【編者按】

在電影《私人訂制》里,“鎮(zhèn)級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)”還只是一句玩笑話,但從一些最新的政策看,“鎮(zhèn)級(jí)市”相關(guān)概念似乎已經(jīng)呼之欲出。

國(guó)家發(fā)改委近期表示,今年要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制,探索形成新型設(shè)市模式,逐步改變按行政等級(jí)配置公共資源的管理體制,對(duì)經(jīng)濟(jì)總量大、吸納人口多的縣和小城鎮(zhèn),賦予其與經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)限。將推進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬(wàn)人以上建制鎮(zhèn)的設(shè)市工作,增加城市數(shù)量。

“鎮(zhèn)改市”將帶來(lái)什么連鎖反應(yīng)?“鎮(zhèn)級(jí)市”是個(gè)什么概念?如何用發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)紐帶橋梁的作用?第5期“議事廳”,新華社記者就此采訪了東南大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究所所長(zhǎng)王興平,并對(duì)“鎮(zhèn)改市”帶來(lái)的新問(wèn)題進(jìn)行了梳理。

主題訪談嘉賓：

東南大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究所所長(zhǎng) 王興平

核心觀點(diǎn)：

■“鎮(zhèn)級(jí)市”其實(shí)是要讓小城鎮(zhèn)具有城市功能。在新型城鎮(zhèn)化背景下，要求“小城鎮(zhèn)”更偏向于城而非鄉(xiāng)，真正成為鄉(xiāng)村向城市發(fā)展的牽引力。小城鎮(zhèn)發(fā)展的成敗，尤其是“鎮(zhèn)改市”的成敗，就成了關(guān)系城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的大問(wèn)題

■“鎮(zhèn)改市”可能帶來(lái)政府投資建設(shè)模式的改變，讓城市發(fā)展遵從區(qū)域活力，而非行政區(qū)劃體制，更加科學(xué)合理。但是，“鎮(zhèn)改市”可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也需要預(yù)防

■只有盡快實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)級(jí)市”從理論到現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)變，才能讓“鎮(zhèn)改市”真正落地生根并在發(fā)展中不斷完善。如果沒(méi)有配套的戶(hù)籍 、土地等制度改革和就業(yè)、公共服務(wù)、交通以及文化生態(tài)的塑造，即使撤鎮(zhèn)建市，也可能換湯不換藥

“鎮(zhèn)級(jí)市”是什么?

對(duì)國(guó)內(nèi)大多數(shù)地方來(lái)說(shuō),縣的建制在人口規(guī)模、地域面積和經(jīng)濟(jì)體量上,是恰好能與小城市比肩的單位。而且縣級(jí)經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模適度,縣級(jí)建制也相對(duì)成熟穩(wěn)定。在我國(guó),縣改市的通道是開(kāi)放的,所以縣級(jí)市在城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量涌現(xiàn)。

而由“鎮(zhèn)改市”而來(lái)的“鎮(zhèn)級(jí)市”,在中國(guó)行政建制里可以說(shuō)是前所未有的。去年出臺(tái)的《新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》將浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)列為“鎮(zhèn)改市”國(guó)家試點(diǎn)。這種改革,不僅需要理論和機(jī)制體制創(chuàng)新,更要突破許多既有的限制。

“鎮(zhèn)改市”首先要面臨的是城鄉(xiāng)差異問(wèn)題。一般意義上,縣是半城半鄉(xiāng)的概念,而鎮(zhèn)其實(shí)還是鄉(xiāng),只是農(nóng)村的集合加上數(shù)量有限的產(chǎn)業(yè)。其次,“鎮(zhèn)改市”要面臨觀念和實(shí)踐脫離的問(wèn)題。鎮(zhèn)的人口大約為2萬(wàn)-10萬(wàn),而在管理者和老百姓眼里,這樣的人口規(guī)模還稱(chēng)不上“城市”。因此,實(shí)踐上需要從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)上去界定一個(gè)鎮(zhèn)能否成為市,但人們沒(méi)有這種觀念意識(shí),就很難讓特殊鎮(zhèn)從一般鎮(zhèn)里脫穎而出成為市。

“鎮(zhèn)級(jí)市”其實(shí)是要讓小城鎮(zhèn)具有城市功能。在新型城鎮(zhèn)化背景下,要求“小城鎮(zhèn)”更偏向于城而非鄉(xiāng),真正成為鄉(xiāng)村向城市發(fā)展的牽引力。因此,小城鎮(zhèn)發(fā)展的成敗,尤其是“鎮(zhèn)改市”的成敗,就成了關(guān)系城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的大課題。

按一般行政建制,地級(jí)市下轄縣級(jí)市或縣區(qū),縣區(qū)下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但有些地方也有市直管鎮(zhèn),直管的結(jié)果是減少了行政層級(jí),增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展活力,反而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速發(fā)展起來(lái)?！版?zhèn)級(jí)市”就是希望能讓小區(qū)域獲得大活力。如果“鎮(zhèn)級(jí)市”成為現(xiàn)實(shí),從正省級(jí)的直轄市到正科級(jí)的“鎮(zhèn)級(jí)市”,未來(lái)中國(guó)的城市將有5個(gè)級(jí)別。

上世紀(jì)八九十年代,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,縣域經(jīng)濟(jì)迅速壯大,江浙等地掀起了縣改市的熱潮,最多的年份有近百個(gè)縣改市?，F(xiàn)在,這樣的熱潮可能也出現(xiàn)在“鎮(zhèn)改市”上?！版?zhèn)改市”或許行政級(jí)別不變,但發(fā)展方式卻變了。鎮(zhèn)的發(fā)展重點(diǎn)可能還離不開(kāi)農(nóng)業(yè),但改市后可以有更多非農(nóng)產(chǎn)業(yè),發(fā)展的產(chǎn)業(yè)層級(jí)、規(guī)模不一樣了,發(fā)展的理念和結(jié)果也不一樣。

隨著“鎮(zhèn)改市”,鎮(zhèn)在建設(shè)發(fā)展中能配置的資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限得到擴(kuò)大。比如,原來(lái)作為鎮(zhèn)無(wú)法拍板決定的事情,現(xiàn)在可以直接決斷。原來(lái)“上面千條線,下面一根針”,現(xiàn)在可以讓線與針更協(xié)調(diào)匹配,讓更多工作有效落實(shí)。

“鎮(zhèn)改市”能帶來(lái)什么

從發(fā)展方向來(lái)看,鎮(zhèn)級(jí)市和縣級(jí)市其本質(zhì)是類(lèi)似的。當(dāng)前的管理體制下,行政級(jí)別決定了發(fā)展的資源和機(jī)會(huì)?！版?zhèn)級(jí)市”是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的必然結(jié)果。在東部地區(qū),不少?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)在發(fā)展中遇到了制度瓶頸,“鎮(zhèn)改市”便是破解瓶頸的制度創(chuàng)新。

王興平認(rèn)為,新型城鎮(zhèn)化的“最后一公里”,難在農(nóng)民不愿或不敢進(jìn)城,產(chǎn)業(yè)不愿下鄉(xiāng),雙方都面臨動(dòng)力不足、活力不夠的問(wèn)題,使得城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)生脫節(jié)。推進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬(wàn)人以上建制鎮(zhèn)設(shè)市,對(duì)于提升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平、帶動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展和激發(fā)小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力,對(duì)于提升鎮(zhèn)的服務(wù)能力和治理水平、加快鄉(xiāng)村人口集聚和吸納部分大都市人口的疏散等,都具有重要作用。更值得期待的是,由鎮(zhèn)改來(lái)的市,獲得了更大的自主發(fā)展權(quán),可以推動(dòng)更多新型特色小鎮(zhèn)的發(fā)展,讓城鄉(xiāng)之間相互交融。

“鎮(zhèn)改市”可能帶來(lái)政府投資建設(shè)模式的改變。當(dāng)前政府的基本建設(shè)模式,依然是“梯級(jí)投資”為主,即中央政府重點(diǎn)建設(shè)好首都和直轄市,省政府重點(diǎn)建設(shè)好省會(huì)城市、中心城市,地方政府重點(diǎn)建設(shè)好地級(jí)市,縣政府重點(diǎn)建設(shè)好縣城,而鎮(zhèn)則因?yàn)橘Y源流動(dòng)的逐級(jí)遞減,存在建設(shè)不足的問(wèn)題?！版?zhèn)改市”可能改變政府投資模式,激活更多加快城鄉(xiāng)一體化的機(jī)會(huì)。

“鎮(zhèn)改市”可能帶來(lái)新城市的興起。從城市發(fā)展的角度來(lái)看,城市的興起依托于特定時(shí)期內(nèi)特定的資源和地理優(yōu)勢(shì),因此城市規(guī)模、體量、格局、實(shí)力不是固定不變的?！版?zhèn)改市”的結(jié)果是,給更多有實(shí)力的鎮(zhèn)成為市的機(jī)會(huì),讓城市發(fā)展遵從區(qū)域活力,而非行政區(qū)劃體制,進(jìn)而更加科學(xué)合理。因此,我們有可能看到新興城市在鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上崛起。

王興平認(rèn)為,“鎮(zhèn)改市”也可能帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)需要預(yù)防。一是“鎮(zhèn)改市”是基層發(fā)展權(quán)的提升,不能淪為人員、機(jī)構(gòu)膨脹的過(guò)程；二是要避免“鎮(zhèn)改市”對(duì)市縣區(qū)域集聚發(fā)展可能帶來(lái)的負(fù)面影響和沖擊；三是“鎮(zhèn)改市”可能導(dǎo)致成農(nóng)地“造城”,加劇房地產(chǎn)業(yè)庫(kù)存壓力和擠壓“耕地紅線”。

小城鎮(zhèn)如何成為城鄉(xiāng)紐帶?

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的建制鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),截至2012年,全國(guó)有建制鎮(zhèn)2萬(wàn)多個(gè),鎮(zhèn)區(qū)常住人口超過(guò)10萬(wàn)人的有200多個(gè),主要分布在長(zhǎng)三角、珠三角等東部沿海地區(qū),中西部地區(qū)數(shù)量?jī)H占三分之一。

江蘇省有10萬(wàn)以上人口建制鎮(zhèn)有46個(gè),數(shù)量居全國(guó)第一。江蘇省有33個(gè)鎮(zhèn)、街道列入了國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)名單。在蘇州市吳江區(qū),就有盛澤鎮(zhèn)、震澤鎮(zhèn)等進(jìn)行過(guò)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革嘗試,但目前尚未有“鎮(zhèn)改市”的直接試點(diǎn)。如果未來(lái)推行“鎮(zhèn)改市”,最先脫穎而出應(yīng)該是這些有改革嘗試的地方。

在浙江省,作為“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn),蒼南縣龍港鎮(zhèn)正推進(jìn)管理體制和職能的改革,計(jì)劃于5月底完成“大部門(mén)”和社區(qū)職能梳理和籌建工作,并開(kāi)始實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí),該鎮(zhèn)還將啟動(dòng)龍港“鎮(zhèn)改市”申報(bào)工作,加快推進(jìn)“一張網(wǎng)”建設(shè)、智慧城市建設(shè)以及財(cái)政體制改革、人事制度改革等工作。

總體來(lái)看,各地的“鎮(zhèn)改市”探索首要解決的是體制機(jī)制問(wèn)題,只有盡快實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)級(jí)市”從理論到現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)變,才能讓“鎮(zhèn)改市”真正落地生根并在發(fā)展中不斷完善。

那么,在“鎮(zhèn)改市”后,小城鎮(zhèn)如何成為城鄉(xiāng)之間的紐帶?

首先,要正視小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。小城鎮(zhèn)原來(lái)具備“低水平就地城鎮(zhèn)化”和“就近城鎮(zhèn)化”的優(yōu)勢(shì),用費(fèi)孝通的話來(lái)說(shuō)就是“離土不離鄉(xiāng)”。王興平認(rèn)為,在新時(shí)期,小城鎮(zhèn)吸引力不夠、活力不足,因?yàn)槊鎸?duì)新的、升級(jí)了的城鎮(zhèn)化需求,它無(wú)法提供有效、高品質(zhì)的服務(wù)供給——無(wú)論是城市景觀還是功能。其又城又鄉(xiāng)、非城非鄉(xiāng)的特點(diǎn),在低水平城鎮(zhèn)化階段是優(yōu)勢(shì),在高水平城鎮(zhèn)化階段就變成了劣勢(shì)。

其次,要找準(zhǔn)小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)之間的定位。需要在一定區(qū)域范圍內(nèi),在鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)、大都市之間相互比較借鑒,找準(zhǔn)和培育小城鎮(zhèn)不可替代的優(yōu)勢(shì)。在特定的區(qū)域內(nèi),更容易形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)的格局。王興平說(shuō),要讓小城鎮(zhèn)成為一部分追求高品質(zhì)城鎮(zhèn)化生活的農(nóng)民的選擇,需對(duì)其自然和人文環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化,促進(jìn)其交通便利化、公共服務(wù)水平均等化、就業(yè)崗位多元化。

小城鎮(zhèn)發(fā)展還需以人為本。吸引城市資本進(jìn)入開(kāi)發(fā)是發(fā)展小城鎮(zhèn)的一種方式,但土地制度改革才是小城鎮(zhèn)根本活力所在。王興平舉例說(shuō),允許在小城鎮(zhèn)的集體土地上開(kāi)展“農(nóng)民造城”,類(lèi)似于當(dāng)年農(nóng)民自帶口糧進(jìn)鎮(zhèn),實(shí)行農(nóng)民就近自帶土地進(jìn)鎮(zhèn),分享新型城鎮(zhèn)化的紅利。這些是比建制與規(guī)劃調(diào)整更為重要的探索。如果沒(méi)有配套的戶(hù)籍、土地等制度改革和就業(yè)、公共服務(wù)、交通以及文化生態(tài)的塑造,即使撤了鎮(zhèn)建了市,也可能是換湯不換藥、有名無(wú)實(shí)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新華每日電訊2016-05-10日6版（采寫(xiě)：楊紹功）

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