——來自上海遠郊農村的田野經(jīng)驗
摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務的公共服務取向與繁雜的公共行政事項對職業(yè)村干部群體形成制度性需求，農村社會格式化成為后備干部制度有效運作的社會土壤。職業(yè)村干部群體的科層化治理體現(xiàn)為權責明晰的行政責任制度、逐級晉升的官僚成長機制和常態(tài)化的辦公會議制度。職業(yè)村干部群體身處科層化的治理結構中，具有理性官僚的些許特征。農村社會的有效治理，并非僅僅依靠科層制就能實現(xiàn)，基層治理程式化以相應的社會條件和雄厚的公共財政為依托。眾多的治理主體在基層社會治理結構中同樣發(fā)揮不可替代的功用，基層社會治理能力的制度創(chuàng)新應通盤考慮相關治理變量。
關鍵詞：職業(yè)村干部；理性官僚制；鄉(xiāng)村治理；基層治理程式化
一、問題的提出
村干部職業(yè)化是現(xiàn)代民族-國家開展國家政權建設的核心命題。民國時期的“經(jīng)紀模式”[1]和新中國成立后的兼業(yè)化干部模式，均可視為傳統(tǒng)時期“鄉(xiāng)紳模式”的延續(xù)和繼承[2]。在鄉(xiāng)村治理論域中，“雙重角色”理論結構主義地將村干部放置于現(xiàn)代民族—國家和鄉(xiāng)土社會之間，進而將其制度性地表述為“當家人”與“代理人”。以基層治理實踐而論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的治權日漸喪失，村干部在公共治理中的權威日漸瓦解，村干部在基層治理中的邏輯形態(tài)似乎更為復雜[3]?，F(xiàn)有基層治理制度廣泛利用目標責任制來強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對村干部的控制，村級組織在形式上開始呈現(xiàn)出官僚化的特征[4]。
城市化背景下，村干部在鄉(xiāng)村治理中具有重要作用，相應的基層治理能力制度建設因而首先需要解決“村干部不勝任難題”[5]。中西部農村地區(qū)的村級治理實踐中的村干部大多還是農民，國家通過財政轉移支付給予村干部的誤工補貼顯然無法真正滋養(yǎng)出職業(yè)村干部群體。全國各地開展的以提高待遇為核心的村干部職業(yè)化改革在現(xiàn)實中遭遇諸多困境。在中西部農村，村干部大多是小老板、富農和中農，他們不僅需要在農業(yè)耕種上獲得收入，還需要利用自己的體制性身份獲取額外的利益和好處。這些村干部屬于鄉(xiāng)村社會中的精英人物，村干部身份既是精英符號的象征，也是攫取利益的體制性保障。正是由于村干部在農村公共品供給中的重要作用，部分地區(qū)在村級組織層面開展制度創(chuàng)新，盡管取得了不錯的成效[6]，但卻難以有效推廣。資源下鄉(xiāng)背景下，村干部享有廣泛的剩余索取權，借助公共項目建設，村干部大多獲利頗豐[7]。村級組織的“形式化治理”僅僅采用了科層治理的形式，而并沒有優(yōu)化農村公共品供給的效果，反而造成了國家輸入資源的極大浪費[8]。
與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農村相比，上海市農村治理狀況構成了一種獨特類型。農業(yè)稅費改革前后，上海市農村開始推行后備干部制度，經(jīng)過十余年的發(fā)展，為基層政府所創(chuàng)新的后備干部制度因較好地解決了村級干部的勝任問題，成為上海農村社會治理的一項基本制度，其實施與運作構成了上海農村社會治理的重要機制。就此而言，上海市農村社會治理已經(jīng)進入到較高制度化水平階段，上海市農村社會治理較為成熟的治理經(jīng)驗，或許能夠為當前困繞基層治理的村級治理主體選任問題的解決提供啟發(fā)。
有學者指出，鄉(xiāng)村治理是一個整體，應該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理與村級治理聯(lián)系起來[9]。本文著重分析地方政府公共服務取向背景下后備干部制度的實施與運作、職業(yè)村干部群體的科層化治理實踐，以及基層治理程式化的內在邏輯。本文屬于質性研究，相關經(jīng)驗材料均來源于筆者及其研究團隊2015年在上海遠郊農村開展的為期20天的駐點調研。調研期間，筆者主要采取深度訪談、參與式觀察和文件資料查閱等方法，調研對象以村干部、村民代表、種植大戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為主。
二、上海鄉(xiāng)村社會的治理取向與后備干部制度
（一）上海鄉(xiāng)村社會治理的公共服務取向
國家治理轉型下的基層治理實踐在公共行政和社會秩序控制兩方面對村級治理主體產生需求。就公共行政而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部協(xié)助完成政策執(zhí)行的依賴程度不斷增加，國家政策執(zhí)行的好與壞，村干部發(fā)揮了相對較大的作用。就社會秩序控制而言，村干部是社會糾紛解決的重要治理主體，是鄉(xiāng)村社會秩序維系的基本力量。上海市遠郊農村具有農村社會的基本面貌，在公共治理方面具有獨特的公共服務面向。上海市遠郊農村主要是指遠郊城區(qū)的農村，這類農村在上海市農村中占據(jù)一定比例。上海市是全國經(jīng)濟中心，農村板塊在全市GDP總量中不到1%。受制于建設用地指標的限制，根據(jù)市級發(fā)展規(guī)劃的調整，從2014年起，土地指標的激勵重點全面放置于城市中心，城市發(fā)展采取緊縮戰(zhàn)略。所以，遠郊農村地區(qū)主要以公共服務職能為主，經(jīng)濟指標不再作為行政績效考核的重點。值得提及的是，上海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體大多具有一定的財政自主權，建設用地指標向市區(qū)集中后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展被土地指標所約束，鄉(xiāng)村兩級的經(jīng)濟收入不僅無法擴增，反而逐步減少。盡管經(jīng)濟發(fā)展自主權受限，但基于雄厚的公共財政，上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始努力建設公共服務型政府，村級組織也主要以為農民提供公共服務為主要職能，即使是在村集體經(jīng)濟被抽空的前提下，村集體每年的轉移支付可以達到近百萬元。
在上海市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的公共服務主要體現(xiàn)為三個方面：第一，養(yǎng)老的社會化服務。上海市的城市化率位居全國前列，農村社會老齡化程度較高。作為城市反哺農村的一部分，上海農村社會的養(yǎng)老保障水平遠遠高于中西部農村。以調查所在區(qū)農村為例，農村中的居住人口為老年人，子孫兩代進城率在65%左右。農村滿60周歲老人大多選擇將承包地退包，同時每月能夠享受1300元左右的養(yǎng)老金。為了提高養(yǎng)老水平，鄉(xiāng)村兩級開始聘請養(yǎng)老公益崗位，相關的招聘管理工作均由村級組織承擔，工資由轉移支付承擔。第二，農業(yè)經(jīng)營的社會化服務與績效管理。上海農村的土地流轉率極高，大多在95%以上，為了發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，地方政府在農機、農技方面實行全面服務。為了推廣家庭農場經(jīng)營模式，村級組織需要通過公共決議的方式選擇合適的家庭農場主，并按照相應的考核指標進行農業(yè)經(jīng)營管理。第三，農村社會建設與發(fā)展的公共管理。此外，平常的農村社會建設與發(fā)展，都需要村級組織進行有效管理。上海市目前在全市范圍內開展土地綜合整治項目，很多村級組織成為項目實施中的重要協(xié)調者。
在基層治理結構中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理策略主導了村級治理的基本面貌。公共行政事務的繁多和社會秩序控制的需求，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對科層化的村級組織的制度性需求。也就是說，為了實現(xiàn)基層社會的有效管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要通過村干部選任的制度創(chuàng)新來應對“行政事務之量的擴展”和“行政事務之質的變化”[10]。
鄉(xiāng)村社會治理的重心開始向公共服務全面轉型，村干部在基層治理中的角色定位隨之改變。對于村干部而言，現(xiàn)階段主要的工作主要包含兩個方面：
一是有效完成來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項行政事務。目前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“依附型”財政，作為縣級財政的預算單位之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多只能依靠轉移支付來維持基層政權的運轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日漸喪失公共行政的獨立性而不斷成為縣政中的政策執(zhí)行者。如果無法完成相關行政事務和中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力甚至受到減損；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項工作通常無法直接在鄉(xiāng)村社會落地，村干部成為最終的政策執(zhí)行抓手。
二是維持社會秩序的基本穩(wěn)定。除了農保、醫(yī)保等各項惠農支農政策的執(zhí)行，村干部的另一重要工作就是做好社會綜合治理工作。上訪戶、精神病人、“兩勞釋放”人員等重點人口信息的監(jiān)控都需要村干部協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所、司法所才能順利完成。在社會綜合治理中，村干部是必不可少的治理主體，群體性事件、醫(yī)療糾紛等非常規(guī)性社會糾紛的解決，都需要村干部的積極參與。
（二）后備干部制度的實施與運作
后備干部制度首先是一種農村干部的選任制度。村級干部分為兩種，村黨支部委員和村委會委員，由此存在兩種村干部的產生方式，即黨員選舉產生村支部委員和村民選舉產生村委會委員。上海市農村的后備干部制度設定之時，村兩委基本上都是經(jīng)過選舉產生。后來，后備干部開始成為絕大多數(shù)村干部的必經(jīng)之路，只有先經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)招錄成為后備干部，才有望成為村干部。
上海市松江區(qū)X鎮(zhèn)的后備干部制度實踐清晰地展現(xiàn)出村干部產生的科層化歷程。2004年以來，全鎮(zhèn)共招錄了3批后備干部，現(xiàn)在構成了村干部的主力軍。以L村為例，村兩委干部共5人，書記、主任是第一批后備干部，農業(yè)副主任是第二批后備干部，黨支部專職委員是第三批后備干部。后備干部的產生按照現(xiàn)代公共人事管理的程序來操作，所有后備干部全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招錄，經(jīng)過學歷、政治狀況審核，經(jīng)過筆試、面試，擇優(yōu)錄取[11]。被招錄的后備干部直接被派往戶口所在村的村級組織工作，不享有正式村干部身份，從具體的條線工作開始村級管理的職業(yè)生涯。經(jīng)過數(shù)年基層工作的歷練，組織考察合格后將被推薦進入村兩委班子，經(jīng)過黨員選舉或村民選舉程序確認后開始任職。
后備干部一旦被錄用，便開始進入到一種職業(yè)成長機制之中，其所身處的科層結構。
后備干部制度的基本原則是年輕化、知識化，凡是經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招錄的后備干部都具有大專及其以上的學歷，而且年齡較低。L村村支書從大專畢業(yè)后便開始擔任村干部，現(xiàn)在年僅41歲，而其余的村干部則在35歲左右。由于年輕而有文化，村級組織便有能力按照文牘化、信息化的方式開展村級治理。對于農村社會中的青年而言，后備干部是一份穩(wěn)定的職業(yè)。凡是經(jīng)過招錄，后備干部享有穩(wěn)定的與當?shù)貏展な杖胂喈數(shù)墓べY；而只要扎實工作，勤勞肯干，就有望在村級組織中獲得職位晉升，從專職委員到村委副主任，再到村主任。如果一旦成為村支書，就有望進入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導序列中，凡是通過公務員考試的村支書，可以和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所所長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司經(jīng)理一樣，在同一起跑線上競爭鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導職務。
上海市農村中的村級治理被牢牢地控制在地方政府手中，鄉(xiāng)村治理無彈性可言，職業(yè)村干部群體的治理邏輯不斷科層化。后備干部制度的順利實施需要經(jīng)過村民自治程序的確認，如何協(xié)調后備干部制度與村民自治制度之間的內在矛盾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村級治理的必備要件。在大多數(shù)農村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難確定村干部的最終人選，只要經(jīng)過村民選舉來產生村委委員，最終的選舉結果就無法完全控制。因此，競選村干部的候選人之間容易發(fā)生實質性競爭。在利益密集型農村，村莊選舉甚至會發(fā)生非常嚴重的賄選行為[12]。在上海市農村，后備干部能夠逐步晉級，必然將村莊選舉排除在外，村干部按照科層制的方式獲得晉升，村民自治僅僅具有程序確認的意義。
上海市后備干部制度能夠真正施行，存在以下三個方面的鄉(xiāng)村社會原因：第一，鄉(xiāng)村社會原子化。上海農村社會人際關聯(lián)度低，社區(qū)性人情匱乏。同時村莊社會邊界高度開放，大多數(shù)農民的利益不再村，村莊生產價值能力極為低下。因此，村莊社會缺乏內部競爭，社會交往高度理性化，社會關系陌生化，村莊社會去政治化。第二，鄉(xiāng)村社會缺乏精英。上海市農村社會有職業(yè)分化無社會分層，鄉(xiāng)村社會中的就業(yè)人口大多在工廠務工，就近成為產業(yè)工人，屬于上海市城市經(jīng)濟體系中的工薪階層。村莊中很少有老板階層，少量鄉(xiāng)村經(jīng)濟能人主要在市區(qū)從事商貿業(yè)、加工業(yè)，其經(jīng)濟社會利益不在村。第三，鄉(xiāng)村灰色利益空間狹小。農民追逐村干部職位的目的之一是為了攫取鄉(xiāng)村灰色利益，一次性的賄選投資，換取的是獲得更多利益的機會。上海市農村社會治理高度規(guī)范化，財務監(jiān)管嚴格；加之村干部具有穩(wěn)定的工資和可靠的養(yǎng)老保障，職業(yè)越軌風險巨大。
三、職業(yè)村干部群體的科層化治理
職業(yè)村干部群體的產生是后備干部制度實施的必然結果。職業(yè)村干部群體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招聘的專職村干部，在治理邏輯中遵循對上級行政組織負責的行政原則。職業(yè)村干部群體屬于吃財政飯的專業(yè)村干部，盡管不是公務員，卻按照公務員的方式處理村級事務，職業(yè)村干部群體的組織方式和公共治理方式具有官僚制的些許特征。
（一）職業(yè)村干部群體身處的科層化結構
職業(yè)村干部群體處理村級事務主要以相應的制度規(guī)范來運作，目標責任制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村級組織行政運作的基本制度。除此之外，職業(yè)村干部群體身處于科層化的治理結構之中。
1.權責明晰的行政責任制度。村兩委班子是一個分工明確、權責明晰的組織，村兩委班子成員各有自己的職責。村支書是村兩委班子的一元化權威，主要負責村級事務的決策，大量的具體事務由村委主任負責，而農業(yè)副主任和行政副主任分管相關事務。農業(yè)副主任主要負責農業(yè)生產、農機服務、農技推廣、病蟲害防治、家庭農場管理和涉農項目實施。由于其兼任黨總支委員，還需要負責黨務和基層組織建設；而行政副主任主要負責財務、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育工作。專職委員分管治安、招商、團工作。
由于上述事務都是實質性的，村干部需要“朝九晚五”按時上班，周末還需輪流值班。村干部的工資分為基本工資和績效工資，其中績效工資占全部工資的主要部分。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的績效考核就具有實質意義，村干部為了有效獲得工資，就必然需要合理分工，盡力完成本職工作。
2.逐級晉升的官僚成長機制。從大學畢業(yè)開始計算，年輕的后備干部經(jīng)過三年左右的工作一般會順利進入到兩委班子中，經(jīng)過專職委員、村委副主任、村委主任，最后有望成為村書記，這一路下來需要10年的時間。即使是在集體經(jīng)濟薄弱的行政村，村支書的全年工資也能達到10萬左右，這個工資水平和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正科級干部相當。
按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)定，凡是工作滿3年的村主任、村支書，都可以參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員、事業(yè)編的招考，一旦通過，就可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正式工作人員。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)職位緊缺，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的村支書可以繼續(xù)回村擔任書記，或者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的公司擔任領導職務。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員編制中空編較多，這為村干部晉升至正式科層制中提供了空間。村支書如果想進一步晉升，需要將后備干部逐步培養(yǎng)起來，否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將無法接受村干部無法獨當一面的狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定，通過公務員考試的村支書和政府公司總經(jīng)理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府站所負責人均享有提拔為副鎮(zhèn)長的資格，三者處于同一競爭平臺上。
3.常態(tài)化的辦公會議制度。村級權力最能反應出村級治理的科層化狀態(tài)。在上海遠郊農村，村級辦公會議既是村干部的工作會，同時也是村干部對綜合隊長的工作布置會和管理會。村級事務基本通過常態(tài)化的辦公會會議來進行決議，村兩委班子會議、班子擴大會議每兩周就會召開一次，會議內容全部以村級事務為主，匯報、商議、討論、工作布置是辦公會議的主要流程。具體而言，村兩委班子成員中的分管村干部首先需要總結和匯報已經(jīng)開展的工作，養(yǎng)老金的發(fā)放、農業(yè)種植的管理情況、農地退出情況都是需要匯報的重點；其次需要對下一階段的工作進行安排和計劃，同時需要明確年度重點工作。對于村級組織而言，村兩委辦公會議可以理解成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作會議制度的組成部分，從會議的商討布置事項來看，會議內容基本以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作會議的工作為軸心，很少能夠體現(xiàn)和表達村民的利益。此外，由于村干部無法完成所有工作，村級組織一般將村民小組劃分為若干片區(qū)，然后從管理片區(qū)中聘任一名綜合隊長，負責管理片區(qū)的各項綜合事務，村級辦公會議同時也成為村兩委的管理會議。由于綜合隊長不屬于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招聘的村干部，其屬于村級聘任干部，所以村級組織需要對綜合隊長的工作進行檢查、安排和考核。
（二）職業(yè)村干部群體的官僚特征
按照韋伯的說法，理性官僚“無愛亦無恨”[13]，這在中國的治理語境中可以理解為“對事不對人”。上海農村的職業(yè)村干部不僅嚴格按照規(guī)則辦事，而且能夠做到高效有質量地完成職責范圍內的事務，“對得起那份工資”是職業(yè)村干部普遍的職業(yè)心態(tài)。所以，在村級組織科層化的邏輯下，工資、職責、級別成為職業(yè)村干部所看重的現(xiàn)實利益。
1.絕大多數(shù)村干部被培養(yǎng)為難以替代的技術工作者。村級組織既然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權下沉的后果，那么作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共行政的重要抓手，職業(yè)村干部群體在一線行政中所掌握的行政技術是普通村民所不具備的。也就是說，在科層化組織中的學習和歷練成為職業(yè)村干部任職過程中的必須，一旦村干部成為職業(yè)化的行政擔綱者，那么具備文憑和科層公務技能的村干部就從農民身份中徹底脫離出來。置言之，普通村民如果不具備相應的文化知識和職業(yè)技能，顯然難以成為合格的村干部，不僅無法完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的行政事務，也無法對農村社會進行有效管理。正是如此，農村社會治理結構客觀上對村干部生產的村民自治制度產生了排斥，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過后備干部制度來培養(yǎng)村干部不僅具有公共行政實現(xiàn)方面的必要性，而且具備社會公共管理優(yōu)化方面的群眾基礎。
2.村干部之間的私人關系被公共規(guī)則所抑制。首先，村干部都是由后備干部選拔而來，而后備干部需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公開招聘，村干部私人關系的血緣、地緣或利益關系色彩淡薄。其次，村級事務的雙重領導。村干部在工作中除了需要服從村支書、村主任的安排，同時更需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責。村級公共事務中的分管村干部直接和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條線部門對接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接對分管業(yè)務的村干部進行績效考核。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村支書進行單獨綜合考核，村支書的考核結果決定了村干部的績效工資。所以，這不僅強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的控制，同時也強化了村支書對村干部的公共權力。最后，行政考核制度激活職位競爭。村干部都有獲得晉升的職業(yè)理想，職位晉升不取決于村干部之間、村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的私人關系，而取決于工作水平和解決問題的能力。所以，村干部之間的競爭體現(xiàn)于日常工作中。這不僅表現(xiàn)為完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的作業(yè)的能力，而且需要獲得村民的廣泛認可，否則就很難在選舉中通過。
3.職業(yè)村干部的職業(yè)化以科層體制為保障。如果按照村民自治的治理模式，村干部無法制度化地連續(xù)擔任，之所以上海農村的村干部在職業(yè)上有穩(wěn)定的預期甚至規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的職業(yè)化的科層制保起到了重要作用。從職位晉升的角度來看，每一位村干部獲得晉升的空間不同，并不是每個村干部都能夠在職位上直線上升，逐步成長為村支書甚至是副鎮(zhèn)長，所以從其他晉升通道來激勵村干部就顯得尤為重要。上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)為副職村干部提供了事業(yè)編制的崗位，只要通過考試，就能夠享有正式編制，同時，凡是年齡較大的村干部都可以調任至鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的公司擔任領導職務，工資和村干部工資相當，甚至會有所提高。所以，村干部的出路和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部十分類似，都可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科層組織范圍內獲得不錯的退養(yǎng)歸屬。
四、基層治理程式化及其擴展
在上海市農村，村干部是一份安穩(wěn)而體面的職業(yè)。對職業(yè)安全的追求決定了職業(yè)村干部在村級治理中的程式化行事邏輯：按照規(guī)則辦事，能夠節(jié)約商議成本，提高行政效率，減輕村干部的行政負擔。村干部的這種治理風格，主要基于職業(yè)理性的考慮，如果出現(xiàn)工作紕漏或行政瑕疵，就都可以將不良后果歸結為制度本身。更重要的是，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的考核以行政績效為主，村干部的工作主要是為了獲得工資收入，公共治理的社會有效性就無需著重考慮。這種以行政績效為導向，以規(guī)避行政責任為基礎，以工資收入和職位晉升為目標的治理邏輯，可以稱之為基層治理的程式化。
農業(yè)經(jīng)營管理實踐成為上海市農村職業(yè)村干部治理程式化的典型例證。上海市農村目前主要采用村集體流轉村民土地然后“倒包”給新的土地經(jīng)營者的方式來實現(xiàn)農業(yè)生產。松江區(qū)主要以家庭農場為主要經(jīng)營模式，即由村集體統(tǒng)一流轉全村土地，劃分為以100畝為種植單元的耕種片區(qū)，從各個村民組選舉產生家庭農場主，獲得家庭農場的經(jīng)營權。由于上海市農業(yè)補貼政策高，農業(yè)生產社會化服務程度高，經(jīng)營家庭農場成為一種社會福利的發(fā)放。在家庭農場經(jīng)營權的分配中，村級組織決定采用5年一輪選的方式來確定家庭農場主，其中村民代表的投票占40%的決定權，剩余的60%的決定權掌握在村干部尤其是農業(yè)副主任手中。
按照中西部農村的治理經(jīng)驗，村民肯定會通過向村干部行賄而獲得家庭農場的經(jīng)營權。但是在上海市農村，這種情況卻很少發(fā)生。對于村干部而言，農村中能夠符合經(jīng)營家庭農場條件的農戶不多，主要集中在幾十戶農業(yè)經(jīng)營戶中，最重要的工作是從中選出能夠將家庭農場經(jīng)營好的農戶，否則就很難通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)發(fā)展辦公室的績效考評。如此，村干部通過公平公開公正的方式選出符合條件的家庭農場主，以方便管理；而不會為了一己私利而犧牲整個村兩委工作的行政績效和自己的行政工作便利。
村干部的程式化治理邏輯對于國家涉農政策的執(zhí)行具有諸多優(yōu)勢：第一，能夠盡量確保政策執(zhí)行免受個人利益的影響。國家涉農政策通常在進入村莊后發(fā)生消解，村干部的不作為或亂作為是其中主要原因?，F(xiàn)在村干部按照規(guī)章制度辦事，公共利益運作陽光透明，政策運作違規(guī)風險較高，涉農政策執(zhí)行就不容易走偏。第二，有利于政策執(zhí)行連續(xù)而系統(tǒng)。政策效果取決于科學的政策內容，也依賴于有效的執(zhí)行。如果地方政策在執(zhí)行過程中形成政策的核心要求沒有被執(zhí)行，那么政策執(zhí)行就會脫離政策目標軌道，形成政策過程中的“碎片化”[14]。村干部一旦成為一線行政者而自由裁量權又被行政績效考核制度所控制，那么涉農政策就有望減少執(zhí)行中的“碎片化”現(xiàn)象。第三，能夠保障政策執(zhí)行中的農民參與。公共政策執(zhí)行的農民參與理論認為，政策接受者不再是被動接受政策的政策客體或政策對象，而是能夠自覺認識到政策目標和措施與自身利益間的關系，并作出積極反應的主體，即“政策接受主體”[15]。既然涉農政策公開公正，村民就有機會參與其中，政策執(zhí)行不僅效果較好，而且能夠獲得廣泛的群眾基礎，進而確保涉農政策執(zhí)行能夠順利實現(xiàn)。
不過，村干部也會面臨行政風險。在村兩委班子中，只有村支書能夠和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“說得上話”。其他村干部之所以服膺于村支書，不僅是因為村支書有資歷和能力，而且是因為村支書有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的支持。在科層體制中，上下級組織之間總是存在委托—代理的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記需要村支書主政一方，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負擔，作為地方政府代理人的村支書的很多治理行為并不一定受到行政績效考核的約束。一旦村支書在鄉(xiāng)村社會建設與發(fā)展事務中獲取灰色利益，整個村級組織將面臨潛在的行政風險。如果事情被上級紀檢部門發(fā)現(xiàn)，一旦追查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為了庇護村支書，其他村干部就很有可能背黑鍋而被調離。所以，越是如此，村干部在公共治理中越發(fā)謹小慎微，越追求行政安全。
職業(yè)村干部群體之所以產生，實質上是公共行政制度化需求和鄉(xiāng)村社會格式化后社會需求的“合謀”。但鄉(xiāng)村社會治理不可能完全采用科層制的運作邏輯，官僚組織建設顯然具有工具色色彩，國家實踐的成功才具有終極目的?；鶎又卫沓淌交療o疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權為了實現(xiàn)公共服務型政府轉型的主動選擇，以后備干部制度為切入口，通過“組織意圖”的貫徹，逐步調和黨委領導與村民自治之間的內在矛盾，最終制度化地變鄉(xiāng)村兩級關系為“領導與被領導”。
從治理績效來看，職業(yè)村干部的制度實踐無疑是成功的，只是這種治理成功并非由職業(yè)村干部所全部擔綱。在村委辦公樓里，除了職業(yè)村干部，綜合隊長、村務人員和條線干部都是村級組織科層化的衍生品。綜合隊長和村務人員由村級組織招聘，從轉移支付中支出工資，而條線干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)招錄并發(fā)放工資，由村級組織管理和考核。村干部享有穩(wěn)定的工資，很多治理事務并不可能事必躬親，為了提高行政效率，村級組織通過招聘在村的中年人，經(jīng)過培訓后負責治理片區(qū)的日常管理。綜合隊長一般負責4個村民小組，兼理治理片區(qū)的結算會計，并與村民相對接。此外，綜合隊長還身兼村委的會計員和機科隊長，協(xié)助村干部管理會計賬目和農業(yè)用水。綜合隊長不僅需要協(xié)助管理農業(yè)經(jīng)營大戶，協(xié)調村民間的日常糾紛，同時成為政府的網(wǎng)格管理員，對社會管理網(wǎng)格范圍內的相關事務及時上報，減少地方政府的公共治理成本。所以，綜合隊長成為村級治理中必不可少的治理主體，如果只有村干部，繁雜的行政事務將會使得村級組織疲于應付，行政績效很難保障。
五、結論與討論
通過考察上海市遠郊農村的社會治理實踐，可以發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務的公共服務取向與繁雜的公共行政事項對職業(yè)村干部群體形成制度性需求。農村社會高度格式化成為后備干部制度有效運作的社會土壤。職業(yè)村干部群體的科層化治理體現(xiàn)為權責明晰的行政責任制度、逐級晉升的官僚成長機制、常態(tài)化的辦公會議制度。職業(yè)村干部群體身處科層化的治理結構中，具有理性官僚的些許特征。
社會治理的規(guī)則化需要以規(guī)則化的鄉(xiāng)村社會為基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的下沉以及隨之而來的村級組織科層化，需要以相應的社會條件為依托，農村社會的格式化至少包含以下三點：
其一，農村社會利益規(guī)則化。在農村社會利益多元化的前提下，規(guī)則治理難以實行。上海農村社會的發(fā)展已經(jīng)進入離土又離鄉(xiāng)的階段，年輕人進城具有一次性，農村社會空心化和老齡化具有長期性。所以，農村社會利益主要以養(yǎng)老福利的分配為主，只要能夠做到老有所養(yǎng)，將與養(yǎng)老有關的公共服務做好，社會治理就不會存在大的問題。
其二，農村社會分層弱化。農村社會分層意味著村莊中社會成員資源稟賦、個體能力、政治傾向、社會情緒的多樣，由此給社會治理帶來難度。農村社會分層弱化，大多數(shù)社會成員被吸納進第二產業(yè)而成為“工人”，社會個體同質化程度較高，村莊社會不再成為相對封閉的社會共同體。一旦村社會僅僅具有居住功能，社會精英缺乏生產的社會機制，公共治理的事務因社會沖突的減少而相對簡單。
其三，農業(yè)生產規(guī)?；?、機械化。農業(yè)生產通常面臨的基本條件是農地細碎化和人地分離。上海市農村依托公共財政，以農地退包換社保，解決人地分離的問題，最終促進農地向村集體集中。同時，通過高額補貼政策，農地全面流轉，以“反租倒包”創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營模式。如此，村莊農業(yè)種植人口被鎖定為數(shù)量較少的家庭農場主或代管戶，農業(yè)生產的管理成本大大減少。最終，規(guī)模化機械化的農業(yè)生產，消解農民的合作難題和組織困境，極大減輕社會公共治理的負擔。
在制度化的治理結構中，職業(yè)村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的附庸，他們被吸納進入到科層體制之中。從這方面來看，職業(yè)村干部實質上是基層科層組織膨脹的一種形式，是公共服務型政府的建設成果，而非村民自治制度運作的結果。只是，農村社會治理的有效，并非僅僅依靠科層制就能實現(xiàn)，眾多的治理主體在基層社會治理結構中同樣發(fā)揮不可替代的功用。由此觀之，基層社會治理能力的制度建設應保持審慎理性的態(tài)度，理應通盤考慮相關治理變量。值得說明的是，本文僅僅側重于從制度層面簡單描繪出以上海遠郊農村為代表的一種發(fā)達地區(qū)農村的治理類型，更為深入的研究還需要強化經(jīng)驗累積，并從理論資源中找尋進一步深化的方向。
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《南京農業(yè)大學學報（社會科學版）》2017年第2期
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