從1978年以來,我國在農(nóng)村逐步推行聯(lián)產(chǎn)承包責任制,逐步形成了被稱為“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu),即由農(nóng)民集體享有土地所有權(quán),農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)。經(jīng)過三十多年的發(fā)展,“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)已穩(wěn)固下來,但其制度缺陷卻日益凸顯。2013年11月12日中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“深改決定”)提出了以“三權(quán)分置”推進我國農(nóng)村土地制度改革邁向縱深的新舉措。然而,一些參與政策起草或?qū)φ咧贫ㄓ兄卮笥绊懙膶＜以诮庾x“深改決定”時,形式化地闡釋了“三權(quán)分置”政策的內(nèi)容,對新的農(nóng)村土地權(quán)利制度框架的構(gòu)建產(chǎn)生了誤導,也為“三權(quán)分置”政策的法律化埋下了隱患。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會明確提出,“重大改革必須于法有據(jù)”,故本文擬從法律視角對“深改決定”確定的農(nóng)村土地政策的實質(zhì)內(nèi)涵進行解讀,以理清“三權(quán)分置”政策的制度意蘊,希望對我國農(nóng)村土地法律制度的新一輪變革有所裨益。

一、“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)之制度缺陷

作為“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)之基礎,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立了家庭經(jīng)營的主體地位,打破了農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度,對農(nóng)業(yè)用地效益的提高貢獻卓著。然而,“兩權(quán)分離”在農(nóng)村經(jīng)濟瀕臨崩潰時被推行,是為了解決農(nóng)民溫飽問題而采取的應急之策,因而其從產(chǎn)生時起就存在諸多缺陷,時至今日這些缺陷并未得到有效彌補。為了克服“兩權(quán)分離”制度的缺陷,“深改決定”提出了“三權(quán)分置”的改革思路。系統(tǒng)而細致地反思“兩權(quán)分離”制度的缺陷,將為“三權(quán)分置”政策的法律制度建構(gòu)奠定厚實的基礎。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立后農(nóng)村土地制度的發(fā)展狀況來看,“兩權(quán)分離”制度的缺陷主要體現(xiàn)在三個方面。

(一)制度理念重效率、輕公平

“理念是制度系統(tǒng)中重要的組成部分,理念指向的不同將直接導致制度功能定位的差異。制度價值就是體現(xiàn)制度之所以為制度、制度之所以應該是制度的進步理念?！狈勺鳛橐环N具體的制度形式,體現(xiàn)了一種價值追求。而廣泛認同的預見和期望的法律價值關系運動的方向和前途,在人們的法律實踐中具有重要的指引和導向作用。公平與效率是法律所要實現(xiàn)的兩項基本價值。

新中國建立初期,我國在農(nóng)村土地制度的建構(gòu)方面貫徹了以完成政治任務為中心、以實現(xiàn)國家工業(yè)化為目標、以蘇聯(lián)法的規(guī)范理念為指導的思想,致使我國農(nóng)村地區(qū)僅實行了短暫的土地私有和互助合作制度,就在1956年以法律形式取消了農(nóng)民私人的土地所有權(quán),確立了高級社集體土地所有權(quán),并進一步發(fā)展成人民公社集體土地所有權(quán)。作為對人民公社時期流行的平均主義分配觀和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率之矯正的“兩權(quán)分離”之變革,在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中不負眾望,以農(nóng)村土地集體所有、分戶經(jīng)營的方式打破了分配中的平均主義,激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,提高了農(nóng)村土地生產(chǎn)率,解決了糧食短缺和農(nóng)民溫飽難題。

盡管“兩權(quán)分離”打破了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的“大鍋飯”,但是“在家庭承包制推行初期,承包期一般是二三年一調(diào)整”,以維持農(nóng)民對承包地的公平分配。然而,由于“兩權(quán)分離”成功地提升了農(nóng)村土地的利用效率,故在將提高土地利用效率奉為圭臬的政策導向下,農(nóng)村土地法律制度的建構(gòu)就是推動“兩權(quán)分離”政策的法律化。為了持續(xù)提升土地經(jīng)營的效率,黨和國家促使“兩權(quán)分離”制度“一直沿著穩(wěn)定農(nóng)民土地使用權(quán)的方向演變,以增強農(nóng)民信心、激勵農(nóng)民生產(chǎn)積極性,進而鼓勵農(nóng)民增加對土地的保護性投入、促進土地資源可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展”。1993年11月,黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,提出個人收入分配要“體現(xiàn)效率優(yōu)先,兼顧公平”,而注重彰顯農(nóng)地利用效率的“兩權(quán)分離”制度的精神正與上述政策的指導思想相吻合,遂逐漸被土地管理法、農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法以法律形式固定下來。

“效率優(yōu)先,兼顧公平”的政策精神的確促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高,但也在農(nóng)村社會引發(fā)了不少問題,其中最突出的問題就是人地矛盾加劇。農(nóng)業(yè)稅費的免除,意味著集體土地所有權(quán)主體———農(nóng)民集體不能夠再獲取任何地租,所有權(quán)的收益權(quán)能受到極大的限制。原本應由農(nóng)民集體作為所有者享有的土地收益通過承包制由全體土地承包經(jīng)營權(quán)人分享,故土地承包經(jīng)營權(quán)人名義上行使的是土地承包經(jīng)營權(quán),實際上不僅獲得了基于土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的全部收益,而且還獲取了作為農(nóng)民集體的成員應分享的基于土地所有權(quán)產(chǎn)生的收益。而在農(nóng)村不享有土地承包經(jīng)營權(quán)而成為無地人口的農(nóng)民集體成員,則既不能享有基于土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的收益,也不能分享基于土地所有權(quán)而產(chǎn)生的收益。

可見,“兩權(quán)分離”之“重效率、輕公平”的制度理念,雖具有歷史合理性,但“誤解了社會發(fā)展的目的性,將效率、物質(zhì)財富而不是人本身作為社會發(fā)展的終極目的性”,已經(jīng)成為農(nóng)民集體及其成員之土地權(quán)利實現(xiàn)的桎梏,也使農(nóng)村社會的公平分配問題日益凸顯。

(二)制度體系重利用、輕所有

“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)確立后,盡管各時期的農(nóng)業(yè)政策一再強調(diào)堅持農(nóng)村土地集體所有制,并在民法通則、土地管理法、農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等法律中明確規(guī)定了集體土地所有權(quán)制度,但集體土地所有權(quán)制度在法律規(guī)范層面淪為堅持農(nóng)村土地集體所有制的一個符號,沒有發(fā)揮作為一切財產(chǎn)權(quán)基礎的所有權(quán)的制度功能。加之農(nóng)村土地集體所有制基本上與“大鍋飯”、平均主義相伴而生,似乎成為低效率的象征,而“兩權(quán)分離”后的土地承包經(jīng)營權(quán)制度又發(fā)揮了異乎尋常的高效率,從而使集體土地所有權(quán)制度受到立法部門和民法學界的冷遇。

盡管在“兩權(quán)分離”制度中集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)不分軒輊,理應相攜而行,憲法第8條第1款也明確了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”,但國家政策和法律卻始終以土地承包經(jīng)營權(quán)的完善為依歸。黨和國家的政策一般僅明確堅持農(nóng)村集體土地所有制不變,而對于土地承包經(jīng)營權(quán)制度的發(fā)展卻呵護備至,以使之取得更大的經(jīng)濟效益。從法律規(guī)范來看,現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度源于1982年憲法第10條第2款。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入,1988年、1993年、1999年和2004年先后四次對現(xiàn)行憲法予以修正,但修正內(nèi)容均未涉及集體土地所有權(quán)制度。與之相反,1988年、1993年、1999年通過的憲法修正案都對土地承包經(jīng)營權(quán)制度的改革成果作出了肯定。憲法規(guī)范在土地承包經(jīng)營權(quán)制度和集體土地所有權(quán)制度中所表現(xiàn)出的厚此薄彼現(xiàn)象,同樣體現(xiàn)在民法通則、土地管理法、農(nóng)村土地承包法中。可見,“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的法律確認,不是為了保證集體土地所有權(quán)制度和土地承包經(jīng)營權(quán)制度的平衡發(fā)展,而是希冀通過加強土地承包經(jīng)營權(quán)制度建設使農(nóng)村土地的利用效率達到一個個新的高峰。無視集體土地所有權(quán)制度的停滯而促使土地承包經(jīng)營權(quán)制度單邊發(fā)展,對于憲法確立的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”而言,只能是“完成了一半的改革”。

在“政社合一”的人民公社時期,由于長官意志決定一切,瞎指揮之風盛行,集體土地的統(tǒng)一經(jīng)營乏善可陳。在實行“兩權(quán)分離”制度后,法學界未對人民公社時期集體統(tǒng)一經(jīng)營土地之效率低下的深層根源進行剖析,就以從“歸屬(所有)”到“利用”的物權(quán)法理念為指導,撇開對集體土地所有權(quán)制度的細致研究,力圖以土地承包經(jīng)營權(quán)制度的完善代替集體土地所有權(quán)制度的系統(tǒng)建構(gòu)。這正好成為我國國家政策和農(nóng)地立法蘊含的“重效率、輕公平”之制度理念的注腳。然而,重視“物的歸屬”與實現(xiàn)物的充分利用并不矛盾,而忽視“物的歸屬”卻往往弱化了所有權(quán)人的利用方式,減少了集體土地的經(jīng)營模式,使得充分利用物的可能性降低。

必須強調(diào)的是,在土地承包經(jīng)營制度已經(jīng)實行了三十多年的今天,農(nóng)村集體土地的統(tǒng)一經(jīng)營模式并未消失。根據(jù)“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度研究”課題組于2010年7—8月在12個省份的72村432個農(nóng)戶進行的調(diào)查,在面對“我國憲法規(guī)定‘農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制’,在您所在的集體(村集體或村民小組集體)是采用哪種方式經(jīng)營土地的”這一問題時,有55.30%的受訪農(nóng)戶表示所在集體采用分散經(jīng)營方式,有15.30%的受訪農(nóng)戶表示所在集體采用統(tǒng)一經(jīng)營方式,還有26.90%的受訪農(nóng)戶表示所在集體采用分散經(jīng)營與統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的經(jīng)營方式。其中,山東、河南、江蘇和廣東四省的受訪農(nóng)戶分別有50.00%、66.66%、61.10%和69.40%反映所在集體采用統(tǒng)一經(jīng)營或部分統(tǒng)一經(jīng)營的模式。就農(nóng)村土地制度實踐而言,“集體土地所有權(quán)統(tǒng)一經(jīng)營是我國農(nóng)村集體土地所有制的重要實現(xiàn)形式,是農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的重要組成部分”?！敖y(tǒng)分結(jié)合”中的“統(tǒng)”就是農(nóng)民集體直接使用農(nóng)地,盡管現(xiàn)在集體土地以家庭分戶經(jīng)營為主,但農(nóng)民集體很大程度上還在對農(nóng)地行使經(jīng)營權(quán)。河南的南街村、江蘇的華西村等,都是統(tǒng)一經(jīng)營集體土地的典范。“兩權(quán)分離”制度一味地強化土地承包經(jīng)營權(quán),致使當前對農(nóng)村土地采用統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)民集體在實踐中無法得到法律的規(guī)范與指導,該狀況已經(jīng)對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定產(chǎn)生了極為不利的影響。

(三)權(quán)利設計重土地承包經(jīng)營權(quán)、輕其他農(nóng)地使用權(quán)

“兩權(quán)分離”制度不僅無視集體土地所有權(quán),而且在農(nóng)村土地使用權(quán)中也只偏愛土地承包經(jīng)營權(quán),其他農(nóng)地使用權(quán)在“兩權(quán)分離”的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中同樣未能得到發(fā)展。通過對現(xiàn)行農(nóng)村土地權(quán)利進行整合,可知在“各種農(nóng)地權(quán)利中,集體土地所有權(quán)為原權(quán)利,這是第一層次的權(quán)利,處于農(nóng)地權(quán)利體系的核心。以集體土地所有權(quán)為基礎,將派生出土地承包經(jīng)營權(quán),集體建設用地使用權(quán),宅基地使用權(quán),自留地、自留山使用權(quán)和債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán),這是第二層次的權(quán)利,是農(nóng)地權(quán)利體系的基礎。同時,由集體土地所有權(quán)衍生出征收征用補償權(quán)、農(nóng)民的社會保障權(quán)和成員權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等是第一、二層次各種農(nóng)地權(quán)利實現(xiàn)的保障,其處于農(nóng)地權(quán)利體系的第三層次,是農(nóng)地權(quán)利體系的外圍支柱”。上述所謂第二層次的權(quán)利,就是通常所說的農(nóng)地使用權(quán),除此處已經(jīng)明確提及的集體建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留地(山)使用權(quán)外,還應當包括地役權(quán)。但“兩權(quán)分離”制度并未對土地承包經(jīng)營權(quán)以外的農(nóng)地使用權(quán)表現(xiàn)出應有的重視。

建設用地包括國有建設用地和集體建設用地,其中國有建設用地使用權(quán)在物權(quán)法中作為一種重要的用益物權(quán)類型有較為系統(tǒng)的規(guī)范,但物權(quán)法第151條規(guī)定,“集體所有的土地作為建設用地的,應當依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”,從而將集體建設用地使用權(quán)排除在物權(quán)法規(guī)定的用益物權(quán)之外,以至于其是否屬于用益物權(quán)在學界都無共識。而土地管理法關于集體建設用地使用權(quán)的規(guī)定又極為簡單,導致實踐中相關制度供給嚴重不足。同時,因物權(quán)法通過轉(zhuǎn)介條款將集體建設用地使用權(quán)的規(guī)制依據(jù)指向公法性質(zhì)的土地管理法,而土地管理法的相關規(guī)定沒有體現(xiàn)私法的權(quán)利本位,影響了農(nóng)民集體及其成員對基于該權(quán)利產(chǎn)生的利益的公平享有,也限制了該權(quán)利的財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。

宅基地使用權(quán)在土地管理法中是作為集體建設用地使用權(quán)的一種類型予以規(guī)定的。物權(quán)法雖然對集體建設用地使用權(quán)的性質(zhì)未置一詞,卻將宅基地使用權(quán)從集體建設用地使用權(quán)中剝離出來,作為一種用益物權(quán)加以規(guī)定。不過,物權(quán)法關于宅基地使用權(quán)的規(guī)定只有四個條文,對于實踐中“一戶多宅”、宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場、宅基地閑置等突出問題均未加以規(guī)范,“明顯不能對錯綜復雜、利益交織的宅基地使用權(quán)進行全面、有效的規(guī)范”,致使實踐中的宅基地使用權(quán)制度流于失序狀態(tài)。

自留地(山)使用權(quán)是在進行農(nóng)業(yè)社會主義改造和推進農(nóng)村合作化過程中,將部分集體土地留給農(nóng)民自用和自由支配的一種農(nóng)地利用權(quán)。與土地承包經(jīng)營權(quán)相比,自留地(山)使用權(quán)更穩(wěn)定,而且國家也未在該權(quán)利之上設定任何負擔。憲法第10條第2款規(guī)定自留地、自留山屬于集體所有;物權(quán)法第184條規(guī)定自留地、自留山不得抵押。除此之外,關于自留地(山)使用權(quán)的規(guī)范在法律中基本是空白,學界對該制度也鮮有研究,實踐中的相關難題無從解決。

地役權(quán)是權(quán)利人按照合同約定,利用他人的不動產(chǎn)來提高自己不動產(chǎn)效益的用益物權(quán),我國物權(quán)法以法律的形式首次確立了該項權(quán)利。地役權(quán)最初產(chǎn)生于羅馬農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生活的需要,集中體現(xiàn)為鄉(xiāng)村地役權(quán),以提高需役地所有主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和活動的效益為特點。在我國農(nóng)村社會實踐中,地役權(quán)問題的解決主要有三種方式:其一,以相鄰權(quán)之名行地役權(quán)之實。其二,以集體所有制下的公共道路通行權(quán)、水利設施利用權(quán)以及土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與調(diào)整,來替代實現(xiàn)地役權(quán)的功能。其三,以基于利益關系相對簡單、權(quán)利意識相對淡漠出現(xiàn)的非權(quán)利(法制)化途徑如感情通融,消解地役權(quán)制度的適用空間。而從民事立法方面來看,新中國成立后到物權(quán)法頒布前,民法通則只是確認了與地役權(quán)相類似的相鄰關系,并未明文確立地役權(quán)制度;在物權(quán)法中也沒有如同德、法等國對地役權(quán)的具體類型加以規(guī)定,致使我國有關地役權(quán)制度的現(xiàn)有法律規(guī)范不能準確反映社會現(xiàn)實,也無法有效規(guī)范社會秩序。

可見,在農(nóng)村土地法律制度建構(gòu)中,“兩權(quán)分離”制度的演進生發(fā)出了一個權(quán)利內(nèi)容不對稱發(fā)展和權(quán)利主體利益失衡的制度結(jié)構(gòu),實踐中強調(diào)“分”而無視“統(tǒng)”,已經(jīng)嚴重影響到農(nóng)民財產(chǎn)利益和農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新時期,“重新審視公平與效率的關系,把公平放在優(yōu)先的位置上,有助于緩和社會矛盾,最大限度地激發(fā)人民群眾的勞動熱情,從根本上促進社會效率的提高,推動經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展”。1978年以來農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的巨大成功使農(nóng)村社會擺脫了昔日困境,為農(nóng)村土地法律制度建構(gòu)中“重效率、輕公平”的制度理念的轉(zhuǎn)變提供了契機?！吧罡臎Q定”設計出“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu),順應了農(nóng)村土地制度建構(gòu)理念革新的趨勢,也為解決“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的制度難題指明了方向。

二、“三權(quán)分置”政策現(xiàn)有解讀之法律審視

為了解決“兩權(quán)分離”制度的缺陷,“深改決定”以“三權(quán)分置”作為未來農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的新布局,吹響了農(nóng)村土地法律制度新一輪革新的號角,為合理設計農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)提供了機遇。但是,對“深改決定”中“三權(quán)分置”政策的現(xiàn)有解讀,在法理層面并不成熟,致使國家一些涉農(nóng)新政策的出臺反倒引起了農(nóng)地制度建構(gòu)的混亂。理清“深改決定”中“三權(quán)分置”政策的內(nèi)容,對“三權(quán)分置”政策的解讀進行法理建構(gòu),實乃當務之急。

(一)“三權(quán)分置”政策既有解讀之疏失

為了深化農(nóng)村土地制度變革,“深改決定”明確提出:“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán),依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。不少政策起草和執(zhí)行部門的專家以該表述為主要依據(jù),對“三權(quán)分置”的制度框架進行了提煉,認為“三權(quán)分置”就是在集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)相分離的前提下,進一步將土地承包經(jīng)營權(quán)分設為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。將“三權(quán)分置”解讀為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并立的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu),面臨著現(xiàn)行法規(guī)范和農(nóng)村土地經(jīng)營實踐的拷問。

第一,法律意義上的承包權(quán)應被包含于集體土地所有權(quán)主體制度中,無法從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來。

在我國現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度中并未明確規(guī)定“承包權(quán)”,然而,有立法部門的專家認為農(nóng)村土地承包法第5條是關于承包權(quán)的規(guī)定,并提出在理解承包權(quán)時需注意三點:(1)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)承包農(nóng)民集體所有的土地以及國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地。(2)有權(quán)承包農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)包的土地的是本集體經(jīng)濟組織的成員。(3)本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是指本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的所有成員。由此可知,承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的資格,是該集體經(jīng)濟組織成員初始取得承包地的資格,有此資格則有權(quán)在本集體經(jīng)濟組織發(fā)包土地時承包土地。主張所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”者對承包權(quán)的理解與該種觀點基本一致。如張紅宇認為,“農(nóng)村土地承包權(quán)的取得,需要具備一定的主體資格條件。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,承包權(quán)的取得是與集體經(jīng)濟組織成員資格掛鉤的?！痹偃?葉興慶提出,“承包權(quán)屬于成員權(quán),只有集體經(jīng)濟組織成員才有資格擁有,具有明顯的社區(qū)封閉性和不可交易性”,劃斷農(nóng)戶承包權(quán),“就是要界定集體成員資格、鎖定集體成員范圍,在起點公平的基礎上落實‘長久不變’,并對承包權(quán)的權(quán)能邊界進行清晰界定”?？梢?根據(jù)這些推動“兩權(quán)分離”制度向所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離轉(zhuǎn)變的觀點,由于包含在土地承包經(jīng)營權(quán)中的承包權(quán)專屬于集體經(jīng)濟組織成員,不能被轉(zhuǎn)讓,從而成為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙,因此需要將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這種觀點顯然是由于誤讀承包權(quán)的性質(zhì)所導致的。

既然根據(jù)農(nóng)村土地承包法第5條的規(guī)定和主張所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的觀點,所謂承包權(quán)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員初始取得該集體經(jīng)濟組織發(fā)包的土地的土地承包經(jīng)營權(quán)的一種資格,那么,這種承包權(quán)就明顯不屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容,而是外在于土地承包經(jīng)營權(quán)的一種權(quán)利,其反映的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與其所屬的集體經(jīng)濟組織之間的關系,也就不存在從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的問題。誠如謝懷栻先生所言,“民法中的社團的成員(社員)基于其成員的地位與社團發(fā)生一定的法律關系,在這個關系中,社員對社團享有的各種權(quán)利的總體,稱為社員權(quán)?！北M管關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在民法上的地位缺乏共識,但自高級社集體土地所有權(quán)確立時起,《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》均明確其成員為社員,農(nóng)村土地承包法第5條和物權(quán)法第59條沒有采納“社員”的稱謂,而是稱農(nóng)民為所在集體的“成員”,此處的“成員”應是法律上所謂的“社員”,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對該集體經(jīng)濟組織享有的各種權(quán)利也就是民法上的社員權(quán)。作為社員權(quán)(成員權(quán))的承包權(quán)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的內(nèi)容之一,不屬于土地承包經(jīng)營權(quán)制度的組成部分。

有觀點認為,在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頻繁的情況下,土地承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離的現(xiàn)象日趨普遍,故將土地承包經(jīng)營權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)具有實踐需求。從法理上看,對土地承包經(jīng)營權(quán)的這種理解不符合物權(quán)法的規(guī)定。物權(quán)法第125條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”可見,土地承包經(jīng)營權(quán)強調(diào)的是權(quán)利人對已經(jīng)承包的農(nóng)地進行經(jīng)營的權(quán)利,而承包是土地承包經(jīng)營權(quán)的取得方式之一,承包資格是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員初始享有土地承包經(jīng)營權(quán)的條件,故土地承包經(jīng)營權(quán)中的承包是指這種權(quán)利的形成原因。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員通過承包取得土地承包經(jīng)營權(quán)后,無論是自己經(jīng)營還是流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營,經(jīng)營該承包地的人都是土地承包經(jīng)營權(quán)人,該權(quán)利人不必仍為原發(fā)包農(nóng)地的集體經(jīng)濟組織的成員。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐也證實了這一點。例如,根據(jù)筆者2015年7—8月在7個省份21個縣(市、區(qū))的84村504個農(nóng)戶進行的調(diào)查,在面對“您認為,如果把承包地流轉(zhuǎn)出去后仍是本村村民的,在三輪延包時是否還應享有承包經(jīng)營權(quán)”這一問題時,有84.72%的受訪農(nóng)戶表示“應享有”,有15.28%的受訪農(nóng)戶認為“不應享有”。在訪談中,受訪農(nóng)戶普遍認為只要自己是本農(nóng)民集體的成員,就當然享有第三輪延包的權(quán)利?？梢?農(nóng)戶也是從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之成員的角度主張土地承包經(jīng)營權(quán)的,他們并不認為將自己的承包地流轉(zhuǎn)后就喪失了所謂的承包權(quán)利。

綜上,主張從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出承包權(quán)是對政策的一種教條化解讀,而非法律性解讀;所以,在解讀“三權(quán)分置”時,切忌對土地承包經(jīng)營權(quán)這一法律術(shù)語作出望文生義之解釋。

第二,在土地承包經(jīng)營權(quán)的法律建構(gòu)中,能夠充分實現(xiàn)試圖從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的經(jīng)營權(quán)擬實現(xiàn)的制度功能。

在對“深改決定”進行解讀時,不少觀點強調(diào)將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的目的是為了強化承包地的流轉(zhuǎn)。如葉興慶認為,由于土地承包經(jīng)營權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的混合體,在人口不流動、土地不流轉(zhuǎn)的情形下,這樣兩種差異較大的權(quán)利可以渾然一體、相安無事。但在承包農(nóng)戶外出務工增多、土地流轉(zhuǎn)加快、土地融資需求擴張的新形勢下,承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)繼續(xù)混為一體會帶來法理上的困惑和政策上的混亂。然而,將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題歸因于土地承包經(jīng)營權(quán)中含有承包權(quán)的內(nèi)容,明顯找錯了病因,當然也就不能對癥下藥。

在民法通則頒布實施之前,土地承包經(jīng)營權(quán)基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間的承包合同而產(chǎn)生,此時土地承包是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營農(nóng)村土地的一種形式,土地承包經(jīng)營權(quán)更多地以債權(quán)形式體現(xiàn)出來,政策與法律也對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)采取了較為謹慎的態(tài)度。1995年3月28日,《國務院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》首次從政策上提出“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制”,要求“在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意,允許承包方在承包期內(nèi),對承包標的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股”。黨和國家政策自此不斷推進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

最早規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的民法通則對該權(quán)利的流轉(zhuǎn)未予以規(guī)定,但《最高人民法院關于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》規(guī)定:“承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者,必須經(jīng)發(fā)包人同意,并不得擅自改變原承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容,否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無效”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第95條也規(guī)定:“承包人未經(jīng)發(fā)包人同意擅自轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓的無效?！鄙鲜鰞蓚€司法解釋雖然確認了土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn),但從其將“經(jīng)發(fā)包人同意”作為前提條件觀之,這是一種普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。但即便是這種對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制得較為嚴格的狀況,土地承包經(jīng)營權(quán)也仍然被認定為是一種較為純粹的財產(chǎn)權(quán),并不含有影響流轉(zhuǎn)的具有身份性內(nèi)容的承包權(quán)。此后,農(nóng)村土地承包法專節(jié)規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”,這一內(nèi)容為物權(quán)法所承襲。從民法通則的施行到農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法的頒布,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度得到了長足發(fā)展,而且法律對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制越來越少。政策和法律均未將農(nóng)戶初始取得土地承包經(jīng)營權(quán)的資格與土地承包經(jīng)營權(quán)捆綁在一起。

根據(jù)筆者2015年7—8月在7個省份的調(diào)查,在面對“在你們村承包地流轉(zhuǎn)有哪些方式(可多選)”這一問題時,分別有61.11%、74.60%、5.36%、29.96%、58.13%和12.50%的受訪農(nóng)戶表示其所在的村承包地的流轉(zhuǎn)有轉(zhuǎn)包、出租、抵押、轉(zhuǎn)讓、互換和入股的方式,還有0.79%的農(nóng)戶表示采用了其他流轉(zhuǎn)方式。在面對“您會在什么情況下把承包地流轉(zhuǎn)出去(可多選)”這一問題時,表示影響因素是“種田收入不是主要收入來源”、“流轉(zhuǎn)收益比較高”、“自己家里沒人種”和“土地太少,自己種不劃算”的受訪農(nóng)戶分別有61.90%、70.44%、77.98%和72.42%,還有2.58%的受訪農(nóng)戶表示是否流轉(zhuǎn)出承包地受其他因素影響。就上述被采用的各種流轉(zhuǎn)方式而言,土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓、互換、入股屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn),沒有受訪農(nóng)戶認為以這些方式流轉(zhuǎn)承包地受到了所謂的具有身份性內(nèi)容的承包權(quán)的限制。在訪談中,即使提示受訪農(nóng)戶有承包權(quán)的存在,他們也不認為該權(quán)利對流轉(zhuǎn)承包地有影響,只是由于法律明確禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,使得土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的潛在需求未能得到滿足。可見,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度盡管不無缺憾,但在農(nóng)村土地經(jīng)營實踐中,所謂的承包權(quán)并沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)造成負面效應。

其實,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的客體就是土地承包經(jīng)營權(quán)本身。主張將經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來以利于承包地流轉(zhuǎn)的專家學者中,大多也不否認當前承包地流轉(zhuǎn)越來越普遍化、常態(tài)化,這也證明現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不存在他們所說的障礙。即使創(chuàng)造出所謂的經(jīng)營權(quán),在法律性質(zhì)和權(quán)利內(nèi)涵方面也無法與原有的土地承包經(jīng)營權(quán)進行實質(zhì)上的區(qū)分;同時,該種經(jīng)營權(quán)的制度功能完全可以通過現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)來實現(xiàn),試圖從土地承包經(jīng)營權(quán)分解出經(jīng)營權(quán)作為流轉(zhuǎn)的客體欠缺法律上的必要性。

總之,由于所謂的承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員初始取得承包地的資格,其屬于集體土地所有權(quán)主體制度的組成部分,而作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)不包含該種所謂的承包權(quán)的內(nèi)容,故在回避對集體土地所有權(quán)制度進行變革的情形下,將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)并存的“三權(quán)分置”之農(nóng)村土地權(quán)利框架,在法律邏輯上根本不能成立。對“深改決定”中“三權(quán)分置”政策的這種解讀,不利于政策的制度化、法律化,應堅決予以擯棄。

(二)“三權(quán)分置”政策既有解讀疏失的根源及弊害

在“深改決定”出臺后,一些專家提出“深改決定”構(gòu)建了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu),主要目的是為了加強承包地流轉(zhuǎn),而通過推行“三權(quán)分置”加強土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資,則是其中最受重視的一個任務。張紅宇認為:“經(jīng)營權(quán)獨立之后,可以在不影響土地承包權(quán)及其收益的前提下,以土地經(jīng)營權(quán)來設定抵押,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供金融支持?！标愬a文認為:“按照現(xiàn)行法律,農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利,并沒有處分權(quán),所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔保的……但是,現(xiàn)實中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),又需要資金,商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物,而農(nóng)民又缺乏,造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來,允許抵押擔保,但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押?！备鶕?jù)這種觀點,所謂的承包權(quán)成為當前土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押的“替罪羔羊”。

事實上,土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的根源在于我國擔保法第37條和物權(quán)法第184條的規(guī)定,但這一規(guī)定備受非議。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和設定抵押都是權(quán)利人對土地承包經(jīng)營權(quán)的一種法律上的處分,以土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物的抵押權(quán)的實現(xiàn),在本質(zhì)上就是土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,但該種實現(xiàn)抵押權(quán)導致的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓以“債務人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形”為前提,在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓為法律所允許和政策所鼓勵的情況下,單單對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押加以禁止,違背基本法理。正如有學者所指出的,“依‘舉重明輕’規(guī)則,既然允許了限制程度較重的土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,自應允許限制程度較輕的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押?！奔热煌恋爻邪?jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不存在因所謂承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)混雜而引發(fā)的障礙,土地承包經(jīng)營權(quán)抵押自然也不會受到所謂承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)不分的影響。認可土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓而不允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,是制度設計的缺陷,試圖以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”來解決土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題,顯然開錯了藥方。

制度演化存在一種稱之為路徑依賴的規(guī)律性現(xiàn)象,其基本含義是今天的制度演化受以往制度的影響。將“深改決定”中的“三權(quán)分置”政策解讀為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu),正是基于“兩權(quán)分離”制度的路徑依賴而造成的。該主張將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)、經(jīng)營權(quán),是為了進一步促進承包地流轉(zhuǎn),因為“農(nóng)地流轉(zhuǎn)無疑對擴大經(jīng)營規(guī)模和提高勞動生產(chǎn)率等產(chǎn)生積極的影響”。經(jīng)營權(quán)獨立出來后,“則通過在更大范圍內(nèi)流動,提高有限資源的配置效率,并由此發(fā)展新型經(jīng)營主體和多元化土地經(jīng)營方式”。該主張盡管提倡所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,卻將集體土地所有權(quán)制度棄于一邊不予理睬,對土地承包經(jīng)營權(quán)之外的其他農(nóng)地使用權(quán)制度也依然熟視無睹,在本質(zhì)上是“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的翻版,仍然受重效率、輕公平理念的指導,是一種重利用、輕所有的制度體系,實行的是重土地承包經(jīng)營權(quán)、輕其他農(nóng)地使用權(quán)的制度設計。當然,承包權(quán)的提出對于農(nóng)村土地法律制度的構(gòu)建具有相當?shù)膯l(fā)意義,遺憾的是,有關論述僅僅局限于對承包權(quán)的探討,遮蔽了政策闡釋得以展開的研究視野。而認為承包權(quán)的內(nèi)容包含于土地承包經(jīng)營權(quán)之中,則更是將“深改決定”描繪的“三權(quán)分置”政策的法律實現(xiàn)過程引入了迷途。

三、“三權(quán)分置”政策的再解讀及其制度價值

如果對“深改決定”描繪的整個農(nóng)村土地制度發(fā)展的宏偉藍圖進行整體解讀,而不囿于其中關于土地承包經(jīng)營權(quán)制度完善的部分內(nèi)容,即可發(fā)現(xiàn):針對“兩權(quán)分離”制度已經(jīng)顯現(xiàn)出來的缺陷,“深改決定”不是簡單地將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實行所謂的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之“三權(quán)分置”制度,而是從我國農(nóng)村發(fā)展理念轉(zhuǎn)型的大視野出發(fā),在集體土地所有權(quán)制度中著力打造主體制度,并致力于落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的成員權(quán)(社員權(quán)),同時沖破長期以來在農(nóng)地利用制度中土地承包經(jīng)營權(quán)單線發(fā)展的羈絆,推動各種農(nóng)地使用權(quán)齊頭并進、共同發(fā)展,以形成所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)“三權(quán)分置”的新的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的建立具有重要意義。

第一,突出集體土地所有權(quán)的制度功能以促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)。

自農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來,農(nóng)村土地集體所有、分戶經(jīng)營在推行聯(lián)產(chǎn)承包責任制的浪潮下迅猛發(fā)展,一時間將包干到戶理解為“土地還家”、“分田單干”的呼聲甚囂塵上,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地經(jīng)營方面難有作為。然而,回避集體土地所有權(quán)制度并不能解決農(nóng)地使用權(quán)遇到的各種問題,“‘農(nóng)地承包制’只解決了集體所有下的經(jīng)營形式問題,而并沒有解決財產(chǎn)權(quán)本身的定位問題。……即便是在法律上徹底地完善了農(nóng)地承包制度,也并不能徹底解決農(nóng)村土地在經(jīng)營方面的問題,因此僅靠農(nóng)地承包制度,當然更不可能解決集體所有在法律上的定位問題”。何況,對農(nóng)村土地的利用并不僅限于承包地,還包括宅基地和集體建設用地等,而關于充分實現(xiàn)“物的利用”的種種理論與規(guī)則皆是圍繞所有權(quán)問題而順勢展開的,故沒有充實的集體土地所有權(quán)制度,包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權(quán)制度的完善將欠缺厚實根基。有贊同土地制度應順應從強調(diào)“所有”向強調(diào)“使用”轉(zhuǎn)變的學者認為:“土地承包經(jīng)營權(quán)并非一種純粹為利用他人土地而在土地所有權(quán)之上設定的用益物權(quán),而是一種集‘享有’與‘使用’于一體的定限物權(quán)。”該觀點事實上表明現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)中含有所有權(quán)的部分內(nèi)容,這正是我國“兩權(quán)分離”制度的現(xiàn)狀,也顯現(xiàn)出集體土地所有權(quán)問題不可回避。

為了改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)地分戶經(jīng)營中的尷尬地位,1991年11月黨的十三屆八中全會通過的《關于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》提出:在農(nóng)村逐步建立起統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,使集體統(tǒng)一經(jīng)營的優(yōu)越性和農(nóng)戶承包經(jīng)營的積極性都得到發(fā)揮,同時不斷完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,包括完善家庭承包經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營,逐步壯大集體經(jīng)濟實力,并要在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎上,逐步充實集體統(tǒng)一經(jīng)營的內(nèi)容。1999年3月,“實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”被寫入憲法。由于家庭承包經(jīng)營改變了集體化時代以來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營土地的方式,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在新土地經(jīng)營模式下缺少發(fā)揮作用的經(jīng)驗,“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”入憲也未能充分促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展,故2007年10月黨的十七大報告進一步提出要“探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式”?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)是指,一方面,集體經(jīng)濟通過有效的經(jīng)營運作發(fā)展壯大,增加集體財富;另一方面,又能確保增加的財富惠及全體成員,實現(xiàn)集體利益與成員個人利益的雙贏?！薄吧罡臎Q定”在強調(diào)“堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位”時,也提出推進“集體經(jīng)營”等共同經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。同時,“深改決定”明確指出“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”,“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán),依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”。這是黨和國家政策首次以集體土地所有權(quán)取代集體土地所有制的表述,并將集體土地所有權(quán)與壯大集體經(jīng)濟相掛鉤,也是對“兩權(quán)分離”制度確立以來政策和法律虛化集體土地所有權(quán)制度的矯正。該情形充分說明黨中央已經(jīng)認識到,要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、真正將統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制落到實處,必須重視集體土地所有權(quán)制度。

應當注意的是,不僅我國農(nóng)村還存在一定數(shù)量的農(nóng)民集體實行集體土地的統(tǒng)一經(jīng)營模式,而且農(nóng)民對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展壯大也有較為強烈的需求。根據(jù)筆者2015年7—8月在7個省份進行的調(diào)查,在面對“您認為發(fā)展壯大的農(nóng)民集體應該在本村發(fā)揮哪些作用(可多選)”這一問題時,分別有97.62%、96.43%、89.09%、72.42%、75.20%、66.27%和83.53%的受訪農(nóng)戶表示發(fā)展壯大的農(nóng)民集體在本村可以“加強道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設”、“改善村文化、環(huán)境衛(wèi)生設施”、“保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和減少社會治安糾紛”、“適當補貼失地、無地的村集體成員”、“投資村辦企業(yè)”、“村干部和其他管理人員管理費的補貼”和“為成員(農(nóng)民)提供社保經(jīng)費補助”。在面對“您認為農(nóng)村土地是以組集體(村民小隊)所有還是以村集體所有對農(nóng)民利益維護和集體經(jīng)濟發(fā)展更為有利”這一問題時,有38.10%的受訪農(nóng)戶選擇了“組集體所有”,有61.90%的受訪農(nóng)戶選擇了“村集體所有”。大多數(shù)受訪農(nóng)戶更加認可村集體所有的一個重要原因是,他們認為村集體的經(jīng)濟實力比組集體強,且村集體比組集體更有管理能力?？梢?在實踐中,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)民心目中并不是可有可無的,他們對自己所在的農(nóng)民集體均寄予厚望,集體土地所有權(quán)制度的完善具有廣泛的民意支持。

其實,除農(nóng)村實踐的需求外,土地承包經(jīng)營權(quán)的健康發(fā)展也需要一個健全的集體土地所有權(quán)制度為基礎。未來推進宅基地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)等制度建設,也必將得益于一個科學、務實的集體土地所有權(quán)制度的建構(gòu)。“深改決定”從政策視角發(fā)出了著力打造集體土地所有權(quán)制度的先聲,說明農(nóng)村土地法律制度中“重利用、輕歸屬(所有)”的制度體系開始消解。

第二,明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的法律地位以強化農(nóng)民成員權(quán)利的保障和分配公平的實現(xiàn)。

農(nóng)民是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員,依法享有相應的成員權(quán)利,該權(quán)利在法律上稱為社員權(quán)?！陡呒夀r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》均對農(nóng)民的社員權(quán)進行了較為詳細的規(guī)定。但在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制并確立“兩權(quán)分離”制度后,隨著集體土地所有權(quán)制度被忽視,農(nóng)民的社員權(quán)也從法律上消失,直到2007年物權(quán)法頒布,農(nóng)民的社員權(quán)方始顯露,但是完整的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的社員權(quán)制度還遠遠沒有建立。“深改決定”明確提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利”,為立法上明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的社員權(quán)樹立了航標。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的社員權(quán)是集體土地所有權(quán)主體制度的核心成分,具有明顯的人法性,而將成員權(quán)在制度上設計為農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的組成部分,則需要相應的理論和實踐支撐。在財產(chǎn)權(quán)中鑲嵌人法內(nèi)容,這在民事立法中存有先例,如我國物權(quán)法第70條明確將“共同管理的權(quán)利”規(guī)定為業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的組成部分,此處的“共同管理的權(quán)利”即為具有人法屬性的“成員權(quán)”。在業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)中,“通過成員權(quán)的行使和相應義務的承擔,和諧的共同生活秩序始可能得以營造。為是,成員權(quán)雖在區(qū)分所有權(quán)諸權(quán)利中居于末位,且因?qū)Ｓ袡?quán)和共有權(quán)而產(chǎn)生,但其對區(qū)分所有權(quán)利益之圓滿實現(xiàn)至關重要。”可見,在物權(quán)制度方面,對財產(chǎn)的支配因主體的共同生活而受到“人合”關系的限制與制約時,有必要調(diào)整或改變“各人自掃門前雪,不管他家瓦上霜”的傳統(tǒng)觀念或生活習慣,建立一套含人法內(nèi)容的合理而有效率的財產(chǎn)權(quán)規(guī)范體系。在我國農(nóng)村土地法律制度中,從集體土地所有權(quán)制度中分離出成員權(quán)并強調(diào)成員權(quán)的獨立性,與業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)確認“共同管理的權(quán)利”的獨立性具有類似的制度技術(shù)。

由于“現(xiàn)代民法為權(quán)利本位的法律,一切私法關系,皆為就權(quán)利關系而為規(guī)定……故為私法關系之中心者,即為權(quán)利關系的中心,自不待言。權(quán)利必有所附麗,始能存在,是以權(quán)利關系之中心,即為所謂權(quán)利主體”。因此,完善集體土地所有權(quán)制度必須將其主體制度的構(gòu)建作為重要一環(huán)。而我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)主體制度卻概念內(nèi)涵模糊、缺位和利益虛化。要彌補集體土地所有權(quán)主體制度的上述缺陷,必須重新建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的社員權(quán)制度。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律人格的賦予,“不僅明晰了法律關系,使社會生活井然有序,而且提高了生活效率。正是作為獨立的法律主體,團體才可以以自己的名義進行各種經(jīng)濟活動和生活交往,從根本上說,這是人的基本權(quán)利得到法律認可和尊重的表現(xiàn)?；蛘哒f,法律團體主體制度的設計更有利于自然人實現(xiàn)其基本權(quán)利”。可見,打造集體土地所有權(quán)主體制度,具有保護其成員即農(nóng)民的基本權(quán)利的價值。

同時,因集體土地所有權(quán)的主體制度存在缺陷,致使作為該農(nóng)民集體成員的農(nóng)民沒有行使社員權(quán)的動力。我國現(xiàn)行法律規(guī)定集體土地所有權(quán)的行使主體為村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,在各地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍缺失的情況下,村民委員會成為最主要的行使主體,這是沒有委托人的“代理人”。法律對于集體土地所有權(quán)的該行使主體難以進行合理規(guī)范,實踐中也無法對其進行有效監(jiān)督,導致在很多地方“所謂土地集體所有實際上成了鄉(xiāng)村干部的小團體所有,有的甚至成為個別鄉(xiāng)、村干部的個人所有”。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員因與其集體除土地承包外沒有任何利益關聯(lián),缺乏對所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本身份認同,往往在集體土地所有權(quán)不規(guī)范運行時置身事外?！吧矸菔巧鐣蓡T在社會中的位置,其核心內(nèi)容包括特定的權(quán)利、義務、責任、忠誠對象、認同和行事規(guī)則,還包括該權(quán)利、責任和忠誠存在的合法化理由?！贝_立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的社員權(quán),是加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份認同的重要舉措,在被明確賦予社員權(quán)后,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員將更加關注集體土地所有權(quán)的運行狀況。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中,作為其成員的農(nóng)民就是社員,社員的權(quán)利義務統(tǒng)稱為社員權(quán),“因其系以社員的資格為基礎,故具有身份權(quán)的性質(zhì),但社員得基于自益權(quán),受領或享受財產(chǎn)利益,故亦具有財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì),故可解為兼具身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)之特殊權(quán)利”。社員權(quán)包含共益權(quán)和自益權(quán):共益權(quán)指以完成法人所擔當?shù)纳鐣饔脼槟康亩鴧⑴c其事業(yè)的權(quán)利,如表決權(quán)、請求或自行召集社員大會之權(quán)、請求法院撤銷社員大會決議之權(quán);自益權(quán)指專為社員個人的利益所有之權(quán),如利益分配請求權(quán)、剩余財產(chǎn)分配請求權(quán)及社團設備利用權(quán)。就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言,農(nóng)民社員權(quán)中的共益權(quán)是參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織事務的權(quán)利,而自益權(quán)就是受領或享受財產(chǎn)利益的權(quán)利。根據(jù)筆者2015年7—8月在7個省份進行的調(diào)查,在面對“您認為作為集體成員應對村(組)集體享有哪些成員權(quán)利或利益(可多選)”這一問題時,分別有93.25%、91.47%、87.70%、86.90%、92.46%、75.40%、90.48%和81.55%的受訪農(nóng)戶表示其應享有“選舉、監(jiān)督、罷免集體經(jīng)濟組織管理者”、“參與集體事務表決”、“集體盈利分配”、“從集體獲得社保經(jīng)費補助、補貼”、“承包集體土地”、“分配自留山、自留地”、“依法申請宅基地”和“對侵害集體利益的行為提起訴訟”的權(quán)利。可見,在農(nóng)民看來,他們作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員應當享有諸多成員權(quán)利。而所謂的承包權(quán)只是其中一種,其屬于集體經(jīng)濟組織成員的自益權(quán)范疇。由于我國現(xiàn)行法律制度未對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的成員權(quán)利進行系統(tǒng)規(guī)范,致使相關內(nèi)容散見于不同規(guī)范性文件之中,一定程度上影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的實現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的社員權(quán)制度的建立與完善,將成為農(nóng)民享有基于集體經(jīng)濟組織而產(chǎn)生的各種財產(chǎn)權(quán)利的橋梁。

集體土地所有權(quán)在我國源于作為社會主義公有制的表現(xiàn)形式之一的集體土地所有制。在公有制經(jīng)濟組織中,個人具有二重性質(zhì),既是獨立的個體又是公有制經(jīng)濟組織的一員?！耙环矫?他是所有者,無論從法律意義上還是從經(jīng)濟意義上說,共同占有的權(quán)利,是任何個人所擁有的那一部分所有權(quán)和其他人所同時擁有的所有權(quán)共同構(gòu)成的;如果每個人都沒有所有權(quán),也就談不上什么公有權(quán)。但在另一方面,他又不是所有者,因為他作為個人所擁有的公有權(quán)只有同其他一切人的所有權(quán)相結(jié)合、共同構(gòu)成公有權(quán)的時候才有效,才能發(fā)揮作用;作為個人,他既沒有特殊的所有權(quán)決定資本的使用,也不能根據(jù)特殊的所有權(quán)索取總收入中的任何一個特殊份額。同時,他也沒有什么屬于他個人的所有權(quán)與他人相交換?！边@是一些經(jīng)濟學家對公有制中的利益關系的一種表達。盡管這種關于個人在公有制經(jīng)濟組織中的二重性質(zhì)的闡釋有助于理清公有制經(jīng)濟組織與該組織中的個人之間的關系,但其中卻透露出對法律制度中的公有制及其所有權(quán)形式存在一定的誤解。這是因為,在公有制經(jīng)濟組織中的個人,并不是一定要擁有該組織財產(chǎn)的所有權(quán)才能實現(xiàn)其權(quán)益,成員權(quán)就是兼顧公有制經(jīng)濟組織和其中個人之利益的一種可選擇的法律方式。作為一種公有產(chǎn)權(quán),集體土地所有權(quán)也應落到實處,“使每一個相關成員都能有效地行使主人的權(quán)利,并公平地分享其收益,而不能在模糊之下事實上嬗變?yōu)椴糠秩说乃形铩薄Ｔ谵r(nóng)村集體經(jīng)濟組織中,“一個人成為集體的一員,就可以從集體獲得一份土地的利用權(quán)或者分享集體利益,從而得到集體為其提供的生存保障”。在農(nóng)村土地制度方面,社會主義公有制的特殊性不應當成為“做空”集體土地所有權(quán)、加速集體土地所有權(quán)人的利益虛化、剝奪農(nóng)民集體的成員分享基于集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的利益的理由?！吧罡臎Q定”對此有極為清醒的認識,其為保障農(nóng)民的成員權(quán)利實現(xiàn),提出“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)”?？梢?農(nóng)民享有基于集體資產(chǎn)產(chǎn)生的利益,完全是因為其具有該集體經(jīng)濟組織的社員身份,即便其暫時不享有土地承包經(jīng)營權(quán),也不影響其他財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)。從作為公平分配集體資產(chǎn)的依據(jù)來看,構(gòu)建并完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的社員權(quán),也是對“重效率、輕公平”的現(xiàn)有制度理念的修正。

第三,整合農(nóng)地使用權(quán)體系以促使包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權(quán)制度的完善。

“近代以降,體系化一直被視為科學和理性之標志,在多個知識領域彰顯其重要價值,其對于知識的掌握和利用發(fā)揮著特殊功能:借其可以實現(xiàn)對以往知識的鳥瞰和更好掌握;借助于體系化,可以科學地思考或處理問題,并驗證在思考或者處理問題中所取得的知識。自近代以來,法學領域日漸受自然科學思維模式影響,自然科學方法開始引入法律學及法律實務,具體表現(xiàn)為模仿自然科學的方法將法律規(guī)范體系化,體系思維也漸漸深入法學內(nèi)部?！薄吧罡臎Q定”除對集體土地所有權(quán)制度給予前所未有的關注和繼續(xù)保持對土地承包經(jīng)營權(quán)制度的重視外,也對其他農(nóng)地使用權(quán)制度的發(fā)展提出了要求,即“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”;“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”?！吧罡臎Q定”以政策的形式,第一次將集體建設用地使用權(quán)制度、宅基地使用權(quán)制度與土地承包經(jīng)營權(quán)制度相提并論,這是體系化思維在農(nóng)地使用權(quán)制度建設中的體現(xiàn)。

就目前我國農(nóng)地使用權(quán)的類型看,除農(nóng)地租賃權(quán)屬于債權(quán)性使用權(quán)外,其他農(nóng)地使用權(quán)基本可以被歸入物權(quán)范疇。而“一個國家現(xiàn)有的物權(quán)體系,應該首先具有完整性,能夠滿足實踐的要求;其次它還應該是一個和諧統(tǒng)一的整體”。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中,就農(nóng)地使用權(quán)體系而言,土地承包經(jīng)營權(quán)制度一枝獨秀,其他農(nóng)地使用權(quán)規(guī)范零零碎碎,既不能滿足實踐需求,也與農(nóng)地使用權(quán)制度的體系化建構(gòu)相去甚遠。“缺乏體系化意味著作為一種可識別的秩序模式的私法的消失?！薄吧罡臎Q定”契合了農(nóng)村土地法律制度的體系化構(gòu)建要求,在農(nóng)地使用權(quán)制度方面,除了對土地承包經(jīng)營權(quán)制度一如既往地給予關注外,也對集體建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)地使用權(quán)制度的發(fā)展路徑進行了勾勒。因此,“深改決定”要求“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運作”,就不會僅限于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,而應同時將集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)納入其中,從而為農(nóng)民集體及其成員享有的土地權(quán)利的實現(xiàn)提供更多的渠道。

結(jié)語

農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)是農(nóng)村土地法律制度的核心。盡管“兩權(quán)分離”制度在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的貢獻有目共睹,但其制度紅利已經(jīng)釋放殆盡?！吧罡臎Q定”創(chuàng)造性地以集體土地所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)取代“兩權(quán)分離”制度,實為黨中央未雨綢繆之舉。成員權(quán)本為集體土地所有權(quán)主體制度的重要成分,但將該權(quán)利從集體土地所有權(quán)制度中分離出來具有重大意義,一方面可以通過強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份認同,避免集體土地所有權(quán)主體缺位,促使其依法行使所有權(quán)以壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟;另一方面,成員權(quán)的確立也可以使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分享集體利益的渠道暢通,實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的公平分配權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)體系化的構(gòu)建目標使對農(nóng)村土地的利用不再由土地承包經(jīng)營權(quán)制度一葉障目,也便于督促各種農(nóng)地使用權(quán)制度共同完善。在集體土地所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)中,集體土地所有權(quán)是基礎,成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員利益之有效實現(xiàn)的橋梁,農(nóng)地利用權(quán)是實現(xiàn)上述目標的工具。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法學研究  2016/03

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