2015年12月20日-21日，中央城市工作會(huì)議召開，中央高層悉數(shù)參加，規(guī)格之高預(yù)示其重要性。會(huì)議召開前，相關(guān)多個(gè)部委已做了很長(zhǎng)時(shí)間籌備，外界對(duì)其懷有各種期待。兩日會(huì)議成果，極可能指導(dǎo)未來(lái)10-20年中國(guó)城市發(fā)展的新要求、新藍(lán)圖與新路徑。大家都希望，從這次“1978年后城市工作再次上升到中央層面進(jìn)行專門研究部署的會(huì)議”中，解讀更多有價(jià)值的信息與訊號(hào)。
在此，筆者從中央城市工作會(huì)議的歷史演進(jìn)、本次會(huì)議內(nèi)容釋放的戰(zhàn)略指向，與未來(lái)城市發(fā)展戰(zhàn)略議題等方面，分享一些自己的理解。
新中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與中央城市工作會(huì)議
早在新民主主義革命即將勝利之時(shí)，中共就面臨管理城市的重任。1949年3月，西柏坡舉行的中共七屆二中全會(huì)指出，黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，必須要用極大的努力學(xué)會(huì)管理城市和建設(shè)城市。自此66年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了不平坦的發(fā)展之路。
第一階段：初步發(fā)展（1949-1960）
1949年前，因列強(qiáng)侵略和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭到嚴(yán)重破壞。1949年10月，全國(guó)共有132個(gè)城市，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤秊?span>10.6%；1957年，經(jīng)過(guò)“一五”計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，中國(guó)城市增加到176座；1958年到1960年，大躍進(jìn)與人民公社化運(yùn)動(dòng)開展，提出了全民大辦工業(yè)、趕英超美和以鋼為綱的發(fā)展路線。與政策失誤伴隨的，是爆發(fā)性的工業(yè)化過(guò)程和超高速城鎮(zhèn)化過(guò)程，城鎮(zhèn)人口激增，城鎮(zhèn)人口年平均增長(zhǎng)率達(dá)到9.5%，3年間新設(shè)城市33座。
第二階段：波折徘徊（1960-1977）
1961年到1965年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到大躍進(jìn)的負(fù)面影響日益明顯，滑坡嚴(yán)重。中國(guó)政府不得已，進(jìn)行工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了設(shè)市設(shè)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，城市人口大量精簡(jiǎn)。其舉措使城市數(shù)量從1961年的208座下降到1965年的171座。這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化率數(shù)字也從19.75%下降至17.98%。
1966年到1977年，是中國(guó)城鎮(zhèn)化的徘徊停滯階段?！拔幕蟾锩睂?dǎo)致政治強(qiáng)烈動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰，城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了第二次大的回落：大批知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)，眾多城市干部下放農(nóng)村。
工業(yè)建設(shè)方面，由于對(duì)國(guó)際形勢(shì)估計(jì)過(guò)于嚴(yán)峻，全國(guó)開始了備戰(zhàn)備荒的三線建設(shè)，工業(yè)布局上提出“山、散、洞”方針，城鎮(zhèn)建設(shè)不考慮自然、交通等條件，一味強(qiáng)調(diào)分散（楊風(fēng),陶斯文.中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程、特點(diǎn)與趨勢(shì)[J].蘭州學(xué)刊,2010,(6):75-78.）。 “三線”企業(yè)的布局分散，導(dǎo)致基建投資對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的改善作用減弱，城鎮(zhèn)遷出人口超過(guò)遷入人口。城鎮(zhèn)人口此時(shí)發(fā)生的增長(zhǎng)，全由城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)所致，城鎮(zhèn)化處于停滯。到1978年，與建國(guó)初相比，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平只提高到17.92％，設(shè)市城市由132個(gè)增至193個(gè)，僅增加61個(gè)（劉勇.中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程、問(wèn)題和趨勢(shì)[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究,2011,(3):20-26.）。
第三階段：穩(wěn)步發(fā)展（1978-1994）
1978年到1994年，中國(guó)城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展。1978年，十一屆三中全會(huì)勝利召開，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。經(jīng)過(guò)17年倒退與停滯后，城鎮(zhèn)化開始走入健康發(fā)展的道路。
農(nóng)村改革突破，也奠定城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出現(xiàn)和農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高相伴，對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生了巨大推力；與此同時(shí)，商品經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，投資渠道日益多元，城鎮(zhèn)基建步伐加快，城鎮(zhèn)就業(yè)渠道拓寬，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了巨大拉力。1978年后，中國(guó)開始實(shí)施許多新的城市化政策，如“準(zhǔn)許知青回城”等，這使得城鎮(zhèn)的人口，特別是大城市人口，得以加快增長(zhǎng)。東南沿海對(duì)外開放，東部城市工業(yè)化進(jìn)程加速，沿海城市獲得快速發(fā)展。
1984年，中國(guó)政府制定和頒布了新的戶籍管理政策，準(zhǔn)許農(nóng)民在自帶口糧的情況下進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商以及落戶，修改了20世紀(jì)60年代以來(lái)的市鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)，使得全國(guó)城鎮(zhèn)數(shù)量迅速上升?！鞍宋濉庇?jì)劃(1991-1995)首次出現(xiàn)“城市化”概念，提出有計(jì)劃地推進(jìn)城市化進(jìn)程。1994年底，中國(guó)城市數(shù)量從193個(gè)增加到622個(gè)，每年平均增加32個(gè)。第四次人口普查顯示，城鎮(zhèn)化率從1978年的18%，上升到1993年的28.14%，年均增加0.63%。
第四階段：快速推進(jìn)（1995年至今）
1995年至今，中國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化程度極大提高。有以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革全面深化，土地有償使用制度改革逐步深化（1988年憲法修訂后試點(diǎn)）。1994年下發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》。1998年住房分配貨幣化，房地產(chǎn)異軍突起。
1994年《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》提出“國(guó)家鼓勵(lì)個(gè)人購(gòu)買汽車”，機(jī)動(dòng)化逐步發(fā)展，城市空間擴(kuò)張加速。
1994年分稅制改革，塑造了中央政府與地方政府的獨(dú)特關(guān)系，城市間競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展，成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的獨(dú)特動(dòng)力源泉。
此外，經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，快速融入全球化的市場(chǎng)體系，全球化紅利為中國(guó)城市發(fā)展提供了資本與技術(shù)等關(guān)鍵要素支撐。
從2001年開始，“十五”計(jì)劃(2001-2005)明確提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的條件已漸成熟，要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并調(diào)整部分限制和不利于農(nóng)民進(jìn)城的政策因素，中國(guó)城鎮(zhèn)化由此進(jìn)一步加快。
“十一五”規(guī)劃(2006-2010)提出堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化；“十二五”規(guī)劃(2011-2015)提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
在政策持續(xù)推動(dòng)下，在全國(guó)范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)化率迅速上升，也出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的泡沫風(fēng)險(xiǎn)。截至2014年末，全國(guó)共有653個(gè)設(shè)市城市，縣1596個(gè)，建制鎮(zhèn)增至20401個(gè)，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到約7.5億人，城鎮(zhèn)化水平54.77%。
1949-2030中國(guó)城鎮(zhèn)化的演進(jìn)與跨越
建國(guó)以來(lái)四次中央城市工作會(huì)議
我們將1962年、1963年、1978年三次城市工作會(huì)議置于中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程中來(lái)看，可以看出，每次會(huì)議前后，城鎮(zhèn)化軌跡走向都發(fā)生了變化，會(huì)議對(duì)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生延續(xù)性的長(zhǎng)期影響。由歷史本身，也不難得到一些啟示：
1、四次中央城市會(huì)議都是特定時(shí)代背景的產(chǎn)物?？傮w來(lái)看，對(duì)城市的認(rèn)識(shí)以及對(duì)城市規(guī)劃管理工作的認(rèn)識(shí)日益系統(tǒng)深入。不過(guò)，從第一次、第二次會(huì)議中對(duì)城市生產(chǎn)功能的過(guò)度強(qiáng)調(diào)，再到第三次會(huì)議對(duì)大中小城市規(guī)模的控制方針，都體現(xiàn)出對(duì)城市認(rèn)識(shí)的不足與局限，背后都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的體現(xiàn)，最后城市發(fā)展都遇到彎路。
這警醒政府，需要客觀認(rèn)知自身的理性能力與權(quán)責(zé)邊界，避免一刀切的強(qiáng)勢(shì)與壟斷思維，尊重自然規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律。本次城市會(huì)議經(jīng)過(guò)66年的摸索，針對(duì)城市發(fā)展，樹立起“三大結(jié)構(gòu)、三大環(huán)節(jié)、三大動(dòng)力、三大布局、三大主體”的協(xié)同觀，無(wú)疑是巨大進(jìn)步。
2.城市工作會(huì)議是歷史因果事件鏈中的一環(huán)。一次會(huì)議作為公共政策的重要產(chǎn)生平臺(tái)與釋放窗口，需要政策研制者、政策解讀者與政策執(zhí)行者的客觀審慎態(tài)度。
本次城市工作會(huì)議，在一個(gè)特別重要的歷史窗口期召開。首先是中國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷37年快速發(fā)展，亟需內(nèi)察外省，戰(zhàn)略前瞻；其次，城鎮(zhèn)化率處于從55%向70%邁進(jìn)的關(guān)鍵期，城市成功轉(zhuǎn)型對(duì)避免所謂“中等收入陷阱”關(guān)系甚大；再者，2016年是新領(lǐng)導(dǎo)班子第一個(gè)五年規(guī)劃的開局元年。因此，這次會(huì)議更顯重要，當(dāng)前會(huì)議要求和精神已經(jīng)發(fā)出，接下來(lái)針對(duì)會(huì)議精神與要求的科學(xué)解讀與執(zhí)行，將十分關(guān)鍵。
3.需要好的頂層設(shè)計(jì)，更需要好的執(zhí)行路徑。本次會(huì)議給出的“一尊重，五統(tǒng)籌”方向?qū)Σ?，更為綜合性與原則性。對(duì)此，有人認(rèn)為太過(guò)宏大。但筆者認(rèn)為，前三次會(huì)議給出的建議雖然更為具體，系統(tǒng)性和整體性卻偏弱，本次會(huì)議給出的彈性政策導(dǎo)引，有利于更好應(yīng)對(duì)廣泛復(fù)雜的局面，另一方面也意味著需要加強(qiáng)更多精確化、精細(xì)化的子政策予以配套、加以協(xié)同。
本次會(huì)議將對(duì)中國(guó)城市未來(lái)軌跡帶來(lái)何種影響，目前難以得知，但“一尊重，五統(tǒng)籌”卻是好的頂層設(shè)計(jì)，建議接下來(lái)一方面對(duì)既有各類存量城市政策加以評(píng)估、更新與銜接，一方面對(duì)各類增量城市政策加以更為先進(jìn)精確的政策模擬、大膽授權(quán)的試點(diǎn)示范、動(dòng)態(tài)及時(shí)的政策實(shí)施監(jiān)測(cè)反饋。
最重要的是，在城市工作中，要促使相關(guān)中央部委、地方部門跳出部門利益，形成對(duì)城市發(fā)展整體愿景的最大公約數(shù)，展開無(wú)縫高效協(xié)作與協(xié)同，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市問(wèn)題的系統(tǒng)性解決，而非頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，貽誤寶貴時(shí)機(jī)。
試解讀2015年中央城市工作會(huì)議戰(zhàn)略指向
“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是十八大以來(lái)中央各項(xiàng)工作努力的核心目標(biāo)之一，隨著城市在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中起到越來(lái)越重要的作用，城市也成為國(guó)家治理體系中重要主體，成為建設(shè)和提升國(guó)家治理能力的重要平臺(tái)。
要讓中國(guó)城市發(fā)展兼顧規(guī)范、高效與公平，就亟需對(duì)城市的戰(zhàn)略價(jià)值、使命、內(nèi)涵、路徑進(jìn)行全新的認(rèn)識(shí)與靈敏的革新。筆者認(rèn)為，當(dāng)下“后50%”的概念，為審視中國(guó)城鎮(zhèn)化提供了以下思考維度：
第一，“后50%”是“中國(guó)城鎮(zhèn)化率”跨過(guò)50%之后的城市發(fā)展新時(shí)期，是“后發(fā)”發(fā)展中國(guó)家“后發(fā)的”城鎮(zhèn)化道路的特定時(shí)代背景，又交織了一系列自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文等中國(guó)國(guó)情特征。
第二，“后50%”是大規(guī)?；窘ㄔO(shè)完成后，重點(diǎn)進(jìn)入城市功能開發(fā)建設(shè)的特定歷史階段，更強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵性的功能建設(shè)與權(quán)利性的制度建設(shè)，諸如真正的城市功能形成、公共服務(wù)供給與公平規(guī)則享有，而非突出城鎮(zhèn)化的物理外觀。
第三，“后50%”中國(guó)城鎮(zhèn)化，既是對(duì)生活空間的再造，更是對(duì)國(guó)人現(xiàn)代性的再造。
筆者認(rèn)為，本次會(huì)議內(nèi)容蘊(yùn)含未來(lái)中國(guó)城市發(fā)展應(yīng)追求的內(nèi)在邏輯與戰(zhàn)略指向，即遵循“善智(Good Wisdom）”--城市規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知→樹立“善志(Good Vision）”--發(fā)展愿景的長(zhǎng)久共識(shí)→重塑“善秩(Good Order）”--空間秩序的良好耦合→提升“善質(zhì)(Good Quality）”--城市品質(zhì)的人本永續(xù)→推動(dòng)“善治（Good Governance）”--城市治理的多元和諧，最終服務(wù)與支撐于國(guó)家治理現(xiàn)代化大局，其彼此聯(lián)系如圖2示意。
2015中央城市工作會(huì)議內(nèi)在訴求解讀
(1)善智(Good Wisdom)：城市規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知。城市是一個(gè)生命體（City Being），其發(fā)展是一個(gè)自然歷史過(guò)程，有其規(guī)律。任何國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程都是在特定的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治及歷史背景下進(jìn)行的，不可避免受到這些條件的約束。要讓對(duì)城市的人為調(diào)節(jié)干預(yù)發(fā)揮正面影響，就必須認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。本次會(huì)議就提出，屬于事關(guān)城市發(fā)展的重大問(wèn)題，需要進(jìn)行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進(jìn)各方面工作、在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)性、指導(dǎo)性等。
(2)善志(Good Vision)：發(fā)展愿景的長(zhǎng)久共識(shí)。本次會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)了城市發(fā)展目標(biāo)的合理性與長(zhǎng)久性。
會(huì)議提出“將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)?；疽罁?jù)、“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的“五量問(wèn)題”，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)……規(guī)劃經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后要嚴(yán)格執(zhí)行，一茬接一茬干下去，防止出現(xiàn)換一屆領(lǐng)導(dǎo)、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象”等。
筆者認(rèn)為未來(lái)城市工作要因地制宜，樹立五觀：區(qū)域經(jīng)濟(jì)職能分析—區(qū)域觀；天、地、人需求判斷與供給約束分析—容量觀；可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力產(chǎn)業(yè)分析—成長(zhǎng)觀；社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)公平分析—結(jié)構(gòu)觀；政策實(shí)施評(píng)價(jià)分析—績(jī)效觀。
要一張藍(lán)圖干到底，減少拍腦袋、亂決策的短期逐利行為，真正為城市及其民眾的長(zhǎng)久利益工作，這其中讓市長(zhǎng)從“身在城市的市長(zhǎng)（Mayor in City）”向真正成為“心屬城市的市長(zhǎng)（Mayor of City）”的轉(zhuǎn)型尤為關(guān)鍵。
(3)善秩(Good Order)：空間秩序的良好耦合。會(huì)議提出“統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局”。
城鎮(zhèn)化空間是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的投影。自改革開放以來(lái)，中國(guó)的國(guó)土空間結(jié)構(gòu)在巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)生著激烈的變遷和重組。然而，前50%的城鎮(zhèn)化，存在土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度不一致、常住人口城鎮(zhèn)化速度與戶籍人口城鎮(zhèn)化速度不一致、生產(chǎn)-就業(yè)-消費(fèi)與居住方式轉(zhuǎn)變速度不一致等主要問(wèn)題，深層本質(zhì)是“人-地-產(chǎn)-環(huán)等生產(chǎn)生活生態(tài)要素”與“人-地-財(cái)?shù)呢?zé)-權(quán)-利”在空間區(qū)位供給側(cè)的失配、失和、失效。
中國(guó)如此規(guī)模的人口實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、近30年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展、廣闊國(guó)土上省、市、縣的激烈競(jìng)爭(zhēng)……各種流動(dòng)要素，不可能一下就在城鎮(zhèn)中沉淀與匹配，確需相互選擇與不斷適應(yīng)。然而，今天中國(guó)一系列城市病、產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境危機(jī)等，形成迫切倒逼，必須完成從國(guó)家、區(qū)域、城市、社區(qū)等多層面的“善秩--良好空間秩序”的修復(fù)與重塑。
為此會(huì)議要求，明確我國(guó)城市發(fā)展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局?？刂瞥鞘虚_發(fā)強(qiáng)度，劃定水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，防止“攤大餅”式擴(kuò)張。這都意味著后50%下半場(chǎng)的城鎮(zhèn)化將是從失配的城鎮(zhèn)化到匹配的城鎮(zhèn)化，一個(gè)“糾錯(cuò)趨優(yōu)型”過(guò)程。
(4)善質(zhì)(Good Quality)：城市品質(zhì)的人本永續(xù)。會(huì)議明確提出“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民”是做好城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。后50%城鎮(zhèn)化，核心在寫好“人”字，以下五大問(wèn)題在未來(lái)人本型城鎮(zhèn)化中必須得到有效關(guān)注和解決：（1）引：能否吸引人？（2）留：能否留住人？（3）轉(zhuǎn)：能否轉(zhuǎn)變?nèi)耍浚?span>4）培：能否培養(yǎng)人？（5）提：能否提升人？
為此，會(huì)議提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)、滿足人民公共服務(wù)基本需求、激發(fā)民眾創(chuàng)新活力、通過(guò)優(yōu)秀文化、城市精神凝聚人心、建設(shè)安全城市、徹底改變粗放型管理方式等等。這些都是追求人本城鎮(zhèn)化的具體體現(xiàn)。
與此同時(shí)，會(huì)議高度強(qiáng)調(diào)人與自然關(guān)系，把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)、提升城市微循環(huán)、以自然為美，把好山好水好風(fēng)光融入城市、大力開展生態(tài)修復(fù)、推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)“天人合一”的現(xiàn)代回歸。
(5)善治(Good Governance)：城市治理的多元和諧。一個(gè)可持續(xù)的城市發(fā)展應(yīng)是一種政府、市場(chǎng)、社會(huì)各守其位，各負(fù)其責(zé)，三者之間保持協(xié)調(diào)、均衡、互補(bǔ)的狀態(tài)，最終表現(xiàn)出城市發(fā)展綜合理性的最大化。
中國(guó)目前的"政府主導(dǎo)"模式，在城鎮(zhèn)化發(fā)展初期具有高效率整合社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)，然而很容易陷入"公權(quán)主導(dǎo)下的私田悲劇"的困境。若不能及時(shí)糾正，公共管理的失效，很可能使得中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展不利于社會(huì)總福利的增加。
為此，本次會(huì)議明確提出的“統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體”，是一個(gè)非常積極的信號(hào)。盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心行動(dòng)，使政府有形之手、市場(chǎng)無(wú)形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理。提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。
而規(guī)劃編制要接地氣，可邀請(qǐng)被規(guī)劃企事業(yè)單位、建設(shè)方、管理方參與其中，還應(yīng)邀請(qǐng)市民共同參與；深化城市管理體制改革，確定管理范圍、權(quán)力清單、責(zé)任主體；健全依法決策的體制機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等確定為城市重大決策的法定程序，以上種種做法都是推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)“善治”的務(wù)實(shí)之舉。
2015中央城市工作會(huì)議后戰(zhàn)略研究議題建議
本次會(huì)議必成為開啟與推動(dòng)新一輪城市研究與實(shí)踐工作熱潮的重要推手。在此，筆者結(jié)合對(duì)1978年全國(guó)城市工作會(huì)議學(xué)術(shù)影響的粗淺分析，嘗試對(duì)本次中央城市工作會(huì)議后可能的重大戰(zhàn)略議題給出一些建議。
（1）1978年全國(guó)城市工作會(huì)議的學(xué)術(shù)影響啟示
1978年全國(guó)城市工作會(huì)議召開后，中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》定調(diào)七大城市發(fā)展問(wèn)題，包括城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系、城鎮(zhèn)體系構(gòu)建、規(guī)劃管理、城市建設(shè)體制改革、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)資金來(lái)源、政府在城市建設(shè)中的作用等，對(duì)中國(guó)往后三十年的城市建起到了綱領(lǐng)性指導(dǎo)作用。筆者從文獻(xiàn)視角對(duì)其學(xué)術(shù)影響展開分析，基于中國(guó)知網(wǎng)（CNKI），以“城市工作會(huì)議”為主題關(guān)鍵詞，從1979年1月至2015年11月搜索文獻(xiàn)262篇。
1979-2015“城市工作會(huì)議”文獻(xiàn)搜索量
利用知識(shí)圖譜軟件（CiteSpace）可視化這262篇文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)以下信息。
其一，從整個(gè)知識(shí)圖譜的結(jié)構(gòu)看，呈現(xiàn)“內(nèi)核集聚、外延擴(kuò)散”的狀態(tài)，即表明，1978年的全國(guó)城市工作會(huì)議，對(duì)城市發(fā)展的思路統(tǒng)一起到重要作用。
其二，聚焦內(nèi)核看，262篇文獻(xiàn)呈現(xiàn)的知識(shí)結(jié)構(gòu)相互交疊，反映了領(lǐng)域、學(xué)科明顯的互相依賴關(guān)系。從“文獻(xiàn)關(guān)鍵詞”的詞頻拓?fù)潢P(guān)系分析看，發(fā)現(xiàn)除“城市工作”、“城市建設(shè)”外，城鎮(zhèn)體系與城市規(guī)模領(lǐng)域類的研究也有很多，這說(shuō)明城市會(huì)議對(duì)專業(yè)研究的影響。諸如“國(guó)家衛(wèi)生城市”、“信息產(chǎn)業(yè)”等字眼出現(xiàn)概率也非常高，這些詞并未出現(xiàn)在1978年的《意見(jiàn)》中，這說(shuō)明，過(guò)去三十多年的城市發(fā)展過(guò)程中，內(nèi)外部環(huán)境的變化也改變著中國(guó)城市的發(fā)展方向。
1979-2015“城市工作會(huì)議”文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞頻拓?fù)潢P(guān)系圖
其三，從文獻(xiàn)關(guān)鍵詞的聚類關(guān)系中看到，除“城市規(guī)?！?、“城市經(jīng)濟(jì)”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃”等與城市工作緊密聯(lián)系的關(guān)鍵詞之外，“商品房?jī)r(jià)格”也入選關(guān)鍵詞聚類。這表明，1990年房改以來(lái)，房地產(chǎn)與城市建設(shè)緊緊捆綁在一起?；仡?span>1978年的《意見(jiàn)》，商品房、房地產(chǎn)等詞匯并未出現(xiàn)在全文中，但確確實(shí)實(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮造就了中國(guó)快速城鎮(zhèn)化的奇跡。
1979-2015“城市工作會(huì)議”文獻(xiàn)關(guān)鍵詞的聚類關(guān)系圖
（2）2015中央城市工作會(huì)議后戰(zhàn)略研究議題建議
·原創(chuàng)性中國(guó)城市發(fā)展與規(guī)劃理論方法研究。尊重城市發(fā)展規(guī)律，首先要改變當(dāng)前城市工作領(lǐng)域常常遇到的“一流實(shí)踐、二手理論”的尷尬現(xiàn)實(shí)。在客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，植根中國(guó)本土的城市理論創(chuàng)新與自信，是后50%中國(guó)城鎮(zhèn)化所必需的，一方面加強(qiáng)對(duì)既有城市問(wèn)題和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論凝練，另一方面立足國(guó)情與地域特征，尋找順應(yīng)并可指導(dǎo)未來(lái)工作的理論方法與管理方案。
·新常態(tài)下人地關(guān)系耦合狀態(tài)評(píng)價(jià)與匹配機(jī)制研究。亟需對(duì)新常態(tài)下客觀真實(shí)的人地關(guān)系耦合狀態(tài)評(píng)價(jià)與匹配機(jī)制揭示，將涉及城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等要素，統(tǒng)一放到全國(guó)這個(gè)時(shí)空大棋盤上，研究全國(guó)通盤解決"人-地"在新時(shí)期重組中的協(xié)同配置問(wèn)題，為國(guó)家資源、資金、項(xiàng)目的精確配置提供支撐。
·主動(dòng)全球化進(jìn)程中國(guó)家城鎮(zhèn)體系與地緣城鎮(zhèn)體系研究。中國(guó)正從全球化參與者變主動(dòng)構(gòu)建者，中國(guó)城鎮(zhèn)體系的開放性也會(huì)上升到新的水平。結(jié)合“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等戰(zhàn)略，加強(qiáng)對(duì)東部城市群、中西部地區(qū)區(qū)域性中心城市、邊疆中心城市、口岸城市的在參與全球分工與國(guó)際地緣政治時(shí)新的功能定位與聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)研究，更好支撐國(guó)家戰(zhàn)略，同時(shí)也應(yīng)關(guān)注大規(guī)模人口流失的東北城鎮(zhèn)體系與人口收縮中的中西部中小市鎮(zhèn)。
·國(guó)家空間規(guī)劃體系與城鎮(zhèn)化空間形態(tài)績(jī)效研究。多規(guī)合一是向建立國(guó)家空間規(guī)劃體系的過(guò)渡，會(huì)議提出以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，這仍需大量研究與改革工作。后50%城鎮(zhèn)化將發(fā)生結(jié)構(gòu)性固化，其中一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，就是城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的選擇，雖然會(huì)議提出以城市群為主體形態(tài)，但面對(duì)當(dāng)前霧霾頻發(fā)、環(huán)境污染等問(wèn)題，仍需從增長(zhǎng)邊界、承載容量與綜合效益等方面，進(jìn)一步開展多樣性的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)績(jī)效研究。
·“互聯(lián)網(wǎng)+”下中國(guó)城市社會(huì)-空間再生產(chǎn)研究?？焖俣罅俊⒐I(yè)化式的空間生產(chǎn)，在國(guó)土上矗立起片片水泥森林，但整個(gè)國(guó)家隱于其中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建并未跟上。過(guò)去30年，伴隨人口遷移，族群、鄰里等社會(huì)網(wǎng)絡(luò)紛紛解構(gòu)。不過(guò)，伴隨移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，從飯桌圈到微信圈，從線上到線下，現(xiàn)實(shí)社區(qū)虛擬化與虛擬社區(qū)現(xiàn)實(shí)化的雙重世界浮現(xiàn)，后50%的中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨關(guān)系-空間的再生產(chǎn)，實(shí)體與虛擬“二元空間”耦合研究將成為新的戰(zhàn)略命題。
·區(qū)域發(fā)展資源容量預(yù)警與配額配置研究。堅(jiān)持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，要對(duì)城市中人類活動(dòng)與自然、環(huán)境、資源的約束條件“摸底”，清楚了解底在哪。要守住“底線”，以不致爆發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)為限。進(jìn)行區(qū)域發(fā)展資源容量預(yù)警研究，依托國(guó)家空間規(guī)劃體系，開展不同區(qū)域、不同省市配額配置標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)量研究。
·復(fù)雜環(huán)境下城市治理研究。統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。需要開展復(fù)雜環(huán)境下的城市治理機(jī)制研究、城市治理中公共戰(zhàn)略協(xié)調(diào)研究、公共戰(zhàn)略與公共政策的關(guān)系研究、公共戰(zhàn)略與績(jī)效的關(guān)系研究、城市管理體制改革中管理范圍、權(quán)力清單、責(zé)任主體的研究都是大勢(shì)所需。
·地根與銀根緊縮下的城市開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式研究。在中國(guó)特色政治制度體系內(nèi)，將中央-地方各自承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)權(quán)分類分層化，并加以明確和規(guī)范是當(dāng)下研究亟需。與此同時(shí)，城市工作會(huì)議中提出的大量公共服務(wù)供給與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金資本支持，這就要求抓緊研究，從過(guò)去土地財(cái)政模式下的不可持續(xù)建設(shè)模式向更可持續(xù)的城市開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變。
·創(chuàng)新、綠色、共享型城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)與建造標(biāo)準(zhǔn)體系與技術(shù)群研究?！皠?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念也可成為新的城市建設(shè)導(dǎo)向。要加快研制和完善符合中國(guó)特色與國(guó)際通則的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，如綠色建筑、低碳生態(tài)城市、智慧城市等，更需要進(jìn)行規(guī)劃技術(shù)、開發(fā)技術(shù)、建造技術(shù)與管理技術(shù)等聯(lián)動(dòng)研發(fā)創(chuàng)新，如提升城市的通透性和微循環(huán)能力的技術(shù)、開展生態(tài)修復(fù)的技術(shù)，地上-地下立體式空間資源集約開發(fā)技術(shù)等。
·大數(shù)據(jù)環(huán)境下城市規(guī)劃方法與管理技術(shù)研究。會(huì)議提出“統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，其中要加強(qiáng)城市管理數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)和功能整合，建設(shè)綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫(kù)，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用”。可以說(shuō)，伴隨大數(shù)據(jù)環(huán)境，城市工作面臨一種全新的、近乎全息的信息環(huán)境與資源，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)環(huán)境下城市規(guī)劃方法與管理技術(shù)研究，研制城市信息模型(City Information Modeling)，建設(shè)智慧城市管理平臺(tái)，將對(duì)今后城市工作帶來(lái)革命性助力。
（作者單位：王偉，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院；朱軼佳，新加坡邦城規(guī)劃顧問(wèn)有限公司；朱小川，同濟(jì)大學(xué)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃研究所2015年12月29日
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