原題：適應引領新常態(tài)，讓農地流轉更穩(wěn)妥更健康

近年來，農地承包經營權有序、有效流轉已逐漸成為湖南農業(yè)發(fā)展的基調：2011年起，我省開始向農民“確實權、頒鐵證”；截至2016年6月，全省流轉耕地面積2015.17萬畝，占總耕地面積的38.46%。農地管理制度得到進一步完善，農村產權制度改革實現破題，農業(yè)規(guī)模經營效率和農民收入有了提高，精細農業(yè)有力促進了農業(yè)供給側結構性改革。

當前，我省農地流轉進入了新常態(tài)，其速度、結構和動力發(fā)生了顯著變化。一是流轉速度逐漸增快且增幅波動較大。但高交易費用對流轉速度和效率有影響，甚至出現了毀約棄耕等“逆流轉”現象；二是流轉形式和流轉主體多元化發(fā)展。盡管仍以轉包和出租為主（分別占比34.46%、45.21%），但流轉方式、模式不斷創(chuàng)新，產生了益陽信托模式、懷化“股田制”模式、長沙農地合作社模式、澧縣農民專業(yè)合作社模式和衡陽安邦公司模式等等，流轉農地用途結構不斷優(yōu)化；三是從驅動力看，經歷了自發(fā)流轉、政府推動流轉后，市場的決定性作用日益發(fā)揮。

    在農地流轉新常態(tài)下，如何創(chuàng)新農地制度、釋放農村改革紅利、培育發(fā)展新動能，是科學推進農地流轉必須面對的課題。

堅持“三權分置”行動綱領不動搖

    所有權、承包權、經營權“三權分置”，是農地制度改革的總方向、農村政策的基石，既打基礎又管長遠，既保持了政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又符合地方創(chuàng)新發(fā)展的要求。

科學界定“三權分置”的內涵。厘清“三權”的權利邊界及相互關系，重在落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活農地經營權，圍繞“三權”形成層次分明、結構合理、平等保護的格局和規(guī)范高效的運行機制。關鍵是做實農民集體所有權、做強農民集體經濟，發(fā)展多種形式的農業(yè)混合所有制經濟；重點抓好經營性資產量化、資源性資產確權、公益性資產管護等工作，穩(wěn)定農地承包關系，著力推進承包權的價值化、財產化；保護依法形成的流轉關系、正當的農地經營權，鼓勵創(chuàng)新放活經營權的方式。瀏陽市宅基地制度和資興市農村集體產權制度改革試點經驗值得借鑒推廣。

    錨定“三權分置”的目標?！叭龣喾种谩庇兄谕苿愚r地適度規(guī)模經營和現代農業(yè)發(fā)展，但更要從農民權益、農業(yè)發(fā)展和農村穩(wěn)定“三個維度”錨定其目標。應始終把最大限度增加農民收入、保障農民權益和改善民生問題作為“三權分置”的根本立足點和第一目標；要通過提升農業(yè)規(guī)模經營、農業(yè)產業(yè)化水平，促進農業(yè)增效；要健全農村集體資產法律法規(guī)體系，把控好農村社會穩(wěn)定風險面。

把握“三權分置”的基本原則。一是充分尊重農民意愿。把維護好、實現好、發(fā)展好農民的土地權益作為出發(fā)點和落腳點；二是守住底線。要守住集體資產防侵的紅線、農民利益防損的底線；三是循序漸進?，F階段應著力于農地市場的完善和農地管理制度的調整，要由點及面、審慎推進；四是因地制宜。當前全省農地改革工作進展很不平衡，需要聚焦重點、精準發(fā)力。

明晰農地制度改革的行動路線圖

在深化農村改革的決勝期、發(fā)展精細農業(yè)的關鍵期和農地流轉的提速期，需要進一步明晰農地制度改革的行動路線圖。

牽好農地確權頒證這個“牛鼻子”。農地確權頒證是鞏固、完善農村基本經營制度的重要舉措。按照“2017年底前全省要全面完成任務”的要求，當前我省農地確權登記頒證工作進入了重要時間節(jié)點和關鍵攻堅階段，必須抓好抓細：繼續(xù)推行摸底制圖、調查指界、公示確認的“三步工作法”，優(yōu)化確權路線模式；嚴格把好矢量確認、農戶確認、群眾認可和數據歸檔四關；重點做好資金管理、工作底圖、檔案保管、政策宣傳等工作，堅持承包地塊、面積、合同、權證“四到戶”和證、賬、簿、地“四相符”；完善相關數據庫和信息應用平臺建設，在推進抵押擔保、涉農補貼、承包權有償退出、農田整治等方面創(chuàng)新探索，加快推動確權頒證成果轉化應用。

抓實農地流轉的供給側結構性改革這項主體工作。一是穩(wěn)產能、保安全。農地流轉政策重點是發(fā)展糧食規(guī)模生產，要監(jiān)管農地流轉方向和用途，堅決保障國家糧食安全；二是降成本、保收入。要創(chuàng)新農地流轉的方式和形式，有效降低流轉費用、增加流轉收入，平等保護承包者和經營者的利益；三是轉方式、保生態(tài)。農地流轉要保證生態(tài)安全，促進農業(yè)發(fā)展方式轉變，推動生產綠色、健康、生態(tài)、高品質農產品；四是強主體、重支持。要培育新型經營主體和主導產業(yè)帶動農地流轉，并在財政扶持、項目安排、用地保障、金融支持等方面予以傾斜，促進農業(yè)支持方式轉型；五是補短板、保效率。應提升基礎設施建設、加強公共服務，提高農地流轉的質量和效率。

樹起農地流轉穩(wěn)定健康發(fā)展的“四大支柱”

一是用法律制度建設保障農地流轉。應制定出臺支持農地流轉的“1+X”政策體系，探索“X”方面的配套性政策措施：制定《湖南省土地流轉工作條例》，使土地流轉有法可依；制定《湖南省農村土地流轉補貼政策》，推進農業(yè)政策特別是補貼政策轉型；各級政府制定農地流轉財政獎補政策及發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的具體措施；推進農民落戶城市計劃，探索開展農戶承包地市場化有償、意愿退出試點。

    二是用規(guī)劃引領農地流轉，規(guī)范流轉行為。在農地利用規(guī)劃中，要嚴守土地功能分區(qū)，在鼓勵發(fā)展區(qū)和限制發(fā)展區(qū)推進農地流轉；健全以流轉合同制和備案制為重點的農地流轉管理制度；推進合同標準化、履約法制化、管理常態(tài)化、準入門檻嚴格化、風險評估專業(yè)化，建立健全農地流轉交易機制和糾紛調解仲裁體系；健全確權成果督查機制和全程監(jiān)督機制，避免農地流轉中的政策風險、法律風險。

    三是加大農地流轉社會服務，強化監(jiān)管和風險防控。建設專業(yè)化、會員制的“互聯網+農村資源流轉交易平臺”，健全縣鄉(xiāng)村三級服務網絡；建立健全地籍數據庫、檔案管理系統(tǒng)和土地信息動態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)；健全農地流轉政策咨詢體系、農地流轉市場和利益聯結機制，探索流轉價格形成和評估機制、風險金制度等；以規(guī)模監(jiān)控為重點，從源頭上防范農地流轉風險；推廣農地抵押貸款試點經驗，完善管理辦法、機制；引導金融服務和信貸產品創(chuàng)新，健全融資配套政策與服務體系；擴大農業(yè)保險覆蓋面，通過財政補貼引導流轉農戶參保投保。

四是建立農地治理體系，發(fā)揮協同作用。要處理好政府和市場的關系，政府主要在建章立制、服務和監(jiān)管上推動農地流轉，全面指導農地有序化治理；要充分調動農戶參與農地流轉的積極性、主動性和創(chuàng)造性，推動實現整村整鄉(xiāng)鎮(zhèn)農地流轉；要從主體關系、利益關系、合同管理、糾紛處理等方面建設農地流轉的良性治理關系；實施“百企千社萬戶”工程，加快新型經營主體和新型職業(yè)農民培育；加強對工商企業(yè)租地監(jiān)管和風險防范，建立專門的分級備案制度。

作者系湖南農業(yè)大學經濟學院院長、教授、博士生導師

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：湖南日報 2017年08月17日

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