改革開放三十多年來，我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就，實現(xiàn)了從普遍貧困、區(qū)域貧困到基本解決貧困的轉(zhuǎn)變，貧困人口較1978年減少了6.7億人，成為全球首個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標貧困人口減半的國家。但是，我國仍然面臨艱巨的扶貧任務(wù)。數(shù)據(jù)顯示，到2014年我國農(nóng)村仍有7071萬貧困人口，貧困地區(qū)發(fā)展滯后的問題沒有得到根本改變。目前，距離2020年全面實現(xiàn)小康社會只有3年多時間，扶貧工作十分緊迫。根據(jù)形勢變化，適時調(diào)整扶貧戰(zhàn)略，切實做到“真扶貧，扶真貧”，是今后一段時期內(nèi)我國重要的任務(wù)和重大的責(zé)任。
一、新型精準扶貧治理模式
治理現(xiàn)代化既是一種理念，又是一種機制。治理現(xiàn)代化的提出深刻影響著我國治理理論和實踐，也為我國貧困治理帶來新的機遇與挑戰(zhàn)。2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時提出“精準扶貧”理念，首次將精準扶貧上升為國家策略。自此，精準扶貧真正進入學(xué)界理論研究視野。精準扶貧是一種新型的貧困治理模式，主要體現(xiàn)在其符合治理現(xiàn)代化背景下的治理新趨勢。具體而言，主要體現(xiàn)在以下三個方面:
1、精準扶貧內(nèi)涵的參與式治理理念。傳統(tǒng)的貧困治理方式呈現(xiàn)出自上而下、部門主導(dǎo)和行政推動的特點。不管是以貧困縣為瞄準重點還是以貧困村為瞄準重點，都沒能直接對接貧困主體，深入了解貧困村民的需求，從而造成資源的浪費和腐敗的滋生。精準扶貧重新重視貧困群眾的主體地位，充分調(diào)動、積極引導(dǎo)其參與貧困治理的全過程。這種參與式的貧困治理新理念，將以往處于“被脫貧”地位、參與脫貧工作缺乏積極性的貧困群眾轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動、自愿的參與到扶貧開發(fā)工作中來，從而提高扶貧工作的效率和滿意度。
2、精準扶貧內(nèi)涵的多元合作式治理理念。過去的貧困治理過于強調(diào)政府在扶貧治理中的主體作用，而對市場、社會、社區(qū)、個人的作用重視不夠。貧困治理不是單一主體的責(zé)任，也不是政府一力所能解決的問題，因而往往會出現(xiàn)投入不足、效率不高、管理不當(dāng)?shù)日ъ`現(xiàn)象。隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的加速和市場經(jīng)濟體制的建立，政府的職能相應(yīng)轉(zhuǎn)變，政府的角色也從“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗?，并且隨著我國民間力量的興起，他們有興趣也有能力參與到扶貧治理中來。在精準扶貧模式中，不僅強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，也遵循市場規(guī)律，將政府、社會、市場、社區(qū)、農(nóng)戶統(tǒng)一起來，形成五位一體的貧困治理模式，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，合力推動貧困治理的有效展開。
3、精準扶貧內(nèi)涵的精準式治理理念。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的變化，扶貧治理日趨復(fù)雜多變。貧困人口并非只是局限于傳統(tǒng)的經(jīng)濟貧困，其致貧原因更加多元化，貧困表現(xiàn)也更加多樣化。與之相適應(yīng)，當(dāng)前貧困人口的需求已經(jīng)從單一的家庭收入增長擴展至社會參與、生態(tài)環(huán)境保護等方面，政府不僅要高度關(guān)注解決其就業(yè)、增收等問題，同時要重視、完善、保障其醫(yī)療、養(yǎng)老和子女教育等條件。
精準扶貧模式強調(diào)貧困治理過程中的多元主體互動，它更突出在完善貧困村治理的行為模式和治理模式上起到推手作用。與以往傳統(tǒng)的扶貧治理相比，如今村民的參與合作積極性熱情高漲。從整體來看，“精準扶貧”實踐促進農(nóng)民積極合作，化解貧困治理困境，實現(xiàn)國家與農(nóng)民良性互動，黨政領(lǐng)導(dǎo)下的多方參與協(xié)調(diào)管理的新型鄉(xiāng)村治理模式。扶貧開發(fā)的主體是農(nóng)民，其目的也是為了提升貧困農(nóng)民的生活質(zhì)量和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平。農(nóng)民是反貧困的主導(dǎo)力量，而以往的貧困治理往往將貧困農(nóng)民客體化。隨著“精準扶貧”的介入，通過“接地氣”、扶弱助殘、資金幫助等行為，越來越多的村民積極參與扶貧項目中，從某種意義來看，村民的參與合作積極性高漲，實現(xiàn)了從以往“驚慌失措”到“理性合作”的大轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)國家與農(nóng)民形成互動和互聯(lián)。
二、精準扶貧實踐中的重點和難點問題
精準扶貧的目標是“到村到戶”。而貧困戶/貧困村的建檔立卡工作是精準扶貧的重點內(nèi)容。其工作內(nèi)容包括前期準備、貧困戶/貧困村識別、結(jié)對幫扶、系統(tǒng)管理、監(jiān)督檢查等。
1、貧困戶識別實踐中的重點。貧困人口的識別采取規(guī)?？刂频姆绞剑陨隙?、逐級分解。各級貧困人口分解大致如下:到省(市、區(qū))的貧困人口規(guī)模，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2013年底全國農(nóng)村貧困人口為基數(shù)，分配到各省，省級統(tǒng)計數(shù)據(jù)大于國家發(fā)布數(shù)據(jù)，可在國家發(fā)布數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上上浮10%左右; 到市到縣的貧困人口規(guī)模分析，依據(jù)國家統(tǒng)計局提供的鄉(xiāng)村人口和低收入人口發(fā)生率計算形成;到鄉(xiāng)到村的貧困人口規(guī)模，由于缺少人均純收入等數(shù)據(jù)支持，依據(jù)本地實際抽樣以獲取的相關(guān)貧困影響因子計算本地擬定貧困發(fā)生率，結(jié)合本地農(nóng)村居民年末戶籍人口數(shù)算出。到省、到市、到縣的貧困人口規(guī)模都獲得了國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)支持，能夠比較客觀地反映出貧困人口的分布規(guī)模狀況，而到鄉(xiāng)、到村的貧困人口規(guī)模，由于缺乏統(tǒng)計局抽樣調(diào)查獲得的人均純收入等數(shù)據(jù)支撐，具有較大的隨意性。這就容易因分解失當(dāng)、人手不足等主觀因素，可能將真正貧困的人口排斥在識別范圍之外。在貧困戶識別上以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農(nóng)戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式，整戶識別。
具體做法：初選對象依據(jù)農(nóng)戶自愿，各行政村召開村民代表大會進行評議，形成初選名單，由村委會和駐村工作隊核實后進行第一次公示，無異議后報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對各村上報的初選名單進行審核，確定全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))貧困戶名單，在各行政村第二次公示，無異議后報縣扶貧辦審核，復(fù)審結(jié)束在各行政村公告。然而在實際操作中，由于識別時間緊、任務(wù)重，一些地方往往從2012年已建檔立卡的2013年底在冊貧困人口和2013年返貧農(nóng)戶中進行初選，由貧困戶自愿申請，召開村民代表大會確定初選名單。村級貧困戶的識別基本是從2013年建檔立卡在冊貧困戶中選出，這可能使那些非在冊的貧困人口被排斥在貧困戶識別之外。
2、結(jié)對幫扶落實中存在的重點問題。結(jié)對幫扶工作內(nèi)容主要有落實幫扶單位、制定計劃和填寫《扶貧手冊》《貧困村登記表》等。首先，要落實幫扶責(zé)任。即在貧困人口被識別出來后，各縣統(tǒng)籌安排有關(guān)資源，研究提出結(jié)對幫扶方案，明確結(jié)對幫扶關(guān)系和幫扶責(zé)任人。其次，制定計劃。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府指導(dǎo)下，由村委會、駐村工作隊和幫扶責(zé)任人結(jié)合貧困戶需求和實際，制定幫扶計劃。再次，填寫手冊。在縣扶貧辦指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府組織村委會、駐村工作隊和大學(xué)生志愿者為已確定的貧困戶填寫《扶貧手冊》。貧困村層面的結(jié)對幫扶程序:首先，落實幫扶單位。各縣統(tǒng)籌安排有關(guān)幫扶資源，研究提出對貧困村的結(jié)對幫扶方案，落實結(jié)對幫扶單位。其次，制定幫扶計劃。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府指導(dǎo)下，由村委會駐村工作隊和幫扶單位結(jié)合貧困村需求和實際，制定幫扶計劃。再次，填寫登記表。在縣扶貧辦指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府組織村委會、駐村工作隊和幫扶單位為已確定的貧困村填寫《貧困村登記表》。從以上描述不難看出，對貧困戶/貧困村的基本情況、生產(chǎn)生活情況、致貧因素、扶貧需求等的了解，是在確定幫扶責(zé)任人與貧困戶的幫扶關(guān)系、幫扶單位與貧困村的幫扶關(guān)系之后的制定幫扶計劃中完成的。然而，各貧困戶/貧困村的致貧因素各異、扶貧需求也各不相同，先確定幫扶關(guān)系(且是“貧困戶、貧困村不脫貧，不脫鉤”的“永久”關(guān)系)，再進行致貧因素分析和扶貧需求調(diào)查，容易導(dǎo)致幫扶資源供給與扶貧對象扶貧需求難以實現(xiàn)最優(yōu)匹配，從而降低整體幫扶資源的扶貧效益。
3、精準幫扶資源供給的非制度化問題。精準幫扶實施主要是在各省(市、區(qū))普遍建立干部駐村工作制度上的幫扶工作隊和相應(yīng)的幫扶責(zé)任人的定點和結(jié)對幫扶。駐村工作隊和駐村干部主要由各省(市、區(qū))充分動員黨政機關(guān)、人民團體、民主黨派、企事業(yè)單位參與駐村幫扶工作，并實施制度化管理而形成。因而，精準幫扶機制具有制度化特征。精準扶貧的資源包括專項扶貧資金、行業(yè)扶貧資金、社會幫扶資金(資源)、駐村工作隊和駐村干部動員籌集的幫扶資(資源)。駐村工作隊和駐村干部是精準扶貧資源的重要供給主體，其所提供的幫扶資源主要來源于幫扶單位及其成員所擁有或所能動員的資金(資源)。這些幫扶資源并非幫扶單位組織業(yè)務(wù)范疇或者幫扶責(zé)任人在單位工作范圍的資金(資源)，而需要幫扶單位另設(shè)立臨時項目資金，或者是依靠社會網(wǎng)絡(luò)動員相應(yīng)的社會資源。不論是幫扶單位臨時性資金項目，還是通過社會網(wǎng)絡(luò)動員的資金(資源)，都具有非制度化、非持續(xù)(波動性)特點，并且其資金項目規(guī)模、類型取決于相關(guān)單位性質(zhì)以及幫扶責(zé)任人的資源動員能力。
可見，精準幫扶盡管在幫扶機制上具有制度化特征，然而在幫扶資源供給上卻具有非制度化特點。在普遍化的幫扶制度下，精準幫扶資源的供給特點會加大扶貧資源在貧困人口和貧困村的不均等分布，甚至?xí)绊懙秸w扶貧資源使用效益。在普遍化的幫扶制度和區(qū)域特定資源存量下，資源雄厚的幫扶單位或資源動員能力強的幫扶責(zé)任人通過“擠占”資源，能為與其掛鉤的貧困村或貧困戶供給較大規(guī)模的幫扶資源，甚至是出現(xiàn)資源供給“過?！本置?，而資源相對薄弱的幫扶單位或動員能力弱的幫扶責(zé)任人，因資源被“擠占”而供給不足，難以在規(guī)定時間內(nèi)實現(xiàn)幫扶貧困人口和貧困村脫貧。如在一些貧困地區(qū)，由主要領(lǐng)導(dǎo)掛點的貧困村基礎(chǔ)設(shè)施資金動則幾百萬甚至上千萬，而一些非主要領(lǐng)導(dǎo)掛點的貧困村扶貧資金投入遠低于正常投入規(guī)模。
4、社會組織等其他社會力量參與精準幫扶制度的問題。改革開放以來，特別是新世紀以來，經(jīng)濟快速發(fā)展，人民群眾物質(zhì)生活水平顯著提高。人們物質(zhì)生活日益豐富，更多的社會力量愿意貢獻個人的時間和精力，承擔(dān)更多社會責(zé)任。社會扶貧觀念日益增強，社會組織、民營企業(yè)、個人參與扶貧的數(shù)量越來越多，參與扶貧的領(lǐng)域越來越廣。社會扶貧特別是社會組織扶貧以專業(yè)精神、機動靈活性、創(chuàng)新性等獨特優(yōu)勢也越來越受到人們的青睞。國務(wù)院扶貧辦在《關(guān)于印發(fā)〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》中，強調(diào)鼓勵引導(dǎo)社會組織、個人等社會扶貧參與主體到貧困地區(qū)開展多樣的扶貧活動，建設(shè)社會扶貧信息平臺，實現(xiàn)社會扶貧資源的精準化配置。在精準幫扶實踐層面，幫扶單位、駐村工作隊、駐村干部等實施精準幫扶主體與貧困村、貧困戶形成了制度化、系統(tǒng)化的幫扶體系，如：廣西百色市的精準幫扶按照“13515”幫扶機制和開展“321”結(jié)對幫扶。這種幫扶體系系統(tǒng)化、封閉性的特征，使得該幫扶體系沒能與社會組織、個人等其他社會扶貧力量整合。因而，盡管通過搭建扶貧信息平臺為實現(xiàn)社會扶貧資源精準化配置提供了可能，社會組織等其他社會扶貧力量仍缺乏參與精準幫扶機制的制度化途徑。這無疑不利于更加廣泛地動員社會力量參與扶貧開發(fā)，以構(gòu)建政府、市場、社會力量協(xié)同推進的扶貧開發(fā)新格局。
三、完善精準扶貧模式，實現(xiàn)貧困村的有效治理
針對精準扶貧實踐中存在的上述重點難點問題，提出如下建議：
1、政府主導(dǎo)，干部下鄉(xiāng)。貧困問題是社會最大的不穩(wěn)定因素，也是政府的主要工作職責(zé)。實踐證明，經(jīng)濟增長不能自動實現(xiàn)減貧，政府在脫貧攻堅中責(zé)無旁貸，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，“有限主導(dǎo)”貧困治理。主要是，政府應(yīng)在貧困治理中在貧困地區(qū)的規(guī)劃功能定位、政策資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)和公共產(chǎn)品的提供等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，為謀劃“治貧策”、科學(xué)“拔貧根”明確方向和路徑。
干部下鄉(xiāng)為貧困村治理提供堅強的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。正所謂“農(nóng)村要想富，全靠黨支部;農(nóng)村要脫貧，黨建要先行”。村黨支部在“黏合”村莊大眾、上級有關(guān)部門、下鄉(xiāng)資本以及社會慈善團體等各種力量，共同完成扶貧開發(fā)任務(wù)方面，發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用。2015年4月30日，中共中央發(fā)布《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求向貧困村選派第一書記以加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，實現(xiàn)精準扶貧、精準脫貧。干部下鄉(xiāng)讓貧困村因村級經(jīng)濟長期空白，導(dǎo)致班子軟弱渙散，工作不能正常開展，組織制度形同虛設(shè)的村級組織重新得到建整。同時通過下鄉(xiāng)干部的努力，引進信息、政策和資金，帶領(lǐng)貧困村干部群眾真抓實干，艱苦奮斗，為貧困村治理提供了堅強的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。
2、多方協(xié)同，參與治理。廣泛動員社會各方面力量參與貧困治理中來。貧困村資源輸入從上級政府撥款的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壵?、市場主體和社會公眾的多主體聯(lián)合供給。積極動員政府各部門各單位、企業(yè)事業(yè)單位、人民團體、公益性組織、社區(qū)、社會公眾等社會力量參與扶貧，逐步形成定點幫扶、對口幫扶、結(jié)對幫扶、社會幫扶、志愿服務(wù)等多種形式的社會扶貧新格局。
首先，提倡貧困群眾積極參與貧困人口的識別和評議，通過開展村民大會等方式讓群眾普遍認可的、需要扶助的“真貧”對象納入精準扶貧范圍，防止識別中的“漏桶效應(yīng)”，提高群眾的滿意度。其次，加強貧困主體和客體之間的互動交流，要充分了解農(nóng)村貧困的問題、原因，并采取相應(yīng)的措施。最后，充分調(diào)動貧困群眾參與到脫貧開發(fā)工作中來，堅決遏制“等、靠、要”等不良思想。
3、落實工作經(jīng)費，加強宣傳培訓(xùn)。貧困戶和貧困村的精準識別工作量大、時間緊、任務(wù)重。強化精準識別隊伍建設(shè)，認真組織各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)。設(shè)立確保精準識別的建檔立卡工作專項經(jīng)費，確保經(jīng)費足、撥付快。落實專項經(jīng)費，確保工作實效。加大精準扶貧宣傳力度，把精準扶貧工作的目的和意義、貧困人口識別標準、識別程序、結(jié)對幫扶等相關(guān)政策宣傳到每個行政村和每個農(nóng)戶，做到家喻戶曉，確保群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。
4、加強幫扶監(jiān)管，探索聯(lián)合幫扶。針對先確定幫扶關(guān)系再進行致貧因素分析和扶貧需求調(diào)查，容易造成幫扶資源供給與扶貧對象、扶貧需求難以實現(xiàn)最優(yōu)匹配的問題。加強和健全幫扶監(jiān)測機制，按照《扶貧手冊》上明確的幫扶項目、幫扶資金、幫扶成效等對幫扶責(zé)任人幫扶情況進行定期監(jiān)測。將監(jiān)測結(jié)果作為定點幫扶單位和幫扶干部職工年度績效考評和干部提級任用的重要依據(jù)。對部分幫扶單位或幫扶責(zé)任人確實不能有效滿足貧困村或貧困戶減貧需求的情況，要研究制定聯(lián)合幫扶工作制度。
5、創(chuàng)新精準幫扶制度，引導(dǎo)社會資源參與精準幫扶。針對精準幫扶主體(幫扶單位、駐村工作隊、駐村干部)體系化和幫扶資源動員非制度化問題，盡快建立以駐村工作隊和駐村干部為主，其他社會力量參與為輔的多元幫扶制度。如：在《干部結(jié)對幫扶貧困戶情況表》中增設(shè)第二、三等幫扶主體的幫扶信息，為社會組織、公民個人等其他社會力量加入精準幫扶機制提供制度平臺。鼓勵結(jié)對幫扶責(zé)任人動員其他力量參與結(jié)對幫扶等式，引導(dǎo)社會組織、公民個人等社會力量參與精準幫扶工作。同時對結(jié)對幫扶實施動態(tài)監(jiān)管，及時更新幫扶資源信息記錄。調(diào)動貧困群眾參與扶貧監(jiān)督，從而建立扶貧部門、社會、第三方等組成的“三位一體”監(jiān)督體系。
加強精準扶貧的經(jīng)驗總結(jié)和模式提煉。對于近年來各地一些行之有效的成功經(jīng)驗，要及時進行總結(jié)交流。挖掘、樹立精準扶貧的先進典型，提煉出可推廣的成熟模式，為其他同樣類型的地區(qū)提供經(jīng)驗借鑒。同時要堅持問題導(dǎo)向，對于扶貧開發(fā)中存在的問題和不足，也要不斷加以修正補缺。
作者：山東省日照市委黨校副教授；上海城市管理職業(yè)學(xué)院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論學(xué)習(xí)》
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