深讀 政經(jīng)大視野
經(jīng)過多年發(fā)展，全國多個省份都出現(xiàn)了一些發(fā)展較快的“特大鎮(zhèn)”。這些地方雖然只是一個鎮(zhèn)級行政區(qū)，但經(jīng)濟和人口體量超過很多地級市。近年來輿論中多次出現(xiàn)一種聲音：特大鎮(zhèn)經(jīng)濟體量過大、人口增長過快，但仍以鎮(zhèn)級作為行政單位，如同“小馬拉大車，大腳穿小鞋”。
對此，相關(guān)方面提出了“小城市培育”的概念，探索特大鎮(zhèn)改市的路徑。“十三五”規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃都對小城市培育提出明確要求。2014年12月起，國家確立浙江龍港鎮(zhèn)、吉林二道白河鎮(zhèn)為“一南一北”兩個試點。而在此前，浙江、廣東、江蘇、山東、陜西等多個省份早已啟動小城市培育試點。
至今，這些中小城市培育試點情況發(fā)展如何？遇到哪些問題？取得了哪些經(jīng)驗？從鎮(zhèn)改市，是否可行、準(zhǔn)備好了嗎？6月26日至7月1日，南方日報記者跟隨國家發(fā)改委，先后赴山東、廣東、浙江、江蘇四省的多個特大鎮(zhèn)進行調(diào)研，一窺特大鎮(zhèn)在探索改市過程中的探索和挑戰(zhàn)。
聲音
“小馬拉大車，大腳穿小鞋”
160年前，民族英雄林則徐率領(lǐng)軍民在虎門銷煙御敵，寫下了悲壯的中國近代史第一頁；160年過去，當(dāng)年英雄的虎門后代，搭乘改革開放這一時代“快車”，經(jīng)濟發(fā)展令世人矚目。
資料顯示，虎門鎮(zhèn)區(qū)域面積178.5平方公里，下轄30個社區(qū)，常住人口超過60萬。2015年，全鎮(zhèn)全年生產(chǎn)總值447億元，同比增長8.1%。這樣的人口數(shù)量和經(jīng)濟體量，不僅超過了中西部一些地市，也令一些東南沿海城市相形見絀——同期，云南麗江生產(chǎn)總值290億元，甘肅武威416.19億元，海南三亞435億元。
以一鎮(zhèn)之力，富可敵一市——在我國，這樣的特大鎮(zhèn)不在少數(shù)。國家發(fā)改委4月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》顯示，當(dāng)前我國很多特大鎮(zhèn)具備城市的體量與特征。其中鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬的特大鎮(zhèn)有238個，超過5萬的有885個。
“當(dāng)前特大鎮(zhèn)進一步發(fā)展面臨不少瓶頸和制約，必須因地制宜、持續(xù)深入地推進體制機制創(chuàng)新，進一步激發(fā)或者挖掘特大鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿Α?span>”6月6日，在浙江龍港鎮(zhèn)舉行的新生中小城市培育試點研討會上，國家發(fā)改委副主任胡祖才將這一現(xiàn)象比作“小馬拉大車，大腳穿小鞋”。
在胡祖才看來，作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，特大鎮(zhèn)是依靠市場力量發(fā)展起來的，更具特色，也更具活力，是將來培育中小城市最重要的力量。從國外經(jīng)驗和國內(nèi)實際來看，我國城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，推進特大鎮(zhèn)改市、培育中小城市將成為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路。
在上述研討會上，全國人大常委、財經(jīng)委員會副主任委員辜勝阻表示，國內(nèi)小城市的數(shù)量在過去10年不但沒有增長，而且還減少了100個左右。因為有的小城市長大，改成了大城市的區(qū)，新的小城市卻沒有出現(xiàn)。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心做了一個直觀的比較，把6000萬人口的浙江省同英國、德國、法國等人口規(guī)模相近或更大一點的國家相比，20萬至50萬人口的城市和城鎮(zhèn)，浙江5個，英國21個，法國46個，德國106個；5萬至20萬人口的鎮(zhèn)，浙江46個，英國130多個，法國234個，德國557個。
再以日本為例，日本人口規(guī)模約相當(dāng)于浙江省的兩倍，該國20萬至50萬人口的城市80個，5萬至20萬人口小城市414個，中等、小城市規(guī)模分別是浙江省的16倍、9倍。
探索
多地啟動小城市培育試點
今年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》明確提出，加快培育發(fā)展一批中小城市，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審核審批程序，加快啟動相關(guān)工作，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市。
事實上，早在2014年7月，國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出，把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，加強產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，提升質(zhì)量、增加數(shù)量，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2014年12月起，國家確立浙江龍港鎮(zhèn)、吉林二道白河鎮(zhèn)為“一南一北”兩個試點，探索新生中小城市培育。在此之前，浙江、廣東、江蘇、山東、陜西等多個省份紛紛啟動小城市培育試點，做出先行探索。
各個試點的鎮(zhèn)，基本都認(rèn)為此類改革促進了發(fā)展。湖州市吳興區(qū)織里鎮(zhèn)在相關(guān)文件中表述，2010年被列入浙江省小城市培育試點后，“政策紅利得到了進一步釋放”。當(dāng)?shù)靥峁┑臄?shù)據(jù)是：試點后建成區(qū)面積、GDP、稅收收入分別從2010年的18平方公里、90億元、6.5億元，增加到2015年的21.4平方公里、169.78億元、12.75億元。
山東省青島市李哥莊鎮(zhèn)，2005年成為國家第一批發(fā)展改革試點鎮(zhèn)、2013年3月成為青島市第一批5個小城市培育試點鎮(zhèn)。2005年以來，李哥莊全鎮(zhèn)生產(chǎn)總值從35.75億元增長到138億元，財政收入從5830萬元增長到6.05億元，農(nóng)民人均純收入從6888元增長到2.5萬元。當(dāng)?shù)匾餐瑯诱J(rèn)為“成為試點”屬于發(fā)展中的積極因素。
記者了解到，在這個過程中，這些特大鎮(zhèn)所在省、市、區(qū)也給予了他們足夠多的支持：能下放的權(quán)限盡量下放，盡可能多地給予財政、土地等要素資源上的支持。
虎門鎮(zhèn)鎮(zhèn)長曲洪淇說，2010年以來，根據(jù)省、市的部署，虎門開展了簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革工作，將市一級部門代為行使的縣級事權(quán)及其他權(quán)限共500多項下放給虎門鎮(zhèn)行使，從而擴大了一級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，幫助鎮(zhèn)街解決了現(xiàn)實的社會管理問題。
在較早開展小城市培育試點的浙江省，36個試點鎮(zhèn)均擁有所在縣（市、區(qū)）52%的行政審批權(quán)限，鎮(zhèn)均實際開展綜合執(zhí)法事項達109項，服務(wù)周邊114個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
除行政權(quán)限外，各級政府也給了“真金白銀式”的支持。以織里鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)所在的蘇州市、吳江區(qū)兩級政府從2010年起，建立每年1.5億元的小城市培育試點專項基金，5年市區(qū)到位配套資金8.07億元全部到位。
思路
政府購買服務(wù)“養(yǎng)事不養(yǎng)人”
“培育新生城市并不是簡單地將特大鎮(zhèn)改為市，更重要的是要探索城市的新型管理模式。”胡祖才說，既要探索設(shè)市的具體路徑、模式，更要探索新型城市管理的方法。方向應(yīng)是“小政府、大服務(wù)”，比如“大部門制”、購買服務(wù)等，切實提高行政效率，控制行政成本。
事實上，這些改革早在試點鎮(zhèn)有所探索，其中行政權(quán)限的下放，就推動了特大鎮(zhèn)自身行政機構(gòu)的精簡。在東莞市長安鎮(zhèn)，按照大部制和盡量不增加人員編制的原則，對行政、事業(yè)單位進行統(tǒng)籌整合，優(yōu)化部門橫向分工；調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，提升工作效能。
在李哥莊鎮(zhèn)，打破原有的行政、事業(yè)機構(gòu)模式，綜合設(shè)置8個工作機構(gòu)，包括黨政辦公室、社會穩(wěn)定工作辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、城鎮(zhèn)建設(shè)辦公室、公共服務(wù)管理辦公室等，規(guī)格為副科級。上述8個機構(gòu)不再下設(shè)科室，直接面向服務(wù)對象。
機構(gòu)精簡編制不增，承擔(dān)職責(zé)卻不斷擴大，這些小城市試點都把眼光放在了購買服務(wù)和PPP模式等，進一步促使政府由“財政養(yǎng)人”向“養(yǎng)事不養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量。
虎門鎮(zhèn)鎮(zhèn)長曲洪淇介紹，虎門鎮(zhèn)市政、環(huán)衛(wèi)、綠化等城市管理工作，已基本采用市場化服務(wù)購買形式，包括環(huán)衛(wèi)市政設(shè)施日常維護、河堤燈運營管養(yǎng)維護、清掃保潔、垃圾運輸及填埋作業(yè)以及綠化養(yǎng)護等39個市場化項目。經(jīng)統(tǒng)計，2015年虎門鎮(zhèn)市政水務(wù)局管轄范圍內(nèi)服務(wù)購買支出約為0.98億元。
虎門鎮(zhèn)還鼓勵民間資金投資教育，加快民辦教育發(fā)展。2011年以來，共新辦9所民辦學(xué)校，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口適齡子女增加義務(wù)教育學(xué)位10210個。目前，全鎮(zhèn)有義務(wù)教育階段學(xué)校36所，其中民辦中小學(xué)16所。
在青島市南村鎮(zhèn)，同樣的實踐也在發(fā)生。南村鎮(zhèn)鎮(zhèn)長張夕強介紹，南村鎮(zhèn)圍繞建立一體化體系，通過政府花錢買服務(wù)的方式，建立了鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)一體化體系。通過“PPP”融資模式，啟動了小城鎮(zhèn)供熱、供水一體化建設(shè)。
不過，蘇州市吳江區(qū)副區(qū)長吳琦則表示，到目前為止，社會組織仍然沒有得到足夠的發(fā)展，在數(shù)量、規(guī)模等方面相對滯后，專業(yè)素質(zhì)不夠高，也出現(xiàn)了一些“紅頂商人”，影響社會組織承接政府購買服務(wù)。
訴求
“約等于縣”還不夠
不過，南方日報記者跟隨國家發(fā)改委的調(diào)研過程中則發(fā)現(xiàn)，即使被賦予了與縣級幾乎對等的行政權(quán)限，這些特大鎮(zhèn)在發(fā)展過程中仍然遇到不少問題和挑戰(zhàn)。
其中，以擴權(quán)為主要方向的小城市試點，卻對小城鎮(zhèn)發(fā)展最為關(guān)鍵的城市規(guī)劃和土地指標(biāo)調(diào)配權(quán)限沒有下放。浙江崇福鎮(zhèn)黨委書記張建林說，鎮(zhèn)里所作的城市規(guī)劃，以及招商引資所需要的項目用地都要得到市里審批，但是鎮(zhèn)里哪里需要工業(yè)用地，哪里需要住宅用地，鎮(zhèn)里的人是最清楚的。
“鎮(zhèn)官”們還認(rèn)為，雖然通過強鎮(zhèn)擴權(quán)，特大鎮(zhèn)承接了一批縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，但由于部分權(quán)限鎮(zhèn)級不具備嚴(yán)格意義上的法律主體資格，造成在行政審批和執(zhí)法過程中仍存在各種制約，嚴(yán)重制約了特大鎮(zhèn)政府的職責(zé)履行和經(jīng)濟社會的發(fā)展。
蘇州市盛澤鎮(zhèn)政府已經(jīng)因“級別問題”吃了官司。盛澤鎮(zhèn)鎮(zhèn)長吳建中告訴記者，此前他們帶隊執(zhí)行環(huán)保執(zhí)法時，被村民以“無執(zhí)法權(quán)限”為由告上了法庭。“雖然在浙江省我們是以小城市試點存在的，但到全國，這個名號站不住腳。”
對于這些產(chǎn)業(yè)大鎮(zhèn)，居高不下的外來人口還導(dǎo)致管理成本極為高昂。織里鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長寧云介紹，以織里為例，即使刨除城市基礎(chǔ)設(shè)施、公務(wù)服務(wù)設(shè)施投入，每年僅外來人員管理的人力成本接近2億，涉及安全監(jiān)管、城市管理、環(huán)衛(wèi)保潔、社會維穩(wěn)等。
東莞市長安鎮(zhèn)鎮(zhèn)長郭榮新介紹，長安鎮(zhèn)現(xiàn)有常住人口66萬多人，其中戶籍人口僅4.9萬，存在典型的本地人口與外來人口倒掛問題，在推進外來人口市民化的過程中，需要投入大量資金。
在虎門鎮(zhèn)，曲洪淇介紹，根據(jù)測算，在東莞，每個人口市民化成本需要12.5萬元，而在未來5年，預(yù)計將實現(xiàn)7.5萬外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這筆龐大的支出，由于現(xiàn)行機制缺乏分擔(dān)機制，令鎮(zhèn)級財政負(fù)擔(dān)沉重。
虎門鎮(zhèn)相關(guān)人士還認(rèn)為，巨大成本之下，分配到鎮(zhèn)一級政府的財收卻沒有得到保證。數(shù)據(jù)顯示，2013年，虎門鎮(zhèn)各項稅收收入是63.38億元，但稅收分成收入只有11.8億元，稅收分成僅占18.62%左右。2014年，虎門鎮(zhèn)各項稅收收入是68.02億元，但稅收分成收入只有11.7億元，稅收分成僅占17.2%；2015年，虎門鎮(zhèn)各項稅收總額72.57億元，但稅收分成收入只有12.2億元，稅收分成僅占16.81%。
除此之外，人才也被看作小城市培育中的瓶頸。李哥莊鎮(zhèn)黨委書記劉瑛說，“小城市”項目多，任務(wù)重、人員不足，特別缺乏規(guī)劃、建設(shè)、金融等專業(yè)人才。雖然省市區(qū)已經(jīng)給予了人員編制支持，但受現(xiàn)行不得混編混崗、編制身份限制等制約，造成人才不能合理調(diào)配。
同樣的問題也出現(xiàn)在青島市南村鎮(zhèn)。資料顯示，南村鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理辦公室有5個編制，但目前實有人數(shù)為零。青島市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任周江杰認(rèn)為，鎮(zhèn)級行政單位在吸引人才方面能力仍然較弱，這造成了有編制卻沒人愿意來的尷尬。
期待
明確改革路徑加快出臺設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)
李哥莊鎮(zhèn)黨委書記劉瑛表示，希望將李哥莊鎮(zhèn)納入國家小城市建設(shè)試點，進一步規(guī)范行政管理體制，早日建成小城市。
更多的特大鎮(zhèn)已經(jīng)不滿足于小城市試點，希望能夠徹底實現(xiàn)“鎮(zhèn)改市”。“要求鎮(zhèn)改市不是對于名稱的追求，而是希望通過這一變化為特大鎮(zhèn)提供實實在在突破瓶頸的辦法。”寧云表示，只有實現(xiàn)了鎮(zhèn)改市，才能把這些政策加以固化，形成制度。
寧云表達了不少特大鎮(zhèn)的心聲。事實上，自上個世紀(jì)九十年代開始，全國確定首批小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)之后，重點鎮(zhèn)已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)輪權(quán)力下放與回收。僅僅依靠權(quán)力的下放難以解決小城鎮(zhèn)在發(fā)展中遇到的問題，中國的小城市培育試點正走到十字路口。
“下一步特大鎮(zhèn)改為市，我認(rèn)為完全可行。”蘇州市發(fā)改委主任顧海東說，現(xiàn)在特大鎮(zhèn)規(guī)模不亞于市，改市后將把相關(guān)改革舉措固化下來，管理理念也會發(fā)生改變，按照市的標(biāo)準(zhǔn)去管理，這將使當(dāng)?shù)匕l(fā)展實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。
曲洪淇說，由于東莞是市管鎮(zhèn)的模式，是撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)還是撤鎮(zhèn)設(shè)市，無論省里還是市里都沒有明確說法，需要中央進一步明確改革路徑。和曲洪淇觀點一致，郭榮新表示，從特大鎮(zhèn)發(fā)展的角度來說，是一步到位設(shè)置成市更好，“撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)對我們意義不大”。
“培育新生中小城市，中央有要求，群眾有期盼。”胡祖才表示，“十三五”規(guī)劃綱要明確提出符合條件的縣和特大鎮(zhèn)可有序改市，國家應(yīng)盡快出臺設(shè)市（設(shè)區(qū)）標(biāo)準(zhǔn)。
事實上，新生小城市培育試點進一步落地，掣肘因素在于新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)尚未確立。目前我國公開的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，是1993年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報告的通知》明確，以每平方公里人口密度劃分三大類，下分人口、經(jīng)濟、基礎(chǔ)建設(shè)9個小類要求。但在當(dāng)年，我國的城鎮(zhèn)化水平不到30%。
這一標(biāo)準(zhǔn)顯然已不能適應(yīng)國家經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。2011年黨的十八大報告中再提“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”，但至今未見出臺。國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林4月曾經(jīng)透露，目前新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)確立的工作由民政部主導(dǎo)，今年準(zhǔn)備加快出臺設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，推動具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序合理地設(shè)置為城市。
據(jù)知情人士透露，目前中央層面尚未就鎮(zhèn)改市路徑達成一致。有關(guān)部委擔(dān)心，設(shè)立鎮(zhèn)級市會增加行政層級，進而增加編制人數(shù)，增加行政成本，與我國現(xiàn)行的簡政放權(quán)總體方針相違背。該人士還表示：“試點鎮(zhèn)的成果已經(jīng)證明，在不大量增加編制的情況下，通過政府購買服務(wù)、PPP、縣級人員下沉的做法，已經(jīng)可以維持鎮(zhèn)級市的運作。”
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南方日報
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