摘要：作為我國最基層的政府組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接承擔(dān)滿足民眾對公共服務(wù)的多元化需求，關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給仍然存在職能不清、總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、模式單一和質(zhì)量不高的問題，這主要是由于城鄉(xiāng)二元體制、政府間財權(quán)和事權(quán)劃分不均、競爭機制相對缺乏、考評機制的偏狹和民眾參與不足所致，因此，應(yīng)該準確定位服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理職能、吸引社會力量廣泛參與多元治理、完善鄉(xiāng)村公共財政體制、健全公共服務(wù)績效監(jiān)督評估制度、發(fā)揮農(nóng)民需求主體的積極作用，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力得到有效提升。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共服務(wù)；能力提升

現(xiàn)代國家的重要標(biāo)志就是主權(quán)在民，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了這種社會職能時才能持續(xù)下去?！保?］ 隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，現(xiàn)代政府的統(tǒng)治職能不斷弱化，公共服務(wù)能力成為衡量政府能力的重要標(biāo)尺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的政權(quán)組織，是上級政府和農(nóng)民之間的橋梁紐帶，其公共服務(wù)職能的發(fā)揮直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)水平、全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升公共服務(wù)能力的重要性

（一）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代性

   十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，意在推動國家治理結(jié)構(gòu)從“一元單向管理”轉(zhuǎn)向“多元交互共治”。而國家治理的重點毫無疑問在基層，關(guān)鍵是靠群眾的滿意和參與，體現(xiàn)著國家和人民關(guān)系的變化，這就要求必須以普通民眾的民生改善，公平正義進一步深化為方向?！盎竟卜?wù)均等化是國家治理體系現(xiàn)代化的重大理論與實踐問題?！保?］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家治理體系中的基層政府，其公共服務(wù)能力水平的提升，對于加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、促進我國社會基層治理創(chuàng)新、實現(xiàn)國 家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化具有重要意義。

（二）農(nóng)村人口比重偏大的決定性

   改革開放以來，雖然農(nóng)村人口流動加快，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，但我國農(nóng)村人口依然數(shù)量巨大，根據(jù)第六次全國人口普查（2010年）顯示，我國的農(nóng)業(yè)人口超過總?cè)丝跀?shù)的一半，達到50.32％ 。農(nóng)村人口數(shù)量的巨大意味著農(nóng)村公共服務(wù)需求量的巨大，而城鎮(zhèn)化進程中資源不斷向城市傾斜，農(nóng)村地區(qū)往往經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、公共服務(wù)水平低下，形成城鄉(xiāng)二元體制下公共服務(wù)供給的“馬太效應(yīng)”，

公共服務(wù)需求量的增長與供給不足的矛盾日益突出。同時，農(nóng)村人口快速流動之下產(chǎn)生的“空心村”、“精英流失”、“留守兒童”等現(xiàn)象，使農(nóng)村面臨的公共服務(wù)狀況雪上加霜，都迫切需要政府力量介入，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力帶來一定的壓力和挑戰(zhàn)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能地位的特殊性

   鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政壓力型體制的末端，不同于側(cè)重宏觀調(diào)控和指導(dǎo)的中高層地方政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要根據(jù)上級政府的相關(guān)政策文件等直接向公眾提供公共服務(wù)，管轄范圍和職責(zé)劃分上的直接性使其更能及時了解鄉(xiāng)村社會實際發(fā)展情

況和農(nóng)民需求，其言行直接關(guān)系和影響著民眾的切身利益。也正因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一向被認為是建設(shè)服務(wù)型政府的突破點。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能主要就是向農(nóng)村和農(nóng)民提供公共產(chǎn)品，雖然公共產(chǎn)品一定程度上也可由市場或個人供給，但由于公共產(chǎn)品的外部性和農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)體系的脆弱性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政權(quán)的實際存在，理應(yīng)承擔(dān)起提供公共服務(wù)的責(zé)任。

（四）滿足基層民眾多樣化需求的緊迫性

   十八屆三中全會公報多次使用“治理”替代了“管理”，體現(xiàn)著我國執(zhí)政理念的變化。與“設(shè)計管理”不同，“社會治理”更多地體現(xiàn)不同治理主體特別是民眾和政府之間的民主協(xié)商、合作共治。對于政府而言，“越來越重要的是要利用基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達和滿足其共同利益，而不是試圖控 制或掌控社會新的發(fā)展方向?！保?］伴隨著城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村社會發(fā)展水平的提高，農(nóng)民群體逐漸分化和多元，其公共服務(wù)需求也更加復(fù)雜和多樣。除了“醫(yī)療保障”、“農(nóng)村養(yǎng)老”等生活型公共服務(wù)需求和“鄉(xiāng)村道路修建”、“農(nóng)田水利設(shè)施”等生產(chǎn)型公共服務(wù)需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著越來越多的“農(nóng)產(chǎn)品供求信息”、“農(nóng)村金融信貸”、“法律援助”等發(fā)展型公共服務(wù)需求。“文化娛樂、教育、科技、信息等方面的需求逐漸增大，同時對于政府行政服務(wù)的質(zhì)量也提出了更高的要求”。［4］

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給職能不清

   鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共服務(wù)供給的主體，但其對公共服務(wù)理念認識相對不足，仍然存在“官本位”意識，將自己的主要職責(zé)定位為統(tǒng)治和管理，尚未完全實現(xiàn)向服務(wù)型政府鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)變，從而使公共服務(wù)供給處于有意或無意的缺位狀態(tài)。而且，作為直接面對農(nóng)民的基層政府，“上面千根線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于完成上級政府的各種考核指標(biāo)，無法集中精力于公共服務(wù)供給；再加上稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨財政窘?jīng)r，從而使一些惠農(nóng)政策在最終貫徹時存在困難，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給時的無奈缺位。

   另外，由于我國固有考核體制的慣性，以及迫切希望改變自身財政狀況的現(xiàn)實，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把招商引資、發(fā)展經(jīng)濟作為自己的首要工作，以便在考核時獲得更多的晉升機會。因此，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，而且還干涉村民種植的品種和范圍等，從而造成其職能的越位狀態(tài)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)過程中，經(jīng)常把財力和精力都集中在一些形式上的政績工程，忙于上級政府的各種檢查，而對投資大見效慢的公共服務(wù)卻并不熱心，一定程度上造成了公共服務(wù)的錯位狀態(tài)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給總量不足

   隨著近幾年國家惠農(nóng)政策的大力推行，農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等方面的公共服務(wù)內(nèi)容和水平已經(jīng)有了一定程度提高，但由于長期存在的城鄉(xiāng)二元制下的公共服務(wù)供給模式，鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平和城市相比仍然落后，整體上呈現(xiàn)公共服務(wù)總量供給不足的狀態(tài)。以國家對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入為例，２０１１年國家投入農(nóng)村與城鎮(zhèn) 的 固 定 資 產(chǎn) 投 資 分 別 為 ９０８９ 億 元和３０２３９６．１億元，差異十分直觀 ［5］ ?！霸谖覈保福玻秲|畝的耕地中，有比較完善的灌溉設(shè)施的，就是有效灌溉面積不到８．７ 億畝，也就是說一半多的土地還是靠天吃飯”［6］ 。這都顯示國家對農(nóng)村公共服務(wù)尤其是農(nóng)村公共設(shè)施的投入嚴重不足，即農(nóng)村公共服務(wù)的供給制約著農(nóng)村生產(chǎn)生活的發(fā)展。

    另外，信息是人賴以生存和發(fā)展的基本資源，是用來消除隨機不確定性的東西。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民對于市場需求信息的準確性和及時性要求越來越高，錯失一條關(guān)鍵市場信息可能導(dǎo)致農(nóng)民收入受到損失。而且逐漸從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者中轉(zhuǎn)移出來的剩余勞動力，迫切需要有關(guān)就業(yè)和用工的信息。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏主動搜集信息的動力機制，搜集信息能力相對較弱，信息傳達機制不完善，造成公共信息供給的缺失。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡

  不但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給總量不足，而且許多服務(wù)內(nèi)容甚至一定程度上背離了民眾需求，導(dǎo)致供求之間的結(jié)構(gòu)性失衡，造成社會資源的嚴重浪費。在我國的“政治錦標(biāo)賽”模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求政績，它們更熱衷于投資上級政府委派的周期短、見效快的項目，或者是看得見的“硬性”公共服務(wù)。而對于見效慢、期限長的項目，農(nóng)民特別需要的就業(yè)培訓(xùn)、科技文化、信息服務(wù)、環(huán)境治理等“軟性”公共服務(wù)則相對漠視。由于農(nóng)村環(huán)境治理服務(wù)的相對缺失，“污水靠蒸發(fā)，垃圾靠風(fēng)刮”的現(xiàn)象比比皆是。農(nóng)村文化公共產(chǎn)品供給缺乏，相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有自己成熟開放的圖書館、閱覽室等，而且只有少數(shù)發(fā)達地區(qū)有自己的文化隊伍，對于大部分相對落后地區(qū)文化生活仍然處于非常貧乏的狀態(tài)。同時，在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)，政府更愿意投資發(fā)達農(nóng)村的公共服務(wù)，造成同一區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)供給失衡，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體公共服務(wù)水平的提升。

  同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府熱衷于投資新建公共服務(wù)項目，往往造成重復(fù)建設(shè)而導(dǎo)致資源浪費，而原有設(shè)施的維修則少人問津，基本處于“無養(yǎng)護資金、無養(yǎng)護機構(gòu)、無養(yǎng)護人員”的“三無”狀態(tài)，以至于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施利用率不高。農(nóng)業(yè)水利設(shè)施是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸，而我國現(xiàn)有的農(nóng)田水利設(shè)施基本上建于集體化時期，新建設(shè)施少之又少，且大部分已失修老化、無人問津，無法保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。而鄉(xiāng)村公路由于缺少管護，路面坑洼不平現(xiàn)象嚴重，“晴通雨阻”、“筷子路”、“斷頭路”等現(xiàn)象依然存在。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給模式單一

   改革開放以來，我國農(nóng)村的公共服務(wù)領(lǐng)域逐步走向開放，多元供給模式已成為發(fā)展趨勢之一。但是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會力量逐漸式微，新興的市場和社會組織力量發(fā)展尚不夠充分，無法承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移出的公共服務(wù)職能。另外，由于“自上而下”的公共服務(wù)決策模式長期存在，這種金字塔式的考核體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策往往只能被動接受上級政府的指令?？傊?，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的依然是由政府和農(nóng)民供給的單一模式。單一的公共服務(wù)模式下，由于缺乏相應(yīng)的競爭約束機制和科學(xué)評估機制，往往造成“政府失靈”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)投資時忽略“成本－收益”分析，成本高昂、重復(fù)建設(shè)、豆腐渣工程等屢見不鮮，同時科學(xué)評估機制缺乏下難以對公共服務(wù)的質(zhì)量進行評估，造成“供給什么”、“供給多少”、“如何供給”等問題思路模糊和混亂。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給質(zhì)量不高

農(nóng)村公共服務(wù)需要耗費大量資金，而我國的考核體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金匱乏，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)民的需求有意無意間視而不見。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員缺乏服務(wù)意識，對民眾需求的反應(yīng)遲緩，供給公共服務(wù)的效率不高，常常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年年在忙、問題照舊的情況。調(diào)查顯示，從中央到地方，農(nóng)民對各級政府的滿意度逐級下降。從中可以推測，農(nóng)民對中央出臺涉及公共服務(wù)的惠農(nóng)政策非常滿意，但在具體貫徹過程中存在“走形變樣”問題，越到基層傾向越明顯［7]。

  民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的滿意程度反映出服務(wù)質(zhì)量的高低。農(nóng)村居民對于“軟”“硬”兩類公共服務(wù)的滿意度呈現(xiàn)出兩極分化的特征，對“鄉(xiāng)村道路建設(shè)”、“電力、通訊設(shè)施建設(shè)”和“飲用水設(shè)施建設(shè)”等基礎(chǔ)設(shè)施類“硬公共服務(wù)”項目滿意度較高，而對“社會治安”、“農(nóng)村合作信貸”、“就業(yè)服務(wù)”和“法律幫助”等“軟公共服務(wù)”項目則滿意度較低。［ ８ ］

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力不足的原因

（一）城鄉(xiāng)二元體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)資金缺乏

   充足的資金供給是公共服務(wù)均等化實現(xiàn)的關(guān)鍵。由于特定的歷史背景，我國在建國后一段時間內(nèi)實施“先城市后農(nóng)村、先國計后民生”的策略，集中力量支持城市建設(shè)，城市的公共服務(wù)基本上由政府提供，而農(nóng)村則主要為城市提供農(nóng)副產(chǎn)品和廉價資源，公共服務(wù)則主要依靠農(nóng)民集資來自行解決，農(nóng)民成為鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)的實際承擔(dān)者。據(jù)統(tǒng)計，從1952到１９８６年的３４年間，國家通過價格 “剪刀差”從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了５８２３．７４億元的巨額資金，加上收繳的農(nóng)業(yè)稅１０４４．３８億元，共從農(nóng)業(yè)抽走了６８６８．１２億元的資金 ［９］ 。

  改革開放后，我國掀起吸引外商投資的熱潮，而公共服務(wù)無疑是外商投資首要關(guān)注的條件，城市公共服務(wù)建設(shè)隨之興起，而對農(nóng)村公共服務(wù)的投資甚至被當(dāng)作是一種“恩賜”。 ２００６年后開始以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，但城鄉(xiāng)多年來的公共服務(wù)的非均等化狀況很難一蹴扭轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的收費項目被“叫停”，上級政府的財政撥款成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)支出的主要來源，“鄉(xiāng)財縣管”導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍“空殼化”，往往日常行政運行都很吃力，根本無暇顧及公共服務(wù)。而且，城鄉(xiāng)居民之間消費能力的巨大反差，也使得金融機構(gòu)更愿意為城市提供公共服務(wù)建設(shè)基金，農(nóng)村吸引金融機構(gòu)貸款的能力則相對較弱，進一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財政窘狀。為此，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過借債尋求資金，即使在經(jīng)濟相對發(fā)達的廣東省，負債主要在基層，越往下越多，“地方政府的債務(wù)率已超過１００％ ，部分已經(jīng)超過２００％ ，遠超警戒線?！保?0］

（二）競爭機制缺乏下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)主體能力不高

  人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，“徒善不足以為政，徒法不足以自行”［11］，人的主觀意識和素質(zhì)往往對制度運行十分重要。由于缺乏必要的競爭機制，再加上傳統(tǒng)“官本位”意識的作祟，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員的權(quán)力意識、等級意識和優(yōu)越感一定程度上膨脹，他們往往缺失服務(wù)于民眾的責(zé)任意識，從而使權(quán)力的代理者成為權(quán)力的侵犯者，而權(quán)利的所有者成為被權(quán)力所奴役的人，使公共服務(wù)并非為民眾服務(wù)，而成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員政治晉升的工具和籌碼。受市場調(diào)節(jié)機制其本身所固有缺陷的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中很難吸納到優(yōu)秀的人才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府培養(yǎng)起的本地人才往往因為升遷機會少、基層工作難而待遇又偏低等諸多因素，工作積極性難以充分發(fā)揮，在有條件時就會盡量調(diào)離本地，甚至轉(zhuǎn)入其他行業(yè)。同時近年來大規(guī)模的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”和“合并村組”，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)工作人員大規(guī)?！笆萆怼保矣捎跊]有“新鮮血液”的新陳代謝，進一步影響了公共服務(wù)職能的發(fā)揮。

（三）財權(quán)和事權(quán)劃分下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給不協(xié)調(diào)

   我國自１９９４年開始進行分稅制改革，政府間的財權(quán)不斷上移。“1993年，中央財政收入占全國財政收入的２２％ ， ２００２ 年急劇上升５２．２％ ”，

省級財政收入的比重從１９９３年的“１６．８％ 提升到２０００ 年的２８．８％ 。換言之，省以上財政收入比重從３８．８％上升到８１％ ，而省以下（不包括?。﹦t從６１．２％下降到１９％ 。”［12］ 與此同時，政府間的事權(quán)則逐漸下放，中央政府主要承擔(dān)全國性的服務(wù)項目，但農(nóng)村大部分公共服務(wù)都具有明顯地域性、受益范圍主要是轄區(qū)民眾，因此也就“名正言順”地落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上，“事多財弱”的狀況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力不從心。

  另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給中還面臨著“事多權(quán)小”的尷尬局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了承擔(dān)著行政管理、義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老醫(yī)療、環(huán)境治理等方面的公共服務(wù)，還要兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。然而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)內(nèi)部，條塊分割現(xiàn)象明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所、稅務(wù)所等有所收益的部門直接對上級業(yè)務(wù)主管單位負責(zé)，而只有文化站、農(nóng)機所等耗資多收益少的部門才歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)中面臨“看得見的管不著，管得著的看不見”的尷尬矛盾，無程度存在，或者對公共服務(wù)項目相互推諉，或者在同一公共服務(wù)上難以達成共識，使本就有限的資源出現(xiàn)閑置和浪費的悲劇。

（四）考評機制偏狹下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)創(chuàng)新動力不足

長期以來，我國都是以數(shù)字化的任務(wù)和指標(biāo)完成情況來評價政府工作和官員升降，而對于公共服務(wù)效果的考核和激勵機制缺乏完善的標(biāo)準和程序。我國也試圖采取對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行非量化考評的方法，但考核指標(biāo)多是諸如“社會穩(wěn)定”、“新農(nóng)村建設(shè)”等宏觀狀況，而“公共服務(wù)”的價值理念并未完全滲透其中。尤其值得注意的是，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核主要是縣級相關(guān)部門直接或間接進行，并沒有把其直接服務(wù)的對象納入考評過程中，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給更多考慮考核標(biāo)準而非民眾需求，缺乏創(chuàng)新動力。

壓力型評估體系使下級官員承受著來自其上級機關(guān)的巨大壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要在自身政績和村民利益之間進行兩難選擇，到底“是‘自上而下’供給主導(dǎo)，還是‘自下而上’需求主導(dǎo)”［13]。而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均會采取“自上而下”的決策路徑，根據(jù)“考核指標(biāo)”和“自己任期”的需要來安排供給，僅僅根據(jù)自身的判斷進行一種“強制性”的公共服務(wù)供給。

（五）民眾參與不足下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給低效

美國學(xué)者凱爾指出：“公民參與的目標(biāo)就是要使行政官員更加關(guān)注公眾并且增進政府項目和政府機構(gòu)的合法性?！保?4］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也采取了一系列有助于民眾參與的討論和實踐，但由于信息透明度不夠，民眾很難掌握公共服務(wù)機制的重要信息。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)民意表達制度中的參與主體也非常狹隘，大多是該地經(jīng)濟實力較強的個體，很難反映廣大農(nóng)民的呼聲，無法參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給的政策議程，“用腳投票”已經(jīng)成為農(nóng)民表達公共服務(wù)偏好的普遍現(xiàn)象。   

黨中央出臺“一事一議”的相關(guān)政策后，實際上將農(nóng)村公共服務(wù)的決策權(quán)交到農(nóng)民手里。但由于大量農(nóng)民外出務(wù)工，而外出務(wù)工者往往在某種意義上都是農(nóng)村的“精英”，這就使得村民代表大會召開缺少了前提條件。由于村委會成員一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命，更是加深了民眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的信任危機，再加上農(nóng)民之間素質(zhì)和利益需求的差異性，難以在相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上達成統(tǒng)一意見，從而使民眾參與公共服務(wù)建設(shè)的積極性愈來愈弱。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往有意無意間忽視農(nóng)民的真實需求，按照自己的判斷進行一種低效的公共服務(wù)供給。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升的途徑

（一）準確定位職能邊界，打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

徹底廢除農(nóng)業(yè)稅后，在村民眼中負責(zé)“要錢要糧要命”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能陷入困境。有人主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷，成為縣政府的派出機構(gòu)，而村民委員會則成為一種自治組織 ［１５］ 。也有人主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，“依照法律規(guī)定和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的公共意志，處理本區(qū)域的公共事務(wù)?！保?6］ 但事實上，我國在較長時間內(nèi)仍然有較多人口生活在農(nóng)村，社會組織尚無法承擔(dān)服務(wù)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更能成為農(nóng)民權(quán)力的最佳代表。據(jù)調(diào)查，取消農(nóng)業(yè)稅后，７３％的村民認為仍然需要鄉(xiāng)政府，“目前對農(nóng)民最有用的地方政府，有４８％認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，１４．５％認為是縣政府， ６．２％ 認為是市政府，３１．３％ 認為是省政府”。［17］ 可見，相對于“撤銷”和“自治”而言，重新定 位服務(wù) 型 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 政府 的治理職能更符合我國現(xiàn)實。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要改變過去“官本位”和“管本位”的思維方式，變“全能政府”為“有限但有效”的政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠真正為鄉(xiāng)村社會和“三農(nóng)”服務(wù)，增強公共服務(wù)供給的效率。同時，以農(nóng)民的公共服務(wù)需求作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的邏輯起點，變行政壓力體制下“自上而下”的決策機制為農(nóng)民需求為本的“自下而上”的決策機制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對社會公共服務(wù)需求的回應(yīng)力，打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

另外，應(yīng)該合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級政府之間的職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是各種任務(wù)的直接執(zhí)行者，就權(quán)力而言是“有限責(zé)任公司”，就責(zé)任而言則是“無限責(zé)任公司”。［18］因此，應(yīng)該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事務(wù)范圍，對不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不了、管不好的職責(zé)，不再列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)責(zé)任考核。同時按照“權(quán)隨事走，財由事定”的權(quán)責(zé)一致原則在政府之間進行劃分，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有充足的財力實現(xiàn)其服務(wù)職能，避免出現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)不對稱，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不處于“無為而治”狀態(tài)。

（二）吸引社會力量參與，形成多元治理格局

鄉(xiāng)村社會的公共服務(wù)供給是面向社會的開放系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的不同公共服務(wù)供給主體的相互合作是完善公共服務(wù)供給的有效路徑。多中心治理可以解決制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督等難題，從而呈現(xiàn)出多種選擇、減少搭便車行為和更合理決策的優(yōu)勢［１９］ 。

因此，應(yīng)該按照“小政府、大社會”的治理原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在吸引更多社會力量參與方面加強努力。政府的角色是“掌舵”而不是“劃槳”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過合同、購買等方式，將公共服務(wù)供給承包給企業(yè)、非營利組織等其他主體，從而提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。政府、市場和非營利組織三大主體之間，通過集體努力與合作來滿足公共需求。但政府只是將公共服務(wù)供給方式市場化，而不能將公共服務(wù)的監(jiān)管責(zé)任全部推卸。政府在公共服務(wù)中仍然承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民的反饋適時調(diào)整工作，選擇最能滿足效率、效能、平等、責(zé)任和靈活性的方式實現(xiàn)目標(biāo)。

（三）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政，建立多元籌資渠道

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡反應(yīng)了“國家中心論”思維模式之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為偏好，而根源在于資源配置財權(quán)和公共服務(wù)事權(quán)的不匹配。因此，應(yīng)在“財權(quán)匹配事權(quán)”的原則下完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財政體制，并積極破除政府單一供給的公共服務(wù)模式，吸引社會化資金完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)。完善鄉(xiāng)村公共財政體制，應(yīng)根據(jù)國家基本公共服務(wù)的標(biāo)準，在醫(yī)療保障、義務(wù)教育等方面明確不同層級政府的責(zé)任邊界，并配以相應(yīng)的財政資源，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的供給的基本財政能力。純公共產(chǎn)品主要應(yīng)該由中央政府來提供，而像“教育”、“鄉(xiāng)村公路”等準公共產(chǎn)品則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)。同時，改革財政轉(zhuǎn)移支付制度，平衡不同區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政差異，保證落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務(wù)的能力。

另外，應(yīng)該建立多元化的資金籌措渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以吸引個人、企業(yè)來本地投資建廠，開拓新的公共服務(wù)建設(shè)和創(chuàng)新的資金來源。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過各種方式反映本地的問題和需求，尋求社會力量在資金和技術(shù)方面的支持，通過諸如“公辦民助”、“民辦公助”和“公退民進”等辦法，積極鼓勵社會力量提供農(nóng)村公共服務(wù)，并通過明晰產(chǎn)權(quán)的方式來保護出資人的利益。

（四）加強公共服務(wù)監(jiān)督，完善公共服務(wù)評估制度

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。說也奇怪，就是品德本身也是需要界限的。”［20］ 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)體系建設(shè)面臨的一個重要問題就是缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準，若不加以正確的監(jiān)督和評估，必然會造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“在其位不謀其政”的現(xiàn)象。因此，應(yīng)加強對公共服務(wù)的財政預(yù)算、決策機制、項目運行監(jiān)督機制的建設(shè)，保障公共服務(wù)從決策到運行的過程都處于監(jiān)督體系之下，防止公共服務(wù)供給部門既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運動員”。要建立起上下互動的監(jiān)督責(zé)任機制，形成多層次、多途徑、立體式的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，在充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級抽查、審計監(jiān)督等內(nèi)在監(jiān)督機制作用的同時，建立透明化的信息公開制度，發(fā)揮社會和廣大人民群眾的監(jiān)督作用，使公共服務(wù)能真正滿足人民群眾的利益需求。

同時，在監(jiān)督體制的實施下，還應(yīng)輔之以相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)績效評估機制，改善以往評估疏于形式的狀況?！案镜膯栴}要把對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核改為由農(nóng)民參與的績效考評方法，建立與服 務(wù) 型 政 府 相 適 應(yīng) 的 由 下 而 上 的激勵機制”［21］ 。建立全方位的績效評估主體，應(yīng)該包括上級政府、政府工作人員、公共服務(wù)受眾以及公共服務(wù)領(lǐng)域的專家等，從多個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)績效進行反饋。此外，要合理確定績效評估標(biāo)準，注重長遠戰(zhàn)略和階段性戰(zhàn)略相結(jié)合，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的短視行為，避免資源浪費，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）暢通農(nóng)民參與渠道，培育參與型政治文化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的提升，離不開廣大民眾的參與，保證公共服務(wù)是廣大公眾公共意志的體現(xiàn)。公共服務(wù)供給模式好壞，均等化程度高低等問題，必須考慮農(nóng)民的偏好表達及其強烈程度。公民一方面可以通過自身努力主動承擔(dān)諸如

環(huán)境保護等公共服務(wù)的供給；另一方面可以影響公共服務(wù)供給規(guī)則和績效標(biāo)準的制定，或者影響具體供給內(nèi)容的改正和完善。

因此，必須完善基層民主制度建設(shè)，暢通農(nóng)民政治參與渠道。保證村民大會的定期召開，事關(guān)公共需求的議題交由全體村民表決，使村民能真正影響公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，從而增強自身的政治效能感。此外，還應(yīng)該努力使決策內(nèi)容和過程透明化，通過聽證會、宣傳欄等形式，充分保障鄉(xiāng)村民眾的知情權(quán)，為民眾意愿表達提供基礎(chǔ)。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)該加大力度開拓民眾意愿表達渠道，通過開設(shè)熱線電話、電子信箱、接待日等制度，為公共服務(wù)的正確開展明確方向。

另外，要積極培育參與型政治文化，文化是制度運作順利與否的關(guān)鍵因素。英格爾斯說：“完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來的指導(dǎo)大綱、管理守則，本身是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運用這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局就是不可避免的。再完美的現(xiàn)代制度和管理方式，再先進的技術(shù)工藝，也會在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆?！保?2］ 因此，必須做好教育和宣傳工作，使農(nóng)民普遍樹立現(xiàn)代公民意識，逐漸提高對自我基本社會身份的認同，成為支配自己社會行為的基本價值觀念，從而積極在鄉(xiāng)村治理中按照自己的意愿表達態(tài)度、采取行動。 

參考文獻：略

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華北電力大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年8月 

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)