【摘　要】善治是以法治性、責(zé)任性與合作性為基礎(chǔ)的“好的治理”。善治視域下，新農(nóng)村建設(shè)能否取得成功是與良好的村民自治分不開(kāi)的，而村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項(xiàng)內(nèi)容，其中最薄弱的就是民主監(jiān)督。缺乏民主監(jiān)督的“村民自治”很容易滑入“村官自治”的漩渦。實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的“善治”，必須要以村務(wù)公開(kāi)與村民自治為基礎(chǔ)，使合法的“村規(guī)民約”得到落實(shí)，違法的“村官自治”得到遏制。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村建設(shè)；善治 ；村民自治 ；村官自治 ；村規(guī)民約

自1998年11月公布實(shí)施《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱“村委會(huì)組織法”）以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層民主制度體系逐步完善，組織載體日益健全，實(shí)踐內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣，村民自治制度已經(jīng)發(fā)展成為中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，全國(guó)共有村委會(huì)59.9萬(wàn)個(gè)，自然村200.9萬(wàn)個(gè)，村民小組480萬(wàn)個(gè)。全國(guó)絕大多數(shù)村委會(huì)設(shè)立了人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等下屬委員會(huì)，而且85％以上的村建立了村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議制度，92％以上的村建立了村民理財(cái)小組、村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組等自治組織[1]。村民自治的實(shí)質(zhì)，就是依照《村委會(huì)組織法》的程序和要求，村民組織起來(lái)，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自己的事自己做、大家的事大家辦，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村民利益和發(fā)展需求得到滿足的目的?？梢?jiàn)，村民自治是我國(guó)基層民主政治發(fā)展的正確方向，但是村民自治絕不等于上一級(jí)政府即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府放手不管了或任其自治，使得“村民自治”變成“村官自治”，“村規(guī)民約”變成“官言官語(yǔ)”，民主成為村官的民主，村民合法權(quán)益遭到侵害，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)亦難發(fā)展。

一、“村民自治”陷入“村官自治”的困境

村民自治，是指廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，以村級(jí)民主選舉、村級(jí)民主決策、村級(jí)民主管理、村級(jí)民主監(jiān)督為核心內(nèi)容，實(shí)行村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)民主政治制度。近年來(lái)，我國(guó)推行村民自治，加快了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，極大促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，在新農(nóng)村建設(shè)中起了中流砥柱的作用。實(shí)踐證明，這一形式順應(yīng)了農(nóng)村社區(qū)管理的需要，不僅是管理體制的變革，也是觀念、文化的變遷。但是，有一種不和諧的現(xiàn)象應(yīng)引起我們的重視：個(gè)別農(nóng)村的村委會(huì)主任，把村民自治錯(cuò)誤地理解成“村官自治”、“村委會(huì)主任自治”，村里的大事小事完全由“村官”說(shuō)了算[2]。少數(shù)“村官”權(quán)力獨(dú)攬，在沒(méi)有有效監(jiān)督的情況下，產(chǎn)生了腐敗，造成了干群關(guān)系的緊張，影響了農(nóng)村的正常社會(huì)秩序，干擾了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。

村民自治與村官自治的異同，可以從善治的視角來(lái)辨明。善治是民主政治實(shí)踐發(fā)展的理論產(chǎn)物。善治的基本理念包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、合作性、回應(yīng)性、參與性、公正性、穩(wěn)定性和有效性，它是一個(gè)由政府主導(dǎo)，與公民社會(huì)、公民組織、個(gè)人等有效互動(dòng)，解決社會(huì)矛盾、規(guī)范社會(huì)行為、分配社會(huì)利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)過(guò)程?？梢?jiàn)，善治是要政府實(shí)現(xiàn)“好的治理”或“成功的治理”[3]。村官自治中的“村官“產(chǎn)生于村民自治中村民的選舉，村民享有了直接的民主，但在另一個(gè)事實(shí)上，村民不可能都去管理與決策村里的一切公共事務(wù)，又不得不選擇由村官來(lái)履行管理村務(wù)的職責(zé)，村務(wù)中的例行村務(wù)的決策與執(zhí)行，又必須由村官“代勞”，這實(shí)際上又是“代議制民主”的一種體現(xiàn)。而正因?yàn)椤按迕褡灾巍毙枰骞賹?duì)例行事務(wù)進(jìn)行管理，所以，才會(huì)有“村官自治”的出現(xiàn)。而村官治理村務(wù)，又會(huì)有兩種結(jié)果，一種是成功的治理村務(wù)，即實(shí)現(xiàn)村務(wù)的善治，另一種是失敗的治理村務(wù)，即學(xué)界所稱的謀私利的“村官自治”或“村官亂治”。

善治視域下“村民自治”中的村官是優(yōu)秀的，發(fā)揮的是一種能人經(jīng)濟(jì)或魅力領(lǐng)導(dǎo)作用。所謂“能人經(jīng)濟(jì)”是指某一地區(qū)或某個(gè)企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得益于少數(shù)強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)人的推動(dòng)?！澳苋私?jīng)濟(jì)”類似于“精英經(jīng)濟(jì)”，它最典型的特征就是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是由能干的領(lǐng)導(dǎo)或能人推動(dòng)的”[4]。華西村的崛起是由于華西村黨委書記、集團(tuán)公司董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理吳仁寶的得力領(lǐng)導(dǎo)；南街村的發(fā)展是由于王洪彬帶出了一套好班子，優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)班子帶領(lǐng)南街村走上了集體化與共同富裕的道路；大邱莊的成功是由于身為大邱莊黨支部書記的禹作敏立志要帶領(lǐng)村民致富，才使得大邱莊成為我國(guó)農(nóng)村中第一個(gè)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)億元的村。這些是成功的村官自治，與領(lǐng)導(dǎo)的政治素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)能力、人格魅力以及改革開(kāi)放的機(jī)遇相關(guān)。

村民自治背景下的新農(nóng)村建設(shè)，不能僅僅依靠“成功的村官自治”或“能人經(jīng)濟(jì)”，因?yàn)椤澳苋私?jīng)濟(jì)”的成功也有其局限性，極易滋長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)者的“個(gè)人主義”作風(fēng)，形成“能人”家長(zhǎng)式的管理模式，領(lǐng)導(dǎo)者或村官一個(gè)人說(shuō)了算，破壞了領(lǐng)導(dǎo)管理的民主性和科學(xué)性。正如鄧小平同志所指出的：“一個(gè)國(guó)家的命運(yùn)建立在一兩個(gè)人的聲望上面，是很不健康的，是很危險(xiǎn)的。不出事沒(méi)有問(wèn)題，一出事就不可收拾?！眹?guó)家建設(shè)是這樣，現(xiàn)代化的新農(nóng)村建設(shè)也是這樣。大邱莊因?yàn)橛碜髅舻拿つ客顿Y決策以及違法亂紀(jì)問(wèn)題，體制弊端率先暴露出來(lái)了。這就充分說(shuō)明了“能人經(jīng)濟(jì)”成功的局限性。事實(shí)上，不僅大邱莊存在民主制度、明悉產(chǎn)權(quán)制度等制度建設(shè)的問(wèn)題，華西村、南街村也同樣存在制度不完善的問(wèn)題。新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展離不開(kāi)好制度的約束作用，尤其是完善的《村委會(huì)組織法》與村規(guī)民約的制度建設(shè)。因此，從善治的視域來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)“村民自治”的有效發(fā)展，不致出現(xiàn)失敗的村官治理，就必須按照《村委會(huì)組織法》“依法自治”，謹(jǐn)防“村民自治”陷入“村官自治”的困境，使得村民民主管理變成少數(shù)村官的“民主”、村民群眾合法利益遭到損害。

二、善治視域下的“村規(guī)民約”的合法性

孟德斯鳩認(rèn)為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，“為了防止權(quán)力的濫用，必須以權(quán)力來(lái)制約權(quán)力”[5]，進(jìn)而發(fā)展出了用“立法權(quán)”來(lái)限制“行政權(quán)”的思想。在我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村基層民主自治實(shí)踐中，“村規(guī)民約”也就成為“村民自治”的核心內(nèi)容，它是限制“村官自治”與“村官亂治”的“法律依據(jù)”。但正如亞里斯多德的“法治”理念一樣，“法治”需要兩個(gè)條件，一是法律得到了人們的服從；二是人們所服從的法律必須是制定的“良好的法律”，也就是說(shuō)“法治”必須是“良法之治”。從善治的基本理念“法治性”與“責(zé)任性”來(lái)看，現(xiàn)階段，我國(guó)“村民自治”陷入“村官自治”的困境，很大程度上與“村規(guī)民約”的合法性相關(guān)。

村規(guī)民約的合法性判定必須符合三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：（1）村規(guī)民約制定的程序合法性，必須由村民代表會(huì)議來(lái)依法制定，依照2010年修訂的《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”，以使村規(guī)民約制定的主體與制定的程序明確化、可操作化；（2）村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)該合乎國(guó)家法律和基本政策精神，《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”；（3）村規(guī)民約制定會(huì)必須依法公開(kāi)，讓村規(guī)民約的文本村民“人手一冊(cè)”，在村民中得不到公開(kāi)與普及的村規(guī)民約也不具有合法性。目前，在新農(nóng)村建設(shè)中，值得注意的一種“村官自治”的新形式是利用“村規(guī)民約”來(lái)使“官言官語(yǔ)”合法化，而“村民自治”難以真正實(shí)施。

以湖北省襄樊市樊城區(qū)柿鋪鄉(xiāng)王伙村為例，2010年王伙村委會(huì)實(shí)施了一個(gè)辦理計(jì)劃生育“準(zhǔn)生證”的村規(guī)，其中一條規(guī)定“生育第一胎的新婚夫婦要交3000元的計(jì)劃生育押金”，而查核襄樊市與湖北省的計(jì)生部門官方網(wǎng)站的相關(guān)文件，發(fā)放“準(zhǔn)生證”辦事程序就是結(jié)婚夫婦雙方憑身份證、戶口薄、結(jié)婚證先到各戶口所在的居委會(huì)或村委會(huì)開(kāi)個(gè)“初婚、無(wú)子女”的生育證明，再到上一級(jí)的主管部門直接交10元工本費(fèi)，即可辦理準(zhǔn)生證，湖北省與襄樊市的計(jì)生規(guī)定是符合《計(jì)劃生育法》法律精神的。而從襄樊市政府計(jì)生局的網(wǎng)上電子政務(wù)公開(kāi)的信息欄，還發(fā)現(xiàn)與王伙村收高額生育服務(wù)費(fèi)類似的咨詢，如襄陽(yáng)區(qū)黃龍鎮(zhèn)新橋村收費(fèi)1300元等。除了湖北省的襄樊市、松滋市等地之外，河南、湖南等省也存在這種計(jì)劃生育第一胎胎交高額押金的情況。這些村規(guī)民約經(jīng)調(diào)查走訪，發(fā)現(xiàn)其制定均沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議，而且都是一些不公開(kāi)的“黑規(guī)則”，只有當(dāng)事人村民去辦理時(shí)，才拿出蓋有村委會(huì)印章的文本，向村民“吃、拿、卡、要”，并拿著這些文本聲稱是“依法辦事，現(xiàn)在是農(nóng)村基層自治，‘村規(guī)民約’為大，中央來(lái)人也要這么收錢，不交錢、不辦事”[6]。

在我國(guó)城鎮(zhèn)化和推進(jìn)稅費(fèi)改革的過(guò)程中，村委會(huì)自治實(shí)際上是依靠村官管理的，不只是涉及計(jì)劃生育這一關(guān)系村民切身權(quán)益的這一塊，還包括農(nóng)村土地征用補(bǔ)償及分配、村集體債權(quán)債務(wù)、農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療及大病醫(yī)療救助、農(nóng)業(yè)四項(xiàng)補(bǔ)貼、農(nóng)村公益事業(yè)一事一議等關(guān)系到村民群眾切身利益的事情。各地政府都把這些事項(xiàng)納入到農(nóng)村基層民主決策、民主管理的范圍，但如果沒(méi)有切實(shí)的監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制，上級(jí)政府對(duì)村委會(huì)“自治”行為不管不問(wèn)，恐怕就難免會(huì)發(fā)生上述“蓋上村委會(huì)印章的‘村規(guī)民約’大于國(guó)法的‘村官自治’謀不當(dāng)利益”的現(xiàn)象了。村官把“變相謀利”行為通過(guò)權(quán)力披上“合法的外衣”，這種打著合法或“依法辦事”旗號(hào)的“村民自治”現(xiàn)象是值得警惕的。

村民委員會(huì)印章，本是村級(jí)公共權(quán)力的象征，在辦理村公共事務(wù)和公益事業(yè)方面具有重要作用。村委會(huì)對(duì)印章和印章使用的管理，既要嚴(yán)格遵守印章管理規(guī)定和印章使用審批程序，又要方便群眾的生產(chǎn)和生活。村委會(huì)印章使用不得以增加村級(jí)財(cái)政收入等為借口，在村民辦理參軍、外出務(wù)工證明、糧食補(bǔ)貼、醫(yī)療保障、生育證明、貧困學(xué)生證明、入黨政治審查證明等手續(xù)時(shí)，借機(jī)吃、拿、卡、要，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而像王伙村委會(huì)這樣把“村民自治”變成“村官自治”或“村官亂治”的謀利“尋租”現(xiàn)象也已經(jīng)不是個(gè)例。目前，基層一些村官上任后，“鄉(xiāng)土味兒”少了，“霸氣”多了，“脾氣”長(zhǎng)了，“架子”大了，甚至個(gè)別村官奉行“有權(quán)不用，過(guò)期作廢；為官一任，致富本人”，依仗職權(quán)拼命“撈好處”，肆意侵害農(nóng)民群眾利益[7]。這些“村官自治”的行為不僅導(dǎo)致了村里干群關(guān)系緊張，損害了黨和政府在村民群眾中的形象，而且嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民群眾建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性、創(chuàng)新性。所以，從善治的視域來(lái)看，要落實(shí)基層村民自治，必須讓村官的日常管理法治化、透明化、利民化，村規(guī)民約必須具有合法性，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反國(guó)家法律法規(guī)和基本政策的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正”，這是實(shí)現(xiàn)村民自治良性運(yùn)行、“依法運(yùn)行”的前提。

三、新農(nóng)村建設(shè)“善治”的基礎(chǔ)：村民自治與村務(wù)公開(kāi)

新農(nóng)村建設(shè)能否取得成功、實(shí)現(xiàn)“善治”是與良好的村民自治分不開(kāi)的，而村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項(xiàng)內(nèi)容，其中最薄弱的就是民主監(jiān)督。缺乏民主監(jiān)督的“村民自治”很容易滑入“村官自治”的漩渦。因此，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的“善治”，必須要以村務(wù)公開(kāi)與村民自治為基礎(chǔ)。推行村務(wù)公開(kāi)，實(shí)行民主監(jiān)督制度，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。

當(dāng)前，我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中，村務(wù)公開(kāi)還存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是，遲公開(kāi)。《村民委員會(huì)組織法》第三十條規(guī)定，“村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布下列事項(xiàng)，接受村民的監(jiān)督：(一)本法第二十三條、第二十四條規(guī)定的由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況；(二)國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案；(三)政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的救災(zāi)救助、補(bǔ)貼補(bǔ)助等資金、物資的管理使用情況；(四)村民委員會(huì)協(xié)助人民政府開(kāi)展工作的情況；(五)涉及本村村民利益，村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)。前款規(guī)定事項(xiàng)中，一般事項(xiàng)至少每季度公布一次；集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次；涉及村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布。”現(xiàn)在，不少村莊的村務(wù)公開(kāi)沒(méi)有按照規(guī)定及時(shí)更新，有的地方公開(kāi)的信息甚至是幾年前的。這樣的村務(wù)公開(kāi)沒(méi)有起到應(yīng)有的作用，群眾對(duì)這種形式主義的公開(kāi)也不滿意；二是，假公開(kāi)。目前，有些地方對(duì)村務(wù)公開(kāi)看起來(lái)很積極，但是公開(kāi)的信息卻存在不少問(wèn)題，如在財(cái)務(wù)收支方面把一些表面的數(shù)據(jù)公開(kāi)出來(lái)，具體的收支項(xiàng)目卻不公開(kāi)[8]。有時(shí)候?yàn)榱藨?yīng)付上級(jí)的檢查就對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，導(dǎo)致公開(kāi)的內(nèi)容缺乏真實(shí)性；三是，難監(jiān)督。當(dāng)前，大多數(shù)農(nóng)村的村務(wù)公開(kāi)欄都比較簡(jiǎn)陋，一般都設(shè)立在村委會(huì)辦公室外面的墻上，有的地方連基本的遮雨設(shè)施都沒(méi)有，公開(kāi)的信息很容易被雨水沖刷掉。或者，就算是公開(kāi)的內(nèi)容有存檔，但是一般都是掛在墻上，寫在紙上，村民有疑問(wèn)、有意見(jiàn)也不能及時(shí)向村委會(huì)反饋和溝通，導(dǎo)致村務(wù)公開(kāi)制度沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的民主監(jiān)督作用。

造成村務(wù)公開(kāi)困境的原因主要有兩方面，一方面是這些村干部本身政治素質(zhì)不高，在當(dāng)上村干部以后就認(rèn)為高村民一等，不想再接受群眾的監(jiān)督；另一方面，部分村干部的私心重、動(dòng)機(jī)不純，在當(dāng)選村干部以后就把取得的權(quán)力當(dāng)成謀取私利的工具，千方百計(jì)獨(dú)攬權(quán)力。從善治的視域來(lái)看，善治要保證透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性、參與性、公正性等理念的實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)“好的治理”，要保證村民自治順利地推行，必須改變“村官自治”的現(xiàn)象。加強(qiáng)“村民自治”，不可“村官自治”，是確保社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)、健康發(fā)展的重要保障。具體而言，可以從如下幾方面入手：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與黨委應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村民自治的指導(dǎo)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府及黨委，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村干部的思想政治教育，提高村干部的服務(wù)意識(shí)、政治素質(zhì)，促進(jìn)村干部改進(jìn)工作方法。同時(shí)，要按照《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，建立健全村民代表會(huì)議制度，擺正村干部與村民代表會(huì)議的關(guān)系。要充分發(fā)揮村民代表會(huì)議在村委會(huì)建設(shè)中的作用，村里的一切重大事務(wù)交由村民代表會(huì)議決定，使“村官”權(quán)力的使用得到規(guī)范，充分體現(xiàn)村民意志。同時(shí)，村干部也應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，學(xué)會(huì)依法辦事，逐步建立起視法律為最高權(quán)威的思想觀念，自覺(jué)以“法的統(tǒng)治”為最高標(biāo)準(zhǔn)去調(diào)整社會(huì)治理過(guò)程中遇到的新問(wèn)題、新矛盾、新情況，使得村民自治能夠真正“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”。

（二）農(nóng)村干部隊(duì)伍要年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化，優(yōu)化村委會(huì)組織的人才結(jié)構(gòu)。為配合村民自治，必須進(jìn)一步推進(jìn)大學(xué)生村官的任用與提拔，使得村委會(huì)的組織班子人才結(jié)構(gòu)合理化，而非老齡化、利益化。大學(xué)生當(dāng)村官，雖然可能受到鄉(xiāng)土社會(huì)人情倫理的影響，但從當(dāng)前大學(xué)生村官的準(zhǔn)入程序看，大學(xué)生回村擔(dān)任一定的職務(wù)，是國(guó)家機(jī)構(gòu)賦予的職務(wù)，而非村民民主選舉的。正因?yàn)榇髮W(xué)生“村官”在村民最終選舉之前有過(guò)渡的時(shí)間，大學(xué)生村官的工資福利都由上級(jí)部門負(fù)責(zé)，因此也便于基層黨政部門對(duì)大學(xué)生村官進(jìn)行跟蹤考察和監(jiān)督[9]。大學(xué)生村官接受過(guò)現(xiàn)代公平正義理念的教育與熏陶，在處理村集體事務(wù)時(shí)，能夠更好地超脫于村莊的利益糾葛，防止因一己私利而使村務(wù)治理變味。

（三）依法制定“村規(guī)民約”，使“村規(guī)民約”更具合法性、合理性。“村規(guī)民約”的制定應(yīng)嚴(yán)格按照《村委會(huì)組織法》的規(guī)定依法進(jìn)行，使得村規(guī)民約的制定公開(kāi)化、科學(xué)化、民主化、法治化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人大應(yīng)審定“村規(guī)民約”的合法性，堅(jiān)決制止“村規(guī)民約”違背憲法和國(guó)家基本法或大于國(guó)法的現(xiàn)象。村委會(huì)有責(zé)任將依法制定的“村規(guī)民約”印成“普法”形式的小冊(cè)子，發(fā)放到村民各戶，使得村民了解村委會(huì)的辦事程序，并進(jìn)一步推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)，有條件的農(nóng)村可以掛靠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的網(wǎng)站上推行“村務(wù)上網(wǎng)”，使得村民自治公開(kāi)化、透明化，便于村民群眾監(jiān)督村委會(huì)。

（四）實(shí)施村級(jí)代表會(huì)議制度，理順“村民自治難”的領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)系?！按迕裎瘑T會(huì)”與“村黨支部委員會(huì)”的“兩委”關(guān)系問(wèn)題，是長(zhǎng)期以來(lái)影響村民自治順利發(fā)展的最突出問(wèn)題[10]。實(shí)質(zhì)上，“兩委”之間存在的矛盾焦點(diǎn)就在于黨支部書記與村委會(huì)主任之間爭(zhēng)奪凌駕于村民之上的特權(quán)，即對(duì)村級(jí)財(cái)權(quán)和事權(quán)的“拍板權(quán)”和“決策權(quán)”的爭(zhēng)奪問(wèn)題。村民代表會(huì)議制度實(shí)行后，村里涉及村民利益的村務(wù)由村民代表會(huì)議“拍板”，“兩委”干部之間的矛盾和摩擦自然減少。在黨支部、村委會(huì)和村民代表會(huì)議三者的關(guān)系上，村民代表會(huì)議是權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是執(zhí)行村民代表會(huì)議決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，黨支部的作用則在于保證村民自治符合國(guó)家法律的要求，把黨的路線、方針、政策落實(shí)到村民自治的實(shí)踐中，必須按照“從嚴(yán)治黨、嚴(yán)懲腐敗”的要求，努力強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織“村支部”建設(shè)，使農(nóng)村的黨組織切實(shí)成為建設(shè)新農(nóng)村的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，讓村官真正成為“思想過(guò)硬、作風(fēng)正派、管理民主、群眾信賴”的“泥腿子”干部，才能切實(shí)激發(fā)和調(diào)動(dòng)群眾的積極性，干群同心同德建設(shè)新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)村民群眾生活幸福的目標(biāo)。

（五）村民自治需要村務(wù)上網(wǎng)，推行電子政務(wù)與行政公開(kāi)。為了解決村務(wù)公開(kāi)制度中存在的盲點(diǎn)和問(wèn)題，應(yīng)實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)化和科技化，可以考慮運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技。從全國(guó)已在嘗試村務(wù)公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)化的試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的運(yùn)用對(duì)于村務(wù)公開(kāi)制度的完善和發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義：一是，擴(kuò)大了村務(wù)公開(kāi)的范圍，在鄉(xiāng)村社會(huì)中引入了社會(huì)公眾、輿論監(jiān)督的力量?！瓣?yáng)光”下的暴露可以有效減少貪腐，“給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白”；二是，延長(zhǎng)了村務(wù)公開(kāi)的時(shí)限，可以追溯往期公開(kāi)的信息，從較長(zhǎng)時(shí)限上對(duì)村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；三是，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在線辦公、在線留言等方式，提供了村民監(jiān)督、質(zhì)疑的有效通道，很好地解決“熟人社會(huì)”中當(dāng)面提問(wèn)“抹不開(kāi)面子”的問(wèn)題，形成了一個(gè)新的更為自由、順暢的公共話語(yǔ)討論空間，有利于更好地表達(dá)村民的心聲，便于政府和村、組干部了解民意，做好決策和執(zhí)行工作；四是，上級(jí)黨委、政府以及社會(huì)力量可以隨時(shí)、便捷地對(duì)地方村務(wù)公開(kāi)進(jìn)行監(jiān)督，從而更好地促進(jìn)公開(kāi)內(nèi)容的真實(shí)性和及時(shí)性。

參考文獻(xiàn)：略

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)》

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