——以縣令丞行政權(quán)責為中心的考察

摘要：地方行政權(quán)責關(guān)系作為橫向權(quán)力的分配及運作問題，是政治研究的核心問題之一。秦代地方政務文書出土為展開考察實踐運作的權(quán)責關(guān)系提供空間。從日常行政與法律的視角審視，秦代縣令丞的行政職權(quán)大致分為法律授權(quán)、自主以及兩者兼有三種；行政責任分為自負責任與連坐責任，均有法律依據(jù)。秦代通過法律規(guī)范地方行政權(quán)責，調(diào)整權(quán)責關(guān)系，追求權(quán)責一致，不過實踐運作出現(xiàn)五種權(quán)責背離情況：權(quán)責的法律制度安排非對稱、法律規(guī)定責任的僵化、消極責任的問責幅度過大、同體問責嚴重干擾行政執(zhí)行、權(quán)責關(guān)系的皇帝導向引發(fā)的背離。究其根本，秦代地方行政權(quán)責關(guān)系問題實為傳統(tǒng)地方行政與國家法治的矛盾問題一種表現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：秦代；地方；行政職權(quán)；行政責任；權(quán)責關(guān)系

行政權(quán)力的分配及運作問題是政治研究的核心問題，大致可從縱向與橫向兩方面進行討論?？v向方面體現(xiàn)為中央與地方關(guān)系問題，筆者曾專文探討。橫向方面則體現(xiàn)為行政權(quán)責關(guān)系問題，本文擬結(jié)合法律文本與日常政務運行實踐進行考察，主要依據(jù)的材料是出土秦簡法律、政務文書。過去關(guān)于秦代行政權(quán)責，法律通史性著作有些相關(guān)論述，主要側(cè)重從法律文本角度單個考察官吏的行政權(quán)力或責任，從政務文書出發(fā)探討官吏的行政問責及處罰。其中針對性探討成果較少，尤其極少有關(guān)秦代行政權(quán)責關(guān)系的綜合討論。故此拋磚引玉，備請賜教。

縣令丞的行政職權(quán)

傳世文獻所載秦代縣令丞的情況很少，過去研究大多秦漢兼述，據(jù)漢承秦制，以漢推秦，重在討論縣令丞職掌，很少對職權(quán)進行系統(tǒng)論述，職掌指主管的事務，對象是事，體現(xiàn)的是人與事之關(guān)系；職權(quán)指主管特定事務所固有的權(quán)力，對象是人，體現(xiàn)的是人與人之關(guān)系，兩者性質(zhì)不同。睡虎地秦簡所見不少有關(guān)縣令丞的行政職權(quán)的法律規(guī)定，最引人注意的是縣丞的職權(quán)遠比史書記載的要多。近年隨著里耶、岳麓秦簡大量刊布，豐富的縣級法律規(guī)定與實際行政運作記錄，可系統(tǒng)探討秦代縣令丞的行政職權(quán)問題。

（一）法律授權(quán)的行政職權(quán)

處罰權(quán)。處罰權(quán)指縣令丞對違反法律或行政規(guī)范的機構(gòu)或吏員進行依法制裁的權(quán)力，有三種情況：一是違反國家法律的處罰。岳麓秦簡癸、瑣相移謀購案：州陵縣守綰、丞越根據(jù)捕人“相移”等違法，判定癸、瑣等贖黥。與《秦律雜抄》38號捕盜律相關(guān)：把所捕的人移交他人，借以騙取爵位的，處以耐刑。又8-755+756+757+758：遷陵縣丞據(jù)司空厭等違反“徒隸不田”法令，處罰司空厭等“耐為司寇”。二是違反郡守頒布行政規(guī)范的處罰?！墩Z書》4-8號：縣令丞發(fā)覺吏民犯法，應檢舉處罪。又16-5/16-6載洞庭郡太守規(guī)定：運輸工作先由乘城卒、隸臣妾等人來做，農(nóng)忙時節(jié)不要發(fā)動百姓去做。同時授予縣令丞行使處罰權(quán)：若有發(fā)動百姓的情況，縣馬上依法論罪。 三是違反縣令丞頒布行政規(guī)范的處罰。8-64+8-2010載：縣廷下令尉、少內(nèi)上報“應書”到縣廷，但皆有違規(guī)而被坐罪。

監(jiān)督權(quán)。行政監(jiān)督有廣、狹義之分，廣義行政監(jiān)督指對國家行政機關(guān)和工作人員的一切行政活動進行監(jiān)督；狹義行政監(jiān)督指行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、工作監(jiān)督。這里探討的是狹義監(jiān)督?？h令丞的監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在：一是對違法行為的監(jiān)察?！肚芈呻s抄》11-15號：規(guī)定軍中稟食違法，縣令丞等沒有察覺，各罰貲一甲。《語書》4-7號也規(guī)定：吏民犯法，縣令丞沒有檢舉或不知道，是大罪。二是對財務的監(jiān)督，主要有三種情況：一是監(jiān)督財務收支運營。岳麓秦簡1251+1254倉律曰：縣官縣料出入必平，稟禾美惡相雜，大輸令丞視，令史、官嗇夫視平；稍稟，令令史視平，不從令，貲一甲?？h官，里耶秦簡8-461載秦統(tǒng)一后公室更名曰縣官,公室指君主之家，統(tǒng)一后的縣官則指國家。律條表明國有財物大量輸出，縣令丞予以監(jiān)視；若小量輸出，則令史進行監(jiān)視。不過更常見令史監(jiān)督財物的出入，如岳麓秦簡1265關(guān)市律曰：縣官有賣買也，必令令史監(jiān)，不從令者，貲一甲。里耶秦簡記載諸多此律的適用實踐：如8-1055+8-1579“庫建、佐般出賣祠余徹脯……令史監(jiān)”。還有監(jiān)督縣各機構(gòu)財物的支出，見表1。倉、司空、田官、鄉(xiāng)等發(fā)放口糧，田官出糧食，少內(nèi)支出購賞金等皆由令史監(jiān)督。二是核驗新舊交接財務?！缎伞?7-18號縣屬官嗇夫新舊交接，縣令有權(quán)對賬務賬目進行核驗，沒有核驗承擔連帶責任。三是核查財務計賬?？h屬機構(gòu)對財物進行計賬后，縣令丞還要核查計賬，如8-164+8-1475少內(nèi)武敢言之：上計……謁告遷陵將計丞上校。將是監(jiān)率之義，將計丞即是監(jiān)率上計的縣丞。校是核查的意思。本簡是遷陵少內(nèi)上計，請縣丞核查計賬。

確認權(quán)。確認權(quán)是行政主體對業(yè)已存在的、客觀的行政法律關(guān)系加以明確的權(quán)力?？h令丞行政確認權(quán)主要是針對縣內(nèi)財物數(shù)量的確認，如《倉律》21號對倉收入糧食數(shù)量的確認：谷物入倉，每萬石相隔開，設(shè)置倉門，縣嗇夫（縣令）或丞等共同封緘。封緘目的是確認每處糧食數(shù)量為萬石。再《倉律》29號倉支出糧食的數(shù)量也要縣令丞確認：谷物、芻稾出盡的時候，向縣令丞上報多余和不足的數(shù)量，若未出盡而數(shù)額已足，同樣報告縣令丞，由縣令丞一起將倉封緘。此外，《金布律》64號縣令丞對官府收受金錢的數(shù)量進行確認：官府收入錢幣，以一千錢裝為一畚，用其令丞的印封緘。

人事任免權(quán)?？h令丞的人事任免權(quán)行使主要有：一，對下屬官嗇夫、佐、史等群官屬的任免。岳麓秦簡1272+1245置吏律曰：縣除有秩吏，各除其縣中。其欲除它縣人及有謁置人為縣令、都官長、丞、尉、有秩吏，能任者，許之。這是針對縣中有秩吏的除用規(guī)定。對于縣令丞除用官嗇夫等官吏的規(guī)定，《內(nèi)史雜》189號：官嗇夫免，□□□□□□□其官亟置嗇夫。過二月弗置嗇夫，令丞為不從令。《置吏律》157-158號：縣、都官、十二郡免除吏及佐、群官屬。又《法律答問》144號“郡縣除佐”談到縣除用官佐。對此岳麓秦簡1396+1367《置吏律》規(guī)定更為詳細：縣除小佐毋（無）秩者，各除其縣中，皆擇除不更以下到士五史者為佐，不足，益除君子子、大夫子、小爵及公卒、士五子年十八歲以上備員，其新黔首勿強，年過六十者勿以為佐。人屬弟、人復子欲為佐吏。其中對所除用小佐的地域、爵位、年齡等作出規(guī)定。二、官嗇夫不在，縣令丞為官機構(gòu)任命守官?！吨美袈伞?61號：官嗇夫節(jié)不存，令君子毋害者若令史守官，毋令官佐、史守。又《內(nèi)史雜》190號：苑嗇夫不存，縣為置守，如廄律。單獨對縣任命苑守嗇夫作出規(guī)定。

軍事指揮權(quán)。縣令具有對全縣軍隊的指揮權(quán)，張家山漢簡《二年律令·捕律》：群盜殺傷人、賊殺傷人、強盜，即發(fā)縣、道，縣、道亟為發(fā)吏徒足以追之，尉分將，令兼將……以窮追捕之。整理小組注釋：“兼將，統(tǒng)一率領(lǐng)?！?出現(xiàn)群盜、賊殺傷人，縣尉分部率領(lǐng)，縣令統(tǒng)一率兵追討。

（二）法律之外的自主職權(quán)

規(guī)范權(quán)是行政主體指定和公布行政規(guī)范的職權(quán)。秦代縣令丞頒布的行政規(guī)范有廷令、詔、廷書等。廷令有8-769廷下令書……，8-1797廷令。詔有8-138+8-174+8-522+8-523遷陵守丞敦狐為令史更行廟詔。秦統(tǒng)一過后，詔改為皇帝之令的專稱，8-461載“以王令曰以皇帝詔”。廷書是縣廷所頒布的行政規(guī)范文書，如8-173：廷書曰令史操律令詣廷讎。

（三）法律授權(quán)與自主兼有的職權(quán)

大部分縣政務的裁決權(quán)是法律授權(quán)，縣令丞裁決的意見是以律從事，只有極少數(shù)自主裁決。表2為司空、尉、亭、庫、鄉(xiāng)等向縣廷的政務申告及裁決，裁決者主要是縣丞，與縣丞主文書有關(guān)。

縣令丞對下屬機構(gòu)所申告政務的裁決方式主要有：一，卻之，即不批準。批準與否體現(xiàn)縣丞的行政裁決自主性。二，獲批準，縣令、丞作出具體的裁決意見，主要有兩種：以律令從事和針對具體情況作出自主裁決。如表中“償錢”案：令佐華自訴“以前所養(yǎng)大隸臣豎欠華補錢五百，現(xiàn)在豎獲賜購賞錢一千一百五十二，應令豎出五百錢償債?！边w陵守丞（代理縣丞）自主裁決：“經(jīng)訊問如華所訴，豎的購賞錢當初應給華”。

除以上主要職權(quán)外，縣令丞還有斷獄及奏讞權(quán)、向上級匯報工作的職權(quán)等，如《岳麓書院藏秦簡(三)》和張家山漢簡《奏讞書》提供眾多縣令丞斷獄及奏讞的案例，里耶秦簡有不少遷陵縣向洞庭郡匯報工作的記錄，茲不贅述。

縣令丞的行政責任

以行政理論而言，擁有一定的職權(quán)就要承擔相應大小的責任?，F(xiàn)代行政學將責任分為積極責任和消極責任，積極責任或稱“負責”，多在職責、義務上使用；消極責任或稱“問責”，多在對行為做出解釋和對行為進行追究和懲罰上使用。秦代縣令丞承擔的行政責任是消極責任，指行政主體及執(zhí)行公務者因?qū)嵤┬姓袨檫`法而承擔否定性法律后果?！墩Z書》10-13號總體上對官吏承擔否定性法律責任有所說明：“惡吏不明法律令，不智事，不廉絜，毋以佐上，緰隨疾事……故如此者不可不為罰?！泵鞔_強調(diào)官吏不做好本職工作，違反法律法規(guī)，必然承擔罪責。具體而言，縣令丞承擔的行政責任主要有兩種：一、因本人實施行政行為違法而自負責任；二、因下屬機構(gòu)或人員實施行政行為違法而承擔連坐責任。

（一）自負責任

地方性法規(guī)規(guī)定的責任?？な仡C布的地方性法規(guī)對縣令丞實施行政違法行為而承擔責任作出規(guī)定，《語書》1-8號規(guī)定：縣令丞不知道吏民犯法行為或發(fā)現(xiàn)吏民犯法行為而不檢舉，是犯大罪，要被論處?？h令丞具有監(jiān)督下屬的權(quán)力，同時也承擔監(jiān)督的責任，未發(fā)現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)而不檢舉均是監(jiān)督不力的表現(xiàn)，須承擔處罰的法律后果。

國家法律規(guī)定的責任。國家法律有不少縣令丞因本人未履行相應職權(quán)而被追究責任的規(guī)定，涉及縣令丞執(zhí)行處罰權(quán)、人事任免權(quán)等違法而追究責任。如執(zhí)行處罰權(quán)違法，《秦律十八種·效》174-175號：禾、芻稾積，有贏、不備而匿弗謁……大嗇夫、丞智而弗罪，以平罪人律論之，有與主者共賞不備。規(guī)定大嗇夫（縣令）、縣丞知道違法行為而不加處罰，則行使處罰權(quán)不力，縣令丞處以與罪犯同等罪責。縣令丞執(zhí)行人事任免權(quán)違法而承擔責任，《內(nèi)史雜》189號：官嗇夫免……過二月弗置嗇夫，令丞為不從令。規(guī)定官嗇夫免職，縣令丞超過規(guī)定時間未任命新嗇夫，承擔“不從令”罪責。8-1890載：不從令，貲二甲。

（二）連坐責任

1.郡守頒布地方性法規(guī)所見縣令丞的連坐責任?！墩Z書》5-8號：對于本縣吏民犯法，縣令丞知而不檢舉、論罪……南郡太守府派人案查，發(fā)現(xiàn)、舉劾不從法令的人，以法律論罪，所在縣的令丞承擔連坐罪責。

2.國家法律所見縣令丞的連坐責任。睡虎地和岳麓秦簡提供很多材料，見表3。

表中律條規(guī)定縣官嗇夫、倉、鄉(xiāng)、尉及其下屬、司馬違法，縣令丞承擔連坐責任。若縣令丞按規(guī)定執(zhí)行本職權(quán)，下屬違法，不承擔連坐責任，如《效律》17-18號：官嗇夫免，縣令令人效其官，官嗇夫坐效以貲，大嗇夫及丞除。

（三）縣令丞承擔責任的實例分析

國家法律文本及地方性法規(guī)中縣令丞承擔責任及處罰的規(guī)定在實際執(zhí)行中情況如何？里耶、岳麓秦簡和張家山漢簡發(fā)現(xiàn)幾則案例，可作分析。

里耶秦簡所見實例。8-754+8-1007載縣丞昌因處罰鄉(xiāng)嗇夫渠、鄉(xiāng)史獲不符合法律的規(guī)定而被追究責任，屬本人行使處罰權(quán)不當而承擔責任。又7-304：廿八年遷陵隸臣妾及黔首居貲贖責作官府課……令拔、丞昌、守丞膻之、倉武、令史上、上逐除，倉佐尚、司空長、史□當坐?！贝硕赐タた己诉w陵縣倉、司空管理的“隸臣妾及黔首居貲贖責作官府課”，正印證《語書》“且課縣官”的實際執(zhí)行?？た颊n遷陵縣倉與司空，縣令拔、丞昌、守丞膻之均牽連其中，若執(zhí)行職權(quán)不當應承擔連坐責任，但是過錯在“倉佐尚、司空長、史□”，縣令丞無過失，故而免責。

岳麓秦簡所見實例。岳麓秦簡《為獄等狀四種》案例六“暨過誤失坐官案”，記錄縣丞暨本人違法而追究責任和因下屬違法而承擔連坐責任，于振波與史達先生先后對暨的“八劾”作統(tǒng)計列表。正如暨自言共八次被追責主要是自己工作失誤和承擔他官違法的連坐責任。故而暨曾申辯：“不幸過誤失，坐官弗得，非敢端犯法令”，強調(diào)這兩點被問責因素?！白俑サ谩眲t為進一步區(qū)分出“八劾”中第五、六、七是為“坐官”。

張家山漢簡所見實例。張家山漢簡《奏讞書》載秦始皇時攸縣利鄉(xiāng)反叛，攸縣令命令令史率領(lǐng)吏卒追擊，反盜殺義等，所率領(lǐng)的吏卒敗逃。法律規(guī)定敗逃者當被捕，但皆未捕得?？h令因本人行使領(lǐng)導指揮軍事權(quán)違法，以“儋乏不鬬”罪處罰。

權(quán)責關(guān)系

（一）權(quán)責一致是秦代縣級行政追求的目標

行政學理論范疇下“權(quán)責一致”是對權(quán)力和責任的應然描述。法家思想是秦代治國的主導思想，法家主張官吏的權(quán)責相一致，如《韓非子·主道》曰：君以其言授其事，事以責其功。功當其事，事當其言，則賞；功不當其事，事不當其言，則誅。強調(diào)君主授予官吏職權(quán)則相應要求正當行使其職權(quán)，并取得相應成效，否則官吏應被問責。

秦代“明法度，定律令”，官府有本機構(gòu)使用的相關(guān)法律，《內(nèi)史雜》曰：縣各告都官在其縣者，寫其官之用律。法律對各機構(gòu)及人員的職權(quán)與責任均有相關(guān)規(guī)定，以縣令丞為例，其處罰權(quán)、監(jiān)督權(quán)、確認權(quán)、人事任免權(quán)、裁決權(quán)等和因違法所承擔的自負責任、連坐責任等，法律都作出較為具體的規(guī)定。以法律為依據(jù)，秦代努力追究規(guī)則制度上的權(quán)責一致。首先，要求官吏熟練掌握及使用法律?！墩Z書》9-10號：凡良吏明法律令，事無不能殹……惡吏不明法律令，不智事。明確掌握法律成為判定官吏良與惡的首要標準。

其次，要求官吏宣傳法律，令吏民皆知法。《商君書·定分》曰：諸官吏及民有問法令之所謂也于主法令之吏，皆各以其故所欲問之法令明告之……主法令之吏不告，及之罪，而法令之所謂也，皆以吏民之所問法令之罪，各罪主法令之吏。要求吏民有問法律者，官吏必須明告之，不然以吏民所問法律論處主法令的官吏?？な仡C布地方性法規(guī)中也要求宣傳法律法規(guī)，《語書》4-5號記有南郡守騰規(guī)定：故騰為是而修法律令、田令及為閑私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智之，毋巨于罪。

其三，嚴格執(zhí)行法律，不執(zhí)行者處以重罪?！渡叹龝べp刑》曰：守法守職之吏，有不行王法者，罪死不赦，刑及三族。這是“重罪去刑”思想。前引“暨過誤失坐官案”江陵縣丞暨時隔不到半年卻因違法受到8次處罰，法律執(zhí)行之嚴密可以管見。

（二）權(quán)責背離及其五種情況

秦代雖然從規(guī)則制度和實踐中都極力追求權(quán)責一致，但實踐運作并不理想。當時權(quán)責出現(xiàn)背離問題，主要有五種情況：

1.從法律制度安排上看，權(quán)力與責任非對稱。責任全部為法律規(guī)定，而權(quán)力只部分是法律授權(quán)，還有一些權(quán)力游離法律之外。如縣令丞行政規(guī)范權(quán)、自主裁決權(quán)等都不在法律規(guī)定之中，導致這些權(quán)力的行使無對應法律責任的承擔，權(quán)力與責任不對稱。

2.以法律規(guī)定全部責任，責任承擔僵化導致權(quán)責背離。法律規(guī)定全部責任，官吏承擔的責任是相對固定的規(guī)則，規(guī)則之外無其他責任的存在，只要按律行事，不觸犯固定的責任規(guī)則，便不承擔責任，這便是所謂“無過便是功”。這種僵化的責任承擔導致權(quán)責關(guān)系不是權(quán)力與責任的關(guān)系，實質(zhì)是權(quán)力與規(guī)則的關(guān)系。由此出現(xiàn)兩種問題：一、規(guī)則中的責任僵化，而規(guī)則之外的權(quán)力游離法律責任之外，出現(xiàn)權(quán)責背離；二、同是規(guī)則中的權(quán)力與責任，兩者的僵化雖使行使權(quán)力者清楚權(quán)力的界限與違法的責任，本身成為官吏消極行使權(quán)力、規(guī)避責任的衡量標尺。

3.行政責任以消極責任為主，問責幅度過大，處罰程度過強，對權(quán)力的行使產(chǎn)生消極影響。一、從縣令丞承擔責任看，以消極責任為主，只停留在如何制約權(quán)力之上，對權(quán)力的行使產(chǎn)生消極影響。二、問責幅度過大。縣令丞不僅為自己違法承擔責任，還為下屬違法承擔連坐責任。責任承擔幅度太大，才會出現(xiàn)江陵縣丞暨受到8次處罰的不正?，F(xiàn)象。如此迫使縣令丞在行政上自然重在通過加強監(jiān)督，實現(xiàn)如何規(guī)避責任，出現(xiàn)監(jiān)督的剛性化，而相應地忽視對縣的正常治理。秦二世時期，李斯上獻“督責之術(shù)”與此問責幅度過大是有關(guān)聯(lián)的。三、追究責任的處罰程度過強，這是受到“重罪去刑”思想的影響。

4.從連坐責任的承擔上看，權(quán)力行使主體與責任追究主體的一體性（同體問責）按內(nèi)涵，問責可分為同體問責與異體問責。同體問責指政府對官員的問責或政府系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的問責；異體問責指權(quán)力機關(guān)、社會公眾等對政府及官員的問責。官官相護，嚴重干擾行政問責的執(zhí)行。秦代實行垂直問責，即政府系統(tǒng)內(nèi)上級對下級問責，問責主體與權(quán)力行使主體具有一體性，問責的第三方主體缺位。加之上級對下級的違法行為承擔連坐責任，行使權(quán)力、承擔連坐責任與問責的主體都是同一個上級，必然出現(xiàn)隱瞞下級違法行為以規(guī)避自己連坐責任的情況，行政問責的執(zhí)行大打折扣。以縣級行政系統(tǒng)為例，縣令丞對下屬行使權(quán)力，并對下屬的違法行為進行問責，同時也承擔下屬違法的連坐責任，直接導致縣令丞在某種程度上對下屬的違法行為予以包庇，干擾行政問責的執(zhí)行。張家山《奏讞書》記載縣令為規(guī)避連坐責任，隱瞞下屬的違法，“欲縱勿論”。

5.權(quán)責關(guān)系的皇帝導向引發(fā)的背離。秦代官僚制實行層級授權(quán)與負責原則，皇帝是權(quán)力的頂點，集天下權(quán)力于一身，同時也是責任的終極。當時認為皇帝的權(quán)力操縱天下之事，如泰山刻石辭：皇帝躬圣，既平天下，不懈于治。夙興夜寐，建設(shè)長利，專隆教誨。訓經(jīng)宣達，遠近畢理，咸承圣志?，樞芭_刻石文：應時動事，是維皇帝。匡飭異俗，陵水經(jīng)地。憂恤黔首，朝夕不懈。除疑定法，咸知所辟?！痘实奂绕教煜拢种翁煜?。遠近畢理、端平法度、萬事大畢，匡飭異俗、除疑定法等都是皇帝所為，皇帝是為天下權(quán)力的化身。與此相應，皇帝承擔天下的責任，是為責任的最終導向。天下治亂，皇帝承擔不可推卸的責任，這在漢時體現(xiàn)明顯，如“文帝詔曰：朕獲保宗廟……天下治亂，在予一人?！庇纱送浦?，秦代皇帝也是集天下責任于一身。

權(quán)責關(guān)系的皇帝導向引發(fā)權(quán)責背離的兩種現(xiàn)象：一是皇帝的責任誰來追究，即最終問責主體缺位，這就是專制政體導致的弊端；二是皇帝承擔天下的責任，往往通過“大赦”方式推卸責任，由此相應地免除下級違法者本應承擔的責任，導致責任在一定程度上的缺失，問責效力減弱。如最近出土秦二世大赦的官府文告：“元年與黔首更始，盡為解除流罪，今皆已下矣，朕將自撫天下?！?/p>

結(jié)語

審視秦代地方日常行政的權(quán)責關(guān)系，不能僅以單純行政的視角，還應納入法治的視野?？偫ǘ裕卮胤叫姓臋?quán)責關(guān)系問題是傳統(tǒng)地方行政與國家法治的矛盾問題的一種表現(xiàn)。秦代以法治國，貫徹律令行政，中央推行法治原則，“明法度，定律令”，主張“事皆決于法”；地方強調(diào)以律令行政為準繩，律令是地方行政運作的常見依據(jù)。故此，秦代力求以法律規(guī)范地方行政權(quán)責及調(diào)整權(quán)責關(guān)系，追求權(quán)責一致。為達此目標，秦代地方行政職權(quán)追求普遍的法律授權(quán)，行政責任則全部為法律作出規(guī)定。但是，在行政實踐運作中，權(quán)責關(guān)系還是出現(xiàn)五種權(quán)責背離情況，值得反思。

究其根本，秦代地方行政權(quán)責背離實為傳統(tǒng)地方行政與國家法治相沖突的表現(xiàn)：一、地方傳統(tǒng)行政層級制與法治的沖突。法治要求地方行政權(quán)責關(guān)系由法律制度調(diào)整，超越由單純行政調(diào)整框架下的任意伸縮性，避免權(quán)力與責任配置的不合理現(xiàn)象，保障權(quán)責一致。由此地方行政權(quán)責關(guān)系超越行政層級、職級關(guān)系，體現(xiàn)為法律關(guān)系。但是秦代地方傳統(tǒng)行政管理體制還是剛性的縱向行政層級制，上級行政權(quán)力的過分擴張與滲透，突出體現(xiàn)為連坐責任的承擔迫使上級對下級行政實行全景式監(jiān)督模式。二、“重刑”行政指導思想失誤，重在行政處罰，過分強調(diào)消極責任，違背法治視野下行政權(quán)責的統(tǒng)一。三、行政權(quán)分配上人治與法治的矛盾。秦代傳統(tǒng)行政本質(zhì)上還是實行人治，皇帝個人擁有最高權(quán)力，自此以下層級授權(quán)與分權(quán)，行政權(quán)力體現(xiàn)任意性，如縣令丞的自主裁決權(quán)等是為個人權(quán)力任意性的一種體現(xiàn)。這與法治所要求行政權(quán)來源于法律授權(quán)相沖突。四、國家法律制度對地方行政立法的缺位。立法是法治的邏輯起點。秦代“法令由一統(tǒng)”，國家統(tǒng)一制定法律，但國家法律制度對地方立法的規(guī)定空白。然而傳統(tǒng)行政下地方可頒布地方性法規(guī)（包括行政規(guī)范），這種權(quán)力呈現(xiàn)很大任意性，并脫離相關(guān)法律責任的承擔，致使地方行政權(quán)責裂現(xiàn)不一致。

基金項目：國家社會科學基金青年項目（16CZS029）

作者簡介：吳方基，歷史學博士，廣東嘉應學院政法學院講師，江西師范大學?；韬顨v史文化研究中心兼職研究員。（廣東 梅州，514015）

原載《求索》2017年第4期

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 求索雜志

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