于其已喪失作為一項(xiàng)用益物權(quán)的最基本條件，即對(duì)物權(quán)客體的直接占有及使用，因此將僅僅是一種名義上的用益物權(quán)。因而，若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為一項(xiàng)他物權(quán)，則兩項(xiàng)用益物權(quán)的并存必然出現(xiàn)抵牾，并使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最終淪為用益物權(quán)的“軀殼”。

（三）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之“次級(jí)用益物權(quán)”定性與權(quán)利“堆疊”困境

將土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，并均作為物權(quán)對(duì)待，極易引起農(nóng)地權(quán)利體系的混亂，并違反“一物一權(quán)”的物權(quán)法原則，即同一物上不能同時(shí)并存兩項(xiàng)以上內(nèi)容及性質(zhì)相排斥的物權(quán)。 由物權(quán)的支配性、絕對(duì)性及對(duì)世性所決定， 對(duì)同一物的同一內(nèi)容的權(quán)利不能重復(fù)成立， 否則由于權(quán)利的過(guò)度“堆疊”將會(huì)引發(fā)行使困境。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為“次級(jí)用益物權(quán)”就可能引起這一問(wèn)題。

第一，主張將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為“次級(jí)用益物權(quán)”的學(xué)者，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種權(quán)利用益物權(quán)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體，而非與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一起以該宗農(nóng)地為客體， 其實(shí)質(zhì)在于嘗試為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并存不違反“一物一權(quán)”原則尋求解釋路徑。筆者認(rèn)為，不能運(yùn)用《物權(quán)法》第223條關(guān)于權(quán)利質(zhì)權(quán)（即權(quán)利擔(dān)保物權(quán)）的規(guī)定類推證成權(quán)利用益物權(quán)的成立，畢竟權(quán)利擔(dān)保物權(quán)不以出質(zhì)權(quán)利的實(shí)體利用為目的，而是注重出質(zhì)權(quán)利的交換價(jià)值，以確保債務(wù)的履行，其與出質(zhì)權(quán)利在權(quán)利內(nèi)容及行使方面并不存在沖突。但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其派生的所謂“次級(jí)用益物權(quán)”均是直接對(duì)該宗農(nóng)地進(jìn)行占有、使用的權(quán)利，均以該宗農(nóng)地為客體，即二者客體同為一物。 即便將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為“次級(jí)用益物權(quán)”，其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在行使中的矛盾也無(wú)法避免。對(duì)此，《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》總體采取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)效力優(yōu)先的原則，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使需受制約。例如，依據(jù)該草案第36條第1款第3項(xiàng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的最長(zhǎng)期限不得超過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)的剩余期限；依據(jù)該草案第37條第2款和第42條，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)及融資擔(dān)保均需土地“承包方或其委托代理人書面同意”。這進(jìn)一步佐證了即便將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為“次級(jí)用益物權(quán)”，也無(wú)法使兩項(xiàng)用益物權(quán)在同宗土地上同時(shí)發(fā)揮效用。

第二，若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為“次級(jí)用益物權(quán)”，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人也并不直接對(duì)該宗土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)時(shí)（如再次入股），可能產(chǎn)生三級(jí)甚至四級(jí)等更多層級(jí)“權(quán)利用益物權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)。不同層級(jí)之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)將使農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)過(guò)于復(fù)雜甚至混亂，并導(dǎo)致不同權(quán)利之間相互齟齬，甚至出現(xiàn)借經(jīng)營(yíng)土地之名行投機(jī)之實(shí)及出現(xiàn)對(duì)土地的壟斷現(xiàn)象，嚴(yán)重違背農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的初衷及影響農(nóng)地權(quán)利改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從“權(quán)能分離”角度而言，從土地所有權(quán)中分離的權(quán)能匯集形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，如果重新聚集成用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就意味著這些權(quán)能從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中脫離，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)喪失依據(jù)《物權(quán)法》第125條和《農(nóng)村土地承包法》第16條第1項(xiàng)本應(yīng)具有的用益物權(quán)的本質(zhì)內(nèi)核，從而徒有用益物權(quán)之名，也決定了此兩項(xiàng)用益物權(quán)的并存及行使存在根本矛盾。“第一個(gè)限制物權(quán)人和第二個(gè)限制物權(quán)人之間是怎么回事，權(quán)能之間如有互斥，如何調(diào)和，物權(quán)法未必都有交待，也沒(méi)有債權(quán)關(guān)系可供確認(rèn)彼此的權(quán)利義務(wù)。這樣的規(guī)范缺口，包括可不可以繼續(xù)堆疊新的權(quán)利，權(quán)利之間的沖突如何化解等，會(huì)隨著堆疊的原因、類型不斷復(fù)雜化，而越來(lái)越擴(kuò)大?！?《物權(quán)法》對(duì)于一物之上并存的多項(xiàng)用益物權(quán)一直沒(méi)有建立通則性的規(guī)范，其必然會(huì)因權(quán)利“堆疊”導(dǎo)致權(quán)利之間彼此抵牾而無(wú)法行使及實(shí)現(xiàn)。為此，按照將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)的思路構(gòu)建農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利體系，人為地將農(nóng)地法律關(guān)系復(fù)雜化，在物權(quán)和債權(quán)二分體制下，這是立法技術(shù)的倒退。 

第三，從比較法領(lǐng)域看，不存在由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)生發(fā)出“權(quán)利用益物權(quán)”或“次級(jí)用益物權(quán)”的立法例。 比較法中存在的“權(quán)利用益權(quán)”屬于人役權(quán)范疇，為特定養(yǎng)老或生活目的而存在，且無(wú)法被轉(zhuǎn)讓及繼承， 從權(quán)利功能、權(quán)利期限及權(quán)能限制等諸多方面檢視，均難以成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)論的充分例證。 另外，“權(quán)利用益權(quán)”制度在西法東漸過(guò)程中日益式微，不僅未被我國(guó)大陸地區(qū)的現(xiàn)行民事立法吸納，而且《日本民法典》和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所謂“民法”也均未規(guī)定該制度。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之債權(quán)定性的證成

筆者認(rèn)為，應(yīng)將農(nóng)地“三權(quán)分置”之下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為一項(xiàng)債權(quán)性權(quán)利。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)由流轉(zhuǎn)所分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)范疇

對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性將結(jié)合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要流轉(zhuǎn)形式予以展開(kāi)。畢竟這是《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第6條第1款的修法思路，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離自流轉(zhuǎn)中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從解釋論看，根據(jù)《物權(quán)法》第128條和《農(nóng)村土地承包法》第32條，這種流轉(zhuǎn)方式主要包括轉(zhuǎn)包、出租、互換及轉(zhuǎn)讓。另外，根據(jù)《物權(quán)法》第133條，“四荒”地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)尚可入股、抵押。檢視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要流轉(zhuǎn)方式及其法律效果，無(wú)法得出其分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有他物權(quán)屬性的結(jié)論。其中，出租、轉(zhuǎn)包、入股等流轉(zhuǎn)形式生成的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)，具體體現(xiàn)為以下方面。

一是通過(guò)出租方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)。在出租流轉(zhuǎn)形式中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將農(nóng)地租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人耕種，承租人在依約支付租金的情況下取得該宗農(nóng)地的租賃權(quán)。 此時(shí)，承租人就成為新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人。而出租是一種債權(quán)性的處分方式，“租賃、借用等合同是債權(quán)性處分權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的主要法律形式”。 債權(quán)性處分能夠?qū)崿F(xiàn)“出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)”（《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第5款）的法律效果。這意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)不會(huì)因此改變，承租方（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人）也無(wú)法繼受取得用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，而只能依據(jù)與出租人之間的租賃合同取得債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。可見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租與在同宗農(nóng)地上設(shè)置數(shù)個(gè)用益物權(quán)截然不同， 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可同時(shí)并存于一物之上。

二是與出租類似，因轉(zhuǎn)包而生發(fā)出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)納入債權(quán)范疇。在轉(zhuǎn)包情形下，轉(zhuǎn)包方（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人）經(jīng)由轉(zhuǎn)包合同將農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)在一定期限內(nèi)交由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他成員享有及行使，接受轉(zhuǎn)包方（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人）依約經(jīng)營(yíng)土地并向轉(zhuǎn)包方支付轉(zhuǎn)包費(fèi)。 轉(zhuǎn)包之后，“原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)”（《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第2款）。這意味著轉(zhuǎn)包并未改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之用益物權(quán)屬性，對(duì)該宗農(nóng)地的最終處分權(quán)（如轉(zhuǎn)讓權(quán)、受轉(zhuǎn)包方的再流轉(zhuǎn)權(quán)）仍保留在原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人手中，接受轉(zhuǎn)包方無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)包合同繼受取得用益物權(quán)，其所取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)定性為一種債權(quán)，通過(guò)轉(zhuǎn)包合同分享土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分權(quán)能。

學(xué)界認(rèn)為，轉(zhuǎn)包與出租“實(shí)質(zhì)都是債權(quán)性的土地租賃，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中都沒(méi)有多大的區(qū)分意義”。 崔建遠(yuǎn)教授更是認(rèn)為，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的‘轉(zhuǎn)包’與出租實(shí)際上相同，不宜并列”。 這表明由轉(zhuǎn)包而生發(fā)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)亦屬于債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。

三是因入股產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)亦應(yīng)界定為債權(quán)屬性。入股情形下，農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第4款），農(nóng)戶并不喪失承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，僅是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)于農(nóng)村合作社或股份企業(yè)。 此時(shí)，憑借入股取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并未改變?cè)恋爻邪?jīng)營(yíng)關(guān)系，具有“相對(duì)性、暫時(shí)性、短期性和意思自治性等特征，是債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利”。 股份合作解散時(shí)，入股土地應(yīng)退回原承包農(nóng)戶（《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第19條）。朱廣新教授認(rèn)為，“入股在法律效果上比較類似于轉(zhuǎn)包、出租，但不同于轉(zhuǎn)包、出租的是，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍然可能在由自己的承包地與其他人的承包地組成的合作地之上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”。 因轉(zhuǎn)包、出租產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不宜納入物權(quán)范疇，舉輕以明重，入股情形下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍可能在該宗土地上經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村合作社或股份企業(yè)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更無(wú)法具有物權(quán)屬性，而應(yīng)定性為基于入股協(xié)議的債權(quán)性權(quán)利。

四是從立法論看，將來(lái)修法若允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，基于不同的立法選擇，或者產(chǎn)生承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性變動(dòng)（即不分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)），或者分離出債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！段餀?quán)法》第180條第1款第3項(xiàng)關(guān)于抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定僅適用于“以招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，其他情形下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押。在現(xiàn)有法制框架下，對(duì)抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣、變賣尚有困難，畢竟“保證農(nóng)戶承包權(quán)”是抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)需遵循的國(guó)家政策。 即便將來(lái)修法允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，依據(jù)不同的立法選擇也無(wú)非主要產(chǎn)生兩種法律效果。其一，依據(jù)民法理論，抵押不需移轉(zhuǎn)標(biāo)的物占有，“抵押權(quán)人在擔(dān)保物成熟之前的地位，與在擔(dān)保物成熟之后的地位是完全不同的”， 抵押權(quán)人在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之前并不實(shí)際占有農(nóng)地，此時(shí)不會(huì)分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，如果將來(lái)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，依據(jù)拍賣、變賣等抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，也僅由新的權(quán)利人受讓該項(xiàng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而無(wú)法分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。其二，為保證農(nóng)戶承包權(quán)，如果將來(lái)修法時(shí)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)只允許采取強(qiáng)制管理措施，抵押權(quán)人并不就抵押物變價(jià)，而是取得抵押物在一定期限內(nèi)的使用收益權(quán)，以收益來(lái)滿足抵押債權(quán)，在債權(quán)足額清償之后，抵押人仍享有對(duì)抵押物的完整權(quán)利， 那么新的權(quán)利人就無(wú)法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而只能通過(guò)分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，并以該宗農(nóng)地的實(shí)際受益償付債務(wù)，產(chǎn)生如同土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租相似的效果。

綜上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法經(jīng)由出租、轉(zhuǎn)包及入股等流轉(zhuǎn)形式生發(fā)出他物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其所產(chǎn)生之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更多呈現(xiàn)出債權(quán)性質(zhì)的法律效果。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)轉(zhuǎn)讓、互換無(wú)法分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

與出租、轉(zhuǎn)包及入股等流轉(zhuǎn)形式不同，轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)整體性變動(dòng)的效果，不會(huì)分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而僅是原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有及行使主體的變化，不涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性問(wèn)題。堅(jiān)持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在“轉(zhuǎn)讓和互換流轉(zhuǎn)條件下屬于物權(quán)性質(zhì)”的觀點(diǎn)， 值得商榷。

一是以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，不會(huì)分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而僅是將原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交由受讓人行使，使后者成為土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的主體，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人退出土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第1款的規(guī)定，“轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或全部滅失”?？梢?jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓屬于一種徹底將該項(xiàng)物權(quán)讓渡于他人的用益物權(quán)變動(dòng)形式，并非從原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是原土地承包經(jīng)營(yíng)者脫離原土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。

二是與轉(zhuǎn)讓相似，以互換方式流轉(zhuǎn)也無(wú)法分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而僅是雙方互換行使原來(lái)各自的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?；Q與轉(zhuǎn)讓的不同主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，互換發(fā)生于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，法律效果是當(dāng)事人互相取得彼此的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。實(shí)際上，基于當(dāng)事人的限定性，互換難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的。另一方面，互換本質(zhì)是一種“易貨式流轉(zhuǎn)”，其并未派生出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而只是實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的變更。簡(jiǎn)言之，互換“是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的互換，非為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換”， 本就不會(huì)分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，自然就無(wú)必要探討其權(quán)利性質(zhì)。

（三）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入債權(quán)范疇的正當(dāng)性

首先，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入債權(quán)范疇的定性契合《農(nóng)村土地承包法》的修法選擇。其一，《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》一方面承認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利類型，另一方面其第37條第1款又將決定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可否流轉(zhuǎn)和選擇流轉(zhuǎn)方式的權(quán)利賦予土地承包方。由此推知，若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為獨(dú)立的用益物權(quán)，則其流轉(zhuǎn)權(quán)利的享有及行使不應(yīng)受其他用益物權(quán)的制約，《農(nóng)村土地承包法》顯然未采取此種修法思路。其二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非生發(fā)自土地所有權(quán)，而是分離自流轉(zhuǎn)中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。按照民法理論，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的這種形成路徑并不符合他物權(quán)的生成邏輯，因?yàn)樗餀?quán)派生于自物權(quán)，但其符合債權(quán)生成路徑，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可通過(guò)協(xié)議與第三人創(chuàng)設(shè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系。其三，承包方將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變（該草案第40條第1款），同時(shí)，在設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，必須“經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意”方可以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保（該草案第42條）。這些規(guī)定都意味著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體行使仍受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制，而未完全成為獨(dú)立的用益物權(quán)類型。

值得注意的是，《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第6條第1款所采用的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述并不準(zhǔn)確，不能因分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)。正如土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，土地所有權(quán)仍然存在，僅是其部分權(quán)能分離出去一樣。 如前所述，如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就難以再維持用益物權(quán)屬性。為解決上述困境，應(yīng)保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地承包權(quán)的稱謂，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為一項(xiàng)債權(quán)，使其無(wú)法從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中剝離物權(quán)性質(zhì)的權(quán)能，便能保持后者的用益物權(quán)屬性。

其次，前已述及，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)出租、轉(zhuǎn)包及入股等流轉(zhuǎn)形式分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，經(jīng)由債權(quán)契約在第三人支付對(duì)價(jià)的情況下將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交由他人行使，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)范疇。同時(shí)，在轉(zhuǎn)讓、互換中，僅是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬主體的變化，不會(huì)分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)讓合同的受讓人、互換合同的相對(duì)人取得的是原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因?yàn)楹贤男型戤吋匆馕吨恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)人退出原承包關(guān)系。 

再次，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，符合“土地所有權(quán)—用益物權(quán)—債權(quán)”之既有權(quán)利結(jié)構(gòu)，也符合私權(quán)的生成邏輯。這種私權(quán)生成邏輯體現(xiàn)為由農(nóng)村土地集體所有權(quán)依據(jù)“權(quán)能分離”理論派生出農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶基于意思自治原則決定是否設(shè)定具有債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。物權(quán)具有的排他性特征是其與債權(quán)的最大區(qū)別， 這意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法再生發(fā)出具有用益物權(quán)屬性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)協(xié)議具有明顯的債權(quán)性質(zhì)，其成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的母權(quán)基礎(chǔ)，并在本質(zhì)上決定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)該宗農(nóng)地實(shí)現(xiàn)直接占有，“而支撐直接占有的，是一種權(quán)利，這個(gè)權(quán)利就是本權(quán)——債權(quán)”。 與物權(quán)不同，同樣內(nèi)容的債權(quán)可重復(fù)成立。 另外，依據(jù)《完善三權(quán)分置意見(jiàn)》，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離而來(lái)， 可進(jìn)一步證成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性。

最后，若欲成為一項(xiàng)物權(quán)，則該項(xiàng)權(quán)利必須明確和具體，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由于經(jīng)營(yíng)主體的多元化及權(quán)利內(nèi)容的復(fù)雜化而無(wú)法具體化。其一，就權(quán)利主體而言，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他成員；在出租時(shí)，則可包括本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的其他主體；在入股時(shí)，則屬于農(nóng)村合作社或股份公司。其二，就權(quán)利內(nèi)容而言，在“權(quán)能分離”理論之下，土地所有權(quán)的權(quán)能中包含經(jīng)營(yíng)因素，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也內(nèi)含經(jīng)營(yíng)權(quán)能，其以出租、轉(zhuǎn)包、入股等形式流轉(zhuǎn)分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中亦蘊(yùn)含經(jīng)營(yíng)要素。故而，雖均體現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)形態(tài)，但權(quán)利基礎(chǔ)可能為土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這表明將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)簡(jiǎn)單界定為用益物權(quán)，既無(wú)法明確其權(quán)利歸屬及權(quán)利內(nèi)涵，更無(wú)法涵括復(fù)雜各異的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)現(xiàn)實(shí)。

因此，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為一項(xiàng)債權(quán)，通過(guò)債權(quán)協(xié)議處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的關(guān)系，較之將其定性為物權(quán)的處理方式更為靈活、簡(jiǎn)便，所涵括的內(nèi)容也更為豐富。誠(chéng)如迪特爾?施瓦布所言，“只要法律制度并沒(méi)有例外地對(duì)合同的效力不予認(rèn)可，那么對(duì)于該項(xiàng)具體法律關(guān)系，合同文本就具有權(quán)威性的裁判前提的功能”。 相反，若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，則須遵循物權(quán)法定原則，其權(quán)利內(nèi)容須法定。面對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人主體不一、權(quán)利內(nèi)容各異的局面，必將難以實(shí)現(xiàn)法定。

（四）將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)的農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)

其一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)村土地集體所有權(quán)派生，符合他物權(quán)的生成邏輯及《物權(quán)法》第124條和《農(nóng)村土地承包法》第3條、第5條等既有制度規(guī)范。二者的法律關(guān)系依據(jù)既有物權(quán)規(guī)范予以調(diào)整即可，無(wú)須贅述。

其二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的流轉(zhuǎn)合同享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。在堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之用益物權(quán)屬性的前提下，即便通過(guò)流轉(zhuǎn)分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但原土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的當(dāng)事人并未發(fā)生變化，僅是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將該宗土地交由第三人經(jīng)營(yíng)，“從而在二者之間形成特定的債權(quán)債務(wù)關(guān)系”。 經(jīng)由債權(quán)約定既可設(shè)定經(jīng)營(yíng)期限和范圍，亦可明確特定事由出現(xiàn)后將農(nóng)地重歸土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。 此時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人雖可對(duì)該宗農(nóng)地直接經(jīng)營(yíng)，但并未獲得土地承包經(jīng)營(yíng)合同當(dāng)事人的地位，其對(duì)農(nóng)地行使的經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)屬性。這種農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)符合“一物一權(quán)”原則。一方面，土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖是兩項(xiàng)物權(quán)，但權(quán)利性質(zhì)和內(nèi)容并不矛盾，完全可于同宗土地上并存。另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)亦不會(huì)產(chǎn)生抵牾，可并存于同宗土地。這恰是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為一項(xiàng)他物權(quán)所無(wú)法解決的困境。

其三，土地所有權(quán)人與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的關(guān)系宜作具體分析。一方面，二者之間不存在合同，原則上不發(fā)生直接法律關(guān)系。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第37條，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，僅是在分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再次流轉(zhuǎn)時(shí)，方需向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案?？梢?jiàn)，在“三權(quán)分置”之下，土地所有權(quán)人對(duì)債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定已無(wú)法產(chǎn)生直接影響。另一方面，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第36條第1款第2項(xiàng)和第3項(xiàng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人需依據(jù)其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合同享有權(quán)利、履行義務(wù)，該合同不能超過(guò)原土地承包經(jīng)營(yíng)合同的期限，也不能改變農(nóng)地用途。如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)行為超越了原土地承包經(jīng)營(yíng)合同的期限和用途，則其既違反與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的合同而構(gòu)成違約，也構(gòu)成對(duì)土地所有權(quán)的侵權(quán)。此時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可向其主張違約責(zé)任，土地所有權(quán)人可向其主張侵權(quán)責(zé)任。當(dāng)然，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人也需向土地所有權(quán)人承擔(dān)違約責(zé)任。如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人超越其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之流轉(zhuǎn)協(xié)議約定的期限和用途進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，但未超越原土地承包經(jīng)營(yíng)合同的期限和用途，則土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人只需向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人承擔(dān)違約責(zé)任。由于此種行為尚未構(gòu)成對(duì)原土地承包經(jīng)營(yíng)合同的違反，沒(méi)有侵犯到土地所有權(quán)人的利益，后者也無(wú)權(quán)向土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人主張侵權(quán)責(zé)任。

循此，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，既符合私權(quán)生成邏輯及既有權(quán)利結(jié)構(gòu)，亦不會(huì)產(chǎn)生多項(xiàng)他物權(quán)并置引發(fā)的相互齟齬甚至混亂狀況，具有將其定性為用益物權(quán)所無(wú)法比擬的理論基礎(chǔ)及制度優(yōu)勢(shì)。

四、證成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之債權(quán)屬性的實(shí)踐價(jià)值

將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)性權(quán)利具有重要的實(shí)踐價(jià)值，既無(wú)需對(duì)既有農(nóng)地權(quán)利體系進(jìn)行本質(zhì)性變革，最大程度地節(jié)約制度變革成本，也可實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)及穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)具有節(jié)約制度變革成本的優(yōu)勢(shì)

農(nóng)地“三權(quán)分置”新型權(quán)利體系的構(gòu)建應(yīng)以多項(xiàng)權(quán)利之間的邏輯自洽為基本底線。如何在不對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行本質(zhì)性改變的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”權(quán)利體系的構(gòu)建，是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)確定性的重要考量因素。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)能夠在不對(duì)既有農(nóng)地權(quán)利體系予以根本性變革的情況下，為我國(guó)農(nóng)地改革尋求突破口，既可貫徹中央關(guān)于農(nóng)地改革的精神，亦有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利的實(shí)際享有及具體行使。

新型農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建不應(yīng)忽視制度變革可能給我國(guó)農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的巨大成本與代價(jià)。將基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)包、出租、入股等）分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為一項(xiàng)債權(quán)，符合私權(quán)的生成邏輯，契合《物權(quán)法》的既有權(quán)利體系，毋需對(duì)《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行根本性修改，能夠在最大程度上發(fā)揮制度穩(wěn)定性的功能。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)后，即便其流轉(zhuǎn)至他人（如融資擔(dān)保的債權(quán)人），但在合同期滿之后仍將回歸到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人處，進(jìn)而確保農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久穩(wěn)定。這將在很大程度上消解承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)設(shè)定新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的顧慮，避免出現(xiàn)“農(nóng)民家庭或者個(gè)人普遍擔(dān)心新設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有可能對(duì)他們的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成妨害”的現(xiàn)象。 

建構(gòu)農(nóng)地“三權(quán)分置”的邏輯前提是農(nóng)村土地集體所有權(quán)人及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不受損害，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)不會(huì)使農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛置，也不會(huì)引發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)虛化。即使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)至他人手中也不會(huì)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系產(chǎn)生影響，畢竟他人所取得的僅是按照約定在一定期限內(nèi)對(duì)土地予以使用的債權(quán)性權(quán)利，此項(xiàng)權(quán)利終將伴隨債權(quán)協(xié)議的終止而消滅。

在將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)后，農(nóng)地“三權(quán)分置”應(yīng)當(dāng)遵循以下思路。其一，農(nóng)村土地集體所有權(quán)保持不變。其二，在不損及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人既有權(quán)益的前提下，將對(duì)農(nóng)地的直接占有及使用通過(guò)債權(quán)協(xié)議的方式交由新型經(jīng)營(yíng)主體享有。其三，新型土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)提升農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收益的路徑，分享土地所有權(quán)人及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地的增值性收益，而非“剝奪”或“分置”二者對(duì)農(nóng)地的既有權(quán)益。只有秉持上述改革思路，才能在尊重農(nóng)戶自身意愿的基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，助推土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)及新型土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的培育，進(jìn)而在堅(jiān)守住“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”“堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系”“堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損”這一“三權(quán)分置”新型農(nóng)地權(quán)利改革的政策底線及基本原則（《完善三權(quán)分置意見(jiàn)》）的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)及推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的改革目的。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)可實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)目標(biāo)

“三權(quán)分置”改革的政策意蘊(yùn)很大程度上旨在解決人地日趨分離的困境，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的。實(shí)際上，“三權(quán)分置”允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)流轉(zhuǎn)創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的，在于放松對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管制，但未直接允許自由流轉(zhuǎn)的原因，可能在于擔(dān)心失地農(nóng)戶的生存及社會(huì)保障問(wèn)題。如何解決這一兩難困境就成為對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性的關(guān)鍵所在。

其一，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)性權(quán)利，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中通過(guò)債權(quán)協(xié)議創(chuàng)設(shè)此項(xiàng)權(quán)利，既可解決擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)者不愿經(jīng)營(yíng)（如離鄉(xiāng)入城）或不能經(jīng)營(yíng)（如年老體弱）之“有地?zé)o人”的困境，也可滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要，化解“有人無(wú)地”的難題。通過(guò)出租、轉(zhuǎn)包、入股等流轉(zhuǎn)方式對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行債權(quán)性利用，依據(jù)流轉(zhuǎn)合同約定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既可保留農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，亦可促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)，克服農(nóng)地碎片化經(jīng)營(yíng)的困境。

其二，為解決農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)所需資金問(wèn)題，被定性為債權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)具有融資擔(dān)保功能，進(jìn)而喚醒沉睡的農(nóng)地資本，這正是構(gòu)建“三權(quán)分置”農(nóng)地權(quán)利體系的內(nèi)在意蘊(yùn)。一方面，雖然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)蘊(yùn)含的相對(duì)性及期限性等特征，但作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，它無(wú)需像土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)那樣必須歸屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。為解決權(quán)利人的融資擔(dān)保問(wèn)題，法律應(yīng)賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處分（再流轉(zhuǎn)）權(quán)能，只要不超越原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限、范圍及不改變農(nóng)地用途即可。另一方面，融資擔(dān)保并非物權(quán)的專利，債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也可作為擔(dān)保的標(biāo)的。“經(jīng)營(yíng)主體自可以其依法取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資?！?對(duì)此，需要將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押相區(qū)分。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是抵押人（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包時(shí)的受轉(zhuǎn)包方、出租時(shí)的承租人、入股時(shí)的農(nóng)村合作社或股份企業(yè)）將經(jīng)由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、入股而取得的債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為擔(dān)保自己或第三人的債務(wù)履行，以不轉(zhuǎn)移農(nóng)地占有的方式進(jìn)行擔(dān)保的行為。畢竟土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不像土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣具有社會(huì)保障功能，嚴(yán)禁以其設(shè)定抵押并無(wú)充分及正當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

其三，從世界范圍內(nèi)的考察來(lái)看，包括出租在內(nèi)的完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)利用制度同樣能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)地高效利用的改革目標(biāo)。 例如，在德國(guó)，農(nóng)地用益租賃法律最初曾受到歧視，但如今“用地租賃在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中，扮演著重要角色：在原聯(lián)邦州中，約有38%的農(nóng)業(yè)用地用于用益租賃，而在全德范圍內(nèi)，約有50%的農(nóng)業(yè)用地用于用益租賃”。 農(nóng)地用益租賃的承租人不僅有權(quán)利，而且有義務(wù)進(jìn)行用益（即進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理），必須支付用益租賃的租金，以必要之注意對(duì)待用益租賃的客體，最后在用益租賃終結(jié)之后返還用益租賃的客體。 不得不承認(rèn)，在之前的法學(xué)理論研究中，我們對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之債權(quán)性利用的關(guān)注明顯不足。

當(dāng)然，創(chuàng)設(shè)新型的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)目的的同時(shí)，不應(yīng)違背農(nóng)戶意志強(qiáng)制性地使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不能忽視農(nóng)戶之間自發(fā)、零星的流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶有權(quán)自主組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只要不改變農(nóng)業(yè)用途，任何人都不得以所謂“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”“特色經(jīng)營(yíng)”“一縣一品”“一鄉(xiāng)一品”等名義予以強(qiáng)制干涉。 伴隨農(nóng)民主體性及權(quán)利意識(shí)的提高，傳統(tǒng)“家父主義”的思維模式已不應(yīng)成為主導(dǎo)農(nóng)地法制變革的理念。

（三）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)可穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)預(yù)期

構(gòu)建農(nóng)地“三權(quán)分置”新型權(quán)利體系的重要目的在于保障新型經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，但并非只有將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)才能保障經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)后，為消除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的顧慮，需從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的關(guān)系，以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與上述權(quán)利主體之外的其他人之間的法律關(guān)系等方面進(jìn)行回應(yīng)。

其一，就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地所有權(quán)人的關(guān)系而言，在將來(lái)法律允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)債權(quán)協(xié)議設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，只要在原承包期內(nèi)且未改變承包地用途，土地所有權(quán)人就不可干預(yù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人行使權(quán)利。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第14條第1項(xiàng)和第2項(xiàng)，土地所有權(quán)人不得非法變更、解除承包合同，尊重承包經(jīng)營(yíng)者的自主權(quán)本身就是發(fā)包方的義務(wù)。債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的創(chuàng)設(shè)，僅是把經(jīng)營(yíng)該宗農(nóng)地的權(quán)利交給第三人，而該宗農(nóng)地的原有用途、承包期限及范圍等并未變化，未涉及對(duì)發(fā)包方權(quán)利的侵犯，其自無(wú)干涉的理由及依據(jù)。

其二，就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的關(guān)系而言，二者的法律關(guān)系主要通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議調(diào)整。此時(shí)，若不涉及第三人，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)與將其定性為物權(quán)具有同等效力。債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種“法鎖”，當(dāng)然可以約束土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)的學(xué)者擔(dān)心土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人隨意更改合同，影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的預(yù)期。 這種觀點(diǎn)值得商榷。首先，任何合同當(dāng)事人均無(wú)權(quán)隨意更改合同，否則必將承擔(dān)違約后果。“合同是一種雙方面的行為，因此每一個(gè)合同的當(dāng)事人雙方都受他們所約定的內(nèi)容的約束?！?訂立契約的人受其拘束，契約將被強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)。 其次，即便將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定成用益物權(quán)，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)行為仍是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的債權(quán)合同，基于我國(guó)物權(quán)變動(dòng)秉持的有因性原則， 如果該債權(quán)合同發(fā)生變化，也會(huì)對(duì)作為物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生影響。再次，更為重要的是，面對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與規(guī)?；男滦屯恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)人，很難得出后者一定處于弱勢(shì)且需要予以傾斜保護(hù)的結(jié)論。相反，“實(shí)踐中，更值得關(guān)注的是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體（經(jīng)營(yíng)權(quán)人）擅自毀約而非承包權(quán)人違約收回農(nóng)用地的問(wèn)題”。 為此，中央農(nóng)辦、原國(guó)土資源部、原農(nóng)業(yè)部和原國(guó)家工商總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見(jiàn)》旨在加強(qiáng)對(duì)規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人租賃農(nóng)地的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管以及防范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人（而非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人）的違約。

另外，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)相較于將其定性為債權(quán)，貌似更為強(qiáng)大及穩(wěn)定，但這種優(yōu)勢(shì)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中并不會(huì)特別明顯。依據(jù)《物權(quán)法》第128條規(guī)定，流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，具體期限通過(guò)流轉(zhuǎn)合同確定?？梢?jiàn)，期限長(zhǎng)短及是否穩(wěn)定與將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)抑或債權(quán)無(wú)甚關(guān)系。

其三，就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之外的第三人的關(guān)系而言，基于債權(quán)相對(duì)性及非公示性特征，第三人確實(shí)可能并不知曉在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上已設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的事實(shí)。但就該宗農(nóng)地而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性本身就對(duì)第三人具有天然的對(duì)抗性，第三人必須尊重這種權(quán)利狀態(tài)，考慮到農(nóng)村“熟人社會(huì)”的實(shí)際，該種“對(duì)抗性”無(wú)疑會(huì)更強(qiáng)。

此時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人擔(dān)心的可能更多是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)“一權(quán)多轉(zhuǎn)”。對(duì)此，至少存在兩種解決路徑。一方面，可將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立事實(shí)于發(fā)包方處備案，將此種債權(quán)創(chuàng)設(shè)為一種類似于可公示的債權(quán)形態(tài)。這在《農(nóng)村土地承包法》中已有規(guī)定，依據(jù)該法第37條第1款，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他方式流轉(zhuǎn)，應(yīng)報(bào)發(fā)包方備案。中央層面也已意識(shí)到這一點(diǎn)，要求承包農(nóng)戶“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮保ā锻晟迫龣?quán)分置意見(jiàn)》）。循此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立需向發(fā)包方書面?zhèn)浒傅某绦蛟O(shè)計(jì)，已然可使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種類似可公示的權(quán)利形態(tài)，加之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地進(jìn)行直接占有、使用等可供外界識(shí)別的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也使其在一定程度上具有某種對(duì)抗效力。另一方面，即便出現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“一權(quán)多轉(zhuǎn)”的狀況，設(shè)立在先的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也未必不能得到優(yōu)先保護(hù)?！皡⒄张c先后在一塊地上設(shè)立兩個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)類似的一物多賣的司法解釋的規(guī)定，無(wú)論是根據(jù)受領(lǐng)農(nóng)用地在先、付款在先還是合同生效在先，均不存在優(yōu)先保護(hù)后設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的必然性?！?而基于債權(quán)平等原則，即使原土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的請(qǐng)求無(wú)法獲得支持，其預(yù)期（期待利益）也可通過(guò)違約責(zé)任予以救濟(jì)。原流轉(zhuǎn)協(xié)議的當(dāng)事人可通過(guò)債權(quán)協(xié)議的方式將二者的違約責(zé)任予以明確。

當(dāng)然，從立法論而言，為穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的預(yù)期，對(duì)現(xiàn)行法可進(jìn)行一些必要的立法改造，其體現(xiàn)為：其一，可利用《農(nóng)村土地承包法》修改契機(jī)強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“排他性”。例如，可參照“買賣不破租賃”規(guī)則確立“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更不破土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的相關(guān)規(guī)則。 其二，可在“向發(fā)包方書面?zhèn)浒浮钡那疤嵯略试S土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，賦予其處分權(quán)能。畢竟，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)正是構(gòu)建“三權(quán)分置”的內(nèi)在意蘊(yùn)。其三，為使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租情形下產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限更長(zhǎng)，可使其突破《合同法》第214條關(guān)于租賃合同最長(zhǎng)二十年期限的限制，只要不超過(guò)剩余承包期限即可。

將來(lái)修法時(shí)，針對(duì)學(xué)者認(rèn)為將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)無(wú)法對(duì)抗第三人的擔(dān)心，可允許由當(dāng)事人選擇是否將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，以實(shí)現(xiàn)對(duì)抗第三人目的。 《完善三權(quán)分置意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵”，集中體現(xiàn)為保障其經(jīng)營(yíng)預(yù)期和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中對(duì)第三人的排他效力。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為債權(quán)后，為穩(wěn)定新型經(jīng)營(yíng)主體的預(yù)期， 可賦予“債權(quán)性土地利用權(quán)以登記能力”。 依據(jù)民法理論，可登記的財(cái)產(chǎn)權(quán)是多元化的，并非只有物權(quán)才能登記，債權(quán)亦可納入可登記權(quán)利的范圍。 在修法時(shí)，將維護(hù)新型經(jīng)營(yíng)主體的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期委諸土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)后的登記制度，能使農(nóng)地法制改革更具實(shí)效并使農(nóng)地權(quán)利體系更加科學(xué)。登記所具有的公示公信力使原來(lái)僅具有相對(duì)性的經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了對(duì)世性，使原本僅具有債權(quán)效力的經(jīng)營(yíng)權(quán)可對(duì)抗第三人，包括得以對(duì)抗土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的普通債權(quán)人，并獲得《侵權(quán)責(zé)任法》保護(hù)。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)可采取登記對(duì)抗主義的立法模式，不強(qiáng)制要求登記，但不經(jīng)登記，無(wú)法對(duì)抗第三人。

其實(shí)，既要穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的預(yù)期，也要穩(wěn)定原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的預(yù)期。“如果拘泥于個(gè)別的名詞反而造成了法律制度的混亂，造成了農(nóng)民心里不穩(wěn)定，妨害了實(shí)踐，那才是不符合中央精神的做法?！?將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，既沒(méi)有改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)及土地承包經(jīng)營(yíng)制度，又可穩(wěn)定“三權(quán)分置”各方對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的預(yù)期，進(jìn)而使農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)更加合理。

作者單位：東南大學(xué)法學(xué)院、吉林大學(xué)財(cái)產(chǎn)法研究中心。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法學(xué)》2018年第10期  微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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