近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革的深入，土地的利用越來越廣泛，隨之而來的糾紛也越來越多，法院作為司法機(jī)關(guān)對土地使用權(quán)的查封控制也隨之增加。筆者因一起案外人執(zhí)行異議案件發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實中對土地使用權(quán)的查封有著不同的做法，而對某些做法有不同的意見，進(jìn)而引發(fā)對這一問題的思考。

一、對我國土地性質(zhì)的分析

我國土地實行二元制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。實行土地用途管制制度，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。土地使用權(quán)是土地使用制度在法律上的具體表現(xiàn)形式，是依照一定的法律對一定的土地加以利用并獲得收益的權(quán)利。土地使用權(quán)從來都不是自由的、任意的，我國依法實行土地登記發(fā)證制度。而對于建設(shè)用地，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須申請使用國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。對于國有土地，國家按照所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則，實行國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度，使用權(quán)可以通過劃撥和出讓方式取得。建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的設(shè)置了嚴(yán)格的審批制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目占用農(nóng)用地的，由國務(wù)院審批；在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。其他建設(shè)項目占用農(nóng)用地的由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。除對集體建設(shè)用地的取得有著嚴(yán)格的審批途徑外，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)建設(shè)的，還必須由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。由此可見，建設(shè)用地一般是三種：國有劃撥土地、國有出讓土地、集體建設(shè)用地。然而實踐中由于近年經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各省、各市縣甚至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在搞開發(fā)區(qū)建設(shè)，開發(fā)區(qū)如雨后春筍般的發(fā)展起來。其中值得注意的是有一些所謂的開發(fā)區(qū)所占用土地可能就是占用的集體農(nóng)業(yè)用地而未取得建設(shè)用地使用權(quán)證書甚至未獲農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。

二、不同情況土地使用權(quán)的查封

通過上述對土地使用權(quán)性的分析，可以明確，土地作為一種不動產(chǎn)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下土地使用權(quán)作為資產(chǎn)的重要屬性日益?zhèn)涫荜P(guān)注。法院在實施財產(chǎn)控制的過程中就應(yīng)引起高度注意，不同性質(zhì)的土地不能一概而論，同時由于它不同于一般商品，它的查封、裁定執(zhí)行與土地上的建筑物、附著物的查封、裁定執(zhí)行也不能等同視之。即要符合物權(quán)法的規(guī)定也要符合土地管理法等相關(guān)規(guī)定。實踐中對土地使用權(quán)的控制是采取查封措施。查封是指人民法院對作為執(zhí)行對象的財產(chǎn)就地或異地封存，禁止被執(zhí)行人對其進(jìn)行處分的一種執(zhí)行措施，其目的在于保證對該財產(chǎn)的順利執(zhí)行。查封是民事訴訟法規(guī)定的一種保全、執(zhí)行措施，是人民法院依據(jù)職權(quán)作出的具有法律強(qiáng)制力的行為，被查封的財產(chǎn)不得擅自轉(zhuǎn)讓，查封是一種法律手段，是從法律上對過戶的限制，并沒有給標(biāo)的物的事實狀態(tài)造成影響。是一種暫時性的、有期限的措施，也存在被取消的可能。查封也應(yīng)具備一定條件后才能實施。一要有保全申請人的申請或進(jìn)入執(zhí)行程序后依職權(quán)進(jìn)行；二要明確財產(chǎn)權(quán)屬。其中《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》（以下簡稱《查封規(guī)定》）第二條就規(guī)定，人民法院可以查封、扣押、凍結(jié)被執(zhí)行人占有的動產(chǎn)、登記在被執(zhí)行人名下的不動產(chǎn)、特定動產(chǎn)及其他財產(chǎn)權(quán)。未登記的建筑物和土地使用權(quán)，依據(jù)土地使用權(quán)的審批文件和其他相關(guān)證據(jù)確定權(quán)屬。對于第三人占有的動產(chǎn)或者登記在第三人名下的不動產(chǎn)、特定動產(chǎn)及其他財產(chǎn)權(quán)，第三人書面確認(rèn)該財產(chǎn)屬于被執(zhí)行人的，人民法院可以查封、扣押、凍結(jié)。物權(quán)法規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)定、變更等經(jīng)依法登記，發(fā)生法律效力。房地產(chǎn)權(quán)屬登記是國家房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)依照職權(quán)和法律對房地產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)的行政行為。土地的登記機(jī)關(guān)為國土資源管理局，已經(jīng)登記的土地使用權(quán)具有法律效力，受到法律的保護(hù)。因此，在當(dāng)事人對權(quán)屬登記明確，且對權(quán)屬登記的產(chǎn)權(quán)沒有異議時，法院就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定當(dāng)事人對房地產(chǎn)享有所有權(quán)或使用權(quán)，法院依法可以進(jìn)行查封。對于土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸屬同一權(quán)利人的，人民法院應(yīng)當(dāng)同時查封；使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸屬不一致的，查封被執(zhí)行人名下的土地使用權(quán)或者房屋。對登記在案外人名下的土地使用權(quán)、房屋，案外人書面認(rèn)可土地、房屋實際屬于被執(zhí)行人時，法院可以采取查封措施。如果登記名義人（案外人）否認(rèn)該土地、房屋屬于被執(zhí)行人，而執(zhí)行法院、申請執(zhí)行人認(rèn)為登記虛假時，須經(jīng)當(dāng)事人另行提起訴訟或者通過其他程序，撤銷該登記并登記在被執(zhí)行人名下之后，才可以采取查封措施。這種查封也是法院最直接的執(zhí)行活動。

三、不同性質(zhì)土地使用權(quán)的查封、執(zhí)行的法律規(guī)定及要求

（一）國有出讓土地使用權(quán)的查封。人民法院只能查封債務(wù)人或被執(zhí)行人合法取得的土地使用權(quán)。該合法性表現(xiàn)為，其已交納全部土地使用權(quán)出讓金，并已取得土地使用證?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第16條規(guī)定：“土地使用者在支付全部土地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理登記，領(lǐng)取土地使用證，取得土地使用權(quán)?！币来艘?guī)定，土地使用權(quán)受讓方如果尚未交齊土地使用權(quán)出讓金，未辦理土地登記手續(xù)，則不可能領(lǐng)取土地使用權(quán)證，并取得土地使用權(quán)。因此，如果土地使用權(quán)受讓方只是與土地管理部門簽訂了土地使用權(quán)出讓合同，未交或只交納了部分土地使用權(quán)出讓金，但尚未取得土地使用權(quán)證書，則表明其尚未合法取得土地使用權(quán)。人民法院不能僅根據(jù)債務(wù)人所簽訂的土地出讓合同，查封其合同項下的土地使用權(quán)；對被執(zhí)行人全部繳納土地使用權(quán)出讓金但尚未辦理土地使用權(quán)登記的，法院可以對該土地使用權(quán)進(jìn)行預(yù)查封；對于被執(zhí)行人只繳納了部分出讓金的，按已繳付的出讓金，由國土資源管理部門確認(rèn)被執(zhí)行人的土地使用權(quán)，法院可以對確認(rèn)后的土地使用權(quán)裁定預(yù)查封。對不可分割的土地使用權(quán)，可以進(jìn)行全部查封。被執(zhí)行人在規(guī)定的期限內(nèi)仍未全部繳納土地出讓金的，在人民政府收回土地使用權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)將被執(zhí)行人繳納的按照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)退還的土地出讓金由法院處理，預(yù)查封自動解除。

（二）國有劃撥土地使用權(quán)的查封。國有劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的國有土地使用權(quán)。人民法院在執(zhí)行案件過程中，經(jīng)常會遇到對被執(zhí)行人所有的建筑物、構(gòu)筑物所占壓的國有劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行查封處置的問題。由于國有劃撥土地使用權(quán)具有特殊性，即由縣級以上人民政府國土資源管理部門依法代表國家，對國有劃撥土地行使所有者的權(quán)利，并對土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止進(jìn)行監(jiān)督檢查。所以，對國有劃撥土地使用權(quán)在執(zhí)行過程中進(jìn)行查封處置與出讓土地使用權(quán)的查封處置程序上有很大區(qū)別。對于國有劃撥土地的查封處置注意以下幾種情形：一是人民法院在執(zhí)行時首先要確認(rèn)被執(zhí)行人所有的國有劃撥土地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓。根據(jù)國務(wù)院1990年5月19日頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地所有權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和國家土地管理局1992年2月24日頒布的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第三條規(guī)定：“符合下列條件的，其土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個人；（二）領(lǐng)有國有土地使用證；（三）具有合法的地上建筑物、其他附著物產(chǎn)權(quán)證明；（四）依照《條例》和本辦法規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥锌h人民政府交付土地使用權(quán)出讓金，或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金?！睂τ诜仙鲜鲆?guī)定條件的國有劃撥土地使用權(quán)，人民法院才能對其采取評估、拍賣等強(qiáng)制措施，否則就不能進(jìn)行處置。 二是對符合轉(zhuǎn)讓條件的國有土地使用權(quán)需要執(zhí)行的，應(yīng)向縣級以上人民政府的國土資源管理部門提出執(zhí)行該國有土地使用權(quán)的申請，由國土資源管理部門,根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條的規(guī)定,報有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府批準(zhǔn)。批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)由該部門對國有土地補(bǔ)辦出讓手續(xù)的程序，出讓金繳納的數(shù)額、使用年限、土地性質(zhì)等作出規(guī)定。如果不批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)向人民法院出具書面說明，執(zhí)行人員應(yīng)及時告知權(quán)利人，由權(quán)利人依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定向國土資源管理部門交涉。三是對縣級以上人民政府批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的國有劃撥土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照國土資源管理部門提出的國有土地補(bǔ)辦出讓手續(xù)的程序，出讓金繳納的數(shù)額、使用年限、土地性質(zhì)等規(guī)定，由有關(guān)當(dāng)事人到國土資源管理部門辦理出讓手續(xù)。而后按照最高人民法院《人民法院司法鑒定工作暫行規(guī)定》和《人民法院對外委托司法鑒定管理規(guī)定》的規(guī)定進(jìn)行評估、拍賣、變賣。拍賣、變賣后法院應(yīng)當(dāng)按照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定及最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和土地房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》的規(guī)定通知國土資源管理部門協(xié)助執(zhí)行，辦理國有土地使用權(quán)的變更登記手續(xù)。四是債權(quán)人也可依司法文書，對符合國有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條件的土地，到國土資源管理部門申請辦理出讓手續(xù)。取得合法出讓手續(xù)后，方可按照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十八條的規(guī)定,進(jìn)行拍賣、變賣。

（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)的查封。集體建設(shè)用地使用權(quán)的取得審批嚴(yán)格，查封應(yīng)尤為注意，尤其是對有些企業(yè)占用的土地沒有土地使用權(quán)證書的，一定要到國土資源管理部門進(jìn)行查詢確定權(quán)屬。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十九條規(guī)定，集體建設(shè)用地主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地。上述用地都應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃進(jìn)行審批。《中華人民共和國土地管理法》第十一條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，河北省政府制定了《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，對我省城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及相關(guān)管理活動進(jìn)行規(guī)范。明確規(guī)定縣級以上人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理工作。因此集體建設(shè)用地必須經(jīng)過相應(yīng)的審批才能確定為集體建設(shè)用地，相應(yīng)的主體經(jīng)主管部門登記后才能取得集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)，集體建設(shè)用地的登記管理機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府土地行政主管部門，其他任何部門都不能代替。

《查封規(guī)定》第九條規(guī)定，查封不動產(chǎn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)張貼封條或者公告，并可以提取保存有關(guān)財產(chǎn)權(quán)證照。查封、扣押、凍結(jié)已登記的不動產(chǎn)、特定動產(chǎn)及其他財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)登記機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)。《最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第二條規(guī)定，人民法院對土地使用權(quán)、房屋實施查封或進(jìn)行實體處理前，應(yīng)當(dāng)向國土資源、房地產(chǎn)管理部門查詢該土地、房屋的權(quán)屬。第五條規(guī)定，人民法院查封時，土地、房屋權(quán)屬的確認(rèn)以國土資源、房地產(chǎn)管理部門的登記或出具的權(quán)屬證明為準(zhǔn)。以上規(guī)定明確規(guī)定查封集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)亦必須到國土資源部門進(jìn)行權(quán)屬確認(rèn)。對于權(quán)屬明確的進(jìn)行查封及公告并向國土資源部門發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知，進(jìn)行查封登記。

《查封規(guī)定》第二條規(guī)定，對于未登記的土地使用權(quán)，依據(jù)土地使用權(quán)的審批文件和其他相關(guān)證據(jù)確定權(quán)屬。此條明確規(guī)定未登記的土地使用權(quán)確定權(quán)屬的土地使用權(quán)的審批文件是必要依據(jù)。沒有土地使用權(quán)的審批文件僅有其他相關(guān)證據(jù)的不能確定權(quán)屬。對于權(quán)屬確定不了的不能進(jìn)行查封。

綜上，實際工作中我們只有對土地的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)真分析，明確土地使用權(quán)的性質(zhì)差異，根據(jù)不同的土地類型、不同情形確定不同的查封實施方式，使土地使用權(quán)查封執(zhí)行工作能夠符合法律程序科學(xué)規(guī)范的運(yùn)行，才能準(zhǔn)確的實現(xiàn)查封的效力。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：河北法院網(wǎng)

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