——廣東省陽山縣升平村農(nóng)地確權(quán)模式的思考

摘要：農(nóng)地細(xì)碎化是制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵桎梏。廣東省陽山縣升平村利用農(nóng)地確權(quán)的調(diào)整契機(jī)，實(shí)施農(nóng)地先置換整合并塊，再確權(quán)，同時(shí)修建機(jī)耕路、修葺水利灌溉設(shè)施。三者具有重要的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)含義。前兩者表達(dá)的是，農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及機(jī)械化作業(yè)的運(yùn)作費(fèi)用節(jié)省。經(jīng)營(yíng)運(yùn)作費(fèi)用的節(jié)省，一方面，直接轉(zhuǎn)化為土地租值，另一方面，使之得以改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，引入分工經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而獲取更高租值；后者強(qiáng)調(diào)的是，縱然通過制度變遷可獲得運(yùn)作費(fèi)用節(jié)省，但其代價(jià)是高昂的改制費(fèi)用，而平抑農(nóng)地差異性是降低“整合確權(quán)”制度變遷中改制費(fèi)用的重要舉措。

關(guān)鍵詞：交易費(fèi)用 農(nóng)地整合 農(nóng)地確權(quán) 規(guī)模經(jīng)營(yíng) 制度變遷

沿襲長(zhǎng)期以來的“均分”思想，中國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中的農(nóng)戶土地承包基本是采取“均田制”，即肥瘦搭配、遠(yuǎn)近搭配、田地搭配，由此在體現(xiàn)公平的同時(shí)，致使人均耕地本來就不多的農(nóng)戶家庭，其承包土地被進(jìn)一步細(xì)分在不同的地塊，成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的硬約束，阻礙農(nóng)業(yè)的分工深化與拓展，進(jìn)一步影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升，成為當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的難題之一，被人們所詬病，愈益引起社會(huì)各界的關(guān)注。

在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，破解土地細(xì)碎化難題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；蔀槿藗冇懻摰慕裹c(diǎn)之一。其中，可能的途徑包括：一是通過政策引導(dǎo)并輔之以必要的行政手段，引導(dǎo)并幫助農(nóng)戶通過承包土地的置換，實(shí)現(xiàn)整合，達(dá)到單個(gè)農(nóng)戶家庭承包土地的相對(duì)集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)；二是進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)地三權(quán)分置的制度效應(yīng)，助推農(nóng)地市場(chǎng)發(fā)育，激勵(lì)農(nóng)戶通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。兩種方式體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義不同，可能的政策含義也不同。前者體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義是：由于市場(chǎng)存在過高交易費(fèi)用，此時(shí)產(chǎn)權(quán)的重新界定可以促進(jìn)效率。后者體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義是：在產(chǎn)權(quán)無法重新界定或者界定的成本過高時(shí)，產(chǎn)權(quán)的細(xì)分交易和迂回交易是改善效率的有效途徑。對(duì)于當(dāng)前正在進(jìn)行的新一輪農(nóng)地確權(quán)而言，采取哪一種確權(quán)方式更有利于以更經(jīng)濟(jì)的方式完成確權(quán)任務(wù)，并促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)？本文將以廣東省陽山縣黎埠鎮(zhèn)升平村農(nóng)地確權(quán)實(shí)踐為例，從交易費(fèi)用視角分析農(nóng)地整合與確權(quán)的制度空間。

一、農(nóng)地整合的效率邏輯：交易費(fèi)用視角

（一）理論基礎(chǔ)

根據(jù)張五常的解釋，制度變遷的交易費(fèi)用可分作兩類，一是現(xiàn)行制度的運(yùn)行費(fèi)用（operation costs），即通常所說的非生產(chǎn)性費(fèi)用；二是改制費(fèi)用（restructuring costs），即產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的費(fèi)用。由此，（1）改制費(fèi)用為零，運(yùn)作費(fèi)用最低的制度被采用；（2）改制費(fèi)用不為零，運(yùn)作費(fèi)用較低的制度可能不被采用，且改制費(fèi)用越高，現(xiàn)存制度越受保護(hù)；（3）若存在較低運(yùn)作費(fèi)用的制度，那么是否采用，取決于改制費(fèi)用與改制后的運(yùn)作費(fèi)用節(jié)省的比較權(quán)衡。進(jìn)一步地可將改制費(fèi)用再分作三類，一是訊息費(fèi)用（information cost），即獲知其他制度安排的運(yùn)作方式及運(yùn)作效果的費(fèi)用；二是抗拒費(fèi)用（resistance costs），即說服或強(qiáng)迫認(rèn)為改制會(huì)受到損害的人，尤其是現(xiàn)存制度的既得利益者的費(fèi)用；三是界定費(fèi)用（definition costs），即產(chǎn)權(quán)重新界定所付出的費(fèi)用。制度變遷理當(dāng)朝著交易費(fèi)用較低的方向進(jìn)行，則通過觀察不同維度交易費(fèi)用的轉(zhuǎn)變，便可推導(dǎo)制度選擇及其變遷的邏輯機(jī)理。

（二）農(nóng)地整合的效率邏輯

1982年中國(guó)農(nóng)村全面推行家庭承包制，1985年允許農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包，農(nóng)戶開始擁有對(duì)農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。由此，名義上農(nóng)村集體擁有農(nóng)村土地所有權(quán)，行駛農(nóng)地調(diào)控的權(quán)力，農(nóng)戶掌控農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)。但由于不同農(nóng)村集體對(duì)農(nóng)地調(diào)控權(quán)的把握權(quán)衡和使用方式的差異，形成了多樣化的農(nóng)地制度安排。理論上看，不同的制度安排雖都以農(nóng)村集體福利最優(yōu)化為目標(biāo)，落實(shí)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上則是為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率最大化、土地租值極大化，但卻暗含著不同的運(yùn)作費(fèi)用。一個(gè)重要效率原則是將有限的資源權(quán)利配置予對(duì)產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)價(jià)最高的行為主體，也即是將資源配置給能力最高的主體。一方面，將資源配置給具有技術(shù)、資本或體力優(yōu)勢(shì)的主體，這是要素匹配的基本邏輯；另一方面，將資源配置給具有經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)的主體，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，引入分工經(jīng)濟(jì)，這是生產(chǎn)分工的基本邏輯。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是農(nóng)戶家庭承包土地的分配遵循的是要素匹配邏輯，按照家庭人口均分農(nóng)地就是最典型的例子，但其顯然不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求。

從農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)上看，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須引入分工邏輯，分工經(jīng)濟(jì)的獲得又在一定程度上對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模存在門檻要求。因此，在中國(guó)人均耕地面積不足3畝以及堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基本制度內(nèi)核的背景下，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就必須采取有效措施將分散在不同農(nóng)戶手中的土地重新集中統(tǒng)一。為此，農(nóng)戶數(shù)量越多，談判協(xié)商的運(yùn)作費(fèi)用則越高，對(duì)分工經(jīng)濟(jì)的租值耗散就越大。換而言之，農(nóng)村土地細(xì)碎化形成的在單塊農(nóng)田上擁有承包權(quán)的農(nóng)戶數(shù)量的密度越高，要達(dá)成協(xié)商一致，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地整合，需要的運(yùn)作費(fèi)用可能越高，甚至可能完全耗散規(guī)模經(jīng)營(yíng)所能獲得的分工經(jīng)濟(jì)效益?？梢?，土地細(xì)碎化不僅是阻礙農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的直接原因，還是抑制農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)形成的關(guān)鍵因素。但是，如果通過農(nóng)戶之間的農(nóng)地置換，對(duì)農(nóng)戶家庭承包土地進(jìn)行重新整合，改變?cè)械耐恋禺a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，就可以降低單一地塊的權(quán)屬分散程度，從而減少集中同樣面積土地所需接洽的農(nóng)戶數(shù)量，進(jìn)而減少交易頻率，降低規(guī)模經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作費(fèi)用。

上述分析揭示的一個(gè)邏輯就是，在目前制度條件下，完全通過市場(chǎng)自發(fā)交易直接整合土地以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，需要經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)高昂的運(yùn)作費(fèi)用，在土地細(xì)碎化嚴(yán)重的地區(qū)，其顯然是無利可圖的，亟需通過另類途徑改善農(nóng)地配置效率。其中，通過政策引導(dǎo)并輔之以必要的行政手段，引導(dǎo)并幫助農(nóng)戶通過家庭承包土地的置換整合，就不失為一種可供選擇的路徑。廣東陽山縣黎埠鎮(zhèn)升平村在農(nóng)地確權(quán)中采取的先置換整合再確權(quán)實(shí)踐就給出了一個(gè)推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的詮釋。

二、廣東省陽山縣黎埠鎮(zhèn)升平村農(nóng)地確權(quán)實(shí)踐：先置換整合再確權(quán)

1、升平村的概況

升平村位于廣東省清遠(yuǎn)市，地處粵北地區(qū)，屬陽山縣黎埠鎮(zhèn)管轄，距圩鎮(zhèn)約4.5公里。設(shè)村民小組18個(gè)（分別是四新、前鋒、聯(lián)合、東風(fēng)、中心、東方紅、上車、河邊、下車、前進(jìn)、和平、光輝、永興、永新、圳邊、瓦潭、朝陽、紅星），全村總面積約17486.56畝，耕地面積為3369畝，其中水田面積為1588畝，水稻播種面積約為800畝，山地面積為6670畝，經(jīng)濟(jì)林面積為1000畝；已經(jīng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積為600畝。整合確權(quán)前的出租租金約為150元/畝。全村共有712戶農(nóng)戶，人口共約3500人，共有5個(gè)祠堂，分屬5個(gè)姓氏，2015年人均收入約為18000元。資源特點(diǎn)是：地質(zhì)好，土地肥沃，水源充沛。村里已鋪設(shè)水泥硬底化公路，交通便利，地勢(shì)平坦。村民經(jīng)濟(jì)來源主要是種植養(yǎng)殖，從事農(nóng)林牧漁業(yè)的勞動(dòng)力比例達(dá)70%，主要種植糧食和柑橘；在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)的勞動(dòng)力占全村勞動(dòng)力總數(shù)的30%。

2、農(nóng)地置換整合再確權(quán)的主要做法

2015年，為了最大限度解決農(nóng)地細(xì)碎化問題，陽山縣借新一輪農(nóng)地確權(quán)的契機(jī)，推行先進(jìn)行農(nóng)地置換整合再確權(quán)的農(nóng)地確權(quán)實(shí)施方案，根據(jù)方案規(guī)定，經(jīng)過農(nóng)地置換整合后，每家農(nóng)戶所擁有的家庭承包土地地塊數(shù)不超過3塊。

自2005年以來，升平村未曾對(duì)農(nóng)戶家庭承包土地進(jìn)行過調(diào)整，每家農(nóng)戶承包的土地少則5—6塊，多則達(dá)到30多塊，每塊土地的面積大的僅一畝左右，面積小地塊的只有2—3平方米，土地細(xì)碎化程度較為嚴(yán)重。直至2015年，根據(jù)陽山縣的農(nóng)地確權(quán)方案，在征求廣大農(nóng)戶同意的基礎(chǔ)上，決定對(duì)現(xiàn)有農(nóng)戶承包土地先置換整合后再確權(quán)，基本原則是每家農(nóng)戶的承包農(nóng)地塊數(shù)控制在3塊以內(nèi)（實(shí)際操作中是盡可能實(shí)現(xiàn)每家農(nóng)戶1塊承包地），并選擇了5個(gè)村小組（前鋒、四新、聯(lián)合、東風(fēng)、中心）試點(diǎn)，5個(gè)試點(diǎn)村小組共有175戶845人，共有承包土地總面積為289.2畝，前后耗時(shí)六個(gè)多月，將原來零散的430塊整合成為224塊，每塊農(nóng)地的平均面積由原來的0.67畝提高到1.24畝，之后依據(jù)置換整合后的人地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行確權(quán)頒證。在具體實(shí)施土地置換過程中，村農(nóng)地確權(quán)小組首先將信息分類為村落土地地塊面積和農(nóng)戶承包地總面積兩類；然后，為了避免本村“內(nèi)部人控制”的嫌疑，專門邀請(qǐng)鎮(zhèn)農(nóng)地確權(quán)辦的工作人員作為第三方，將土地地塊與農(nóng)戶承包地進(jìn)行關(guān)聯(lián)分配，鎮(zhèn)農(nóng)地確權(quán)辦工作人員在完全不知每個(gè)農(nóng)戶的身份信息的情況下，以類似拼圖的方式，根據(jù)不同農(nóng)戶的承包地面積，找尋村中能夠與其承包土地面積契合的地塊（連片）進(jìn)行關(guān)聯(lián)匹配。通過這種匹配模式，農(nóng)戶分到的承包土地?zé)o論是好是壞，但都必定是連片的，以確保每家農(nóng)戶的承包土地盡可能是1塊。

為了解決農(nóng)地置換整合中存在的農(nóng)地質(zhì)量差異和面積減少等普遍存在的難題，爭(zhēng)取更廣大農(nóng)戶的支持，升平村主要采取以下措施：第一，爭(zhēng)取外部資金投入，搞好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了最大限度地減少農(nóng)地質(zhì)量的差異，村委會(huì)通過多種渠道，整合了各項(xiàng)涉農(nóng)項(xiàng)目資金（陽山縣也明確將各級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金集中使用）25.39萬元，村委會(huì)現(xiàn)金投入5萬元，村民投工投勞折資16萬元，總計(jì)投入46.39萬元，建成11條2.5-3.5米寬總長(zhǎng)1665米，基本由村民自己規(guī)劃設(shè)計(jì)的環(huán)村機(jī)耕路，建成15條0.7米寬總里程3180米的環(huán)繞型“三面光”灌渠，且盡量拉直線不彎曲，兩項(xiàng)加總后，每百畝土地投入成本超過16萬元；第二，合理解決農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公用面積的分?jǐn)倖栴}。升平村經(jīng)過測(cè)量確定，修建機(jī)耕路及水利設(shè)施總共需要占用7.2畝土地，經(jīng)過集體討論決定，修建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施所占用的土地采取平均分?jǐn)傓k法解決，即每畝承包地平均分?jǐn)?.03畝，即經(jīng)過整理后，農(nóng)戶每一畝承包土地實(shí)際到手的面積為0.97畝；第三，科學(xué)解決地塊劃分問題。升平村堅(jiān)持“三不變”原則（即房前屋后地塊不變、果園不變、魚塘不變），以其為中心確定劃分各戶的地塊，同時(shí)幾兄弟間的土地可連片分配；第四，有效解決“插花地”問題。村民商定要抓住這次“一戶一地”的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)一村組一片地耕作，在村小組之間同樣進(jìn)行土地置換調(diào)整，解決村小組之間的“插花地”問題。經(jīng)過上述措施，到2016年11月底，升平村已基本完成農(nóng)地確權(quán)工作，農(nóng)地確權(quán)測(cè)繪公示全部完成，目前正處于農(nóng)地確權(quán)登記證制作階段。

三、農(nóng)地整合與確權(quán)的制度分析：交易費(fèi)用視角

1、新一輪農(nóng)地確權(quán)在農(nóng)地配置中扮演的角色：人地關(guān)系強(qiáng)化

圍繞新一輪農(nóng)地確權(quán)問題，2014年中央一號(hào)文明確指出，“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”。2015年中央一號(hào)文又指出，“總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”，并要“引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”?？梢姡据嗈r(nóng)地確權(quán)從政策層面看，有兩層含義：一是強(qiáng)化人地關(guān)系。即在新一輪農(nóng)地確權(quán)完成后，政策上要求農(nóng)戶承包土地實(shí)行“生不增死不減”，不再對(duì)農(nóng)戶承包土地進(jìn)行調(diào)整；二是清晰界定產(chǎn)權(quán)。即鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利用市場(chǎng)配置資源，在堅(jiān)持現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，通過新一輪農(nóng)地確權(quán)，明確農(nóng)地所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸承包農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸土地經(jīng)營(yíng)者，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地三權(quán)分置，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步大開方便之門。但是，對(duì)于農(nóng)地確權(quán)是否有利于降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，學(xué)界存在分歧。部分研究認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)能夠降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的交易費(fèi)用，促進(jìn)市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)和農(nóng)地的交易流轉(zhuǎn)，而胡新艷、羅必良的研究顯示，農(nóng)地確權(quán)并沒能顯著影響農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。不過，有一點(diǎn)是肯定的，那就是新一輪農(nóng)地確權(quán)必將進(jìn)一步強(qiáng)化人地關(guān)系。

2、農(nóng)地確權(quán)前的置換整合緣由：降低規(guī)模經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作費(fèi)用

農(nóng)地細(xì)碎化制約中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。要提升中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，一個(gè)繞不開的坎，就是要推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，正如前文所述，在現(xiàn)行農(nóng)地制度下，（1）要依靠市場(chǎng)力量完成農(nóng)地集中與整合，形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，需要付出極高的流轉(zhuǎn)談判費(fèi)用；（2）若農(nóng)地質(zhì)量參差不齊，還需要付出極高的評(píng)估費(fèi)用；（3）即使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，由于農(nóng)戶擁有對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的終極控制權(quán)以及在地理位置的壟斷權(quán)，一旦農(nóng)戶實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方還面臨合約執(zhí)行的監(jiān)督費(fèi)用?？梢?，細(xì)碎化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，利用“無形之手”集中農(nóng)地達(dá)到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的，運(yùn)作費(fèi)用明顯較高。

由此，需要也應(yīng)該有其它途徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而升平村的實(shí)踐就提供了一種可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。通過對(duì)升平村的考察發(fā)現(xiàn)，一方面，升平村抓住新一輪農(nóng)地確權(quán)帶來的契機(jī)，積極響應(yīng)上級(jí)政府部門的號(hào)召，實(shí)現(xiàn)“先置換整合再確權(quán)”，將細(xì)碎化的農(nóng)地進(jìn)行集中，使部分運(yùn)作費(fèi)用內(nèi)部化；另一方面，“先置換整合再確權(quán)”使得每家農(nóng)戶的承包土地塊數(shù)從原來的5-8塊減少至1塊，為農(nóng)地確權(quán)后的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與集中創(chuàng)造了更為良好的條件，流轉(zhuǎn)同等面積農(nóng)地的交易對(duì)象顯著減少，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作費(fèi)用下降。

3、升平村“先置換整合再確權(quán)”：最優(yōu)確權(quán)模式靜態(tài)均衡分析

面對(duì)新一輪農(nóng)地確權(quán)的要求，升平村存在兩種可能的選擇：一是不采取任何土地整合措施，直接依據(jù)第二輪土地家庭承包時(shí)每家農(nóng)戶的承包地面積、位置等信息進(jìn)行確權(quán)；二是爭(zhēng)取外部資金投入，建設(shè)農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施（如機(jī)耕路、水利管道等），然后進(jìn)行土地置換整合再確權(quán)。對(duì)于村組織于兩者之中的選擇權(quán)衡，可作一個(gè)最優(yōu)決策的靜態(tài)均衡分析。

假設(shè)一片土地中分屬多個(gè)農(nóng)戶平均擁有，確權(quán)模式共有i種(i=1,2)。從n個(gè)農(nóng)戶手中租入農(nóng)地的總面積為F(n)，在確權(quán)模式為i的制度安排下，租入農(nóng)地的運(yùn)作費(fèi)用OCi是農(nóng)戶數(shù)量n的函數(shù)，需要接洽交易的農(nóng)戶數(shù)越多，運(yùn)作費(fèi)用則越高（本文為簡(jiǎn)化研究，假定與每個(gè)農(nóng)戶之間關(guān)系是同質(zhì)、交易費(fèi)是用相同的，但在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用具有關(guān)系親疏之別的差序化特征）。而由于村落人口數(shù)量、土地面積的相對(duì)不變，故不同確權(quán)模式下的改制費(fèi)用可看作外生的政策性變量，不同確權(quán)模式隱含著不同的改制費(fèi)用，但在改制費(fèi)用中，可假定界定費(fèi)用即土地確權(quán)的外業(yè)測(cè)量費(fèi)用和訊息費(fèi)，在兩種確權(quán)模式下相同，不同之處在于抗拒費(fèi)用。其次，需要假設(shè)在F畝土地下的規(guī)模經(jīng)營(yíng)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益為R(F)，租入面積F是n的函數(shù)，則R=R(n)，參照馬歇爾的規(guī)模經(jīng)濟(jì)模型，其是一個(gè)擁有三個(gè)階段兩個(gè)拐點(diǎn)（先正后負(fù)）的曲線。又由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是分工經(jīng)濟(jì)，分工對(duì)土地規(guī)模具有門檻要求，因此利潤(rùn)最大化的均衡點(diǎn)必然處于第二階段，故僅取其第一階段和第二階段用作分析。專業(yè)化分工又受制于市場(chǎng)容量和交易費(fèi)用，若交易費(fèi)用為零，不同的產(chǎn)權(quán)安排均會(huì)導(dǎo)致同等程度的專業(yè)化分工和規(guī)模經(jīng)濟(jì)；當(dāng)交易費(fèi)用不為零且市場(chǎng)容量不變時(shí)，專業(yè)化分工程度和規(guī)模經(jīng)濟(jì)則完全受制于交易費(fèi)用。一個(gè)均衡條件是：分工合作帶來的增產(chǎn)增利R應(yīng)在邊際上與運(yùn)作費(fèi)用的邊際上升相等。因此，利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)曲線結(jié)合交易費(fèi)用曲線可以得到一個(gè)產(chǎn)權(quán)安排下的最佳經(jīng)營(yíng)規(guī)模及其利益最大化的均衡點(diǎn)。那么究竟選擇何種確權(quán)模式則取決于兩個(gè)條件，一是實(shí)行該模式帶來的運(yùn)作費(fèi)用節(jié)省必須大于其改制費(fèi)用，數(shù)理表達(dá)為：

接下來針對(duì)不同確權(quán)模式進(jìn)行比較分析：

（1）模式1：根據(jù)第二輪承包信息直接確權(quán)頒證。該模式下的改制費(fèi)用最低，包括土地四至測(cè)量的界定費(fèi)用和些許的抗拒費(fèi)用。而對(duì)于改制后的運(yùn)作費(fèi)用影響，如上文所述，部分既有研究認(rèn)為產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的提升能夠減少交易過程的運(yùn)作費(fèi)用，但本文認(rèn)為在大部分地區(qū)第二輪土地承包確立的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度足以消除產(chǎn)權(quán)模糊所引致的租值消散，確權(quán)所進(jìn)一步提升的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度對(duì)既有土地交易費(fèi)用影響有限。換而言之，實(shí)行第一種確權(quán)模式，無法帶來運(yùn)作費(fèi)用的節(jié)省，或許只會(huì)徒增改制費(fèi)用。即當(dāng)

但在沒有投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提下，其改制費(fèi)用會(huì)非常之高，主要源于不同片區(qū)農(nóng)地耕作環(huán)境存在巨大差異，村頭與村尾存在差異、地勢(shì)平坦與地勢(shì)不平存在差異、靠近水源與遠(yuǎn)離水源存在差異、是否容易被淹又會(huì)存在差異。對(duì)于異質(zhì)化產(chǎn)權(quán)的調(diào)整，村組織和農(nóng)戶皆需付出更多時(shí)間進(jìn)行評(píng)估和談判，故其反拒情緒之深，抗拒力度之大可想而之。換而言之，缺乏必要的農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)地耕作質(zhì)量差異更為顯著，出于自身耕作效益考慮，要說服農(nóng)戶接受“先置換整合再確權(quán)：幾乎沒有可能。事實(shí)上，本課題組在陽山的調(diào)研也證明，所有的村都要求引入外來資金無償投入，搞好農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施后，才愿意采取先置換整合再確權(quán)的農(nóng)地確權(quán)方式，不然就保持原有的農(nóng)地分散確權(quán)方式?？梢?，由于存在改制費(fèi)用，即使現(xiàn)存制度的運(yùn)行費(fèi)用較高，其仍可能被選擇。

上述分析表明，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實(shí)現(xiàn)土地先置換再確權(quán)的關(guān)鍵。第二步，將農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施引入模型中，觀測(cè)其對(duì)于交易費(fèi)用的影響。在升平村的案例中，農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金中，54%來源于政府、34%由村民分?jǐn)偂?2%來自村委會(huì)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有兩方面作用，而且不同基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)改制的作用機(jī)理也是不同的：

其一，修葺水利，平抑地質(zhì)差異，降低改制費(fèi)用。如上文所述，異質(zhì)化產(chǎn)權(quán)的界定存在較高的改制費(fèi)用，而水利渠道的建設(shè)使得農(nóng)地耕作環(huán)境差異大幅減少，產(chǎn)權(quán)實(shí)施成本趨同，故而爭(zhēng)奪優(yōu)越資源的租值耗散會(huì)隨之下降，土地置換中農(nóng)戶的抗拒行為隨之減少。此外，當(dāng)農(nóng)戶能夠預(yù)見基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的租值提升時(shí)，其置換意愿和配合程度必然顯著增加，從村組織的“求你置換”轉(zhuǎn)變成農(nóng)戶的“我要置換”，特別是在農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施主要由財(cái)政出資建設(shè)時(shí)，土地置換對(duì)升平村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)促進(jìn)作用更是產(chǎn)生顯著示范效應(yīng)，使其他村的農(nóng)戶參與土地置換的積極性提高，農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入建設(shè)甚至成為其參與土地置換的前提要求。

其二，修建機(jī)耕路，引入現(xiàn)代化生產(chǎn)要素，降低經(jīng)營(yíng)運(yùn)作費(fèi)用。在缺乏機(jī)耕路的耕作環(huán)境下，即使連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大型機(jī)械亦難以進(jìn)入，進(jìn)入作業(yè)的時(shí)間耗散相對(duì)較高，故而增加經(jīng)營(yíng)的成本，約束規(guī)?；膶?shí)現(xiàn)。機(jī)耕路的投入可以有效降低經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作費(fèi)用，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為土地租值。在對(duì)陽山縣黎埠鎮(zhèn)升平村的村委書記進(jìn)行訪談時(shí)，他表示，土地置換整合之后，一方面，修建了3米寬的機(jī)耕路，農(nóng)業(yè)機(jī)械使用程度大幅提升。一是降低運(yùn)輸費(fèi)用。之前靠肩挑運(yùn)輸，平均每畝每造需要投入農(nóng)用物質(zhì)及收成作物運(yùn)輸費(fèi)用是60元，現(xiàn)在利用運(yùn)輸工具，每畝每造的運(yùn)輸成本下降為40元。二是降低耕作費(fèi)用。有了機(jī)耕路后，每畝地的打田插秧費(fèi)用從130元/畝/造降至90元/畝/造，每畝土地的收割費(fèi)用從過去的130元/畝/造降至90元/畝/造，一年兩造共節(jié)省200元/畝/年。另一方面，修整了水利溝渠，提升了農(nóng)地產(chǎn)量。之前由于排灌不暢，平均每畝單造水稻產(chǎn)量400公斤，水利設(shè)施建成后，每畝每造產(chǎn)量增至425公斤，一年兩造計(jì)增產(chǎn)50公斤/畝，折款150元/年/畝。可見，由于農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，每年共可以節(jié)省350元/畝。此外，當(dāng)?shù)卮迕癖硎荆骸霸瓉砑依镉?畝多田地，大大小小共20多塊，四面八方到處都有，本來就只有兩個(gè)老人在家忙活的，春耕時(shí)要來回地跑，人工都花不少，耕田真的劃不來，現(xiàn)在好多了，新規(guī)劃出來的一戶一田，解放了勞動(dòng)力?！?/p>

基于以上兩點(diǎn)，農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅可以降低改制費(fèi)用中的抗拒費(fèi)用，還可以降低改制后的運(yùn)作費(fèi)用。數(shù)理模型上表現(xiàn)為改制費(fèi)用的減少和運(yùn)作費(fèi)用曲線的下移，投入基礎(chǔ)設(shè)施后的改制費(fèi)用和運(yùn)作費(fèi)用分別下降至和，此時(shí)的總交易費(fèi)用減少至（如圖3）。

可見，由政府為主導(dǎo)投入建設(shè)的農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)是一種改制裝置，發(fā)揮著推動(dòng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改變和制度變遷的作用。具體來看，機(jī)耕路是改制的效率裝置，通過引入現(xiàn)代化生產(chǎn)要素，降低置換確權(quán)后的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作費(fèi)用；水利溝渠是改制的平衡裝置，通過降低農(nóng)地耕作條件的水利條件差異，使得地權(quán)價(jià)值趨于同質(zhì)，進(jìn)而降低改制途中的抗拒費(fèi)用，兩者共同促進(jìn)更優(yōu)制度安排的形成。

四、結(jié)論與進(jìn)一步思考

土地細(xì)碎化是阻礙中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要因素。土地整合的效率來源于規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是分工經(jīng)濟(jì)，分工程度受交易費(fèi)用約束。陽山縣黎埠鎮(zhèn)升平村抓住新一輪農(nóng)地確權(quán)的機(jī)會(huì)，通過農(nóng)地置換整合破解土地細(xì)碎化難題，極大降低了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)推進(jìn)過程中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用。但是，農(nóng)地置換整合也帶來了相當(dāng)高昂的改制費(fèi)用，因而需要引入效率裝置（即機(jī)耕路）和平衡裝置（即水利溝渠）等一系列農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，以大幅提升農(nóng)地置換整合后的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和降低置換過程中的改制費(fèi)用。而且，借助政府的政策導(dǎo)向，充分發(fā)揮政策紅利，積極爭(zhēng)取財(cái)政資金及其它外部資金的投入，建設(shè)農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，在弱化不同地塊的質(zhì)量差異的同時(shí)，使農(nóng)戶以最小的成本獲得穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)預(yù)期，進(jìn)而激勵(lì)農(nóng)戶支持并主動(dòng)參與農(nóng)地置換整合，又進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

可見，改制費(fèi)用的存在是約束制度優(yōu)化變遷的重要變量，如何降低改制費(fèi)用成為促進(jìn)制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵。升平村的案例告訴我們，改制裝置的運(yùn)用，一方面，提供了效率裝置，通過促進(jìn)新制度運(yùn)行效率，制造更優(yōu)制度取締現(xiàn)存制度；另一方面，提供了平衡裝置，通過平衡各主體的利益損害，降低其抗拒程度，為制度變革鋪平道路。

當(dāng)然，如果升平村不進(jìn)行土地置換整合，只是進(jìn)行農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是否有可能通過市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)土地整合和規(guī)模經(jīng)營(yíng)？一個(gè)可能的答案是，面對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)可能產(chǎn)生的收益的利誘，人們也許會(huì)考慮通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)和置換擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。于是，為了分擔(dān)或降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)高昂的交易費(fèi)用，類似土地股份合作社這樣的交易裝置便應(yīng)運(yùn)而生，通過合作社的合約安排，配套相應(yīng)的可有效引入分工經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)模式，再降低交易費(fèi)用的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

另外，假如沒有農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入，那么，村組織會(huì)自發(fā)籌資進(jìn)行農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嗎？答案顯然更多的是“否”。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施具有鮮明的共用品（public goods）特征，不計(jì)損耗折舊，其使用的邊際成本為零，因此每個(gè)人都期望“搭便車”，除非允許收費(fèi)，很難出現(xiàn)獨(dú)立出資人。如果是由農(nóng)戶共同集資，不同地塊收益面存在差異，村頭受益少，村尾受益多，就如同大廈安裝升降梯，高層受益多，解決的辦法是高層多付費(fèi)，低層受益少進(jìn)而少付費(fèi)或內(nèi)部付費(fèi)。但升降梯損益容易計(jì)算，農(nóng)地耕作的收益不易度量，空間位置是權(quán)重，耕作面積是權(quán)重，種植類型也是權(quán)重，種植水稻玉米可獲得收割機(jī)進(jìn)入的好處，種植蔬菜水果則受益于水利建設(shè)。即使土地已置換整合，修路整水利后的規(guī)模收益亦不可準(zhǔn)確預(yù)期，農(nóng)戶并不一定愿意承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)收益?？梢?，在農(nóng)戶家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，集資建設(shè)農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的談判費(fèi)用和訊息費(fèi)用都高，難以達(dá)成合作契約，試圖通過農(nóng)地置換整合再確權(quán)，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的難度相當(dāng)大。即引入外部資金建設(shè)農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，承擔(dān)農(nóng)地整合的建設(shè)成本，降低交易費(fèi)用，成為農(nóng)地置換整合后再確權(quán)的基本要件。

作者簡(jiǎn)介：

羅明忠，男，江西永新人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，江西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，主要研究方向：勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。劉愷，男，廣東廣州人，現(xiàn)為華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，研究方向：農(nóng)村組織與制度。

本文發(fā)表于《貴州社會(huì)科學(xué)》2017年第6期

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 三農(nóng)研究

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