干部駐村幫扶是精準(zhǔn)扶貧的六大機制之一，按照相關(guān)文件要求，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)普遍建立駐村工作隊（組）制度，確保每個貧困村都有駐村工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人，實現(xiàn)駐村幫扶長期化、制度化。實踐中，“駐村工作隊是由定點幫扶單位派駐的駐村幫扶干部、市（縣）駐村工作隊員、聯(lián)系貧困村的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部以及所在村的大學(xué)生村官和‘三支一扶’有關(guān)人員組成的，進駐派駐的村莊指導(dǎo)、幫助、配合村‘兩委’開展精準(zhǔn)脫貧工作的隊伍?！瘪v村干部嵌入貧困村之后引發(fā)了扶貧模式的變化，駐村干部的角色以及嵌入式扶貧模式的特征則成為鄉(xiāng)村扶貧研究的重要內(nèi)容。
一、從代理人到工作隊：精準(zhǔn)扶貧的權(quán)力下放與責(zé)任上移
村干部介于村民和國家之間，他同時得到村民的擁護和國家的支持，兼有“村莊利益經(jīng)紀(jì)人”和“國家權(quán)力代理人”的雙重角色。
（一）村干部的“代理人”色彩
在現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下，由村民直接選舉產(chǎn)生的村干部是歷朝歷代國家政權(quán)在基層尋找“代理人”思路的延續(xù)。在封建社會，朝廷對縣級以上和鄉(xiāng)村采取了兩種不同的治理模式?？h級以上的層次，國家建構(gòu)起科層制組織，實行官僚治理；鄉(xiāng)村和基層社會，國家采取“皇權(quán)不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”的“鄉(xiāng)村自治”策略。受國家財稅資源有限和技術(shù)手段落后的約束，古代縣級政府權(quán)能有限，中央不得不采取與鄉(xiāng)村精英合作的策略，國家承認和支持鄉(xiāng)村精英對村莊的治理實權(quán)，以此換取鄉(xiāng)村精英對皇權(quán)的服從和認同。鄉(xiāng)村精英要在鄉(xiāng)村中實施教化，宣傳和弘揚國家的主流意識形態(tài)，同時還要對內(nèi)組織村莊公共物品供給，對外承擔(dān)收取賦稅、提供徭役兵役等義務(wù)。
僅從形式上看，村民自治時期的村干部與過去的“村正”、“村佐”的職能相差不大，其主要任務(wù)都是征稅、征兵，貫徹執(zhí)行國家的農(nóng)村政策。這也導(dǎo)致了村干部一直在“國家權(quán)力代理人”和“村莊利益經(jīng)紀(jì)人”之間搖擺不定，村莊的“行政化”與“自治化”兩種傾向爭論不休。但與過去不同的是，村干部是村民“普選”產(chǎn)生的，而過去的村長是由家族、房頭內(nèi)部“推選”產(chǎn)生。經(jīng)過革命運動和市場經(jīng)濟的洗禮，建立在血緣、宗族、禮俗等基礎(chǔ)之上的舊鄉(xiāng)村精英被淘汰出局，代之而起的是政治、經(jīng)濟、文化等方面的新鄉(xiāng)村精英，當(dāng)前村干部的主體是具有政治、經(jīng)濟、文化、社會關(guān)系等某一方面或某幾個方面優(yōu)勢的“能人”，他們能帶領(lǐng)村民脫貧致富，能顯著改變村莊面貌，這些也被看成是評價能人村官“政績”的核心指標(biāo)。隨著國家權(quán)力向鄉(xiāng)村的滲透和控制，村干部身上的“國家權(quán)力代理人”色彩越來越濃，直接影響了村民自治的效果。
（二）駐村干部的“工作隊”性質(zhì)
駐村干部是中國共產(chǎn)黨特有的“工作隊”思路的延續(xù)。據(jù)考證，“工作隊”的原型意義特指軍隊，1949年2月8日，毛澤東在給二野和三野的回電中指示“軍隊不但是一個戰(zhàn)斗隊，而且主要地是一個工作隊?！庇纱丝梢钥闯?，中共的“工作隊”最早是由軍隊轉(zhuǎn)化而來，這也形成了工作隊組織紀(jì)律性強、執(zhí)行效率高、戰(zhàn)斗意志頑強等特點。土地改革時期，“工作隊”的來源和性質(zhì)發(fā)生了變化，以華北的“土改工作隊”為例，工作隊的隊員大致有三種來源：一是各級黨、政、軍、群機構(gòu)的脫產(chǎn)干部，二是已完成土改村莊的基層干部和積極分子，三是事業(yè)單位、民主團體中的知識分子。土改工作隊的主要任務(wù)是發(fā)動農(nóng)民群眾進行土地改革，這是一種具有一定完成時限的“專項任務(wù)”而不是長期或綜合性的任務(wù)。從此以后，工作隊身上的“軍事性”色彩逐漸淡化，演變?yōu)橐环N完成專項任務(wù)的“有組織的集體”。改革開放后，工作隊在保留原型含義的基礎(chǔ)上，開始向組織建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、綜合治理等領(lǐng)域擴展。進入21世紀(jì)以來，中共曾經(jīng)向廣大農(nóng)村派駐過社教工作隊、黨建工作隊、“三個代表”工作隊、先進性教育工作隊、村建工作隊、依法治村工作隊、綜合治理工作隊、減負工作隊、扶貧工作隊、溫飽工程工作隊、小康工作隊等等各種各樣的工作隊。由此，“工作隊”成為中共農(nóng)村工作的一種有效形式，是當(dāng)代中國農(nóng)村工作的特殊組織及其形式。
扶貧工作隊始于20世紀(jì)90年代中期，迄今已有20多年的歷史了。從組建形式來看，扶貧工作隊始于工作隊組建的“黨、政—政（黨、事、企）”模式，主要針對農(nóng)村貧困問題，且兼顧農(nóng)村組織建設(shè)工作。這種模式的工作隊人數(shù)通常在3-4人之間，成員來源非常廣泛。以2005年河北省的扶貧工作隊為例，隊員來自省內(nèi)135個省直機關(guān)單位、101個企事業(yè)單位、54所大專院校、30個經(jīng)濟強縣。扶貧工作隊的工作任務(wù)通常是綜合性的，既針對貧困問題，也針對基層黨組織建設(shè)問題，以及承擔(dān)政策宣講、村莊治理等其他任務(wù)。從新中國成立以來農(nóng)村工作的歷史經(jīng)驗來看，除了正式、直接的行政領(lǐng)導(dǎo)和政策指導(dǎo)外，離不開特定時期的具體負責(zé)某項任務(wù)的工作隊。工作隊的出現(xiàn)意味著基層行政體制的權(quán)力效應(yīng)不健全，派遣工作隊雖然不是農(nóng)村治理體制的正常工作方式，但它對當(dāng)代中國農(nóng)村的發(fā)展起到了重要的矯正和促進作用。駐村干部從人員組成、職能分工、紀(jì)律要求等方面都符合“工作隊”的特征，被派駐到貧困村從事扶貧、黨建等專項工作的駐村干部被要求與村民們“同吃同住同勞動”或者“與村民打成一片”，不僅從行為上支援村莊建設(shè)，而且要從思想上引領(lǐng)村莊發(fā)展和村民致富。從這個角度講，駐村干部就是新時代駐村從事精準(zhǔn)扶貧、村莊治理等任務(wù)的“扶貧工作隊”。
（三）精準(zhǔn)扶貧過程中的權(quán)力下放與責(zé)任上移
扶貧工作隊一旦組建并派駐到村莊，就形成了“黨組織——派出（工作隊的）單位——工作隊隊長（第一書記）——工作隊隊員”的關(guān)系鏈條。派出機構(gòu)是工作隊隊長和隊員的直接管理主體，兩者之間形成了密切的利益關(guān)聯(lián)和責(zé)任共擔(dān)機制。這就決定了扶貧工作隊以點帶面、上下聯(lián)動的工作特點?！吧稀币馕吨v村干部要直接對黨中央和各級政府的路線方針政策負責(zé)，“下”說明派出單位要直接領(lǐng)導(dǎo)和全力支持本單位工作人員深入農(nóng)村開展工作，而各個工作隊必須直接針對村莊和村民面對面地開展扶貧工作，以工作隊或派出單位自身的努力（“點”）帶動更多的人和更多的單位（“面”）共同參與和合作完成精準(zhǔn)扶貧工作。
在駐村干部中有一類特殊的干部群體，即第一書記。根據(jù)中組部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記的通知》精神，第一書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，緊緊依靠村黨組織，帶領(lǐng)村“兩委”成員開展工作。第一書記的主要職責(zé)是加強基層組織建設(shè)、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平等。也就是說，與過去常規(guī)的工作隊“干完即撤”、不動搖原有村干部治理權(quán)力迥然不同，第一書記是派駐村莊事實上的一把手，“帶領(lǐng)村‘兩委’成員開展工作”意味著他在一定時期內(nèi)“接管”了村莊的治理權(quán)力，以第一書記為隊長的扶貧工作隊擁有比過去任何工作隊都要更大的權(quán)力。過去的工作隊一般只負責(zé)某個專項工作，而且要指導(dǎo)、協(xié)助和依靠村干部才能開展工作，扶貧工作隊除了承擔(dān)扶貧等專項工作還，還要將扶貧與扶志、扶智相結(jié)合，全方面謀劃和實施村莊建設(shè)與治理的各項任務(wù)。事實證明，駐村干部在抓黨建、抓扶貧、抓發(fā)展方面取得了顯著成效，有力地改變了一些貧困村“軟、散、亂、窮”的面貌。
但與駐村干部權(quán)力擴張形成對比的是，駐村干部的責(zé)任并沒有得到明確。事實上，隨著干部駐村制度的深入實施，扶貧責(zé)任逐步上移到縣市級干部乃至更高級別的干部身上。根據(jù)相關(guān)文件精神，貧困縣的干部考核由主要考核GDP向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點放在扶貧開發(fā)上。“第一書記參加派出單位年度考核……考核結(jié)果作為評選先進、提拔使用、晉升職級的重要依據(jù)，對任職期間表現(xiàn)優(yōu)秀的在同等條件下優(yōu)先使用。對工作不認真、不負責(zé)的給予批評教育，造成不良后果的及時調(diào)整和處理?！庇纱丝梢钥闯?，作為“嵌入型村干部”，第一書記幫扶工作的考核和激勵完全是由派出單位負責(zé)完成的。理論上講，對第一書記工作業(yè)績最有發(fā)言權(quán)的是村民，他們是直接的受益人，但在現(xiàn)實中，村民作為第一書記的服務(wù)對象，對于幫扶工作和第一書記的考核激勵，都沒有發(fā)言權(quán)。在派出機構(gòu)看來，第一書記的幫扶不僅是個人行為，而且代表了派出單位的榮耀，第一書記通常是帶著項目、資金、物資、人脈、優(yōu)惠政策等外部資源下鄉(xiāng)的，并且得到了派出單位的大力支持?！皫头龃迨欠衩撠氈赂?，考核的主體責(zé)任是派出單位的黨委?！边@種自我考核的做法不符合“自己不能當(dāng)自己的裁判”這一考評原則，但卻在現(xiàn)實中司空見慣并為大家所接受。
根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的規(guī)定，扶貧工作的管理體制是“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、縣抓落實”，工作機制是“片為重點、工作到村、扶貧到戶”，工作責(zé)任制是“實行黨政一把手負總責(zé)的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制”。換言之，貧困地區(qū)的縣級以上的各級“黨政一把手”要承擔(dān)最主要、最直接的扶貧責(zé)任，而作為“操盤手”的駐村干部卻無須承擔(dān)主要的扶貧責(zé)任。根據(jù)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對中西部22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府的扶貧開發(fā)工作成效進行每年一次的年度考核，考核內(nèi)容包括減貧成效、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用情況等。對年度減貧成效顯著的省份給予獎勵，“對出現(xiàn)本辦法第七條所列問題的，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對省級黨委、政府主要負責(zé)人進行約談，提出限期整改要求；情節(jié)嚴重、造成不良影響的，實行責(zé)任追究?？己私Y(jié)果作為對省級黨委、政府主要責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要依據(jù)”。
二、從外源到內(nèi)源：精準(zhǔn)脫貧的動力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換
脫貧的動力結(jié)構(gòu)可以粗略分為主要依靠外部援助的外源式脫貧和主要依靠貧困村、貧困戶自身努力的內(nèi)源式脫貧。這兩種脫貧方式有時也成為“輸血式扶貧”和“造血式扶貧”，兩種脫貧方式各有其優(yōu)缺點。
（一）外源式脫貧難以解決“返貧”問題
回顧新中國成立以來的扶貧歷程，我們可以清晰地看到，2013年以前的扶貧工作，始終沒有脫離“外力助推脫貧”的思路，也即尋找反貧困的外源性動力。1949-1978年，我國在農(nóng)村實行的扶貧政策主要是建立“五保戶”制度，保障農(nóng)村特困人口的基本生活。1978-2000年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這是我國第一個專職化的扶貧機構(gòu)。這一時期，政府出臺了貧困標(biāo)準(zhǔn)和劃分貧困縣，安排扶貧轉(zhuǎn)向資金，為貧困對象的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動提供貸款支持，加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。這就是“開發(fā)式扶貧”。2001年6月13日，國務(wù)院印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，提出以村作為識別貧困地區(qū)的單位，重點劃分了15萬個貧困村，采取整村推進式扶貧開發(fā)計劃。2007年，國家建立起農(nóng)村最低生活保障制度，政府通過“低?！背袚?dān)保障貧困戶基本生活的兜底責(zé)任。這一時期，政府認識到以“最低生活保障制度”、“五保戶供養(yǎng)制度”、“臨時救助/捐贈制度”為主要內(nèi)容的“輸血式扶貧”僅能為貧困村和貧困人口提供外源性脫貧動力，無法解決貧困人口“因病返貧”、“因教返貧”等“返貧”問題，于是提出要“充分發(fā)揮貧困地區(qū)廣大干部群眾的積極性、創(chuàng)造性，自強不息，不等不靠，苦干實干，主要依靠自身的力量改變貧窮落后面貌?！睂ふ液团嘤撠毜膬?nèi)源性動力成為當(dāng)務(wù)之急，產(chǎn)業(yè)脫貧成為新的政策選項。
（二）內(nèi)源式精準(zhǔn)脫貧的新思維
2011年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，做出“我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段”的判斷，要求“更加注重增強扶貧對象自我發(fā)展能力。”這意味著扶貧工作指導(dǎo)思想發(fā)生了變化，從過去以外源幫扶為主轉(zhuǎn)向在堅持外源幫助的同時注重培育內(nèi)源性脫貧動力為主。“堅持開發(fā)式扶貧方針，實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困；把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。”“充分發(fā)揮貧困地區(qū)、扶貧對象的主動性和創(chuàng)造性，尊重扶貧對象的主體地位，提高其自我管理水平和發(fā)展能力，立足自身實現(xiàn)脫貧致富?！?/p>
2013年，習(xí)近平總書記首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的思想，改變了過去大水漫灌的普惠式扶貧思路和扶貧方式，改為精準(zhǔn)滴灌、“真扶貧，扶真貧”，更加重視扶貧政策的精準(zhǔn)度。按照習(xí)近平總書記的指示，精準(zhǔn)扶貧首先要解決好“扶持誰”的問題，要在搞清楚真正的貧困人口、貧困程度、貧困原因的基礎(chǔ)上因戶施策、因人施策。其次要解決好“誰來扶”的問題，中央、省級政府、市縣政府分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位。再次要解決好“怎么扶”的問題，實施“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”的“五個一批”工程。最后要解決好精準(zhǔn)脫貧的動力及效果問題?！巴ㄟ^稅收優(yōu)惠、貼息支持、財政獎補及過橋貸款、融資擔(dān)保、風(fēng)險補償?shù)葯C制，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品和服務(wù)，引導(dǎo)資金、土地、人才、技術(shù)、管理等各種要素向貧困地區(qū)聚集，動員全社會力量形成扶貧脫貧的強大活力?！边@些外源性的要素嵌入貧困地區(qū)之后，還要“重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神，讓他們的心熱起來、行動起來，靠辛勤勞動改變貧困落后面貌?！币布磳崿F(xiàn)扶貧外源性要素嵌入之后的內(nèi)源化，轉(zhuǎn)化為鞏固精準(zhǔn)脫貧效果的長效機制。習(xí)近平強調(diào)，精準(zhǔn)脫貧“要設(shè)定時間表，實現(xiàn)有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥。要留出緩沖期，在一定時間內(nèi)實行摘帽不摘政策。要實行嚴格評估，按照摘帽標(biāo)準(zhǔn)驗收。要實行逐戶銷號，做到脫貧到人，脫沒脫貧要同群眾一起算賬，要群眾認賬?！边@就對駐村干部的選派工作提出了更高的要求，不僅要求駐村干部是“一懂兩愛”的農(nóng)村急需人才，而且要求將駐村干部的能力特長與貧困村的實際進行精準(zhǔn)匹配，確?！斑x對正確的人，配置在最需要的地區(qū)，安排在最能發(fā)揮其作用的崗位”。
三、從配角到主角：駐村干部的角色獲致
國家選派駐村干部，在授予他們特定權(quán)力的同時，也賦予了駐村干部各種各樣的角色。但政策文本設(shè)計的駐村干部理想角色和扶貧操作中駐村干部承擔(dān)的實際角色并不完全一致。或者說，駐村干部實際承擔(dān)的角色比政策預(yù)設(shè)的角色更加復(fù)雜。
首先，政策設(shè)計中駐村干部的“理想角色”與政策執(zhí)行中駐村干部的“實際角色”。海南省駐村工作隊的職責(zé)主要有：“（一）宣傳……方針政策，幫助進駐村落實好各項扶貧政策和措施。（二）……開展思想教育宣傳，積極做好貧困群眾的思想轉(zhuǎn)化工作……。（三）配合村“兩委”抓好貧困村、貧困戶建檔立卡和精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出工作，……協(xié)調(diào)落實單位定點幫扶及幫扶責(zé)任人包戶對接工作。（四）……幫助制定村級脫貧發(fā)展規(guī)劃和年度實施計劃以及‘因村施策、一戶一策’的脫貧措施……（五）……幫助協(xié)調(diào)解決貧困戶住房、就學(xué)、就醫(yī)等實際困難……監(jiān)督村“兩委”管好用好各類扶貧資金。（六）在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委領(lǐng)導(dǎo)下抓好村“兩委”班子建設(shè)……抓好扶貧與基層黨建雙推進工作。（七）及時總結(jié)貧困村、組、貧困戶精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的好經(jīng)驗、好做法……（八）認真抓好幫扶責(zé)任人幫扶工作的管理。（九）配合村“兩委”完成上級交辦的其他工作任務(wù)?！庇纱丝梢钥闯?，在海南省精準(zhǔn)扶貧的政策設(shè)計文本中，駐村干部主要扮演了監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者兩種角色。
監(jiān)督者，是指通過干部駐村，對貧困村的扶貧物資分配和使用狀況進行監(jiān)督；協(xié)調(diào)者，即通過駐村干部的走訪和駐村，排查貧困的多方面發(fā)生原因，協(xié)調(diào)政府、市場、社會組織、村委會等多個治理主體的行為，“要進一步解放思想，開拓思路，深化改革，創(chuàng)新機制，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更加廣泛、更為有效地動員社會力量，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局，在全國范圍內(nèi)整合配置扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力?！痹趯嶋H操作中，駐村干部除了監(jiān)督者與協(xié)調(diào)者這兩個角色外，還扮演者引導(dǎo)者和協(xié)助者這兩個更加重要的角色。所謂引導(dǎo)者，即引導(dǎo)貧困村、貧困戶的公共產(chǎn)品需求與企業(yè)、社會組織的公共產(chǎn)品供給之間進行精準(zhǔn)“對接”。所謂協(xié)助者，即駐村干部利用自己的職權(quán)和人際關(guān)系優(yōu)勢，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣政府扶貧辦，共同管理好參與本縣精準(zhǔn)扶貧的多元主體合作治理網(wǎng)絡(luò)。
其次，配角與主角的角色轉(zhuǎn)換。歷史地看，無論是封建社會的“皇權(quán)不下縣”，還是改革開放后的“村民自治”，“村官”都是鄉(xiāng)村社會的實際掌權(quán)者。不管“村官”采取什么名稱，也不管他是“營利型經(jīng)紀(jì)”還是“保護型經(jīng)紀(jì)”，在國家行政權(quán)與鄉(xiāng)村自治權(quán)的博弈中，村官都能夠憑借信息優(yōu)勢和村民的支持而占據(jù)主動。
在“第一書記”這種特殊類型的嵌入型村官產(chǎn)生之前，國家下派到農(nóng)村的各種“工作隊”必須依靠村干部才能有效開展工作。所謂“強龍難壓地頭蛇”，嵌入型村官始終是“外來客”，他們在村莊中的威望、對村情的熟悉程度、權(quán)力合法性來源等方面都比不上村干部。工作隊只有擺正自己“配角”的位置，得到村干部這個“主角”的支持，才能有效開展工作。
隨著第一書記嵌入貧困村，嵌入型村官和村干部之間的“配角”、“主角”位置發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。理論上講，當(dāng)?shù)谝粫洝敖庸堋绷伺神v村莊的黨權(quán)和自治權(quán)以后，他就在一定時期內(nèi)成為村“兩委”新的領(lǐng)導(dǎo)核心，村干部必須服從和服務(wù)于第一書記的領(lǐng)導(dǎo)，不折不扣地完成第一書記布置的各項工作任務(wù)和目標(biāo)。實踐操作中，第一書記大都是帶著項目、資金、政策、人脈等各類資源“下鄉(xiāng)”的，掌握了資源分配大權(quán)的第一書記也就在實際上掌握了扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及其他村莊建設(shè)和治理事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，加上有派出單位的鼎力支持和上級黨委組織人事部門的“撐腰”，第一書記在村莊中威望和話語權(quán)至少不比村干部這些“地頭蛇”們低，如果第一書記辦事公道、能力突出，獲得村民們的認可和支持也并非難事。當(dāng)?shù)谝粫浫嬲瓶卮迩f治理實權(quán)時，他就取代村干部成為精準(zhǔn)扶貧的“主角”，村干部們淪為“配角”。村干部只有緊跟第一書記的步伐，按照“配角”的分工，全面配合第一書記做好村莊治理各項工作，才能體現(xiàn)自己的價值，避免被邊緣化，并在第一書記退出村莊之后繼續(xù)占有一席之地，為最后的“復(fù)位”打下堅實的基礎(chǔ)。
研究發(fā)現(xiàn)，嵌入型村干部對村民自治、精準(zhǔn)扶貧、基層黨建等有較為顯著的推動作用，同時存在定位難、激勵機制模糊、他治與村民自治的邏輯沖突等問題。在村莊空心化的背景下，問題的關(guān)鍵已經(jīng)不是以第一書記為代表的外來精英要不要嵌入村莊治理，而是如何在嵌入型村干部與村民自治之間尋求新的平衡，其中的角色轉(zhuǎn)換、權(quán)力再平衡、責(zé)任分擔(dān)等問題尤其需要妥善加以解決。
四、從懸浮到嵌入：扶貧工作的模式創(chuàng)新
從新中國成立到現(xiàn)在，扶貧工作已經(jīng)開展了60多年的時間，成就斐然，問題也不少。在每一個歷史階段，扶貧工作面對的對象、工作的重點、可利用的資源，乃至扶貧的主導(dǎo)思維和具體模式，都是不相同的，帶有鮮明的時代烙印。
（一）扶貧工作的“第三波”
回顧1949年以來新中國的扶貧工作歷史，我們發(fā)現(xiàn)，中國的減貧是一波一波地推進的，每一波針對的貧困群體都不一樣，扶貧政策的著力點也各不相同。
第一波解決的是農(nóng)村貧困人口。從1949-1978年，我國實行“以農(nóng)補工、以鄉(xiāng)補城”的政策，農(nóng)民陷入普遍貧困狀態(tài)。1978年改革開放后，農(nóng)民獲得了經(jīng)營自主權(quán)，絕大部分農(nóng)民通過務(wù)農(nóng)或務(wù)工收入，依靠自己的力量擺脫了貧困。這一時期政策的著力點是放權(quán)和調(diào)整分配關(guān)系，允許農(nóng)民自主經(jīng)營，“繳足國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的。”
第二波解決的是陷入?yún)^(qū)域性貧困的農(nóng)民。由于我國各地的生產(chǎn)環(huán)境、資源稟賦和就業(yè)機會存在顯著差異，一些居住在“老少邊窮”地區(qū)的農(nóng)民陷入?yún)^(qū)域性貧困。這一時期扶貧政策的著力點是開展大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)的交通、教育和生活條件，同時實行特殊的優(yōu)惠政策。
第三波需要解決的是前兩波脫貧后剩下的具有很強個體特征的貧困人口。這部分人缺乏政策照顧、自身發(fā)展能力差、狀態(tài)極不穩(wěn)定，容易“返貧”，是扶貧工作中難啃的“硬骨頭”。這一時期政策的著力點是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，由于是舉全黨全國全社會之力共同參與扶貧，我們可用于扶貧的資金、資源投入總量上是足夠的，難的是如何將充足的扶貧資源真正應(yīng)用到急需幫扶的真正的貧困戶身上，以及如何避免扶貧中的形式主義?！胺稣尕?、真扶貧”不是一句空話，而是駐村干部必須完成的工作任務(wù)。貧困摘帽以后，還要考慮如何防止“返貧”的問題。正因為第三波扶貧對象的特殊性以及減貧的長期性、艱巨性，我們不能采取與過去一樣的扶貧做法，而必須創(chuàng)新工作方式和扶貧思維，建立健全嵌入式扶貧的新模式。
（二）嵌入式扶貧的特征
嵌入式扶貧的嵌入主要指兩方面的嵌入：一是外部資源通過市場和社會機制嵌入貧困村，并內(nèi)源化為貧困村、貧困戶精準(zhǔn)脫貧的新動力。隨著產(chǎn)業(yè)資本“下鄉(xiāng)”和社會志愿力量的介入，貧困村公共物品的外部供給主體從上級政府撥款的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壵⑹袌鲋黧w和社會公眾的多主體聯(lián)合供給。因此，我們應(yīng)該積極探索貧困村公共產(chǎn)品供給的市場化、社會化。充分發(fā)揮市場在貧困村公共產(chǎn)品供給中的積極作用，鼓勵和引導(dǎo)各類企業(yè)與貧困村開展“村企共建”活動，通過產(chǎn)業(yè)帶村、項目興村、招工幫村、資金扶村等形式，帶強一批產(chǎn)業(yè)，帶動一批項目，帶活一批市場，帶建一批基礎(chǔ)設(shè)施。充分調(diào)動各方面社會資源參與扶貧，鼓勵、動員黨政機關(guān)、企事業(yè)單位和社會各界愛心人士捐款捐物資助貧困地區(qū)發(fā)展社會事業(yè)，激發(fā)社會慈善力量在貧困村公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮更大更積極的作用。
二是駐村干部通過政治機制嵌入貧困村，并“喧賓奪主”，掌控了反貧困工作的主導(dǎo)權(quán)。過去的扶貧開發(fā)政策，主要是通過貧困村原有的村干部來實施的，貧困人口的認定和識別、扶貧物資的發(fā)放、脫貧效果的評估，都要村干部親歷親為。由于缺乏有效的監(jiān)督，村干部就有可能利用職務(wù)便利為自己及親朋好友謀取不正當(dāng)利益，克扣貪占扶貧物資和款項。這種政府依靠村干部扶貧，無法一竿子插到底的做法可以稱之為“懸浮式扶貧”。隨著扶貧工作的主導(dǎo)權(quán)從村干部轉(zhuǎn)移到駐村干部手中，扶貧模式也從懸浮式向嵌入式轉(zhuǎn)變。在精準(zhǔn)扶貧的制度框架下，駐村干部的全程參與甚至是主導(dǎo)扶貧工作，村干部只有積極配合駐村干部的工作，才可能在精準(zhǔn)扶貧政策實施過程中發(fā)揮影響力。當(dāng)然，駐村干部是通過上級的統(tǒng)一安排“嵌入”到貧困村的，他們駐村的時間通常在1年左右，期滿就得流動到其他貧困村，或者回到原單位，調(diào)換其他同事繼續(xù)駐村扶貧。這種短期駐村、期滿即走的扶貧模式，筆者稱之為“嵌入式”扶貧新模式。它有以下三個特點：
第一，“臨時性扶貧”。從整體上看，聯(lián)手幫扶單位需要每年派出駐村干部到貧困村駐點，此項工作會一直持續(xù)到2020年全國基本消滅貧困為止。就駐村干部個體而言，他駐村的目的主要是服務(wù)村民、收獲政績、積累晉升資本等。駐村扶貧不是他的主要的、長期的工作，而是次要的、臨時性的工作。無論干的好和壞，駐村期滿后他都要換個地點或者換回原來的工作。
第二，“任期化傾向”。按照中央的統(tǒng)一部署，到2020年全國將基本消滅貧困，精準(zhǔn)扶貧工作也就剩下了3年左右的“壽命”。筆者擔(dān)心的是，越是壓力型的任務(wù)，越是要求在短期內(nèi)完成的任務(wù)，“虎頭蛇尾”或者留下“后遺癥”的可能性就越大。受駐村干部“任期”的限制，精準(zhǔn)扶貧工作在實踐中表現(xiàn)出明顯的任期化傾向。在任的駐村干部急于在任期內(nèi)干出引人矚目的政績，輪換的駐村干部在上任后又喜歡按自己的想法行事，很少考慮扶貧項目的持續(xù)發(fā)展。如何克服扶貧項目的任期化傾向，保持規(guī)劃的穩(wěn)定性和項目的持久落實，是擺在政界學(xué)界面前的難題。
第三，“合作化扶貧”。新中國成立以來60多年的扶貧實踐證明，僅靠政府很難徹底消滅貧困，而必須調(diào)動社會、企業(yè)、個人等多方面主體參與扶貧的積極性。但多主體參與扶貧到底是形成扶貧合力還是幫倒忙，則需要我們創(chuàng)新扶貧開發(fā)的管理機制，提升扶貧的精準(zhǔn)度。村莊黨支部是貧困村本土能人、駐村干部、上級有關(guān)部門、下鄉(xiāng)資本和社會慈善團體等各方面扶貧力量形成工作合力的關(guān)鍵節(jié)點，黨支部建設(shè)的好壞，直接決定了各方力量是“合作扶貧”還是“幫倒忙”，決定了貧困村公共產(chǎn)品供給體制是多中心協(xié)調(diào)運行還是繼續(xù)“碎片化”。從這個意義上講，第一書記制度的貫徹實施，有助于提升貧困村黨支部的戰(zhàn)斗力，使得以貧困村黨支部為主導(dǎo)的多中心治理體制運轉(zhuǎn)更加流暢與有效。
五、余論：在嵌入與脫嵌之間
嵌入式扶貧在不破壞村民自治格局的前提下，通過外部嵌入方式引導(dǎo)資金、產(chǎn)業(yè)、人才等各類資源進入貧困村，并與貧困戶的脫貧需求精準(zhǔn)對接，較好地實現(xiàn)了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村”，初步解決了很多貧困村普遍存在的“自治失靈”問題，優(yōu)化了所駐村莊的治理結(jié)構(gòu)。問題在于，當(dāng)精準(zhǔn)脫貧任務(wù)完成后，駐村干部應(yīng)該如何有序退出？實踐中，根據(jù)扶貧的績效，駐村干部的退出主要有“召回”、“延期”、“升遷”三種形式。但是在一些地區(qū)，扶貧“悖論”也隨之產(chǎn)生：干得好的要調(diào)走（升官，另有任用），干得不好的也要調(diào)走（召回），剩下的都是干的不好也不壞的。
扶貧“悖論”的出現(xiàn)與嵌入式扶貧的邏輯一脈相承。嵌入式扶貧的臨時性特征，注定了駐村干部無論時間長短，扶貧任務(wù)完成后也都是要“撤回”的，并且這種撤回與扶貧業(yè)績不存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，而是一種“人到終點車到站”后必然會發(fā)生的事情。由于嵌入式扶貧的任期化特征，注定了駐村干部只能在“任期內(nèi)”才能在村莊中發(fā)揮作用，“任期屆滿”或者“升遷”之后，他都要交出權(quán)力、脫離村莊。從這個角度講，嵌入式扶貧最需要解決的是“第一書記離村之后的接班人”問題。第一書記的接班人應(yīng)該從村“兩委”成員而不是駐村隊員中選拔培養(yǎng)，只有教會了村干部如何念好精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的“真經(jīng)”，以第一書記為代表的駐村干部們才能最終修成精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的“正果”。
作者簡介：孔德斌（1977-），男（漢），江蘇泰興人，管理學(xué)博士，華東政法大學(xué)法學(xué)在站博士后，揚州大學(xué)商學(xué)院公共管理系副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事城鄉(xiāng)社區(qū)治理研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論與改革》2018年第2期
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