我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)沒(méi)有期限，農(nóng)民一旦取得，可世代繼承，永久使用，無(wú)需交付任何費(fèi)用。這種無(wú)償無(wú)期限使用制度存在諸多弊端，有悖于最嚴(yán)格的耕地保護(hù)與節(jié)約集約利用土地政策。從根本上改革宅基地使用制度，需要國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，但地方政府在某些方面可以進(jìn)行探索和嘗試。

一、現(xiàn)行宅基地使用制度存在突出弊端

首先，無(wú)期無(wú)償使用制度導(dǎo)致宅基地需求無(wú)限增加。

在城市化率日益提高，農(nóng)村常住人口不斷減少的情況下。農(nóng)村宅基地總面積仍持續(xù)擴(kuò)張。全國(guó)農(nóng)村人均建設(shè)用地已經(jīng)超出國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)近100平米。這種狀況與宅基地?zé)o期無(wú)償使用制度有著直接的關(guān)系。

給農(nóng)民提供合理的宅基地是重要的民生保障，作為社會(huì)福利，應(yīng)保盡保，無(wú)可非議。但無(wú)期無(wú)償使用制度弱化了政府應(yīng)有的農(nóng)村土地用途管制手段，無(wú)法調(diào)節(jié)不同用途的經(jīng)濟(jì)收入差距，消極作用顯而易見(jiàn)。從經(jīng)濟(jì)角度看，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，單位土地面積的“種樓”收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)種糧（更不要說(shuō)種樹(shù)）收入。特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一次性蓋房收益可能是幾十年以至幾百年種糧收益。光房地產(chǎn)年租就可以相當(dāng)于農(nóng)業(yè)收益的幾十倍。因?yàn)橄喈?dāng)多的地方，農(nóng)民住宅（包括宅基地）存在或明或暗的租賃、買賣行為。即便沒(méi)有交易市場(chǎng)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，外出經(jīng)商辦企業(yè)的老板和國(guó)家工作人員，無(wú)論在城鎮(zhèn)擁有多少房產(chǎn)，也無(wú)論是否有居住需要，往往千方百計(jì)回鄉(xiāng)蓋一幢豪宅以光宗耀祖。況且建了房的土地誰(shuí)也奪不走，而農(nóng)用地的權(quán)益在被征用、流轉(zhuǎn)和世代繼承的過(guò)程中不一定得到充分保障。

由于上述原因，在廣大的農(nóng)村，土地用途改變幾乎是單向的，即農(nóng)用地不斷向建設(shè)用地（主要是宅基地）轉(zhuǎn)變，而且永無(wú)止境。反向轉(zhuǎn)變的情況很少，除非政府推動(dòng)農(nóng)房集聚等情形。迄今為止，全國(guó)沒(méi)有形成農(nóng)民自覺(jué)遵循生產(chǎn)生活客觀需要促進(jìn)農(nóng)用地和建設(shè)用地雙向改變合理配量的機(jī)制。四種具體情形促使宅基地?zé)o限不合理增加：一是超占不退。國(guó)家規(guī)定“一戶一宅”，但不少農(nóng)民擁有不止一處宅基地，面積超過(guò)限額標(biāo)準(zhǔn)，而這些農(nóng)民不會(huì)把超標(biāo)的宅基地退出來(lái)。有的農(nóng)民即使沒(méi)有法定繼承人，或舉家外遷，無(wú)需居住，也會(huì)有償無(wú)償加以轉(zhuǎn)讓或長(zhǎng)期閑置。二是分戶多批?，F(xiàn)行宅基地按戶審批，一些農(nóng)民為了獲得較多的宅基地，把事實(shí)上共同生活的家庭成員分戶登記，甚至夫妻假離婚，分別批地合并建設(shè)。三是冒名頂替。一些城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地后，以當(dāng)?shù)卮迕衩x審批建房，暗地里相關(guān)方面簽訂合同，明確財(cái)產(chǎn)權(quán)利。四是違法建設(shè)。違建形式多樣，量大面廣。除了整體違建外，有的少批多建，擅自擴(kuò)大用地范圍；有的違法加層，侵占鄰里立體空間；有的以農(nóng)家樂(lè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)名義違建住宅。違建情況復(fù)雜，處置難度極大?？偠灾险卣l(shuí)也不退出，各種合理不合理的建房需求都要新增建設(shè)用地。長(zhǎng)此以往，建設(shè)用地必然無(wú)限擴(kuò)大，農(nóng)用地必然日趨枯竭。

其次，無(wú)期無(wú)償使用制度掩蓋了宅基地的公有制性質(zhì)。

土地公有制是我國(guó)公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度的基石。習(xí)近平總書(shū)記指出，“農(nóng)村改革無(wú)論怎么改，也不能把土地集體所有制改垮了”。政府和村級(jí)集體組織應(yīng)當(dāng)正確行使包括宅基地在內(nèi)的土地所有權(quán)。然而，無(wú)期無(wú)償使用制度無(wú)論內(nèi)容還是形式上都無(wú)法體現(xiàn)宅基地的所有權(quán)性質(zhì)。在一定意義上，宅基地使用者個(gè)人似乎享有完全的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是永久使用權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民把宅基地（包括附屬設(shè)施）的使用權(quán)等同于土地所有權(quán)，“千金難買屋角頭”，村級(jí)組織無(wú)法進(jìn)行余缺調(diào)劑。二是宅基地連同房屋或空基事實(shí)上可以自由出租，租金收入沒(méi)有集體的份。三是事實(shí)上存在大量的宅基地買賣現(xiàn)象。國(guó)家禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買地建房。但私下買賣現(xiàn)象隨逆城市化發(fā)展日益增加。收入全部落入個(gè)人腰包。盡管他們的產(chǎn)權(quán)不受法律保護(hù)，但法律也很難予以追究，使用權(quán)一般不會(huì)被剝奪。四是國(guó)家或集體建設(shè)需要征用農(nóng)民宅基地時(shí)，必須足額或高于原地的價(jià)格或價(jià)值給予貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換。這與農(nóng)用地征收先補(bǔ)償給村級(jí)集體，再由集體組織統(tǒng)籌分配的方式截然不同，更加體現(xiàn)了宅基地的私有權(quán)屬性。

再次，宅基地?zé)o期無(wú)償使用制度損害公平與正義。

現(xiàn)行宅基地使用制度的實(shí)踐效果有違制度初衷。土地是有限的，路水電等基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)條件好，適宜建房的土地更為稀缺，無(wú)法滿足無(wú)限需求。如今一些地方宜建土地往往被有錢有權(quán)者永久圈占，盡管建筑占地可能不超過(guò)審批限額，但實(shí)際圈圍土地超過(guò)數(shù)倍的情況并不罕見(jiàn)。與之形成強(qiáng)烈反差的是，一些貧困戶上無(wú)片瓦，下無(wú)寸土，卻無(wú)法落實(shí)宅基地。況且，遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的農(nóng)村一般不在規(guī)劃區(qū)范圍，建筑體量、高度、密度無(wú)法得到有效管控，強(qiáng)勢(shì)者即使無(wú)需實(shí)際居住也可以隨心所欲超高超密建設(shè)，他們揮霍資財(cái)?shù)哪康膬H僅為了虛榮，卻損害了鄰里的采光與安全權(quán)益，擴(kuò)大了貧富之間的心理鴻溝，增加了鄰里矛盾，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

二、宅基地使用制度亟待改革

革除現(xiàn)行宅基地使用制度存在的弊端，建立有期有償使用制度，有利于節(jié)約集約利用土地，有利于維護(hù)社會(huì)公平正義，有利于科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。在操作層面可以從以下五個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行探討：

（一）嚴(yán)格限額?，F(xiàn)行宅基地使用限額是在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主體，家家戶戶小規(guī)模兼營(yíng)農(nóng)林牧各業(yè)時(shí)期制訂的，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較寬。譬如遼寧省的一些地方，戶均宅基地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)達(dá)400平米，控制較嚴(yán)的浙江省，人均占地限額也達(dá)25-37平米。如今農(nóng)村生產(chǎn)生活方式發(fā)生重大變化。專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)日益發(fā)展，所需附屬、配套用房可另行申請(qǐng)?jiān)O(shè)施農(nóng)業(yè)用地。多數(shù)農(nóng)民不再多業(yè)兼營(yíng)，生活燃料由柴薪改為天然氣，室外茅廁改為室內(nèi)馬桶，相當(dāng)部分農(nóng)民不再需要畜禽欄舍、曬場(chǎng)等設(shè)施，他們的宅基地成了凈住房建設(shè)用地。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一般農(nóng)房蓋到五六層，甚至蓋八九層以至更高的。人均建筑面積一百多以至幾百平米的比比皆是。相互攀比不僅造成資源浪費(fèi)，而且使村莊成為“水泥森林”，破壞宜居生態(tài)。因此必須對(duì)農(nóng)房實(shí)行“雙控”。一方面，適當(dāng)減少占地限額，人均上限在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上可減少5-20平米，且最高不超過(guò)40平米。具體標(biāo)準(zhǔn)平原與山區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與貧困地區(qū)可有差別。與此同時(shí)，適度控制建筑面積，人均住房可控制在36-60平米之間（該上限高于多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家人均住房面積）。

（二）設(shè)定期限。農(nóng)村宅基地使用期宜與國(guó)有住宅用地出讓期限一致，確定為70年。使用期屆滿按不同情形分別處置：1、宅基地使用者死亡且無(wú)法定繼承人或雖有法定繼承人但使用者立據(jù)不予繼承或法定繼承人放棄繼承的，由村級(jí)組織無(wú)條件收回；2、房屋已倒塌或成D級(jí)以上危房不可繼續(xù)居住，且原使用者及其法定繼承人不符合再申請(qǐng)宅基地條件或不愿意再申請(qǐng)的，由村級(jí)集體收回，地上合法建筑物、構(gòu)筑物殘值按評(píng)估價(jià)予以補(bǔ)償；3、房屋已倒塌或成D級(jí)以上危房，根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃不可重建住宅的，由村級(jí)集體收回，地上合法建筑物、構(gòu)筑物殘值按評(píng)估價(jià)予以補(bǔ)償，原使用者所需宅基地另行申請(qǐng)；4、房屋已倒塌或成D級(jí)以上危房，按村鎮(zhèn)規(guī)劃可以重建，且原使用者或其法定繼承人符合再申請(qǐng)條件的，由村級(jí)集體組織收回后重新分配給原使用者或其法定繼承人；5、房屋完好或?qū)貱級(jí)以下危房（局部修理后可居?。?，宅基地使用者或其法定繼承人符合再申請(qǐng)條件的，使用期自動(dòng)續(xù)展；6、房屋完好或?qū)貱級(jí)以下危房，宅基地使用者或其法定繼承人不符合再申請(qǐng)條件的，由村級(jí)組織與之協(xié)商，可按重置價(jià)對(duì)合法建筑物、構(gòu)筑物給予補(bǔ)償后收回，或有償續(xù)展。

（三）有償使用。綜合考慮資源節(jié)約與農(nóng)民負(fù)擔(dān)、集體利益與個(gè)人利益以及貧富調(diào)節(jié)等因素，有償使用稅費(fèi)可分三類：

1.土地使用費(fèi)。人均宅基地面積不超過(guò)地方政府定額下限的，免收土地使用費(fèi)。超過(guò)定額下限的，超過(guò)部分可按同地段國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)收取土地使用費(fèi)，基準(zhǔn)地價(jià)覆蓋不到的邊緣農(nóng)村，按所在地耕地年租金（流轉(zhuǎn)費(fèi)）的70倍計(jì)算收取，并作為審批前置。區(qū)位好、含金量高、村民競(jìng)爭(zhēng)激烈的宅基地，經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可參照國(guó)有土地招拍掛方式在村級(jí)內(nèi)部公開(kāi)出讓。

2.村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)人民政府按照村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)狀況合理確定。人均住房建筑面積不超過(guò)定額下限的，予以免收。超過(guò)定額下限的，超過(guò)部分全額征收，并作為審批前置。

3.房地產(chǎn)稅。在全國(guó)城鄉(xiāng)擁有產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)合并計(jì)算，人均住房建筑面積在36平米（目前全國(guó)平均水平）以下的免稅，超過(guò)36平米的，超過(guò)部分采用累進(jìn)稅率，分段征稅。

（四）完善權(quán)能。保護(hù)和完善宅基地用益物權(quán)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。允許農(nóng)民將依法取得的宅基地進(jìn)行抵押、出租和有償轉(zhuǎn)讓。受讓對(duì)象不限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，使宅基地租賃、買賣現(xiàn)象由地下轉(zhuǎn)為地上。但轉(zhuǎn)讓后不得再申請(qǐng)宅基地。宅基地租售所得國(guó)家依法征收所得稅、增值稅、契稅等稅費(fèi)，并按一定比例劃給村集體。

（五）節(jié)地獎(jiǎng)勵(lì)。村級(jí)集體設(shè)立節(jié)地獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)基金，資金來(lái)源有宅基地使用費(fèi)、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、宅基地租售之稅費(fèi)分成、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的指標(biāo)轉(zhuǎn)讓費(fèi)、宅基地復(fù)墾與節(jié)約集約用地獎(jiǎng)金及相關(guān)利息收入等，上級(jí)政府根據(jù)必要與可能給予補(bǔ)助?；鹬饕糜冢?、農(nóng)民退還原有合法宅基地給村集體或符合申請(qǐng)宅基地條件放棄申請(qǐng)，自行進(jìn)城購(gòu)買住房的，參照宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)；2、符合建房條件的農(nóng)民在規(guī)劃條件許可的前提下，集中聯(lián)建多層或高層住宅以及其他節(jié)地原因，使人均宅基地低于定額下限的，節(jié)約部分予以相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)；3、收回農(nóng)民宅基地后給予地上建筑物、構(gòu)筑物殘值的補(bǔ)償；4、按耕地保有量每年給耕地保有者一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的收入差距。同時(shí)強(qiáng)力執(zhí)法，嚴(yán)懲違法非農(nóng)建設(shè)，真正落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約利用土地政策，城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩頭擴(kuò)張趨勢(shì)才能得以扭轉(zhuǎn)，糧食安全和生態(tài)安全才有可靠保障。

（作者系浙江省永嘉縣政協(xié)主席)

來(lái)源：溫州日?qǐng)?bào)

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