新型城鎮(zhèn)化進程中的資源與環(huán)境問題

改革開放三十多年來，城鎮(zhèn)化成為擴大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、推動經(jīng)濟社會發(fā)展的強勁動力，同時，高速城鎮(zhèn)化也帶來了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，需引起重視。

一、城市大氣環(huán)境污染突出

城市群已成為中國區(qū)域發(fā)展的主要空間形式，人口密度高、工業(yè)強度大、膨脹速度快等原因造成城市污染緩沖距離減少，主要大氣污染物排放量急劇增加。同時，大氣環(huán)流及大氣化學的雙重作用，導致污染物跨界傳輸和影響加重，使得我國區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量整體呈惡化趨勢，并由傳統(tǒng)煤煙型污染轉(zhuǎn)向以臭氧、細顆粒物和酸雨為特征的區(qū)域性復合型大氣污染。其中，西部城市群仍以煤煙型污染為主，中東部地區(qū)主要為復合型大氣污染，尤以京津冀、長三角、珠三角與山東城市群為代表。與過去50年相比，復合型大氣污染導致能見度大幅度下降，特別是中東部地區(qū)和東北地區(qū)能見度降低幅度和范圍顯著增大。

近年來，在脫硫設(shè)施等措施的控制下，我國南方酸雨面積有一定的減小。但隨著局部能源活動強度的增加，我國長三角地區(qū)和中部城市群地區(qū)酸雨強度逐年增加。

二、城市鄰避事件日益凸顯

在現(xiàn)代化與城市化進程中，政府部門為提升社會、文化、經(jīng)濟等的服務(wù)水平而配置的社會公共服務(wù)設(shè)施，其中有部分設(shè)施，如垃圾處理場，核能電廠等既服務(wù)于廣大地區(qū)民眾，又有可能污染周邊環(huán)境，對居民的生活、心理等產(chǎn)生一定的負面影響，以至于設(shè)施所在地周邊地區(qū)民眾普遍采取厭惡或排斥的態(tài)度，不愿與其毗鄰，產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象。隨著近年來社會和城市建設(shè)的發(fā)展，在全國各地發(fā)生了多起鄰避設(shè)施引起的群體性事件，已成為影響社會穩(wěn)定發(fā)展的不良因素，同時也為城市發(fā)展建設(shè)帶來新的問題和挑戰(zhàn)。

三、城市資源能源消耗巨大

1.城市建成區(qū)面積不斷擴大，城市建設(shè)占用大量耕地

我國城市建成區(qū)面積由1981年的7438平方公里擴大到2014年的5萬平方公里。城市建設(shè)不斷占用耕地面積，2001-2014年我國平均每年城市建設(shè)占用耕地面積為749平方公里。近年城市建設(shè)占用耕地面積態(tài)勢有下降，但仍比2001年高出302平方公里。

2.城市缺水和城市水資源分配不合理并存

目前，我國660個城市中有400多個受到水資源短缺的制約，110多個嚴重缺水。城市缺水導致地下水超采和地下水位下降，誘發(fā)地面沉降，特別是在城鎮(zhèn)化發(fā)展快、人口和城市密集的東部沿海地區(qū)尤其嚴重。

城鄉(xiāng)水資源分配不公平現(xiàn)象日漸突出。先城市后農(nóng)村、先工業(yè)后農(nóng)業(yè)的思想使城市生產(chǎn)及生活用水一直放在優(yōu)先的位置。2014年，我國城鎮(zhèn)人均生活用水量(含公共用水)213升／天，農(nóng)村居民人均生活用水量81升／天。由于城市地區(qū)區(qū)域小，當?shù)厮Y源量少，而用水量和用水要求高，導致城市地區(qū)大量地從農(nóng)村地區(qū)取用水資源，大量的原農(nóng)業(yè)供水工程轉(zhuǎn)變供水目標，改向城市地區(qū)供給。

3.城市能源消耗巨大，能源轉(zhuǎn)型面臨壓力

全國能源消費總量高位趨緩，能源清潔低碳轉(zhuǎn)型面臨壓力?！禕P世界能源統(tǒng)計年鑒2015》顯示，2014年中國(包括香港、臺灣地區(qū))一次能源消費量3111.6百萬噸油當量，占全球能源消費的24.1%，接近當年歐盟能源消費量的2倍。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2000年以來我國能源消費以年均7.3%的速度增長，盡管2015年能源消費僅增長0.9%，但能源消費總量仍在擴大。能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型仍面臨壓力。2015年我國煤炭消費量占能源消費總量的64.0%，水電、風電、核電、天然氣等清潔能源消費量占能源消費總量的17.9%。優(yōu)質(zhì)能源發(fā)展受煤炭和煤電產(chǎn)能過剩擠壓，棄風、棄水、棄光等現(xiàn)象突出。2015年全國“棄風”現(xiàn)象加劇，平均“棄風率”15%，較上年增加7個百分點，一些地區(qū)甚至接近40%；西部地區(qū)光伏發(fā)電“棄光”現(xiàn)象也較突出。

四、城市垃圾圍城形勢嚴峻

固體廢棄物已經(jīng)成為我國環(huán)境的主要污染源之一，其污染特點是種類繁多、成分繁雜、數(shù)量巨大。我國對固體廢棄物污染控制起步較晚，雖然近年在固體廢棄物的處理利用方面加強了技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，取得一定治理進展，但與歐、美、日等發(fā)達國家相比，固體廢棄物治理整體水平還很低，處理、處置技術(shù)還遠遠不能滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的需要。

2000－2014年，我國工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量不斷增加。工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量從2000年的816.077百萬噸增長至2014年的3256.200百萬噸，增長了三倍多。工業(yè)固體廢棄物綜合利用量從2000年的374.512百萬噸增加至2014年的2043.302百萬噸。雖然工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量不斷增加，但隨著固體廢棄物處理處置水平的提高，固體廢棄物排放量從2000年31.862百萬噸下降至2014年的0.594百萬噸。

城市生活垃圾清運量從1996年的108.254百萬噸增長至2014年的178.602百萬噸，增長了65%。生活垃圾無害化處理率在近十年內(nèi)得到了較高提升，從2003年的5l%增長至2014年的92%，尤其是“十一五”期間，生活垃圾無害化處理率增加了25.4個百分點。

固體廢棄物會對大氣環(huán)境、水環(huán)境和土壤環(huán)境造成污染。在適宜的水分、溫度下，固體廢棄物在經(jīng)過一定時間的堆放后，廢棄物堆中的一些有機物會分解出有害、有異味的氣體，直接污染大氣環(huán)境。一些堆放的固體廢棄物在雨水的沖刷下，可通過土壤滲到地下或隨雨水流入江河湖海，給水體造成很大的破壞和污染。有毒的固體廢棄物經(jīng)過一段時間的風化后，固體廢棄物滲出的有毒氣體會使土壤和土質(zhì)的結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，使土壤受到嚴重的污染。如一節(jié)廢鎳鉻電池在地里腐爛，能使一平方米的土地失去使用價值，在酸性土壤中這種危害尤為嚴重，在食物鏈的富集化作用下最后進入人體而危害人體健康。

五、城鎮(zhèn)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移擴散

1.污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移

在高速城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)土地日益稀缺，價格迅速上升，“生態(tài)門檻”也不斷提高，大量污染企業(yè)為降低生產(chǎn)成本向郊區(qū)與農(nóng)村遷移。由于排污收費與處罰費用低、污染受害人司法維權(quán)難、地方保護主義多、農(nóng)村環(huán)保不受重視等原因，污染企業(yè)遷移到農(nóng)村后很少進行治污設(shè)施投資；加劇了農(nóng)村水、土壤與大氣環(huán)境的污染，導致很多受污染地區(qū)農(nóng)村居民飲用水、農(nóng)作物、空氣受到污染，疾病發(fā)生率也不斷增加。據(jù)不完全統(tǒng)計，到2010年確認的“癌癥村”有33個。2000—2008年，與環(huán)境污染相關(guān)度較高的肺癌在城市和農(nóng)村發(fā)病率分別上升29.38%和47.73%；與環(huán)境污染相關(guān)度較高的肝癌在城市和農(nóng)村發(fā)病率分別上升13.04%和17.12%。1997—2005年，我國因環(huán)境問題上訪者每年增加30%，其中大部分發(fā)生在農(nóng)村。

2.城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移

在高速城鎮(zhèn)化過程中，我國很多城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)不堪重負，逐漸將污染物直接向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。一是大量未經(jīng)處理或雖經(jīng)處理但不達標的工業(yè)廢水與生活污水排入江河(據(jù)估算，2000—2010年未經(jīng)處理的污水累計排放量超過2000億噸)，引起農(nóng)業(yè)灌溉用水和農(nóng)村居民飲用水被污染；二是90%以上的城市垃圾在郊外或農(nóng)村堆放或填埋，截至2011年累計堆放或填埋量超過60億噸，逐漸污染農(nóng)村的水、土壤與大氣環(huán)境。

資源與環(huán)境問題的改革建議

一、實行嚴格的資源總量控制和全面節(jié)約制度

1.執(zhí)行嚴格的生態(tài)空間紅線控制。制定城鎮(zhèn)生態(tài)文明評價指標，并納入各級城鎮(zhèn)黨政干部的政績考核體系。嚴守生態(tài)用地底線，建立城鎮(zhèn)市域生態(tài)空間強管制機制，積極推進基本農(nóng)田集中連片建設(shè)。2.制定城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化開發(fā)制度。推動建立城鄉(xiāng)存量土地信息庫，嚴格控制新增用地指標，推行集約化用地開發(fā)制度，創(chuàng)新土地出讓方式和管理模式，推動低效存量土地功能更新與置換。3.嚴格控制城市用地規(guī)模。

二、推動城鎮(zhèn)群區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理機制

1.建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。完善京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，其他地方要結(jié)合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，建立區(qū)域協(xié)作機制。2.遏制城鎮(zhèn)污染向農(nóng)村擴散。

三、構(gòu)建城市環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系

財政金融渠道作為城鎮(zhèn)化重要的資金來源，關(guān)系到城鎮(zhèn)化能否健康有序地向生態(tài)文明的方向推進。1.建立合理的財政支出結(jié)構(gòu)，強化政府基本公共服務(wù)供給的責任和義務(wù)。2.構(gòu)建合理的中央與地方財政關(guān)系。3.建立有利于構(gòu)建合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的財政、稅收引導機制。4.利用合理的金融手段，拓寬城鎮(zhèn)化過程中的資金來源渠道。

四、實行以生態(tài)文明建設(shè)為導向的評價考核機制

建立符合生態(tài)文明理念的干部考評激勵機制，要將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。不僅要提高全民的生態(tài)文明意識，更要強化領(lǐng)導干部的生態(tài)文明意識，根據(jù)主體功能定位確定不同的考核目標，加大生態(tài)文明相關(guān)指標在城鎮(zhèn)化考評中的權(quán)重。通過科學有效的考評激勵機制，充分調(diào)動各方面的積極性、主動性，走出一條體現(xiàn)生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化道路。1.優(yōu)化評價及考核主體的結(jié)構(gòu)。2.明確評價客體。3.科學遴選評價及考核指標體系。4.重視評價及考核結(jié)果的應(yīng)用。

作者簡介:程會強,國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員；王海芹,發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員；李佐軍,國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會科學報》第1555期第2版

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