——以雙軌政治為分析框架

摘要：當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的幾種研究視角要么強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民上訪的政治性，要么突出了人的能動(dòng)性，而忽視了導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性條件，帶有很強(qiáng)的唯意志論和目的論色彩，不能很好的解釋當(dāng)下的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。而費(fèi)孝通多年前曾經(jīng)使用過(guò)的“雙軌政治”視角有助于我們更好地透視當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定因素存在的客觀原因及作為改進(jìn)的基本參考依據(jù)。在這一分析框架下，要構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定系統(tǒng)，可以從以下幾個(gè)方面著手：擴(kuò)大基層民主，實(shí)行地方自治；減少地方政府層級(jí)；加強(qiáng)新聞和輿論監(jiān)督；強(qiáng)化基層人大代表的職責(zé)。

關(guān)鍵詞：雙軌政治；農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；淤塞；暢通

對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)趕超型國(guó)家而言，穩(wěn)定問(wèn)題至關(guān)重要。鄧小平曾深刻指出：“中國(guó)的問(wèn)題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒(méi)有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉?！?/span>[1]而穩(wěn)定的重中之重則在農(nóng)村，因?yàn)椤爸袊?guó)有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國(guó)穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒(méi)有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的。”[“2]農(nóng)村不穩(wěn)定，整個(gè)政治局勢(shì)就不穩(wěn)定?！?/span>[3]美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓在尋找現(xiàn)代化中的國(guó)家如何盡可能平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的道路時(shí)，充分關(guān)注到了農(nóng)村的作用，認(rèn)為“農(nóng)村的作用是個(gè)變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源?！?/span>[4]。因此，在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化道路進(jìn)程中，如何盡可能爭(zhēng)取和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，避免出現(xiàn)動(dòng)蕩局面，就異常值得研究。然而，近年來(lái)隨著各項(xiàng)改革的推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)活力在被激發(fā)的同時(shí)，由農(nóng)地糾紛、農(nóng)民上訪、農(nóng)村群體性事件等引發(fā)的社會(huì)矛盾也隨之凸顯，使農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定遭遇到了較大挑戰(zhàn)。迄今這一挑戰(zhàn)不僅在實(shí)踐層面未能得到有效解決，就是在研究層面的諸多成果也未能令人滿意。因而本文認(rèn)為有進(jìn)一步探索的必要。

一、當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的幾種理論視角

（一）肖唐鏢、胡榮的農(nóng)民行動(dòng)視角

肖唐鏢和胡榮兩人各自在獨(dú)立研究的基礎(chǔ)上，從農(nóng)民行動(dòng)的視角分析了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定問(wèn)題。

肖唐鏢依據(jù)“農(nóng)民行動(dòng)的信念基礎(chǔ)”這一理解框架，從農(nóng)村社會(huì)心態(tài)與行動(dòng)的視角觀測(cè)和分析了農(nóng)村政治穩(wěn)定形勢(shì)。他認(rèn)為在當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村，政治穩(wěn)定的核心與根本是黨和政府的統(tǒng)治基礎(chǔ)問(wèn)題。對(duì)這一統(tǒng)治基礎(chǔ)，既可從社區(qū)內(nèi)部，對(duì)社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理秩序進(jìn)行分析；也可上下結(jié)合，對(duì)自上而下的政治權(quán)力在農(nóng)村的合法性基礎(chǔ)以及農(nóng)村社會(huì)本身的心態(tài)與行動(dòng)狀況同時(shí)進(jìn)行分析。而相比較而言，后一視野要更寬闊一些，更有利于對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定的研究。鑒于此，肖唐鏢主張從后一視角人手，分析黨和政府在農(nóng)村的統(tǒng)治基礎(chǔ)。肖唐鏢以為，“心態(tài)”與“行動(dòng)”是測(cè)量認(rèn)同基礎(chǔ)與績(jī)效基礎(chǔ)、從而統(tǒng)治基礎(chǔ)的兩個(gè)有效尺度。前者反映了人們的價(jià)值評(píng)判與選擇取向，后者反映了人們的實(shí)際作為狀況；前者反映的是人們的主觀愿望，后者反映的是人們的客觀行動(dòng)。通過(guò)對(duì)“心態(tài)”與“行動(dòng)”的勾連性研究，即能對(duì)農(nóng)村政治穩(wěn)定狀況做出較為準(zhǔn)確的把握與預(yù)測(cè)。[5]

胡榮則從農(nóng)民上訪這一行為來(lái)研究農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。他主要從兩個(gè)角度來(lái)研究農(nóng)民上訪，一是從政府信任流失的角度，二是從基層政權(quán)退化的角度。首先，胡榮將農(nóng)民對(duì)不同層次政府的信任分為兩個(gè)因子：即農(nóng)民對(duì)黨中央國(guó)務(wù)院和省委省政府信任的“高層政府信任因子”和對(duì)市委市政府、縣委縣政府以及鄉(xiāng)黨委鄉(xiāng)政府信任的“基層政府信任因子”。胡榮認(rèn)為農(nóng)民對(duì)高層政府的信任度較高，但對(duì)基層政府的信任度卻偏低?！彼ㄟ^(guò)多元回歸分析表明，除性別、年齡等因素對(duì)政治信任的影響顯著外，農(nóng)民上訪與政治信任的流失有很大關(guān)系：上訪者到達(dá)政府層次每提高一級(jí)，其對(duì)政府的信任就減少一個(gè)檔次。其次，胡榮借鑒了杜贊奇關(guān)于國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化的理論來(lái)分析基層政權(quán)退化與農(nóng)民上訪之間的關(guān)系。胡榮認(rèn)為，農(nóng)村基層政權(quán)的退化直接導(dǎo)致了農(nóng)民上訪，導(dǎo)致農(nóng)村基層退化的根本原因是民權(quán)式微，要有效地避免政權(quán)退化就要進(jìn)行相應(yīng)的政治體制改革，擴(kuò)大農(nóng)民的政治參與渠道。[6]

（二）于建嶸的農(nóng)民維權(quán)“以法抗?fàn)帯蹦Ｊ?/span>

這一模式是于建嶸在借鑒李連江等人研究成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)出來(lái)的當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的解釋框架。

李連江與歐博文二人在合寫的論文《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的依法抗?fàn)帯分校状斡谩耙婪範(fàn)帯边@一概念來(lái)概括當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的維權(quán)活動(dòng)特征。[7]于建嶸在此基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)民維權(quán)“以法抗?fàn)帯钡慕忉尶蚣?。他認(rèn)為，農(nóng)民的抗?fàn)幓顒?dòng)從時(shí)間上可以劃分為三個(gè)階段，在“以法抗?fàn)帯敝?，是“日常抵抗”階段和“依法抗?fàn)帯彪A段。在1992年以前，農(nóng)民的多數(shù)反抗可以大體歸結(jié)為“弱者的武器”的日常抵抗形式，這種抵抗的重要特點(diǎn)是幾乎不需要事先的協(xié)調(diào)或計(jì)劃，它們利用心照不宣的理解和非正式的網(wǎng)絡(luò)，通常表現(xiàn)為一種個(gè)體的自助形式；避免直接地、象征性地對(duì)抗權(quán)威。自1992年到1998年，農(nóng)民的反抗可以歸結(jié)為“依法抗?fàn)帯边@類形式?！耙婪?fàn)帯奔础耙哉邽橐罁?jù)的抗?fàn)帯?，農(nóng)民是利用中央政府的政策來(lái)對(duì)抗基層政府的土政策，以上級(jí)為訴求對(duì)象，抗?fàn)幷哒J(rèn)定解決問(wèn)題的主體是上級(jí)，抗?fàn)幷卟恢苯訉?duì)抗他們控訴的對(duì)象。這種反抗形式是一種公開(kāi)的、準(zhǔn)制度化或半制度化的形式，采用的方式主要是上訪，以訴求上級(jí)政府的權(quán)威來(lái)對(duì)抗基層干部的“枉法”行為。在新的時(shí)期，中國(guó)農(nóng)民的抗?fàn)幏绞胶蛢?nèi)容表現(xiàn)出了新的特征，以往的概括已顯示出了局限性，由此于建嶸使用了“以法抗?fàn)帯边@一概念來(lái)重新概括之。[8]這一概括在學(xué)界引起了巨大反響，隨之成為了學(xué)界用于解釋農(nóng)民抗?fàn)幀F(xiàn)象的主流范式。[9]而關(guān)于農(nóng)村群體性事件的主要原因，于建嶸歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)、政治和文化使然。[10]

（三）尹利民、陳國(guó)勝的結(jié)構(gòu)分析視角

兩位作者從國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)及在歷史上形成的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)這三個(gè)方面，通過(guò)比較稅費(fèi)改革前后的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定狀況的變化來(lái)對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行動(dòng)態(tài)的研究。他們認(rèn)為稅費(fèi)改革后，尤其是

2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民從過(guò)去沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)中解脫出來(lái)，基層政府與干部之間的矛盾關(guān)系也得到一定程度的緩解，他們之間的直接對(duì)抗幾乎消失。但是，因農(nóng)民維權(quán)而引發(fā)糾紛的重心，開(kāi)始由稅費(fèi)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)向土地糾紛，進(jìn)而又?jǐn)U展為林權(quán)糾紛。從而土地糾紛、林權(quán)糾紛成為農(nóng)民維權(quán)的焦點(diǎn)。但為什么在國(guó)家減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在一定程度上緩解了社會(huì)矛盾之后，已有的問(wèn)題還沒(méi)有根本解決，新的問(wèn)題又出現(xiàn)？作者認(rèn)為首先是國(guó)家宏觀的政治結(jié)構(gòu)，即中央與地方形成的政治上集權(quán)、行政上分權(quán)這一權(quán)力分配格局，容易出現(xiàn)權(quán)力濫用的行為和滋生地方機(jī)會(huì)主義。不管是稅費(fèi)改革前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，還是稅費(fèi)改革后的土地糾紛等，都是與這一政治結(jié)構(gòu)安排有莫大的關(guān)系。其次是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。中國(guó)仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，在經(jīng)濟(jì)模式上表現(xiàn)為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。在社會(huì)化小農(nóng)階段，農(nóng)業(yè)的分割性很強(qiáng)。即便在進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，作為一個(gè)整體的農(nóng)業(yè)，中國(guó)也還基本上沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)關(guān)系。這意味著農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易仍然主要在社會(huì)的底層進(jìn)行，并以一種分散狀態(tài)形成千千萬(wàn)萬(wàn)的地方性市場(chǎng)。這種以地方性市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)為中心而相互牽連的村莊組成的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，缺陷之一在于市場(chǎng)的狹小與分割，資源配置不能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，進(jìn)而阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的商業(yè)化程度，使得農(nóng)村貿(mào)易經(jīng)常處在一個(gè)缺乏公平的平臺(tái)環(huán)境下進(jìn)行。作為弱勢(shì)一方的農(nóng)民，在交易中很難改變其弱勢(shì)地位。此外，土地糾紛頻繁還源于當(dāng)前產(chǎn)權(quán)制度安排存在的漏洞，即使用權(quán)與所有權(quán)分離的制度安排本身存在制度性的缺陷。第三是農(nóng)村社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)的以村落和血緣為基礎(chǔ)的社會(huì)中層組織被打破了，結(jié)構(gòu)松散的民間組織開(kāi)始興起，但是能填補(bǔ)其功能的現(xiàn)代型社會(huì)中層組織尚未發(fā)展起來(lái)。因此，當(dāng)前的中國(guó)農(nóng)村，從總體上而言仍然屬于大眾社會(huì)。大眾社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)大體包括三層：精英——民間組織——普通民眾。我國(guó)當(dāng)前的民間組織是改革開(kāi)放以后，在農(nóng)村逐漸興起的一種組織類型，它是一種新型的、成員關(guān)系松散的、非等級(jí)機(jī)構(gòu)的、沒(méi)有明確目標(biāo)的組織形式，其功能非常有限。因此，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的局勢(shì)雖然還在國(guó)家的掌控之中，但是由于受制于當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及國(guó)家政治結(jié)構(gòu)的限制，使得國(guó)家在面對(duì)社會(huì)矛盾時(shí)，不能有效地動(dòng)用相關(guān)資源來(lái)貫徹自己的意志，從而很難從根本上解決問(wèn)題。[11]

從上述三種解釋農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定理論的簡(jiǎn)要概述中，我們可以發(fā)現(xiàn)盡管它們的分歧較大，但對(duì)于影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根源的探討上，則基本都?xì)w結(jié)為當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治與文化（或社會(huì)）使然。其中的農(nóng)民行動(dòng)視角與“以法抗?fàn)帯蹦Ｊ礁前艳r(nóng)民過(guò)重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)看作是引發(fā)農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的“罪魁禍?zhǔn)住?。但這兩種視角均強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民上訪的政治性，尤其是于建嶸的“以法抗?fàn)帯蹦Ｊ礁窃獾搅藨?yīng)星和吳毅的批評(píng)。[12]而且在分析的視角上，這兩種視角均突出了人的能動(dòng)性，而忽視了導(dǎo)致農(nóng)村政治不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性條件，帶有很強(qiáng)的唯意志論和目的論的色彩。[13]另一方面，結(jié)構(gòu)性的分析視角雖著眼于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)制度性弊端，但難以進(jìn)一步的回答：在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治制度仍需堅(jiān)持和鞏固的當(dāng)前和今后，農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題是否是難解的？我們以為，討論農(nóng)民的上訪和群體性事件問(wèn)題，進(jìn)而解決中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，應(yīng)放到現(xiàn)實(shí)制度的語(yǔ)境和環(huán)境下，才是建設(shè)性的和有益的，否則只能得出悲觀性的結(jié)論?；诖?，我們將目光投放到費(fèi)孝通多年前曾經(jīng)使用過(guò)的“雙軌政治”視角，以此來(lái)分析和解答當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

二、費(fèi)孝通關(guān)于“雙軌政治”的分析視角與現(xiàn)實(shí)啟示

20世紀(jì)30、40年代，費(fèi)孝通在他的《基層行政的僵化》和《再論“雙軌政治”》這兩篇經(jīng)典著作中正式提出并詳細(xì)論述了“雙軌政治”這一概念和理論來(lái)概括傳統(tǒng)中國(guó)政治的基本特征。[14]

“雙軌政治”的提出，是費(fèi)孝通進(jìn)行了長(zhǎng)期深入的歷史研究和對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的深刻體察的結(jié)果。費(fèi)孝通首先注意到幅員遼闊的古代中國(guó)，雖然沒(méi)有比羅馬帝國(guó)強(qiáng)很多的軍隊(duì)和交通體系，但卻長(zhǎng)期存在著一個(gè)中央集權(quán)的行政制度。為什么這種統(tǒng)治能夠長(zhǎng)期有效地維系下去？費(fèi)孝通認(rèn)為根本原因就在于政治上有上通下達(dá)、來(lái)往自如的兩條平行的軌道：一條是自上而下的體現(xiàn)為中央專制體制的軌道，這條軌道以皇帝（君主）為中心，外層為中央到地方的官僚系統(tǒng)，具體治理上由官員和具有“準(zhǔn)官員”身份的知識(shí)分子來(lái)共同完成，中央派遣的官吏只到縣一級(jí)為止，皇權(quán)不下縣；另一條是自下而上的體現(xiàn)為基層自治的民主體制的軌道，這條軌道由地方士紳等精英進(jìn)行治理，士紳階層是基層社會(huì)的實(shí)際“統(tǒng)治階級(jí)”，而宗族等是士紳進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)。[15]

費(fèi)孝通認(rèn)為，任何政治決不能只在自上而下的這一條單軌上運(yùn)行。他指出，“在一個(gè)健全的，能持久的政治必須是上通下達(dá)，來(lái)往自如的雙軌形式。這在現(xiàn)代民主政治中看得很清楚，即使在所謂專制政治的實(shí)際運(yùn)行中也是如此的。如果這兩軌中有一道淤塞了，就會(huì)發(fā)生桀紂之類的暴君。專制政治容易發(fā)生桀紂，那是因?yàn)樽韵露系能壍朗侨菀子偃木壒省！?/span>[16]這句話可從兩個(gè)方面來(lái)理解：首先“，雙軌政治”可以用于解釋各種不同類型社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，因而具有較強(qiáng)的適用性（當(dāng)然，不同的形態(tài)社會(huì)“雙軌”的內(nèi)涵有所不同）；其次，“雙軌政治”的“兩軌”必須同時(shí)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，治理危機(jī)才不會(huì)發(fā)生。[17]表面上，中央的政令只是在自上而下的這一條軌道上運(yùn)行并且君權(quán)無(wú)限：郡縣長(zhǎng)官由中央任命和派遣，對(duì)中央的命令他們只能忠實(shí)地執(zhí)行，否則便是犯下欺君之罪，輕則流放，重則斬首。但為什么中國(guó)以往的專制政治中可能成為暴君的皇帝又不致成為暴君呢？這是因?yàn)榇嬖谥鴥傻缹?duì)中央皇權(quán)的防線。第一道防線是政治哲學(xué)中的的“無(wú)為主義”。因?yàn)樵诜煞秶懿蛔』实鄣膶Ｖ平y(tǒng)治下，政府的有為實(shí)際上是在自上而下的單軌上開(kāi)快車，所做的事得不到民意的擁護(hù)而大多失敗。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴皇權(quán)只能以政治的“無(wú)為主義”代替憲法，才能“有為”。第二道防線是“紳?rùn)?quán)緩沖”，即紳?rùn)?quán)成為自下而上的政治軌道。由于地方紳士不屬于正式的官僚系統(tǒng)，他們難以被懲罰，從而有可能抵制來(lái)自政府正式的政令。他們可能通過(guò)一切社會(huì)關(guān)系影響官方的政策，直至皇帝本人。這條自下而上的軌道享有地方人民所授予的權(quán)力，不受中央干涉，可以防止無(wú)限制的中央權(quán)力的肆虐，從而在政治穩(wěn)定中起到十分重要的作用。費(fèi)孝通據(jù)此指出，“無(wú)論任何統(tǒng)治如果要加以維持，即使得不到人民積極的擁護(hù)，也必須得到人民消極的容忍。換句話說(shuō)，政治絕不能只在自上而下的單軌上運(yùn)行。人民的意見(jiàn)是不論任何性質(zhì)的政治所不能不加以考慮的，這是自下而上的軌道?！?/span>[18]

通過(guò)上述言簡(jiǎn)意賅的分析，費(fèi)孝通深刻地揭示了中國(guó)歷史上封建集權(quán)體制長(zhǎng)期存在的根本原因。但他的最終目的并不在于此，而是在于研究現(xiàn)代社會(huì)。他觀察到在現(xiàn)代社會(huì)，由于地方性公務(wù)日漸復(fù)雜，要維持原來(lái)那種有權(quán)無(wú)能的的中央集權(quán)是不可能的了，因而防止權(quán)力被濫用的第一道防線崩潰了。并且更要緊的是，第二道防線也由于國(guó)民政府在基層社會(huì)中推行保甲制度而被沖破了。在費(fèi)孝通看來(lái)，保甲制實(shí)際上是要把自上而下的政治軌道延長(zhǎng)到每家門口，在自上而下的單軌上開(kāi)快車，傳送中央的政令。但這個(gè)制度的推行破壞了民間的自治領(lǐng)域，使許多民生所關(guān)的事無(wú)法進(jìn)行，淤塞了自下而上的軌道，形成一個(gè)下情不能上達(dá)的政治死角，破壞了傳統(tǒng)政治制度的安全閥。如何解決這一困境？費(fèi)孝通在當(dāng)時(shí)也沒(méi)有提出具體的辦法，只是籠統(tǒng)地認(rèn)為“必須加強(qiáng)軌道中自下而上的那一道?！倍訌?qiáng)的辦法，就是“民主和憲法”[19]、“學(xué)習(xí)英美的代議制”[20]。

從雙軌政治的內(nèi)容來(lái)看，這一理論雖然簡(jiǎn)單明了、通俗易懂，但卻堪稱重要。其重要性不僅體現(xiàn)為其內(nèi)容本身所具有的解釋力，更在于其整個(gè)分析過(guò)程。首先，它提出了當(dāng)代中國(guó)的政治與社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系。費(fèi)孝通明確指出，如果一個(gè)政權(quán)要想持久，就必須保證雙軌通暢，否則就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果。這一點(diǎn)即便在當(dāng)代中國(guó)也同樣容易證明。如新中國(guó)成立后開(kāi)始消滅地主階層，鏟除“紳?rùn)?quán)”，在政治輿論上則實(shí)施嚴(yán)密控制，強(qiáng)調(diào)中央一統(tǒng)天下，自下而上的軌道被拆除，民間真實(shí)的聲音難以上達(dá)，由此導(dǎo)致“浮夸風(fēng)”盛行和“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，并最終導(dǎo)致社會(huì)幾近失控，出現(xiàn)了“文革”這樣的混亂局面。[21]由此可見(jiàn)，政治雙軌在社會(huì)穩(wěn)定中占有重要地位，其是否暢通，可以成為當(dāng)下中國(guó)社會(huì)是否穩(wěn)定和如何改善的重要觀察工具。

其次，“雙軌政治”理論更為重要的方面是其中暗含了這樣一個(gè)論斷：一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定必須以一定的政治經(jīng)濟(jì)條件為基本出發(fā)點(diǎn)?！半p軌政治”理論的核心是雙軌并行、上下通達(dá)，但實(shí)現(xiàn)這一路徑卻可能不是單一的，而是因時(shí)因地而異。盡管傳統(tǒng)中國(guó)的政治體制中皇權(quán)無(wú)限，但民情上達(dá)的機(jī)制依然存在。政治雙軌民情上達(dá)通道暢通是根本的目的，但達(dá)到這個(gè)目的的形式和手段卻可以有所不同。[22]在中國(guó)歷史上，紳士可以從諸如親戚、同鄉(xiāng)、同年等等社會(huì)關(guān)系，與官方形成一個(gè)溝通的渠道，在一定程度上將下面的民意表達(dá)出來(lái)。由于紳士在地方上的重要影響并且同地方官僚存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，使得奉行“無(wú)為而治”的皇權(quán)必須依賴他們對(duì)自治團(tuán)體實(shí)施治理，因而對(duì)他們有所顧忌，這就對(duì)皇權(quán)形成了一定的制約。在當(dāng)時(shí)的歷史社會(huì)條件下，由于這種溝通和制約的機(jī)制是有效的，于是皇權(quán)得以維持，政權(quán)能夠持久。而人民對(duì)于“天高皇帝遠(yuǎn)”的中央權(quán)力極少接觸，履行完有限的義務(wù)（主要是交糧納稅）后就可以鼓腹而歌，不用去理會(huì)什么皇權(quán)。這跟現(xiàn)代西方國(guó)家以民主來(lái)表達(dá)人民意見(jiàn)和和代表民意，以憲法來(lái)限制政府權(quán)力的機(jī)制是不同的。[23]費(fèi)孝通意識(shí)到現(xiàn)代中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生了巨變，不可能回到原來(lái)的狀態(tài)，中央的權(quán)力不可避免地會(huì)加大，“今后無(wú)論那一黨所組成的政府必然得做比以往的政府更多的事，傳統(tǒng)的無(wú)為主義已經(jīng)失其意義?！?/span>[24]從“無(wú)為”轉(zhuǎn)向“有為”的過(guò)程和結(jié)果，就是必然要加強(qiáng)自上而下的這一軌，當(dāng)其權(quán)力發(fā)展到憲法也無(wú)法制約時(shí)，就只能把自下而上的那一軌同時(shí)加強(qiáng)。

重溫上述費(fèi)孝通關(guān)于“雙軌政治”的重要論述，我們可以得到兩個(gè)方面的重要啟示：其一，傳統(tǒng)中國(guó)通過(guò)中央集權(quán)實(shí)行的自上而下的專制軌道實(shí)際上屬于“精英治理”，它主要依靠國(guó)家的正式制度和“有形政府”；而以地方鄉(xiāng)紳為基礎(chǔ)的自下而上的軌道是一種民間社會(huì)的自治形態(tài)，它依靠的是非正式制度和“無(wú)形政府”。傳統(tǒng)中國(guó)的政制體系之所以能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定并有效治理，很大程度上正是“精英治理”和“社會(huì)自治”這兩條平行的政治軌道共同作用的結(jié)果。因此，國(guó)家的政事治理中要保證兩條軌道的暢通。其二，要實(shí)現(xiàn)這兩條軌道上下貫通的手段和方式又不是唯一的，而是多樣化的。因而，當(dāng)我們研究中國(guó)當(dāng)下的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題時(shí)，也需要認(rèn)真分析當(dāng)前它所面臨的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件，這是研判政治雙軌是否淤塞、問(wèn)題的癥結(jié)是什么以及如何設(shè)計(jì)改革方案的前提。受此啟示，本文的研究就力圖從中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)階段的政治雙軌是否貫通來(lái)展開(kāi)分析。這一理論工具將有助于我們更好地透視當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定因素存在的客觀原因及進(jìn)一步改進(jìn)的基本參考依據(jù)。

三、政治雙軌的淤塞與農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定

透過(guò)上述費(fèi)孝通的雙軌政治理論，我們可以看到，傳統(tǒng)中國(guó)由于有上下貫通的兩條平行軌道，使得上情能夠下達(dá)，下情也能夠上達(dá)，由此國(guó)家與社會(huì)能夠經(jīng)?；?dòng)，社會(huì)也因此得以持久穩(wěn)定。但進(jìn)入20世紀(jì)初始，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)開(kāi)始解體，同時(shí)國(guó)民黨政府開(kāi)啟的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)也面臨諸多困境。這一切都是源于“雙軌政治”在這一進(jìn)程中發(fā)生了蛻變并終結(jié)。而發(fā)生蛻變的主要原因在于1905年科舉制的廢除，使紳?rùn)?quán)和民間精英均遭到了沉重打擊，士紳徹底走向了衰落。與此同時(shí)，國(guó)民黨政府在現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)中實(shí)施的保甲制度加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透和控制，將自上而下的軌道筑到了每家門前，嚴(yán)重破壞了地方自治。另一

方面，一些劣質(zhì)化的士紳和鄉(xiāng)村地痞在基層社會(huì)充當(dāng)起了國(guó)家政權(quán)的代理人，導(dǎo)致“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)”被“贏利性經(jīng)紀(jì)”取代。這最終造成了中華帝國(guó)政治的雙軌同時(shí)淤塞，國(guó)家治理危機(jī)的加劇和鄉(xiāng)村社會(huì)的不斷衰敗并存也就在所難免[25]，穩(wěn)定性大大降低。此時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)動(dòng)了以鄉(xiāng)村為中心、走農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的農(nóng)民革命，完成了對(duì)國(guó)民黨政權(quán)的致命一擊。

而新中國(guó)成立后建立的治理機(jī)構(gòu)與前相比雖已頗具現(xiàn)代特征，但政治的雙軌仍然難以較好貫通，甚至發(fā)生了淤塞。而淤塞點(diǎn)就在于作為連接“上下”的中間點(diǎn)的“地方”。這里的“地方”既包括地方政府機(jī)構(gòu)，也包括地方官員。從上傳下達(dá)的軌道來(lái)看，中國(guó)政府在建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的過(guò)程中，在中央權(quán)力不斷得到加強(qiáng)的同時(shí)，國(guó)家政權(quán)也不斷向基層推進(jìn)。從1950年代末推行的人民公社制度和1970代末全國(guó)推行建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實(shí)踐來(lái)看，這種努力是相當(dāng)成功的。至此也形成了省——地區(qū)署——縣——鄉(xiāng)的四級(jí)國(guó)家地方政權(quán)機(jī)構(gòu)。這種膨脹了的地方行政機(jī)構(gòu)對(duì)中央政令的下達(dá)有很大影響：中央的任何政令只有暢通無(wú)阻地逐次經(jīng)過(guò)這四級(jí)，才能最后到達(dá)基層社會(huì)。但地方政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中，逐步形成和強(qiáng)化了自身的利益，它們不一定會(huì)忠實(shí)地執(zhí)行來(lái)自中央的政策。雖然從正式的制度和規(guī)則來(lái)說(shuō)，單一制國(guó)家的地方政府是中央政府的一部分，地方政府要無(wú)條件服從中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但事實(shí)上由于各地情況的差別，各地、各級(jí)地方政府扮演的角色也大不相同，既有掠奪型的，也有發(fā)展型的，還有代理型的。各地、各級(jí)地方政府都有它們自身的利益，不一定與中央和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的利益一致。這些自身利益的存在使得它們?cè)谑盏街醒氲恼顣r(shí)往往會(huì)“選擇性執(zhí)行”[26]：符合它自身利益的，它就努力執(zhí)行；不符合它自身利益的，它就冷處理，不嚴(yán)格執(zhí)行，或者壓住不執(zhí)行，甚至?xí)硗獬雠_(tái)不同的政策，以致中央一套，地方一套，各自為政。因此有所謂“政令不出中南?！?、“上有政策，下有對(duì)策”之說(shuō)。任何政令經(jīng)過(guò)這四級(jí)，其執(zhí)行或傳達(dá)都會(huì)或多或少地變形，并且經(jīng)過(guò)的層級(jí)越多，變形的程度越大。

為了防止政策走樣和落空，中央一般會(huì)采取以下反制措施。一是中央領(lǐng)導(dǎo)直接深入基層調(diào)研；二是派員開(kāi)展定期不定期的巡查。如國(guó)務(wù)院直接派出督察組對(duì)地方政府貫徹落實(shí)中央政策情況進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查；三是建立輿情預(yù)警系統(tǒng)，一旦出現(xiàn)涉及社會(huì)穩(wěn)定的輿情問(wèn)題，就會(huì)高度重視，展開(kāi)正式的調(diào)查。這幾項(xiàng)措施雖然能夠在一定程度上監(jiān)督和制約了地方，使地方對(duì)中央和民眾的偏離得到矯正，但總的說(shuō)來(lái)，這樣的處理方式都只是個(gè)案式、典型式的，而不是在制度的框架下批量地處理問(wèn)題。這些處理方式在現(xiàn)實(shí)中往往是“按下葫蘆浮起瓢”，不能滿足中央和民眾的期待。

從地方官員來(lái)看，他們也有自身的利益。按照我國(guó)的政治體制，地方官員是中央政策的執(zhí)行者，應(yīng)忠實(shí)地執(zhí)行中央政策、努力提高中央政策的執(zhí)行力。但事實(shí)上，地方官員也是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們?cè)诼男新氊?zé)的同時(shí)，也有追求自身利益(地方利益)最大化的內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)有機(jī)會(huì)為自身或親朋好友謀取額外利益時(shí)，地方官員就有可能不是那么嚴(yán)格地執(zhí)行中央的政策，而有著自己的“小算盤”，使中央的一些政策到了地方成了“強(qiáng)弩之末”。

由于地方政府和地方官員的理性存在，政治雙軌就容易引起淤塞，使農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定現(xiàn)象容易產(chǎn)生。首先看自上而下的軌道。在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)前，一方面，由于農(nóng)民沉重的負(fù)擔(dān)引發(fā)的涉穩(wěn)事件此起彼伏，中央從“穩(wěn)定壓倒一切”的大局考慮，三令五申要求切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但另一方面，地方的制度性擴(kuò)張必然帶來(lái)更多的機(jī)構(gòu)和人員。而中央并未為這些膨脹的機(jī)構(gòu)和人員提供財(cái)政上的支持。在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方尚有充足的財(cái)力自我解決這一負(fù)擔(dān)，而在中西部農(nóng)村地區(qū)，由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，所有的財(cái)政負(fù)擔(dān)，包括國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的費(fèi)用，最終都只能攤派給農(nóng)民。中央和地方在對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問(wèn)題上所處的立場(chǎng)不同使“減負(fù)”政策難以得到全面成功地落實(shí)。有些地方甚至還出現(xiàn)了基層政府阻撓農(nóng)民了解中央有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策法規(guī)的事。在古代，中央的政策只能通過(guò)地方這個(gè)中介傳達(dá)給農(nóng)民個(gè)人，地方的訊息封鎖尚能湊效。但在交通和資訊傳媒高度發(fā)達(dá)的當(dāng)下，中央的政策能夠通過(guò)大眾傳媒直接下達(dá)到哪怕再偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，使農(nóng)民足不出戶就可以直接聽(tīng)到來(lái)自中央的“聲音”。由于不能壟斷資訊，此時(shí)的地方官員就不能再像歷史上那樣可以憑著作為皇權(quán)的代表而狐假虎威，甚至胡作非為。但只要他們需要，仍然可以通過(guò)各種措施降低中央政策的貫徹執(zhí)行力度，也可以阻礙農(nóng)民獲得全面的中央資訊。從而在農(nóng)民眼里，他們所獲得的來(lái)自中央和地方政府的資訊完全不同：中央政府通過(guò)新聞傳媒傳達(dá)出來(lái)的資訊處處體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的關(guān)心和重視；但在現(xiàn)實(shí)中感受到的地方政府又不是“催糧”，就是“要款”，呈現(xiàn)出一種掠奪型或稅費(fèi)型特征。而時(shí)下雖然取消了農(nóng)業(yè)稅，并且在“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”和“多予少取放活”的發(fā)展方針指導(dǎo)下，中央還連續(xù)多年實(shí)施了各種惠農(nóng)政策，然而農(nóng)民仍難以清楚這些政策的具體內(nèi)容。[27]更有甚者，一些基層政府在落實(shí)中央惠農(nóng)政策的過(guò)程中實(shí)際上是坑農(nóng)、害農(nóng)[28]，使中央的許多政策到了基層走了樣、變了味。此外，近年中央政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)不可違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建、強(qiáng)征農(nóng)民土地，但許多地方政府卻有令不止，引發(fā)了不少的群體性事件。從現(xiàn)實(shí)中得來(lái)的對(duì)中央和地方政府的認(rèn)識(shí)，農(nóng)民形成了兩套各不相同的資訊：中央的政策是好的，但壞就壞在負(fù)責(zé)實(shí)施的地方官員，因而有民謠所謂“中央是恩人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人”。

其次看自下而上的軌道。這條軌道也受到地方利益存在的影響。由于地方政府的利益和地方社會(huì)的利益并不一定總是一致，有時(shí)甚至還可能是直接沖突的，農(nóng)村中出現(xiàn)的問(wèn)題和農(nóng)民的訴求很難通過(guò)地方政府傳達(dá)到中央上層。農(nóng)民只有通過(guò)各種辦法如致信或繞過(guò)地方政府到北京上訪，試圖直接和中央溝通來(lái)達(dá)到目的。于是上訪案件特別是大規(guī)模集體越級(jí)上訪事件逐年增多。[29]實(shí)際上這也可以看做是中央和基層社會(huì)試圖聯(lián)合起來(lái)抑制地方政府的一種努力。而作為反制，地方政府必然會(huì)阻止農(nóng)民的這些行動(dòng)，防止農(nóng)民和中央政府的直接溝通，尤其是對(duì)“集體上訪”、“越級(jí)上訪”嚴(yán)加防范。一些地方政府甚至在“反上訪”運(yùn)動(dòng)中張貼出“嚴(yán)懲越級(jí)上訪”、“越級(jí)上訪違法”、“堅(jiān)決打擊越級(jí)上訪”之類的通告或標(biāo)語(yǔ)。中國(guó)近年來(lái)農(nóng)村上訪案件的不斷發(fā)生在一定的程度上表明了體制內(nèi)自下而上政治軌道的淤塞，需要從疏通雙軌的角度探討消除農(nóng)村社會(huì)存在的不穩(wěn)定因素。

四、疏通政治雙軌構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定系統(tǒng)

首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，雖然費(fèi)孝通的雙軌政治理論對(duì)于傳統(tǒng)中國(guó)的政治穩(wěn)定具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Χ?，但也并非完美無(wú)缺，其局限性也同樣明顯。例如，他提出的關(guān)于基層社會(huì)中紳?rùn)?quán)的性質(zhì)和能力問(wèn)題一開(kāi)始就遭到了質(zhì)疑。而被批評(píng)得更多的，則是他既假定了官僚體制內(nèi)的官員必然會(huì)忠實(shí)地執(zhí)行中央皇權(quán)的政令，同時(shí)又假定了官僚體制外的紳士會(huì)盡可能代表和表達(dá)民情，由此上下兩條政治軌道保持了貫通。但事實(shí)上，歷史上的地方官僚同當(dāng)下的政府官員一樣，也有自身的利益并可能會(huì)為了維護(hù)自身的利益而欺上瞞下、陽(yáng)奉陰違、徇私枉法、夸耀政績(jī)。同樣，官僚體制外的紳士也不可能抽象籠統(tǒng)地代表民眾利益，他們也有自身的利益。費(fèi)孝通這些簡(jiǎn)單化的假設(shè)可能會(huì)因此而忽視了官僚內(nèi)部存在的對(duì)皇權(quán)的抵制，同時(shí)也夸大了紳士對(duì)民權(quán)的代表作用與對(duì)皇權(quán)的制約作用。[30]因而當(dāng)我們用這一理論來(lái)分析中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)揚(yáng)長(zhǎng)避短。就其長(zhǎng)處即這一理論的解釋性價(jià)值而言，“雙軌政治”至少可以為我們提供一個(gè)解決當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的視角。它提醒我們，要構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定系統(tǒng)，就要疏通地方這個(gè)淤塞點(diǎn)，暢通“中央——農(nóng)村”的政治雙軌通道。具體地說(shuō)，可從以下幾方面著眼：

1.擴(kuò)大基層民主，實(shí)行地方自治。目前中國(guó)政治雙軌的淤塞點(diǎn)在于地方政府及地方官員，因而疏通雙軌的著眼點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是建立有效的機(jī)制以約束地方政府的權(quán)力，抑制地方官員，特別是要使民情能夠上達(dá)。這實(shí)際上就是要加強(qiáng)中央政府與農(nóng)民間的聯(lián)盟，防止中央、地方機(jī)構(gòu)（精英）、農(nóng)民三者之間出現(xiàn)兩端式微、中間膨脹的現(xiàn)象，防止中間層在一個(gè)社會(huì)中的離心傾向。[31]約束地方的方式有多種，如完善人民代表大會(huì)制度、強(qiáng)化法治以民權(quán)約束地方權(quán)力、以及加強(qiáng)權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的制衡等。但我們認(rèn)為最根本的制度性約束是擴(kuò)大基層民主和建立有效的法治。首先，要疏通雙軌，當(dāng)務(wù)之急就是要約束地方，因而積極落實(shí)和加快發(fā)展農(nóng)村基層民主就成為重中之重。而其基本路徑就是要在完善村民自治的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展農(nóng)民參與和擴(kuò)大直接選舉，將農(nóng)民的直接選舉擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級(jí)的主要官員，使這兩級(jí)的主要官員在身份上作為基層政府官員的同時(shí)，也是受農(nóng)民監(jiān)督的農(nóng)民利益的代言人。由此，一方面使農(nóng)民真正擁有監(jiān)督基層干部的民主權(quán)利，使能夠制約基層政府，另一方面使農(nóng)村社情民意有一個(gè)上達(dá)的制度性機(jī)構(gòu)。其次，在健全法治方面，針對(duì)當(dāng)前的上訪機(jī)制不能批量而只能個(gè)案解決的缺陷，有必要建立一個(gè)隸屬中央并直接向中央負(fù)責(zé)的司法機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)地方政府進(jìn)行縱向監(jiān)督，從而構(gòu)建起一個(gè)能夠批量處理民怨的法治機(jī)制。目前，我國(guó)在制度設(shè)計(jì)上，司法機(jī)構(gòu)的橫向監(jiān)督十分軟弱，甚至無(wú)法起到監(jiān)督作用，其重要原因之一就是地方政府而不是中央政府掌握著司法機(jī)構(gòu)的財(cái)政。農(nóng)村地區(qū)的情況可能表現(xiàn)得更加復(fù)雜。要改變這種現(xiàn)狀，根本的就是要加大中央政府的財(cái)政能力，使地方司法機(jī)構(gòu)可以直接獲得中央的財(cái)政保障。對(duì)于相對(duì)貧困地區(qū)，其財(cái)政資源則依靠中央政策從相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，以此緩解農(nóng)村基層政府財(cái)政的壓力，使地方司法機(jī)構(gòu)能夠更加有效的履行監(jiān)督職責(zé)。

2.減少地方政府層級(jí)。我國(guó)歷史上的地方政府層級(jí)，除了秦代實(shí)行郡縣兩級(jí)，元朝發(fā)展成為省、路、府、縣四級(jí)制以外，從漢開(kāi)始直到明清時(shí)期，地方行政層級(jí)一直維持在三級(jí)(但不同的時(shí)期，這三級(jí)的名稱有所不同，此處不贅述)。到國(guó)民政府時(shí)期，地方行政層級(jí)主要是省縣兩級(jí)，行政公署作為省的派出機(jī)構(gòu)在省、縣之間起到上傳下達(dá)的作用。解放后，地方行政層級(jí)幾經(jīng)演變，發(fā)展成為目前的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。地方政府層級(jí)的多少，不僅關(guān)系到農(nóng)民負(fù)擔(dān)，還影響到行政效率和行政成本，同時(shí)還直接關(guān)系到中央政策和法令向基層政府的傳達(dá)和貫徹，以及農(nóng)村社會(huì)社情民意向中央的傳輸。因此減少地方行政層級(jí)，解決我國(guó)行政層級(jí)過(guò)多的問(wèn)題便成了問(wèn)題的關(guān)鍵所在。當(dāng)然，由于這一改革涉及面廣，影響重大，短期內(nèi)難以實(shí)施。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著我國(guó)財(cái)政管理體制“省管縣”試點(diǎn)的實(shí)施及其推廣，行政上省直接對(duì)縣的管理體制也成為必然。行政上省直管縣后，市便失去了管理縣級(jí)政府的職能，此時(shí)便可以考慮將市作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。而縣以下可按照工農(nóng)分業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的原則，精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)，將現(xiàn)有的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)改為縣派出的基層行政組織；同時(shí)，擴(kuò)展鎮(zhèn)的自主權(quán)，將鎮(zhèn)政權(quán)改為基層地方自治組織，實(shí)行鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治，建立縱向集權(quán)、橫向分權(quán)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制。[32]由此減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一行政層級(jí)，建立起以縣做為基層政權(quán)的管理體制。這種體制可以為逐步實(shí)現(xiàn)縣政之下的公民自治奠定良好基礎(chǔ)。

當(dāng)然，關(guān)于減少地方行政層級(jí)的方案有多種，一些地方在實(shí)踐中也展開(kāi)了積極探索。但總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)行政層級(jí)最理想的就是把現(xiàn)有的省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)這四級(jí)地方政權(quán)變?yōu)槭　⒖h兩級(jí)層次。但由于我國(guó)人口眾多、地域廣闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展非同質(zhì)性等特殊國(guó)情決定了一下子實(shí)行整齊劃一的地方兩級(jí)管理模式是不現(xiàn)實(shí)的，因此，只能因地制宜，逐漸過(guò)渡。

3.加強(qiáng)新聞和輿論監(jiān)督。新聞和輿論監(jiān)督是制約地方政府和官員的有力工具，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定也具有十分重要的意義。通過(guò)強(qiáng)有力的新聞和輿論監(jiān)督，給農(nóng)民提供表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)和渠道，他們真實(shí)的聲音才能夠上達(dá)，自下而上的軌道也就暢通，中央政府才能夠了解農(nóng)村實(shí)情，有利于及時(shí)調(diào)整有關(guān)政策。在加強(qiáng)新聞和輿論監(jiān)督方面，現(xiàn)代新媒體提供了一個(gè)很好的平臺(tái)和渠道，一些掌握并善于運(yùn)用這一技能的農(nóng)民可以直接向中央政府反映問(wèn)題，中央政府也可以據(jù)此監(jiān)督地方、掌握輿情，從而有利于雙軌政治的暢通。當(dāng)然，對(duì)新聞和輿論的監(jiān)督也要以法治和道德為前提。

4.強(qiáng)化基層人大代表的職責(zé)。人大代表的主要職能之一，就是保持與選民的密切聯(lián)系，通過(guò)接待選民、走訪、座談等多種形式，聽(tīng)取、收集和反映選民的意見(jiàn)、建議和要求，認(rèn)真履行代表職責(zé)，努力為人民服務(wù)。而其服務(wù)人民的方式之一，或說(shuō)其基本權(quán)利之一，就是通過(guò)提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作。作為基層人大代表，由于與農(nóng)民接觸頻繁和便利，甚至一些人大代表本身出身于農(nóng)民，熟悉農(nóng)村狀況，了解農(nóng)民訴求，需要經(jīng)常注意深入群眾，堅(jiān)持走群眾路線，保持與農(nóng)民密切接觸，多聽(tīng)取、收集農(nóng)民的意見(jiàn)、建議和要求，并運(yùn)用人大代表享有的權(quán)利將農(nóng)民的意見(jiàn)、建議和要求向上反映，使下情能夠順利上達(dá)。

總之，要從根本上通過(guò)各種方式使自下而上和自上而下的信息管道能夠暢通，實(shí)現(xiàn)政治雙軌的有效銜接和良性互動(dòng)，以及國(guó)家政權(quán)建設(shè)與基層社會(huì)自治兩者之間的動(dòng)態(tài)平衡，在此基礎(chǔ)上形成的治理結(jié)構(gòu)才是國(guó)家通往善治的必由之路，從而也是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的有效途徑。

注釋：略

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第4期 

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