重慶市梁平縣正在低調(diào)試點農(nóng)民退還承包地，迄今已有101戶農(nóng)民自愿退出297.47畝。該縣為此建章立制，盡力維護好“退地”農(nóng)民利益、利用好退出的土地，但該項試點依然呼喚更多的頂層設(shè)計。事實上，“退地”受到了部分農(nóng)民的歡迎，他們已經(jīng)不再以農(nóng)業(yè)為生，并已具備非農(nóng)化生活的能力。

農(nóng)業(yè)“適度規(guī)模經(jīng)營”呼喚土地集中機制

2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路……應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進”。

這一判斷已經(jīng)被包括重慶市梁平縣在內(nèi)的眾多地區(qū)的實踐證明是正確的：就在梁平縣的眾多農(nóng)戶斷言種田沒有“錢途”的同時，其他開展適度規(guī)模經(jīng)營的人，卻在政府的獎勵和扶持下，引入社會化服務(wù)，奔向光明“錢途”。

“大家都說種糧食不掙錢，剛開始我也覺得沒搞頭?！?span>30歲出頭的梁平縣屏錦鎮(zhèn)萬年村村民張良甫說。去年，他在萬年村流轉(zhuǎn)了200多畝稻田種水稻，賺了10多萬元，還娶了老婆，其“逆襲”的最關(guān)鍵因素正是適度規(guī)模經(jīng)營。

從長遠看，推動農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)戶分散經(jīng)營向集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變，是我國建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強國的必由之路。

可是，正如《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》所指出的那樣，我國農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農(nóng)”問題的根源。我國人均占有耕地面積僅0.1公頃，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營規(guī)模約0.6公頃，遠遠達不到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的門檻。

那么，要實現(xiàn)適度規(guī)模勢必需要對分散的農(nóng)村土地進行集中。此前，集中土地的主要辦法是“流轉(zhuǎn)”，這種方式現(xiàn)已較為成熟，在全國推行；而梁平等地的“退地”則屬于新生事物，仍在小心翼翼地“在河里摸石頭”。

“流轉(zhuǎn)”和“退出”都涉及農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，但后者顯然走得更遠。如果說，土地“流轉(zhuǎn)”時，接盤者類似于“租”；那么，農(nóng)民“退地”后，接盤者則更接近于“買”，從而更有膽量和底氣加大投入，走向嚴格意義上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

“退地”字樣開始出現(xiàn)在官方文件中

記者注意到，近年來，“農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)”字樣開始出現(xiàn)在官方文件之中。

2015年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》，在“推進多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”一條中明確指出，在堅持農(nóng)村土地集體所有和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村改革試驗區(qū)穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)。

今年1月22日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。會議指出，城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展最大的潛力所在。會議確定的4大舉措中，包含有“放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，探索進城落戶農(nóng)民對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的依法自愿有償退出機制”的內(nèi)容。

梁平縣正是前期探索“土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點”的3個地區(qū)之一。

8月5日，《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》公布，其中要求：逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機制，積極引導(dǎo)和支持進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。

8月29日，農(nóng)業(yè)部、民政部、中國保監(jiān)會又聯(lián)合批復(fù)了9個地區(qū)開展試點。

穩(wěn)慎“退地”促進農(nóng)民增收，加速新型城鎮(zhèn)化

梁平縣前期的“退地”探索顯示，穩(wěn)慎推行“退地”，能夠?qū)崿F(xiàn)促進農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收，并加速新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化。

截至8月，梁平縣已有101戶農(nóng)民自愿“退地”297.47畝，引進經(jīng)營主體6個，實現(xiàn)梁平柚、設(shè)施果蔬、高檔冷水魚、蓮藕等適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)效益、集體經(jīng)濟收入和農(nóng)民財產(chǎn)性收入，蟠龍鎮(zhèn)義和村1組因此獲得13.79萬元集體收益，合興鎮(zhèn)原花園一社農(nóng)民去年人均分紅900元。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出承包地，變現(xiàn)其土地財產(chǎn)權(quán)，增加了進城資本，也能為工業(yè)提供穩(wěn)定的人力資源，加速發(fā)展新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。

梁平縣初步探索形成了“發(fā)包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套”的“多方聯(lián)動、退用結(jié)合”的多元化退地模式，可以滿足部分地方及農(nóng)戶的差異化“退地”需求，讓復(fù)雜敏感的“退地”變得規(guī)范有序、風(fēng)險可控，是一種多方共贏、符合潮流的“帕累托改進”。

上億農(nóng)民“市民化”回避不了“退地”問題

長遠來看，未來將會有越來越多的農(nóng)民離開土地變成市民，如果沒有“退地”的正當(dāng)通道，或許會有更多土地被撂荒。從這個層面看，梁平縣的探索意義深遠。未來，在“中國城鎮(zhèn)化的核心就是農(nóng)民市民化”的語境里，越來越多“市民化”的農(nóng)民將難以回避“退地”的問題。是否允許“退地”、如何有序“退地”，需要更多的關(guān)注和研究。

官方數(shù)據(jù)顯示，1978年，我國城鎮(zhèn)常住人口為1.7億人，2015年達到7.7億，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9％提升到2015年的56.1％。城鎮(zhèn)化的快速推進吸納了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，推動了國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會結(jié)構(gòu)深刻變革，促進了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升。

但是，我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率，2015年，兩者相差16.2個百分點。其中的主要原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：以前農(nóng)村人口是農(nóng)業(yè)人口，在城里居住的人口就是城鎮(zhèn)人口，在“打工”浪潮中，農(nóng)村人口蜂擁入城市打工置業(yè)，雖然生產(chǎn)生活在城市，但是戶口并沒有變過來，從而形成這種數(shù)據(jù)上的差異。

目前，在城市里生活的農(nóng)民工及其家人構(gòu)成了一個以億為單位的龐大人群，這些過著“兩棲”生活的“偽城市人口”并沒有獲得城鎮(zhèn)的戶口。要進一步提高中國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，尤其要加快農(nóng)民工的市民化，這在官方和民間都早已達成共識。

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》提出的目標，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達到60％左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45％左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

這些目標將通過怎樣的路徑實現(xiàn)？那些在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民如何處理自己的承包地，如何破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“人地分離”現(xiàn)象？如何通過深化改革來破解現(xiàn)行的土地制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應(yīng)的問題？這些問題都格外引人矚目。

農(nóng)村土地承包制度應(yīng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式相適應(yīng)

《農(nóng)村土地承包法》是2003年開始實施的。13年來，我國經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展、城鎮(zhèn)化快速推進，數(shù)以億計的農(nóng)村勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)，專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，新的形勢呼吁創(chuàng)新和改革農(nóng)村的土地制度，使農(nóng)村土地承包制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式相適應(yīng)。

不容忽視的是，近些年來，部分農(nóng)村已經(jīng)開始出現(xiàn)農(nóng)民離鄉(xiāng)、村莊空心、土地撂荒的情況，2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村土地閑置的成本很低，撂荒的嚴重程度已不容忽視，其背后便是部分農(nóng)民“用腳投票”而作出的“退地”選擇。

“部分土地撂荒”的實際，讓土地的價值白白流失。人們需要拿出對策，喚醒沉睡在土地里的價值。

顯然，對于部分農(nóng)民而言，“退地”時機已經(jīng)成熟。在打工浪潮中，部分農(nóng)民已經(jīng)完成了一定的技能和資產(chǎn)積累，他們已成為“城鄉(xiāng)搖擺人”或“準城鎮(zhèn)人”，承包地變得沒那么重要。他們“退地”的風(fēng)險較小，變現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)這個權(quán)利所獲得的補償金還能幫自己更快更好地在城市立足，加快進城農(nóng)民市民化和新型城鎮(zhèn)化進程。

另一方面，個體情況不能等同于整體，對于農(nóng)民來說，“退地”畢竟意味著 “打出最后一張牌”。盡管從梁平縣的實踐看，部分農(nóng)戶對土地的依賴程度越來越輕，但作為一個整體，農(nóng)民“退地”依然意味著一定的風(fēng)險，由此，風(fēng)險防控應(yīng)始終貫穿改革試點的全過程。從長遠看，該項工作最重要的治本之策在于提升農(nóng)民在城鎮(zhèn)的生存能力。

“退地”面對的問題需要法律權(quán)威解答

中國青年報·中青在線記者注意到，梁平縣作為“土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點”地區(qū)之一，已經(jīng)探索出足以指導(dǎo)基層實踐的思路和路徑。但這種探索依然面臨一定的不確定性，“退地”工作尚需更多的頂層設(shè)計。

首要問題是需要將更為完備的承包地退出機制納入《農(nóng)村土地承包法》，讓該項工作有法可依。

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》對承包地的“退出”有所涉及。

該法第26條規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。這可以理解為“法定退出”。

該法第29條規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方。承包方自愿交回承包地的，應(yīng)當(dāng)提前半年以書面形式通知發(fā)包方。這可以理解為“自愿退出”。

但是，這些規(guī)定失之寬泛，難以規(guī)范和調(diào)整紛繁復(fù)雜的“退地”行為。法律必須對如何保障“退地”農(nóng)民的權(quán)益、如何保障未退土地的有效利用這兩個核心問題，作出更為明晰的界定。

目前，記者尚未發(fā)現(xiàn)立法機關(guān)出臺與“退出承包地”相關(guān)的法規(guī)。比如，除了承包地之外，宅基地、自留地等可否“退出”？第二輪土地承包合同還有10余年期限，退地是“到期截止”還是“永久有效”？承包期滿后，目前的“退地者”和“接盤者”的權(quán)利義務(wù)如何界定？這一系列問題都等待著權(quán)威解答。

同時，“退地”必將衍生出承包地的再分配問題，這也需要頂層設(shè)計：誰有權(quán)參與再分配？如何分配？分配如何能既便于集中耕種又能實現(xiàn)相對公平？

《農(nóng)村土地承包法》第3條規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。

記者注意到，梁平縣現(xiàn)有的“退地”探索中，是利用該法條中的“等”字做文章，把有償取得的農(nóng)民退出土地界定為不宜采取家庭承包方式的土地（家庭承包是無償?shù)摹浾甙矗尅巴顺觥钡耐恋爻扇×鬓D(zhuǎn)的方式外，還可以采取其他方式得以“接力”承包。而這種做法是否合法合規(guī)，也需要加以明確。

需要為“退地”農(nóng)戶提供更多保障

“退地”還呼喚更多具有操作性的政策。

國家征用農(nóng)地時，有較為完善的征地農(nóng)民養(yǎng)老保險等保障政策。但“自愿退地”的農(nóng)民則付之闕如?，F(xiàn)在的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險每月僅百元上下，不足以“遮風(fēng)擋雨”，為此需要為“退地”農(nóng)民在土地、住房、社保、就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面建立保障機制。

“打鐵還需自身硬”，外部的“輸血”不能代替自身的“造血”功能，還需要通過培訓(xùn)等幫助“退地”農(nóng)民實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)解決后顧之憂，這需要政府在資金、師資、機制上作出安排。

就梁平縣試點的情況看，“退地”后，雖然政府極力倡導(dǎo)發(fā)展家庭適度規(guī)模經(jīng)營，但目前 “接手”的經(jīng)營者中，多是從事高投入、高收益、高附加值的產(chǎn)業(yè)。

這種模式對于破解“三農(nóng)問題”是否具有普遍價值，尚未可知。畢竟，解決“吃飯”問題更依仗種植業(yè)等“狹義農(nóng)業(yè)”，而非觀光、體驗、休閑等“新型農(nóng)業(yè)”。參照農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的經(jīng)驗，要形成更成熟、更有競爭力的第一產(chǎn)業(yè)，更理想的模式或許是“職業(yè)農(nóng)民”家庭經(jīng)營式的“家庭農(nóng)場”，輔以合作社提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)。

為什么種糧大戶和職業(yè)農(nóng)民在參與承接梁平縣農(nóng)民“退出”的土地時缺席？這可能是因為樣本數(shù)太少而出現(xiàn)的偶然，也可能是因為他們掏不出足夠的“補償金”。

我國已經(jīng)決定從2015年起調(diào)整完善農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼3項補貼政策，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。該項工作選擇5個省進行試點，支持對象為主要糧食作物的適度規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者，重點向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體傾斜，體現(xiàn)“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”。

從這個角度上看，政府如何通過機制上的調(diào)整，讓職業(yè)農(nóng)民和種糧大戶有能力、有意愿參與承接部分農(nóng)民“退”出的土地，值得深思。

政府籌措“退地”的周轉(zhuǎn)金（或者“補償金”）的難題，可能是“退地”改革探索面臨的最大瓶頸。如何組建資金池，如何平衡資金壓力，如何建立財政支持體系，通過政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)、擔(dān)保貼息、以獎代補、民辦公助、風(fēng)險補償?shù)却胧?，為土地承包?jīng)營權(quán)退出提供資金支持，這些問題都需要出臺更多的細則。

如果“退地”的探索在更大范圍內(nèi)推開，建立一個基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的市場供需信息平臺，實現(xiàn)市場信息收集發(fā)布、資源資產(chǎn)評估、交易代理、金融保險服務(wù)、法律法規(guī)政策咨詢及代理等方面的服務(wù)，就顯得十分必要。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國青年報 2016年09月27日

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