“今年一號文件主題突出‘農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展’，并按優(yōu)先發(fā)展的方針部署了八個(gè)方面的工作，這是扭轉(zhuǎn)中國現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后局面、讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展追趕上國家現(xiàn)代化步伐采取的重大舉措，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的根本保障”

隨著進(jìn)入21世紀(jì)以來第16個(gè)指導(dǎo)三農(nóng)工作的中央一號文件于2月19日晚間公布，今年三農(nóng)改革路線圖已經(jīng)框定。

在這份文件題為《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（下稱《意見》）中，包括了決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)、保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給及拓寬農(nóng)民增收渠道等八個(gè)部分。

在國內(nèi)外環(huán)境的不斷變化中，這一系列與鄉(xiāng)村振興及糧食安全等重點(diǎn)領(lǐng)域有關(guān)的內(nèi)容既包括硬任務(wù)，亦提出了新要求。

“今年的文件主題突出‘農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展’這一主題，并按優(yōu)先發(fā)展的方針部署了八個(gè)方面的工作，這是扭轉(zhuǎn)我國現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后局面、讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展追趕上國家現(xiàn)代化步伐采取的重大舉措，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的根本保障。只有做到‘四個(gè)優(yōu)先’，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展才能迎頭趕上?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶對《財(cái)經(jīng)》記者解析稱。

硬任務(wù)與優(yōu)先性

因距離中國全面建成小康社會(huì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)只有最后兩年，2019年和2020年中國在“三農(nóng)”領(lǐng)域有不少必須完成的硬任務(wù)，《意見》對此進(jìn)行了細(xì)化，并為確保任務(wù)完成而落實(shí)了相關(guān)政策。

所謂“硬任務(wù)”，包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村存在的短板，主要是脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)（如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等）、保障國家糧食安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人均收入比2010年翻一番等。

葉興慶認(rèn)為，這些硬任務(wù)之所以被認(rèn)為是“硬”，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是“不可或缺性”，脫貧攻堅(jiān)、改善農(nóng)村人居環(huán)境、保障糧食安全等是全面小康不可或缺的重要方面；二是“緊迫性”，只剩下兩年時(shí)間；三是“艱巨性”。這些問題解決起來需要付出真金白銀，需要真刀真槍地推進(jìn)。

在保障國家糧食安全方面，葉興慶指出：實(shí)施重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略，既是當(dāng)前形勢下的重要考慮，也是一項(xiàng)長期舉措。因從當(dāng)前看，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，是實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”的迫切需要。從長遠(yuǎn)看，也是保障我國現(xiàn)代化進(jìn)程順利推進(jìn)的需要。既要通過深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以提高健康、可持續(xù)、有競爭力的產(chǎn)能；又要放眼世界，積極利用國外農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)產(chǎn)品市場。

在脫貧攻堅(jiān)方面，國家統(tǒng)計(jì)局2月15日發(fā)布的全國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查則顯示：按現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測算，2018年末，全國農(nóng)村貧困人口1660萬人，比上年末減少1386萬人；貧困發(fā)生率1.7%，比上年下降1.4個(gè)百分點(diǎn)。

“到2020年時(shí)如果仍有數(shù)量龐大的人口生活水平處在標(biāo)準(zhǔn)線以下，既會(huì)影響人民群眾對全面建成小康社會(huì)的滿意度，也會(huì)影響國際社會(huì)對我國全面建成小康社會(huì)的認(rèn)可度?！比~興慶稱，“在兩年內(nèi)完成一系列硬任務(wù)必須要有攻堅(jiān)戰(zhàn)的打法。國家要大幅度增加對這些方面的投入；農(nóng)民的積極性必須調(diào)動(dòng)起來，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力；另外，發(fā)達(dá)地區(qū)、有條件的企業(yè)，也都有必要充分發(fā)揮作用?！?/p>

據(jù)了解，在2018年11月時(shí)，財(cái)政部為進(jìn)一步提高地方預(yù)算完整性，加快支出進(jìn)度，幫助地方提前謀劃和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，已提前下達(dá)了全國28個(gè)省區(qū)市2019年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金預(yù)算909.78億元（約占2018年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金1060.95億元的86%）。其中安排資金120億元，繼續(xù)重點(diǎn)支持西藏、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等深度貧困地區(qū)，并將資金分解到具體區(qū)、州。

今年的《意見》亦有與之相關(guān)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策安排?！叭ツ辏?018）的中央一號文件對堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出了原則要求。今年的中央一號文件對落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針進(jìn)行了更加細(xì)化實(shí)化的部署安排，把落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展同政績考核聯(lián)系到一起，進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任，確保做到能落實(shí)、見實(shí)效、可考核?！敝醒朕r(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦在接受《人民日報(bào)》采訪時(shí)稱。

多位三農(nóng)領(lǐng)域的專家均對《財(cái)經(jīng)》記者表示：堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展，可以被認(rèn)為是中國發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整。在現(xiàn)代化的前半場，農(nóng)業(yè)農(nóng)村落在了后面；在現(xiàn)代化的后半場，農(nóng)業(yè)農(nóng)村只有發(fā)展得更快，才能與全國同步進(jìn)入全面小康社會(huì)，同步邁向現(xiàn)代化。

“現(xiàn)代化前半程的農(nóng)業(yè)發(fā)展有高速增長、增產(chǎn)導(dǎo)向、增長動(dòng)力（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率）轉(zhuǎn)換、市場隔絕四個(gè)特征，進(jìn)入后半程后，將面臨產(chǎn)能透支、成本倒掛、保護(hù)有限等突出問題，農(nóng)業(yè)政策必須從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向競爭力導(dǎo)向，從重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到重農(nóng)業(yè)生態(tài)，從勞動(dòng)力單向外流到雙向流動(dòng)，從重土地的保障功能到重要素功能?！比~興慶稱。

對此，中國將“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就要做到在干部配備上優(yōu)先考慮、在要素配置上優(yōu)先滿足、在資金投入上優(yōu)先保障、在公共服務(wù)上優(yōu)先安排……政府具有決定權(quán)的公共資源分配，必須切實(shí)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜……必須轉(zhuǎn)變政績觀、調(diào)整指揮棒，推動(dòng)各級地方黨委政府把注意力和興奮點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村?！薄兑庖姟贩Q。

具體而言，在“人、財(cái)、物”方面，《意見》提出中國要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。例如，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”政策，擴(kuò)大“綠箱”政策使用范圍；完善玉米和大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策；推進(jìn)稻谷、小麥、玉米完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)；擴(kuò)大農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)和“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)等。

在打通金融服務(wù)“三農(nóng)”各個(gè)環(huán)節(jié)方面，《意見》也提出要建立縣域銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的激勵(lì)約束機(jī)制；推動(dòng)農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社逐步回歸本源；鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)中長期信貸支持力度等。

此外，韓長賦在前述采訪中還透露稱：地方政府債券資金要安排一定比例用于支持農(nóng)村人居環(huán)境整治、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域。

農(nóng)地改革深化新方向

另一項(xiàng)被各方高度關(guān)注的“三農(nóng)”硬任務(wù)，是已經(jīng)進(jìn)入改革深水區(qū)且作為新一輪農(nóng)村改革關(guān)鍵點(diǎn)之一的農(nóng)村“三塊”土地制度改革，因其既關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展，也關(guān)系到農(nóng)民進(jìn)城及工商資本下鄉(xiāng)，還關(guān)系到農(nóng)村金融等各個(gè)方面。

在建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度方面，韓長賦近日曾公開表示：下一步要總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善法律法規(guī)，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，加快集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證，建立土地增值收益分配機(jī)制，賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)則和監(jiān)管措施。

在農(nóng)村其他兩種土地方面，《意見》則指出：保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，研究出臺(tái)配套政策，指導(dǎo)各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接平穩(wěn)過渡。完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)和政策體系；加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭2020年基本完成。穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)。

某相關(guān)主管部門的一位相關(guān)研究人員對《財(cái)經(jīng)》記者指出，2019年具體將可能包括以下幾個(gè)方面的重點(diǎn)項(xiàng)目：按期完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證收尾工作；穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革。

事實(shí)上，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作到2018年底時(shí)已基本完成，但作為“收尾”工作，有些地方的權(quán)證尚未發(fā)放完畢，還有一些其他的遺留問題等。

另外，在2018年12月29日時(shí)，十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定。在落實(shí)承包地“三權(quán)分置”方面，新修改的農(nóng)村土地承包法包括一系列內(nèi)容，其中既明確了承包方承包土地后享有土地承包經(jīng)營權(quán)，亦對保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定也作出了重大修改。

“這次修改農(nóng)村土地承包法，主要就是為了將農(nóng)村土地實(shí)行‘三權(quán)分置’的制度法制化，以更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，同時(shí)也更有利于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?！比珖舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室主任對此表示。

如此一來，“承包地三權(quán)分置改革已經(jīng)取得了明顯成效，接下來被寄予厚望的就是近兩年才開始加速的農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革了。”前述研究人員稱。

作為強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度供給的改革舉措之一，宅基地改革在近兩年內(nèi)不斷出現(xiàn)新突破，并逐步仿照承包地“三權(quán)分置”改革的經(jīng)驗(yàn)，探索其獨(dú)特的所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)的“三權(quán)分置”新路：

2015年初，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》；2016年9月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴(kuò)大到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）；2017年11月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組又決定將宅基地制度改革拓展到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）；2018年12月，全國人大常委會(huì)審議關(guān)于再次延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長一年至2019年12月31日。

有一部分學(xué)者認(rèn)為宅基地改革應(yīng)繼續(xù)加速，應(yīng)“拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，應(yīng)該賦予農(nóng)戶對宅基地充分的用益物權(quán)，可以長租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承?！薄霸试S農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán)，他的收入可以用于在城市購房的初始資金，同時(shí)允許城市人下鄉(xiāng)購買他們宅基地使用權(quán)。

但在現(xiàn)實(shí)中，因中國目前僅在山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等有限地區(qū)對相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行過探索，亦仍存在“范圍比較窄，時(shí)間比較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，且各有關(guān)方面對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識(shí)還不一致”等問題，行政主管部門對此的態(tài)度仍較為審慎。

綜合各方信息，宅基地的“三權(quán)分置”改革在2019年的重點(diǎn)任務(wù)或?qū)ㄒ韵路矫妫喝骈_展農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證；豐富試點(diǎn)內(nèi)容，探索適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)有效途徑；結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的辦法；另外，各方亦有可能抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見，研究起草農(nóng)村宅基地使用條例，開展閑置宅基地復(fù)墾試點(diǎn)等。

整體而言，農(nóng)村宅基地改革將繼續(xù)秉持“穩(wěn)慎推進(jìn)”的思路。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財(cái)經(jīng)》

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