——解讀中央部署城市發(fā)展路線圖，影響7.5億人

2016年2月21日，新華社全文刊發(fā)了《中共中央　國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，史無前例地提出：不再建封閉小區(qū)。這一說法，顛覆了1998年后的小區(qū)“主流”。1998年福利分房改革之后，商品房成為住房主力軍，封閉小區(qū)風(fēng)靡全中國。此番城市規(guī)劃思路“大變臉”的背后，隱含著怎樣的邏輯？

去年11月10日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上，首度提出“尊重城市發(fā)展規(guī)律”，已然邁出了城市規(guī)劃革新的腳步。此番“不再建封閉小區(qū)”的城市規(guī)劃文件下發(fā)之際，作為相關(guān)問題的研究者，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵接受了《財經(jīng)》的專訪，詳解中央城市工作思路轉(zhuǎn)變的邏輯。

《財經(jīng)》記者 楊中旭/文

毋以農(nóng)業(yè)思維來發(fā)展城市

工作重心需要從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)思維方式進(jìn)行城鎮(zhèn)化只會導(dǎo)致城市規(guī)劃資源錯配和浪費。

《財經(jīng)》：在習(xí)近平總書記主持召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上強(qiáng)調(diào)專門提到了城市工作，中央已經(jīng)很多年沒有正式地提城市工作了。去年底，繼1978年之后，第二次“全國城市工作會議”再度召開。您如何看待中央這次思路的轉(zhuǎn)變？

李鐵：城市問題在中國很重要。去年末去阿布扎比參加一個會議，60個議題中每個都是城市議題。像節(jié)能環(huán)保、清潔能源、交通、汽車、社會問題等都和城市有關(guān)。所以，城市基本上涵蓋了發(fā)達(dá)國家絕大部分的問題。在中國，雖然城市人口只占55%，但是它對整個經(jīng)濟(jì)的帶動性是最大的，也是核心部分。

從建國到現(xiàn)在，雖然這30年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，中國城市化也發(fā)展得非?？欤梢哉f是世界歷史上最大規(guī)模的城市化發(fā)展，但高速發(fā)展過程中我們對城市化真正了解多少呢？在城市發(fā)展問題上對國際經(jīng)驗的借鑒，以及怎么樣尊重中國城市發(fā)展特點的規(guī)律等方面，恐怕還存在很多認(rèn)識問題，有些是主觀上的認(rèn)識誤區(qū)，而有些則是制度體制上的誤區(qū)。

我們常常以農(nóng)村的思維來看待城市，以農(nóng)村過去傳統(tǒng)的方式來看待城市，但在中國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型的背景下，我們可能還沒有認(rèn)識到，無論是經(jīng)濟(jì)工作、還是社會工作的重心，都應(yīng)該從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，中國城市發(fā)展的模式需要轉(zhuǎn)變。

《財經(jīng)》：您說的城市建設(shè)中的農(nóng)業(yè)思維是指什么？

李鐵：我們很多的地方政府在建設(shè)城市的過程中，以自己主觀的想象來塑造一個城市。

昨天在和一個國際友人談中國城市的時候，講到的城市人口密度和為什么中國的官員會去按照自己的某些想法規(guī)劃一個大尺度的城市，我說這和中國傳統(tǒng)的思維方式，即農(nóng)業(yè)的思維方式有關(guān)。

過去的農(nóng)村都是大四合院、大的園子，有錢人家都有大的花園?，F(xiàn)在我們很多地方政府自己有了錢，有了權(quán)力，就想按照自己的方式把自己城市建設(shè)成大的平面花園，看起來很通暢，但是造成資源的嚴(yán)重浪費，后果也極其嚴(yán)重。

按照這種思維方式，城市化發(fā)展到了今天出現(xiàn)了很多嚴(yán)重的問題，這些問題必須引起我們的重視。比如說，我們怎么樣來認(rèn)識霧霾，怎么樣來認(rèn)識城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，怎么樣來調(diào)整工業(yè)和服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，怎么樣來認(rèn)識資源的分配。

我們目前的城市包容性越來越差，全世界的國家中，沒有像中國的城市包容性如此之差的。橫亙在城市和農(nóng)村兩種制度之間，第一個是戶籍制度，發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是北京、上海的限制非常之嚴(yán)，比國外的移民都難。大家都知道，在香港有七年的居住期可以直接轉(zhuǎn)化為香港戶口，因為他認(rèn)為你有需求。而在北京、上海，即使我生活了20多年，想轉(zhuǎn)化都很難。然后就是土地，土地制度改革不及時，對農(nóng)民進(jìn)城還有很大的障礙。

我們只有把戶籍管理制度改革、土地管理制度改革深入地推進(jìn)下去，城鎮(zhèn)化的政策，才能真正實現(xiàn)以人為本，才能真正實現(xiàn)資源和效率配置的提高。

工業(yè)城市漸到盡頭

我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨從工業(yè)主導(dǎo)到服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，但城市建設(shè)并未給服務(wù)業(yè)留下發(fā)展的機(jī)會。

《財經(jīng)》：您說的城市中出現(xiàn)了很多問題，比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源錯配，您覺得這些問題和城市建設(shè)是什么樣的關(guān)系？

李鐵：我們這么多年一直強(qiáng)調(diào)工業(yè)主導(dǎo)的城市化進(jìn)程，但工業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化到一定階段會向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變，服務(wù)業(yè)才是未來就業(yè)的主體。

可是現(xiàn)在的城市建設(shè)給服務(wù)業(yè)留下發(fā)展的機(jī)會了嗎？可能還得認(rèn)真地反思一下。 從城市規(guī)劃角度來說，我們的城市看起來很好，以過去農(nóng)村的心態(tài)來看，城市建設(shè)得也很生態(tài)文明，但城市變得越來越不方便?？梢哉f中國的城市比東亞這些國家和地區(qū)都漂亮，可是論方便呢，我們并不覺得我們的城市方便。如果到臺灣去，遍地都是地方小吃，有很多小館，很多飯店，各種服務(wù)業(yè)都非常發(fā)達(dá)，到日本也是如此，可是在中國我們沒有，發(fā)展不起來，沒特點。

《財經(jīng)》：是的，現(xiàn)在想吃個飯、買點吃的都要開車去大商場。背后是怎樣的利益驅(qū)動？

李鐵：我們有大量的城市都特別熱衷于房地產(chǎn)開發(fā)，一大片、一大片的房地產(chǎn)開發(fā)出去了，可是服務(wù)業(yè)長不起來。原來家門口都是商店，現(xiàn)在都是路，很寬很寬的路，因此我們出門必須得開車。人們忘記了在自己的土地上長出來的房子是可以經(jīng)營很多種產(chǎn)業(yè)的，比如經(jīng)營作坊和服務(wù)業(yè)。

另一方面，發(fā)展服務(wù)業(yè)，怎樣從成本方面來認(rèn)識城市資源的配置，也是一個問題。比如崇禮，我跟崇禮原縣委書記褚國儒講崇禮的城市發(fā)展，一是會議經(jīng)濟(jì)，二是不要搞大規(guī)模的開發(fā)，少蓋高樓，進(jìn)行小規(guī)模的土地建設(shè)。服務(wù)業(yè)只有在小塊的土地上才發(fā)展得最快。再有一條就是提高土地利用率，不搞大馬路建設(shè)，都是小街道。小街道密度高而且好租。小門面，小空間，一來可以降低商家的成本，二來可以給游客不同的消費選擇，對服務(wù)業(yè)發(fā)展有利。在旅游景點做一個萬達(dá)那樣的綜合體就不合適了，因為他只能給你一種選擇。

《財經(jīng)》：大塊土地出租、批地給工業(yè)發(fā)展，政府方面可能覺得能拿到更多的土地出讓金。

李鐵：你說的那個是工業(yè)化的老路子了，比如崇禮，我們參與了當(dāng)?shù)氐某鞘邪l(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。當(dāng)?shù)卣耆梢赃x擇發(fā)展工業(yè)，搞風(fēng)電或者金礦的話，一年稅收分別有2000多萬、1.2億，傳統(tǒng)都認(rèn)為服務(wù)業(yè)對地方財政的貢獻(xiàn)小。在發(fā)展工業(yè)或者服務(wù)業(yè)之間搖擺的時候，我就勸說他們，北京的服務(wù)業(yè)外溢才應(yīng)該是立市之本，搞會議經(jīng)濟(jì)、搞旅游和滑雪場會帶來與之匹配的旅游地產(chǎn)，帶來基礎(chǔ)設(shè)施的改變，其服務(wù)業(yè)的鏈條長。這樣帶來的不是一個服務(wù)業(yè)而是服務(wù)業(yè)的整體發(fā)展，否則，看似眼前收入高了，但不可持續(xù)。

還有一個問題是，政府拿地的目的是根據(jù)自己的想法來搞基礎(chǔ)設(shè)施的投入和運營。如果按照政府的想法就會面臨幾個大約束：第一、非市場化的肯定效率不高；第二、主觀因素一定會導(dǎo)致決策失誤。況且，現(xiàn)在賣地的收入也已經(jīng)不行了。

PPP如何解套？

《財經(jīng)》：土地財政吃緊，央地兩級政府開始推PPP（公私伙伴關(guān)系），引入社會資本，引入市場競爭，繼續(xù)透過投資維系經(jīng)濟(jì)增長。但據(jù)我們了解，水、電、氣等各公共服務(wù)，實際上很少對社會資本開放。而且，很多企業(yè)也表現(xiàn)出了對和政府合作的擔(dān)心，PPP現(xiàn)在面臨著什么樣的難題？

李鐵：在當(dāng)時制定政策的時候，PPP是好思路，至少地方政府可以用這個“解套”。

我們知道現(xiàn)在中國城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本是政府包攬的，來源基本靠土地出讓，但是這個路走不下去了，怎么解套？你只能允許民資、外資來參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資、運營和管理，政府來購買服務(wù)，這是一個基本的思路。

但我們的大環(huán)境確實存在著幾個非常不利的先決條件。我們城市的公共服務(wù)帶有福利化供給的色彩，老百姓已經(jīng)習(xí)慣了，再漲就很難。比如水價可不可以市場化？階梯水價到現(xiàn)在推進(jìn)起來還有很大的難度；電價，我們知道現(xiàn)在的電力價格是很便宜的，相當(dāng)于英國等歐洲國家的電價，電的問題也帶有政府調(diào)控的因素；北京地鐵，領(lǐng)導(dǎo)過去一句話讓人們坐地鐵不管多遠(yuǎn)多久只花兩塊，現(xiàn)在想漲一點也很難。

但你知道，現(xiàn)在北京的環(huán)境承載力又面臨很大的壓力，有人說要通過控制人口來緩解，從另一個角度講，這其實也是市場化問題，既然地下水過分開采，我們?yōu)槭裁床患哟箅A梯水價力度呢？既然資源短缺，為什么不用價格調(diào)整呢？比如地鐵的票價。

過去可以實行福利供給的原因，是因為企業(yè)是國有的，地鐵的投入可以通過土地出讓金來彌補(bǔ)。而現(xiàn)在這兩大因素都遇到困境了：市場化更加成熟，運營成本越來越高，土地出讓收入難以維持原來的增長。

不過，現(xiàn)在政府想要通過PPP這個方式解套時，民資及外資運營首先會考慮一個問題：我是要賺錢的。我要賺錢，這樣，我就得考慮：價格能不能市場化？價格不能市場化的話，就不能賺錢。萬通創(chuàng)始人馮侖之前講了，企業(yè)不能賺錢怎么會加入PPP？

另外，運營管理怎么做？國企將運營權(quán)賣給你，原來管理的這批人怎么辦？他們愿不愿意放棄？這是我們面臨的挑戰(zhàn)。還有法律環(huán)境問題，都非常重要。 我們最近在國家新型城鎮(zhèn)化62家試點中，有一項改革內(nèi)容就是關(guān)于PPP的。后來我們下去調(diào)查，都說很好。但簽的很多協(xié)議中，落地執(zhí)行的很少，幾乎沒有幾個真正實施起來的，因為一個項目面臨著成本、福利、運營管理等各個方面的問題。

所以我認(rèn)為，這種大的體制問題如果不從根本上解決，PPP的方式將很難推進(jìn)。

《財經(jīng)》：我們的政府習(xí)慣大包大攬，但這不是市場化、城市化的思路，PPP如此，城市發(fā)展更是如此，那在城鎮(zhèn)化后半場，您認(rèn)為政府應(yīng)該是一個什么樣的角色？

李鐵：新型城市將來還會有一個大型的計劃調(diào)整，但總的來說也是城市發(fā)展的一種思路。從一個企業(yè)發(fā)展思路的策劃中，政府做什么？就是公共服務(wù)。

舉例來說，崇禮雖然是國家級貧困縣，但是政府服務(wù)意識很強(qiáng)。首先是干預(yù)很少，其次是不限制投資，第三是服務(wù)型政府。崇禮三任縣官對企業(yè)的扶持力度都很大，政府主動公關(guān)來解決交通問題，交通問題解決之后又帶來新的變化。所以，服務(wù)型政府是比市場選擇，區(qū)位條件等更重要的一環(huán)。

《財經(jīng)》：京津冀一體化進(jìn)程中，最關(guān)鍵的政府服務(wù)是什么？

李鐵：我覺得其中一個非常重要的內(nèi)容是交通，但是目前我們的交通模式是不可持續(xù)的。

雖然私家車也能帶來消費的外溢，但在國際上，主要還是通過軌道交通。政府老想著修高速刺激經(jīng)濟(jì)，要發(fā)展工業(yè)，引進(jìn)汽車廠，然后把車賣出去，當(dāng)初如果把軌道交通建起來了，也就沒有那么多人用車了，也就沒有那么多擁堵問題了。

《財經(jīng)》：住建部原副部長仇保興曾經(jīng)說，我們?nèi)硕嗟厣?，美國人少地多，如果要東亞城市學(xué)美國和加拿大，這城市就是死路一條?，F(xiàn)在軌道交通開始受到重視了，但還是有很多人并不喜歡選擇軌道交通出行。

李鐵：我們的問題是根本就不方便，這怎么聚集人呢？我們這些年對交通的認(rèn)識沒有和方便聯(lián)系起來，我們的城市建設(shè)也沒有和方便聯(lián)系起來，地鐵站的建設(shè)將大量精力放在形象工程上，我們更多地注重城市的形象建設(shè)，忘了它最重要的目標(biāo)：方便。 交通流量如果不能在一個點上迅速地放大，就不會帶來周邊地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的逐級發(fā)展。但是在東京，它的金融街挨著東京站，皇宮離東京站也就一公里，新干線、城市軌道、地鐵等所有的公共交通工具，都匯聚到這里，從而帶來了人流的迅速增加和疏散。 交通能方便地聚集更多的人，人多了才有服務(wù)業(yè)的出現(xiàn)，房地產(chǎn)業(yè)得以增值。地產(chǎn)升值既解決服務(wù)業(yè)發(fā)展問題、鐵路的財務(wù)問題，又為人們的需求和使用提供了便利。

《財經(jīng)》：比如，把高鐵站建到城外，就非常不方便。

李鐵：這個問題，首先是因為政績等原因，不愿意增加在城里的拆遷和協(xié)調(diào)成本，其次是想通過高鐵站帶動新城，增加地產(chǎn)收入，結(jié)果大部分都失敗了。 現(xiàn)在大量郊區(qū)沒有和其他站點接通，所以人口聚集能力就大幅度下降。本來是一件快的事情，比如說我從泰安到濟(jì)南，高鐵通到城外，我到城外就一個小時，這樣就沒有意義了。 但你不和其他站點結(jié)合，疏散也慢，服務(wù)業(yè)也聚集不起來。從成本上看，和其他站點結(jié)合導(dǎo)致地價升值，一定程度上可以抵消高鐵建設(shè)的成本。再有，傳統(tǒng)時代，只要你有交通，大家都依賴那個，城市會以此展開，但現(xiàn)在交通速度快了，選擇多了，如果交通附近干啥都不方便，大家也只會迅速聚集和散開，并不會形成有活力的新城。

服務(wù)業(yè)外溢決定成敗

京津冀一體化的發(fā)展應(yīng)該是特大城市服務(wù)業(yè)外溢帶動城鎮(zhèn)化，過去我們只重視工業(yè)和人口的問題。

《財經(jīng)》：我們就一個案例來談城市問題，根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展中，很重要的一個問題是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將北京的部分工業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移，并需要功能疏解，適當(dāng)減少人口規(guī)模，騰出轉(zhuǎn)型發(fā)展空間。這一思路是否可?。?span>

李鐵：現(xiàn)在正好處于服務(wù)業(yè)在逐漸替代工業(yè)產(chǎn)業(yè)的過程當(dāng)中，但是因為長期過多地依賴工業(yè)稅收，在替代的過程中，政府對工業(yè)過度重視，對服務(wù)業(yè)的包容性不夠，所以，它的替代過程相對緩慢。濱海新區(qū)就是一個典型的過程，特別注重工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)區(qū)的建設(shè)。

京津冀也要警惕這個問題，京津冀一體化會帶來什么？大家想的都是工業(yè)、人口的東西，而忘了北京最大的容量是它的服務(wù)業(yè)需求，多年來，北京服務(wù)業(yè)的比重一直在70%左右，而上海的服務(wù)比重為50%，天津則不到50%。世界上所有的發(fā)達(dá)國家，服務(wù)業(yè)的比重都是工業(yè)的3到4倍。雖然韓國服務(wù)業(yè)的比重是工業(yè)的1.5倍，但服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重達(dá)到了75%。

京津冀面對的是河北，河北的城鎮(zhèn)化率是45%，大概有四千多萬農(nóng)民，農(nóng)民不發(fā)揮作用的話，就業(yè)形勢不改變，京津冀一體化不可能實現(xiàn)。

恰恰這種市場選擇解決的農(nóng)民的就業(yè)問題，是當(dāng)時頂層設(shè)計所想不到的，是北京市千萬人的消費需求決定的，是消費達(dá)到一定階段的自然溢出，是一種非常值得注意的市場現(xiàn)象。京津冀需要通過服務(wù)業(yè)來帶動，而不是工業(yè)帶動，因為北京沒有工業(yè)，哪來的外溢？ 在未來京津冀一體化中，打通周圍的交通是一個關(guān)鍵，從高速公路向軌道轉(zhuǎn)變，外運的速度會更快，京津冀會更加精密，而市場會做出新的選擇。

《財經(jīng)》：北京的服務(wù)業(yè)如何外溢？

李鐵：北京是政治中心，服務(wù)業(yè)發(fā)展具有特殊性，對服務(wù)業(yè)的消費需求非常多元化，已經(jīng)從吃穿行向更深度的方向發(fā)展，從看到參與，從休息休閑休假到戶外運動，這個變化已經(jīng)很深刻了，是個消費升級的過程。 目前，周邊的消費供給已經(jīng)滿足不了多元化的消費需求了，另外，國際上很多消費形式向中國滲透，對我們的消費需求具有引導(dǎo)作用。那樣的話，當(dāng)一種選擇性出現(xiàn)以后，就會激發(fā)相關(guān)的選擇性給到消費者，具有連環(huán)效應(yīng)。 大城市的經(jīng)濟(jì)圈和就業(yè)圈一般都是在30--50公里半徑內(nèi)，原來在設(shè)計環(huán)北京一小時經(jīng)濟(jì)圈的時候，設(shè)計者、策劃人沿著北京市的邊界選擇了14座城市。它的軌道交通和高鐵不一樣，高鐵滿足的是旅游休閑的度假圈，這14座城市在某種程度上和北京形成了同構(gòu)競爭。 比如地產(chǎn)，因為北京房價高，五環(huán)左右已經(jīng)三四萬一平了，燕郊只有幾千。因此，雖然有行政區(qū)的界限，但對于經(jīng)濟(jì)圈的概念來說，就是每天的往返。

《財經(jīng)》：您說的外溢，旅游業(yè)也是如此，現(xiàn)在的京郊旅游線路很多，更遠(yuǎn)的還有河北的張北草原。

李鐵：作為服務(wù)業(yè)外溢的旅游，其實就涉及到三個問題，誰來玩，玩什么，怎么玩？ 誰來玩，北京人來玩，其實就是達(dá)到一定程度的特大城市的服務(wù)業(yè)外溢現(xiàn)象。玩什么？多元化的選擇和與你相契合的優(yōu)勢，來決定你能玩什么。怎么玩？涉及到交通配置會改變區(qū)域的資源配置，有可能形成新的增長點。當(dāng)一個要素在一個點上過于集中的時候，它就會引爆，會繼續(xù)外溢，去尋找新的旅游點，選擇新的消費空間。當(dāng)初我們設(shè)計京津冀一體化的時候，沒有人去想過這個問題。

比如崇禮，未來最大的問題就是大量承接北京服務(wù)業(yè)的需求外溢。需求外溢會導(dǎo)致其他更多的外溢，因為在這里不是本地人投資，而是北京人或是在北京發(fā)展起來的人置業(yè)和投資，這樣會形成一種新的市場選擇，這種市場選擇是政府當(dāng)時沒有想到的。

《財經(jīng)》：您對京津冀一體化發(fā)展中北京的人口變化有什么看法？在京津冀一體化發(fā)展過程中，北京人口壓力會減少嗎？人口也會隨之外溢嗎？

李鐵：你說的那個是老北京的思路，北京輸出經(jīng)濟(jì)建設(shè)的結(jié)果就是，人口增長，主城市和郊區(qū)新城人口雙增長。雙增長的原因就是，建了新城，大家買房入住，服務(wù)業(yè)跟著進(jìn)去了，同時，老城區(qū)的環(huán)境改善了，交通改善了，但還是持續(xù)有人進(jìn)來。老城沒減少，新城又增加了，這是中國新城發(fā)展的規(guī)律。

《財經(jīng)》：這一輪的京津冀一體化也跳不出這個圈子？

李鐵：最后的結(jié)果就是，你雖然行政建了副中心，但是最后跟你設(shè)想的相反，城市還是擴(kuò)張了。城市擴(kuò)散、發(fā)展，外溢的能力也就越強(qiáng)，所以，只要把蛋糕做大，它輻射的力度也就越大，做不大，它就沒有輻射力度。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財經(jīng)》

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