【摘要】在當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系調(diào)整過程中，地方政府基于制度創(chuàng)新驅(qū)動、農(nóng)業(yè)治理考量、政績思維誘導(dǎo)等多方面動機，積極推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型，通過資金、項目、技術(shù)、政策多維扶持政策幫扶新型經(jīng)營主體，而作為地方治理創(chuàng)新的土地股份合作社在此背景下呈現(xiàn)出兩種發(fā)展邏輯：一種是由資本、大戶等經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)的以盈利為目的的合作社，另一種是迫于政府壓力，為了完成行政任務(wù)而由政治精英成立并承擔(dān)兜底職能的合作社，從而產(chǎn)生的社會后果是精英謀利、村社托底、土地股份合作社背離其制度設(shè)計初衷。不僅不利于新型經(jīng)營主體的培育和發(fā)展，排擠了小農(nóng)利益，還增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險、威脅糧食安全。

【關(guān)鍵詞】土地股份合作社；農(nóng)業(yè)經(jīng)營；政府行為；兜底

一、問題的提出

2015年秋，全國糧食豐收，但是三大主糧價格全線下跌，農(nóng)民收入和種糧積極性受到影響，國際低糧價與國內(nèi)庫存積壓被認(rèn)為是糧價下跌主因。我國一直實行糧食托市收購的政策，如何在新形勢下實施國家糧食補貼政策，保障糧食安全成為了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域勢在必行的改革。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文出席財經(jīng)年會時指出，土地股份合作制是農(nóng)業(yè)改革方向。

我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度正在經(jīng)歷著前所未有的變革，如同上世紀(jì)八十年代初集體經(jīng)濟(jì)被家庭承包經(jīng)營所取代一樣，當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度再次走到了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系極不協(xié)調(diào)的關(guān)口，一方面是因為這三十年我國經(jīng)濟(jì)實力與生產(chǎn)力正在飛速高速發(fā)展，小農(nóng)經(jīng)營方式與生產(chǎn)力發(fā)展極不匹配，但是又受制于農(nóng)地承包制度[②]，不協(xié)調(diào)的生產(chǎn)關(guān)系一時間難以調(diào)整，另一方面作為生產(chǎn)者的小農(nóng)正在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中離土離鄉(xiāng)，農(nóng)村勞動力在經(jīng)歷了去過密化階段后[[1]]，政策界和學(xué)界開始有人擔(dān)心誰來種田的問題。2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)的問題，首次明確了“三權(quán)分離”，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，這種在既定法律范圍內(nèi)突破土地承包制度的一種妥協(xié)形式正在發(fā)揮著重要作用。[[2]]在此基礎(chǔ)上，新型經(jīng)營主體被賦予了重要歷史使命：解決誰來種田的問題，保障國家糧食安全；通過機械化、規(guī)?；慕?jīng)營方式，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，壓縮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，應(yīng)對國內(nèi)外糧價倒掛的挑戰(zhàn)[[3]]，保障糧食能夠在國際市場中保持競爭力；解放農(nóng)村勞動力，讓更多的農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中脫離出來，進(jìn)入到城市務(wù)工，從而達(dá)到增收目的。

新型經(jīng)營主體的核心在于農(nóng)地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，這被認(rèn)為是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的關(guān)鍵，而無論是政策上還是實踐中通過土地流轉(zhuǎn)而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的主體有三種：自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的中堅農(nóng)民、家庭農(nóng)場和工商企業(yè)，農(nóng)業(yè)企業(yè)化路徑雖然能夠改變小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的面貌，卻無法解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的勞動監(jiān)督和高度風(fēng)險問題[[4]]，更為重要的是,由于災(zāi)害或者糧價下跌，依靠租賃土地實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者受到?jīng)_擊最大，并且規(guī)模越大受到的損失也就越大。在政府高補貼政策影響下，全圖各地的土地流轉(zhuǎn)租金也都在不斷上漲，這無疑加劇了規(guī)模經(jīng)營者的風(fēng)險。

在此背景下，陳錫文認(rèn)為通過發(fā)展土地股份合作制，把土地托管給生產(chǎn)型經(jīng)營服務(wù)組織經(jīng)營，以繞過了土地租金，使得土地的主人和經(jīng)營者能夠在市場經(jīng)濟(jì)面前形成一種風(fēng)險共擔(dān)、利益均攤的機制，可能是未來中國農(nóng)業(yè)，特別是大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營體制改革的方向。[③]土地股份合作社作為新型經(jīng)營主體也被一些學(xué)者看好，認(rèn)為土地股份合作社破解糧食小規(guī)模分戶經(jīng)營的困境，按比例提取公積金的制度設(shè)計為村集體提供農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等生產(chǎn)性公共品拓展了資金渠道，不僅能夠保障農(nóng)民土地權(quán)益，還能以平穩(wěn)和低成本的方式完成土地集中、提升糧食綜合生產(chǎn)能力。[[5]]

然而，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地股份合作社的制度設(shè)計與制度實踐存在著難以化解的張力，甚至在制度實踐中出現(xiàn)了很多與離制度設(shè)計初衷背道而馳的做法，資本為了盈利，在政策支持以及項目補貼下大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，不僅無法實現(xiàn)設(shè)想的農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的目的，還給糧食安全和基層穩(wěn)定帶來問題，而政府在制度創(chuàng)新驅(qū)動、打造政績思維影響了盲目推動資本下鄉(xiāng)、合作社擴(kuò)張，甚至以行政壓力迫使村社成立合作社，配合政府行為，在高租金、高補貼政策誘導(dǎo)以及強制性土地流轉(zhuǎn)政策推動下，小農(nóng)主動或者被動的與土地相分離，從而更快的實現(xiàn)無人種田的預(yù)言。最后，在精英謀利、村社托底、政府行為多等方面作用下，衍生出土地股份合作社的雙重經(jīng)營邏輯。

二、土地股份合作社的雙重發(fā)展邏輯：川西平原高鎮(zhèn)個案[④]

2010年成都市就開始了土地股份合作社的探索，在此基礎(chǔ)上形成了地方創(chuàng)新經(jīng)驗——農(nóng)業(yè)共營制：引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，成立土地股份合作社；聘請懂技術(shù)、會經(jīng)營的種田能手擔(dān)任職業(yè)經(jīng)理人，負(fù)責(zé)合作社土地的生產(chǎn)經(jīng)營管理；引導(dǎo)適應(yīng)規(guī)?；N植的專業(yè)化服務(wù)體系的建立，并打造“一站式”的農(nóng)業(yè)服務(wù)超市平臺。[[6]]然而作為土地股份合作社創(chuàng)新起點的高鎮(zhèn)白云村有兩個土地股份合作社，而這兩個合作社的發(fā)起模式、盈利空間等方面卻有很大不同。

（一）躍進(jìn)土地股份合作社

躍進(jìn)土地股份合作社一直被作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新的標(biāo)桿，“2010年5月，高鎮(zhèn)白云村15組30戶農(nóng)戶發(fā)起成立躍進(jìn)土地股份合作社，自愿以101.27畝土地承包經(jīng)營權(quán)入股。草根探索，卻意義非凡——這是全國首個完全以土地承包經(jīng)營權(quán)入股并工商注冊的農(nóng)民合作社。[[7]]”合作社發(fā)起者阿勇講，當(dāng)年他因為身體很不好，無法在外繼續(xù)打工，回家種田體力又不行，作為小組長就想在組里找?guī)讘羧思乙黄鸹ブa(chǎn)，把土地集中在一起，大家各盡所能，取長補短。當(dāng)時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在三個困難：一是農(nóng)忙時缺乏勞動力，年輕人在外面工作不一定能請到假，老人在家種田，雇工困難且不劃算；二是農(nóng)民缺乏防治病蟲害有效手段，比較盲目，需要技術(shù)指導(dǎo)；三是田塊細(xì)碎化、分散化，一些地方農(nóng)業(yè)機械無法下田，全靠人力，比較麻煩。他的想法得到一些人支持，為了解決農(nóng)業(yè)技術(shù)問題，就去農(nóng)技站咨詢，農(nóng)技站介紹他去市農(nóng)發(fā)局，市農(nóng)發(fā)局局長認(rèn)為他們的想法非常好，可以把規(guī)模再擴(kuò)大一些。隨后在農(nóng)發(fā)局和村干部動員協(xié)助下，小組30戶人家112畝土地成立了土地股份合作社。當(dāng)時有村民比較猶豫，擔(dān)心要是不成功連飯就沒得吃，農(nóng)發(fā)局出面擔(dān)保，如果不成功就給農(nóng)民補貼，打消了大多數(shù)人的疑慮。阿勇就作為土地股份合作社理事長，為了更好進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，農(nóng)發(fā)局派了一個農(nóng)技站長做技術(shù)指導(dǎo)，幫助合作社運營、制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃等。農(nóng)發(fā)局還牽頭讓合作社與崇州國家糧食儲備公司簽訂了水稻生產(chǎn)協(xié)議，為了達(dá)到增收目的，做好示范帶頭作用，在技術(shù)員指引下，合作社利用小春種植十多畝羊肚菌。為了解決資金缺口問題，在政府支持下，合作社以101.27畝土地5年的經(jīng)營權(quán)作抵押，向銀行申請貸款，獲得銀行貸款授信16萬元，成為成都市第一宗以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的范例。

第一年分紅時，村民能分到1128元/畝，覺得比自己種田還要劃算，躍進(jìn)土地股份合作社成為了農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新亮點，時任成都市委書記李春城在白云村調(diào)研時，認(rèn)為農(nóng)技員叫法不好聽，不如叫農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，這一稱謂得到了推廣。第二年合作社種植規(guī)模擴(kuò)大到了380畝地，涉及到周邊幾個小組的土地，當(dāng)年分紅1086元/畝，2013年分紅是1090元/畝，2014年是960元/畝。合作社規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是分紅模式一直是兩種：僅有最先加入的十五組村民能夠隨著收益增減分紅，其他后來加入的土地都是固定租金，每年600元/畝。2013年，合作社第一任職業(yè)經(jīng)理人調(diào)到市農(nóng)發(fā)局工作，就由白云村隔壁大江村的阿全擔(dān)任，阿全本人在大江村也牽頭成立了合作社，比較懂得經(jīng)營。2015年，阿全找阿勇商量，希望他和村民透個風(fēng)：十五組村民在合作社的分紅收益要和其他組一樣，都是600元。村民對此表示不能接受，阿勇對經(jīng)理人表示真要降低分紅，農(nóng)民要去鬧事的話，他也沒辦法，希望經(jīng)理再考慮考慮，而阿全的意思是如果村民接受不了，那么退社自由。

（二）白云村土地股份合作社

躍進(jìn)土地股份合作社成立后，地方政府為了推動合作社發(fā)展，要求白云村委也要成立合作社，進(jìn)一步擴(kuò)大土地股份合作社規(guī)模。迫于政府壓力，村干部只能出面成立合作社，由村書記兼任職業(yè)經(jīng)理人，村主任兼任合作社理事長，第一年合作社以700元/畝的價格流轉(zhuǎn)了八十多畝土地，結(jié)果僅種了一季水稻就虧損了四五萬元，就沒有敢種第二季。第二年，在政府壓力下合作社種植面積擴(kuò)大到了100畝，但還是虧損了四五萬元。2013年合作社規(guī)模達(dá)到了200畝左右，這一年合作社沒有虧損，原因有兩方面：一是租金降低了，每畝租金是300至400元，二是政府開始給合作社補貼，規(guī)模經(jīng)營每畝補貼五百元[⑤]。2014年合作社種植的面積是400畝左右，原來一個流轉(zhuǎn)了200畝地的老板跑路了，除此之外這個老板在全鎮(zhèn)其他地方還流轉(zhuǎn)了兩千畝地，農(nóng)民找到村里，村里只能出面把租金先墊出來。

與躍進(jìn)合作社不同的是，白云村成立的土地股份合作社分散的土地比較多，一方面合作社在政府壓力下面需要不斷擴(kuò)大規(guī)模，做農(nóng)民工作加入合作社，另一方面一些農(nóng)民不想種地或者無法種地，主動把土地交給合作社。躍進(jìn)合作社要考慮到經(jīng)營收益，不接收分散的土地，白云村合作社只能接受，否則就與政府要求相違背。從而導(dǎo)致合作社土地與小農(nóng)土地互相插花，雙方耕作都不便利。因為小農(nóng)耕作實在不便、且受到那些將土地較早交給合作社農(nóng)民的影響，越來越多的農(nóng)民開始選擇把土地交給合作社。

（三）土地股份合作社經(jīng)營模式對比

不管是躍進(jìn)土地股份合作社，還是白云土地股份合作社，由于受氣候和機械化水平的限制，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中都面臨著生產(chǎn)成本高、機械化水平較低的問題，表一、表二反映了合作社種植水稻、小麥的成產(chǎn)成本。

如果風(fēng)調(diào)雨順并且管理到位，水稻每畝能夠產(chǎn)1100斤左右，小麥畝產(chǎn)在700斤左右[⑦]，小農(nóng)精耕細(xì)作的產(chǎn)量和這個差不多。按照豐產(chǎn)期水稻和小麥的產(chǎn)量計算，水稻利潤=1100斤*1.38元/斤—770元=748元，小麥利潤=700*1.2元/斤—400元=440元，每畝耕地扣除成本后收益為1188元/年，而這基本上是每畝土地所能達(dá)到的最高產(chǎn)值。如果考慮到地塊差異、年景差異、管理差異等造成的減產(chǎn)因素，以及管理成本和損耗成本，每畝的收益還要下降不少，再考慮上地租的話，合作社的畝均收益基本上都是負(fù)數(shù)。因此，如果沒有政府補貼，合作社經(jīng)營都是虧本的，白云和躍進(jìn)兩個土地股份合作社面臨同樣的問題。

要實現(xiàn)盈利，就需要不斷壓縮生產(chǎn)成本，而在人工成本不斷上漲且當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)又高度依賴人工的情況下，以機械化來取代人工是最優(yōu)的選擇。由于機械化的推廣需要資金的再投入，白云村由政治精英牽頭成立的土地股份合作社對于農(nóng)業(yè)機械化使用方面并沒有太大的意愿，插秧等環(huán)節(jié)一直都是依靠人工完成，但是由經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)的合作社確在不斷探索推進(jìn)插秧環(huán)節(jié)的機械化，從而降低在農(nóng)忙時雇工困難、人工成本過高的問題，2013年僅有五百畝土地能夠做到機械化插秧，2015年就達(dá)到了1500畝。在管理模式方面，兩個土地股份合作社最大的不同在于躍進(jìn)合作社采用了精細(xì)的管理分工，躍進(jìn)合作社的職業(yè)經(jīng)理人同時負(fù)責(zé)三個合作社近2700畝土地的經(jīng)營[⑧]。在經(jīng)營的分工管理中，充分發(fā)揮了村民小組長的職能，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上做到統(tǒng)分結(jié)合：合作社有兩個總管，一個是技術(shù)總管，負(fù)責(zé)所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的技術(shù)問題，安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，另一個總管負(fù)責(zé)合作社雇工工資發(fā)放、管理員考核等，合作社還有17個管理員，其中13個是村民小組長，年齡差不多都在五六十歲，不僅懂得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還能及時協(xié)調(diào)生產(chǎn)中出現(xiàn)和農(nóng)民的矛盾。每個管理員負(fù)責(zé)100到300多畝不等土地的插秧、補秧、放水、病蟲害防治、除草、雇工等具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從生產(chǎn)效益上看，盡管面臨著相似的客觀環(huán)境，躍進(jìn)合作社正在逐步拉開與白云合作社的差距。

三、精英謀利、村社托底與地方政府行為

土地股份合作社在地方政府推動、大戶資本加入、村社協(xié)助的情況下雖然得到了快速發(fā)展，但是卻呈現(xiàn)出了兩種不同的邏輯，除了少部分能夠進(jìn)行分紅、符合土地股份合作社的初衷之外，其余的大都還是土地流轉(zhuǎn)的邏輯，農(nóng)民只能拿固定的資金而無法參與到分紅過程之中，并且越來越多的農(nóng)民因為這項制度設(shè)計或者被動或者主動的脫離土地，無人種田的預(yù)言成真。在這整套精巧的制度設(shè)計中，精英、村莊治理主體與地方政府進(jìn)行著復(fù)雜的互動邏輯。

（一）精英謀利

村兩委、資本大戶是地方政府推動土地股份合作社中依靠的兩股重要力量，這兩股力量作為村莊中的政治精英、經(jīng)濟(jì)精英與地方政府合謀，共同構(gòu)成村落社會的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[⑩]

政治精英與經(jīng)濟(jì)精英不僅要在地方政府主導(dǎo)的合作社發(fā)展過程中積極配合，還要做出適當(dāng)犧牲，從而實現(xiàn)多元主體共贏的格局。村莊政治精英與地方政府是一種更為穩(wěn)定的同盟關(guān)系，基層政府可以通過多種手段對政治精英進(jìn)行制約，如權(quán)力的穩(wěn)定性與合法性、績效工資、資源分配等方面，而政治精英在地方政府的庇護(hù)下，積極發(fā)揮動員作用，配合政府做農(nóng)民工作，引導(dǎo)農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出來，并且當(dāng)合作社規(guī)模需要逐年擴(kuò)大的時，政治精英還要忍受著虧損的壓力，成立土地股份合作社，擴(kuò)大土地規(guī)模。在這種邏輯下由政治精英牽頭成立的合作社，其核心目的并不在于盈利，而是為了完成政治任務(wù)，至于虧損還是盈利都是次要結(jié)果，最核心的收益在于保持了與基層政府的一致，從而穩(wěn)定權(quán)力基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)精英牽頭成立合作社的核心目的在于盈利，而要達(dá)到這一目的就需要強化與地方政府、村莊政治精英的合作關(guān)系，從而獲取更多的政策紅利、項目資源與社會支持，三者形成了一種庇護(hù)關(guān)系。為了保持庇護(hù)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)精英在地方政府的指示下也需要無條件的做出犧牲，多方面配合地方政府行政。例如地方政府要發(fā)展農(nóng)村觀光旅游，需要合作社在秋季全部種上油菜，打造油菜花節(jié)，但是如果從市場的邏輯考慮，合作社連續(xù)種油菜，第二年產(chǎn)量和收益肯定會很低，但是為了配合地方政府，即便收益低，合作社也都會完成任務(wù)。除此之外，市級政府每年都會對基層政府關(guān)于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系工作進(jìn)行考核，而基層政府為了考核優(yōu)秀，就會和合作社聯(lián)合起來形成共謀：按照考核要求給合作社分配任務(wù)，合作社也會想辦法完成任務(wù)，幫助政府考核優(yōu)秀。

作為創(chuàng)新的土地股份合作社和職業(yè)經(jīng)理人雙重經(jīng)營架構(gòu)也在發(fā)生變化，制度設(shè)計原本是農(nóng)民入股合作社作為股東，選舉理事會、監(jiān)事會保障股東收益，合作社再委托農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)經(jīng)營，因此理事會、監(jiān)事會、職業(yè)經(jīng)理人都是土地股份合作社經(jīng)營中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

躍進(jìn)土地股份合作社最開始就是這樣的運行模式，理事會、監(jiān)事會、職業(yè)經(jīng)理人各司其職，但是自從新的職業(yè)經(jīng)理人接手后，村民感覺到明顯的變化是理事會和職業(yè)經(jīng)理人之間的地位和作用發(fā)生了倒置，“職業(yè)經(jīng)理人就像地主一樣，我們理事會的反而成為了打工的，合作社賬目我們（理事會、監(jiān)事會）都沒有見過，就成了擺設(shè)，我們只能耍，等著經(jīng)理人的安排，以往分紅、調(diào)工都是由理事長經(jīng)手安排，現(xiàn)在經(jīng)理人找了總管、管理員，他們負(fù)責(zé)調(diào)工、派活，這些本來應(yīng)該是由經(jīng)理人來承擔(dān)的任務(wù)，現(xiàn)在都由他的總管來做，經(jīng)理人就像老板一樣在背后指揮?！?span>2013年政府獎勵給合作社一臺烘干機，但是烘干機卻莫名其妙的借給了別的合作社，至今沒有拿回來，村民問起來，說是壞了。2015年政府補助躍進(jìn)土地股份合作社兩百多萬元用于建造烘干房和購買設(shè)備，需要合作社配套一部分資金，經(jīng)理人拿出配套資金后，把烘干房直接建在了自己村子那邊，現(xiàn)在烘干房已經(jīng)投入正常運營，但是卻和合作社沒有什么關(guān)系。作為土地股份合作社發(fā)起者的阿勇感嘆：“合作社實際上都是國家拿錢貼出來的，但是這個錢所起到的效果并不大，國家現(xiàn)在是把一部分人扶持起來了，大部分人都沒有扶起來，在原地踏步，一部分人甚至還在倒退，如果國家把錢補給農(nóng)民像補給規(guī)模經(jīng)營的合作社一樣，農(nóng)民種田的積極性會更高，糧食產(chǎn)量會更好。面積大一點，難免會有疏忽，雇工管理中有磨洋工的現(xiàn)象，但是農(nóng)民種自己的田就不一樣。”

（二）村社托底

經(jīng)濟(jì)精英在土地股份合作社發(fā)展中以營利為目的進(jìn)行經(jīng)營，而由村莊政治精英成立的土地股份合作社在村莊中承擔(dān)著兜底職能。一方面，經(jīng)濟(jì)精英所主導(dǎo)的合作社在發(fā)展時以規(guī)模化為導(dǎo)向，不接收一家一戶小農(nóng)的土地，因此保障了土地的連片率，從而更加方便生產(chǎn)和管理，降低成本。而由政治精英所主導(dǎo)的合作社必須接收小農(nóng)主動讓出來的土地，這既是上級政府的要求，也是出于地方治理的考量，政治精英在這種農(nóng)戶主動提出的土地流轉(zhuǎn)中占據(jù)著賣方市場，因此掌握著定價權(quán)，壓低土地流轉(zhuǎn)價格。

資本都具有逐利性，當(dāng)躍進(jìn)合作社的職業(yè)經(jīng)理人阿全個人發(fā)展起來之后，他也不再需要躍進(jìn)土地股份合作社這一金子招牌，他本人就代表著制度創(chuàng)新成功的典型，而躍進(jìn)合作社對于他來講更像是一種負(fù)擔(dān)，所以他才想把十五組的分紅降低到六百元，甚至對于農(nóng)民的反對都感到無所謂——退社自由。阿全向白云村兩委提出由村集體將躍進(jìn)合作社的土地全部承接過去，但是村干部并沒有答應(yīng)。村干部很清楚躍進(jìn)合作社的分紅問題就像定時炸彈，村集體無法繼續(xù)向十五組提供高額分紅，一旦分紅減少，村民就會將不滿的矛頭對準(zhǔn)村干部。

由政治精英所主導(dǎo)的合作社本身就服務(wù)于基層治理的目標(biāo)，因此合作社不單純是新型的經(jīng)營模式，也是村莊在新時期社會治理中發(fā)揮作用的重要平臺。例如，在白云村前幾年因為老板流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營失敗跑路，村莊就只能及時站出來承擔(dān)托底職能，從而保障了基層社會穩(wěn)定。在土地股份合作社發(fā)展的早期，這種由村莊政治精英出面成立的合作社占據(jù)多數(shù)，隨著經(jīng)濟(jì)精英的在合作社經(jīng)營中的崛起，以及合作社發(fā)展逐步走上穩(wěn)定的模式，由村社政治精英主導(dǎo)的合作社逐步向經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)的合作社進(jìn)行過渡或者轉(zhuǎn)變。高鎮(zhèn)有六個村莊12個合作社，其中五個村莊都有由政治精英出面成立的合作社，而現(xiàn)在僅剩一兩個。村社托底的另一層涵義是當(dāng)經(jīng)濟(jì)精英所主導(dǎo)的合作社精英失敗的時候，村莊需要發(fā)揮兜底功能，無論是由政治精英出面成立新的合作社，還是將土地重新歸還給小農(nóng)，都是一項非常復(fù)雜的基層治理難題。而當(dāng)前，土地股份合作社在發(fā)展的過程中，雖然規(guī)模在不斷擴(kuò)大，甚至占到了村莊耕地面積的80%以上，但與此同時面臨的風(fēng)險也就更大，因為當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)精英承擔(dān)不起因為經(jīng)營失敗所面臨的農(nóng)業(yè)風(fēng)險，最后村莊只能在政府的支持發(fā)揮托底職能，將矛盾化解在基層。

（三）地方政府行為

政府是農(nóng)村流通領(lǐng)域改革和生產(chǎn)要素市場發(fā)育的主導(dǎo)力量，[[8]]地方政府在新型經(jīng)營主體的扶持和培育中發(fā)揮著重要影響。崇州市土地股份合作社創(chuàng)新的起點是幾戶農(nóng)民想解決生產(chǎn)上的困難，但是在政府的精心幫扶下卻成為了具有著重大制度創(chuàng)新意義的樣板。地方政府行為在制度創(chuàng)新中扮演著多重角色，動機也源于多個方面：

1制度創(chuàng)新需要，探索新形勢下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度

中央和地方政府高度重視新時期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力極不適應(yīng)的問題，為了解決這類問題，中央多次發(fā)文聚焦農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革。在中央精神指導(dǎo)下，地方不斷進(jìn)行試點，為全面深化改革積累經(jīng)驗。而在試點的過程中，地方一方面要對以往的制度進(jìn)行突破，另一方面還要通過控制變量，創(chuàng)造條件，探索試點成功的內(nèi)外部條件，一旦試點成功，這種突破就被稱地方治理創(chuàng)新。在當(dāng)前形勢下，地方政府往往有著很強的制度創(chuàng)新驅(qū)動，制度創(chuàng)新不僅符合中央的政策要求，也能夠在解決地方實際問題中發(fā)揮重要作用。然而在地方政府的制度創(chuàng)新過程中，控制試點變量的手段往往發(fā)生扭曲，即忽視了客觀規(guī)律性，通過各種手段來保障試點成功，因此在地方政府大規(guī)模資源投入、政策支持下，地區(qū)有很多試點能夠成功，但是這些試點從一開始就并不具備推廣和適用價值，而試點也就成為了地方造點的邏輯。

白云村的兩個土地股份合作社有一個值得深思的問題：2013年政府沒有給予規(guī)模經(jīng)營補貼之前，白云合作社不斷虧損，躍進(jìn)合作社卻能夠進(jìn)行高額收益分紅，原因恐怕不是躍進(jìn)合作社早期種植了十畝羊肚菌致使收益大增那么簡單，而且躍進(jìn)合作社的羊肚菌種植了兩三年就無法進(jìn)行下去了。2013年之前其他加入躍進(jìn)合作社的農(nóng)民對于十五組一直享受高額分紅感到不滿，就連十五組村民仔細(xì)考慮自己的收益也感到詫異，就算農(nóng)民自己種植、不計算人工成本，能有800元純收益已經(jīng)很不錯了，更何況合作社還有那么多人工、農(nóng)資投入。躍進(jìn)合作社參加市里組織的經(jīng)驗交流會時，其他合作社理事長就問“你們種的是金子？我們一年一畝田能賺二三百就不錯了，你們怎么能分紅那么多。”阿勇只能回答：“我們是先進(jìn)合作社，可能領(lǐng)導(dǎo)比較照顧我們?！逼鋵嵶鳛槔硎麻L，他也一直心存疑惑，“是不是政府把錢悄悄補貼進(jìn)去了，要不怎么可能賺那么多，最開始在算收益的時候，把糧食和菌類的收益都算在一起，怎么都達(dá)不到1000元，最后分了是1128元/畝，這些多出來的錢怎么來的，我也不清楚。分紅肯定是在貼錢，不知道是政府出的，還是他們從個人腰包里拿出來的。”

2農(nóng)業(yè)治理需要，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村治理中多重難題

農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度變革最大的動力在于生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力不相適應(yīng)，但在地方政府看來，調(diào)整當(dāng)前小農(nóng)分散經(jīng)營的生產(chǎn)關(guān)系還有利于地方社會治理。在自上而下的考核體系當(dāng)中，政府付出精力越來越多的治理問題有兩個：一個是土地拋荒，另一個就是秸稈禁燒。

土地拋荒主要分為兩種類型：一種是長期拋荒，分散的小農(nóng)經(jīng)營所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系脆弱，如田塊分散、灌溉體系失效、土地不平整等問題，在打工經(jīng)濟(jì)影響下，土地收入在家庭中收入比重越來越小，當(dāng)留村老人無力種田又沒有人愿意接手田地時，就會造成拋荒。另一種就是季節(jié)性拋荒，農(nóng)民從生產(chǎn)投入與產(chǎn)出的角度考慮到農(nóng)業(yè)收益問題，從而理性選擇是種一季還是種兩季，如南方農(nóng)村水稻多是一年兩熟，種一季的話就能賺錢，但是種兩季就會虧錢。土地拋荒又不被高層政府允許，甚至季節(jié)性拋荒都會帶來層層追責(zé)，迫于上級政府壓力，基層政府面對拋荒問題往往比較謹(jǐn)慎。目前長期拋荒的土地占少數(shù)，并且這些土地之所以拋荒是因為生產(chǎn)條件實在太差，農(nóng)民種植難度大，基層政府做這方面的工作壓力并不是很大，但是季節(jié)性拋荒在上級政府要求的“種滿、種足”要求下，解決難度要大很多，地方政府只能想辦法，通過尋找資本、大戶進(jìn)行季節(jié)性的流轉(zhuǎn)，來保障種滿種足，但是工作成本要相對高出很多。

秸稈禁燒隨著公眾環(huán)保意識的覺醒越來越成為一個治理難題。秸稈對于小農(nóng)來講，在不同時期有著不同的處理辦法，過去秸稈主要作為牲畜飼料和柴草，近些年農(nóng)戶養(yǎng)殖家畜和燒火做飯的越來越少，農(nóng)作物收割后，秸稈則直接就地?zé)?，有利于土地肥力，?jié)省農(nóng)資成本，因此焚燒秸稈就成為了季節(jié)性環(huán)境治理難題。隨著大型收割機全國性的普及應(yīng)用，秸稈可以通過收割機直接粉碎還田，從而在技術(shù)上找到了一個解決秸稈焚燒的辦法，但是這一技術(shù)確在不同地區(qū)有著不同的應(yīng)用效果，北方地區(qū)雨水較少，粉碎還田之后的秸稈難以在短時期內(nèi)腐爛，土地也無法吸收同等面積作物產(chǎn)生的秸稈，因此還是要采用焚燒的手段。南方地區(qū)普遍高溫潮濕多雨，有利于秸稈腐爛，這一問題并不突出。對于地方政府來講，公眾環(huán)保意識覺醒后，將大氣污染、霧霾等問題都?xì)w咎于政府不作為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與大氣污染這一不可調(diào)和的矛盾就充分爆發(fā)出來，從而轉(zhuǎn)化為上下級政府之間的矛盾以及基層政府與農(nóng)民的矛盾。為了滿足群眾訴求，高層政府通過自上而下的行政加壓、技術(shù)手段對基層采取各種監(jiān)管考核措施，如通過無人機、衛(wèi)星遙感等手段發(fā)現(xiàn)起火點，扣除地方政府經(jīng)費、將失職官員降職處理。基層政府通過各種軟硬兼施的辦法解決焚燒秸稈問題，但是農(nóng)民也通過各種手段來反抗禁燒政策，從而玩起了“貓鼠游戲”，給地方政府帶來巨大的治理壓力。

對于分散的小農(nóng)，地方政府的治理手段和約束條件有限，行政成本高、壓力大，解決問題的效果還不好，因此地方政府迫切希望調(diào)整當(dāng)前的生產(chǎn)關(guān)系。土地通過流轉(zhuǎn)或者入股合作社之后，政府在治理過程中打交道的對象也就能簡化為新型的經(jīng)營主體，從而大大減輕了治理中的交易成本，并且政府還能通過控制補貼等手段對規(guī)模經(jīng)營者進(jìn)行約束，從而保障規(guī)模經(jīng)營者能夠配合政府的治理目標(biāo)，土地拋荒、秸稈禁燒等難題也就會迎刃而解。政府還能夠通過與新型經(jīng)營主體合作，通過控制作物種植面積、花樣等手段，發(fā)展觀光旅游農(nóng)業(yè)，這些都促使地方政府將土地集中在新型經(jīng)營主體手中。

3政績思維誘導(dǎo)

“政府本身有其自身的利益，政府各部門也各有其利益，而且中央政府與地方政府也有很大的區(qū)別。政府行為和國家公務(wù)員的行為與其自身利益有密切關(guān)系。”[[9]]正是這些不同的利益主體，構(gòu)成了政府的自利性。而政府的自利性是指政府并非總是為著公共目的而存在，政府在公共目的的背后隱藏著對自身利益的追求, 這一特性稱為政府的自利性。[[10]]產(chǎn)生制度創(chuàng)新以及改善農(nóng)業(yè)治理的另外一個后果就是能夠產(chǎn)生政績，從而在當(dāng)前的官員晉升考核體系中處于優(yōu)勢地位，這些也是地方政府積極行政的一個原因，同時也是很多制度創(chuàng)新偏離政策目標(biāo)的一個關(guān)鍵影響變量。地方官員在政績思維的誘導(dǎo)下面，出于部門利益和個體利益考量，人為的控制影響制度創(chuàng)新中的關(guān)鍵變量，以短平快的手段取得制度創(chuàng)新成果，但與此同時也扼殺了創(chuàng)新的普遍性適用價值。這種因果倒置型的思維產(chǎn)生的直接惡果就是為了達(dá)到既定目標(biāo)，不擇手段，忽視過程中主體利益。在白云村土地股份合作社的興起、發(fā)展過程中，十五組村民、地方官員以及職業(yè)經(jīng)理人都得到了好處，農(nóng)民分紅收益比其他組人要高，合作社成為了先進(jìn)合作社，獲得了很多榮譽與支持，地方官員也獲得了晉升，職業(yè)經(jīng)理人先是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站調(diào)到了市農(nóng)發(fā)局“1+4”辦公室[11]做主任，后來又當(dāng)上了副鎮(zhèn)長，農(nóng)發(fā)局的局長也升遷至市委常委。

四、土地股份合作社的發(fā)展與異化

土地股份合作社作為一種農(nóng)民把土地托管給生產(chǎn)型經(jīng)營服務(wù)組織經(jīng)營，目的在于繞過土地租金，使得土地的主人和經(jīng)營者能夠在市場經(jīng)濟(jì)面前形成一種風(fēng)險共擔(dān)、利益均攤的機制。

因此，從制度設(shè)計上來講，政府、村莊、農(nóng)民、職業(yè)經(jīng)理人、土地股份合作社應(yīng)該是一種良性的互動關(guān)系，彼此依存且共同服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全。在制度設(shè)計者和學(xué)者看來，圍繞土地股份合作社的多元互動關(guān)系應(yīng)該如下：

多元主體并沒有按照制度設(shè)計的預(yù)想去實踐，而是圍繞著土地股份合作社各有所圖，充分展現(xiàn)出了經(jīng)濟(jì)理性和實用理性的一面：土地股份合作社本想使土地的承包者以土地入股，和經(jīng)營者在市場經(jīng)濟(jì)面前形成一種風(fēng)險共擔(dān)、利益均攤的機制，但是農(nóng)民難以入股合作社有著多重困境，一方面難以參與到具體的決策、分紅以及監(jiān)督環(huán)節(jié)，另一方面大多數(shù)農(nóng)民也不愿意承擔(dān)市場風(fēng)險，更愿意選擇固定租金的方式，來保障自身的經(jīng)濟(jì)利益，并且他們最為期待的模式是大戶資本在土地流轉(zhuǎn)的競價過程中，不斷提高土地租金，從而獲取更高更有保障的租金收入；土地股份合作社原本是委托選擇職業(yè)經(jīng)理人來經(jīng)營管理，但是在經(jīng)濟(jì)理性作用下，合作社成為了經(jīng)理人獲取利益的工具，一方面以此獲得各種補貼政策，將國家投入轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)，另一方面他們將土地股份合作社變?yōu)榉忾]式的管理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)民和合作社成員難以參與到?jīng)Q策、監(jiān)督和分紅程序中，從而向公司方向發(fā)展；政府依靠政策和項目支持土地股份合作社發(fā)展，其目的不是單純的保障糧食安全，還有強烈的制度創(chuàng)新和政績訴求，并且這種訴求扭曲了政府的扶助策略，為了保障試點成功而忽視事物發(fā)展的客觀規(guī)律；土地合作社的發(fā)展原本能夠解決村莊的農(nóng)業(yè)治理問題，但是在政府的行政干預(yù)和壓力之下，村莊為了保持和政府的一致性，使得土地股份合作社發(fā)展變成了村莊的政治任務(wù)，不得不進(jìn)行人財投入。正如趙曉峰、付少平研究發(fā)現(xiàn)，地方政府、企業(yè)、農(nóng)村能人與普通社員等利益主體在合作社發(fā)展中通過不斷的互動與博弈形成了錯綜復(fù)雜的庇護(hù)關(guān)系，構(gòu)建起漸趨穩(wěn)定且具有相當(dāng)強對外排斥功能的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，既在某種程度上扭曲了中央政府的政策目標(biāo)，又不利于從根本上保護(hù)普通社員的合作權(quán)益，成為阻礙合作制度創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)性力量。[[11]]

五、結(jié)論與討論

通過對農(nóng)業(yè)共營制的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系調(diào)整過程中，地方政府基于制度創(chuàng)新驅(qū)動、農(nóng)業(yè)與基層治理考量、政績思維誘導(dǎo)等多方面的動機，積極推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型，通過資金、項目、技術(shù)、政策等多維度扶持政策幫扶新型經(jīng)營主體，而作為地方治理創(chuàng)新的土地股份合作社在此背景下呈現(xiàn)出兩種發(fā)展邏輯：由經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)的盈利型土地股份合作社和由政治精英主導(dǎo)的兜底型土地股份合作社，從而產(chǎn)生的社會后果是精英謀利、村社托底、土地股份合作社發(fā)展異化。作為新形勢下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新，新型經(jīng)營主體應(yīng)該與傳統(tǒng)小農(nóng)之間有一個較為自然的更替、過渡階段，其積極意義在于努力發(fā)揮其組織功能，將小農(nóng)無法種植或者不愿意種植的土地，以入股或流轉(zhuǎn)的方式利用起來，再通過機械化、技術(shù)化、規(guī)?；?、集約化等多重手段保障糧食安全，這是一個漸進(jìn)的過程，政府在推動新型經(jīng)營主體的過程中應(yīng)該充分認(rèn)識到其客觀規(guī)律性，不能盲目的利用新型經(jīng)營主體取代傳統(tǒng)小農(nóng)，這樣不僅不利于小農(nóng)的利益，還容易增加新型經(jīng)營主體的失敗風(fēng)險，進(jìn)一步威脅糧食安全。

土地股份合作社在地方政府的推動下，大農(nóng)、資本與部門相互庇護(hù)，迅速擴(kuò)張規(guī)模，壯大自身實力，通過各種手段將小農(nóng)排擠出生產(chǎn)領(lǐng)域，其結(jié)果造成了愿意種田的小農(nóng)無地可種，農(nóng)民之間分化加劇，雖然個別農(nóng)戶達(dá)到了政府所預(yù)期增收的目的，但是大部門的農(nóng)民卻因此而受到了利益損失。同時，由于當(dāng)前政府扶持導(dǎo)向的問題，也加速了這一進(jìn)程的發(fā)展，新型經(jīng)營主體不僅能夠獲得資金、農(nóng)資、農(nóng)具等各方面的補貼，還能夠在經(jīng)營的土地上獲得政府的土地整治項目，大大減少了經(jīng)營過程中的困難，而小農(nóng)不僅沒有那些補貼，耕作的土地也是非常不便利，無法獲得土地整理項目，迫使農(nóng)民因為種田困難而放棄土地。因此，要從多個方面調(diào)整當(dāng)前的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系政策：

一要充分認(rèn)識到在當(dāng)前階段，小農(nóng)和新型經(jīng)營主體是一個長期共存的局面，不能盲目利用新型經(jīng)營主體替代小農(nóng)，也不能放棄對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的探索，生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的調(diào)整不是一蹴而就的，因此，既要重視規(guī)模經(jīng)營，也要重視分散經(jīng)營，不能在搞農(nóng)業(yè)扶持政策上搞一刀切，一味的推動新型經(jīng)營主體去打敗小農(nóng)，否則不僅會加大新型經(jīng)營主體的風(fēng)險，也容易給農(nóng)業(yè)安全帶來冒進(jìn)風(fēng)險。

二是政府要努力調(diào)整行政思維，不能簡單的靠量化考核思維來推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系轉(zhuǎn)型，要積極發(fā)現(xiàn)改革中的真問題，避免用數(shù)字來代替真實經(jīng)驗，避免用個案來代替普遍發(fā)展經(jīng)驗，在實踐探索中要努力發(fā)現(xiàn)問題、暴露問題并解決問題，而不是通過各種手段來促使試點成功，即使并不具備成功的客觀規(guī)律。在試點經(jīng)驗推廣過程中，不僅要宣傳正面經(jīng)驗，也要講出實際問題，方便其他地方認(rèn)識與借鑒。

【參考文獻(xiàn)】

[①] 基金項目：教育部2014年重大攻關(guān)課題“完善基層社會治理機制研究”，項目批準(zhǔn)號14JZD030。

作者簡介：劉成良，男，河南洛陽人，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，博士研究生，主要研究方向為農(nóng)村社會學(xué)。孫新華，男，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會學(xué)系講師，研究方向為農(nóng)村社會學(xué)。

[②] 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“承包期內(nèi)不得收回承包地，承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地?！?span>

[③]陳錫文：土地股份合作制是農(nóng)業(yè)改革方向.中國證券網(wǎng).

http://news.cnstock.com/news/sns_bwkx/201511/3626561.htm

[④] 文章中所涉及人名、地名已做技術(shù)處理。

[⑤] 政府給予規(guī)模經(jīng)營五百畝以上的500元/畝補貼，白云村流轉(zhuǎn)出去的土地以及躍進(jìn)合作社土地都是掛在白云土地股份合作社名下申請補貼，這樣整體規(guī)模就超過了五百畝，都可以拿到高額補貼。

[⑥] 包含育秧成本。

[⑦] 因為小麥需要在六月之前收割完成才能夠保障水稻能夠及時種植，所有產(chǎn)量相對較低。

[⑧] 其中躍進(jìn)土地股份合作社500多畝，其余兩個在其他村莊的土地股份合作社共有2200畝左右。

[⑨] 合作社成員主要是村干部，村主任是理事長、村書記是職業(yè)經(jīng)理人。

[⑩] 庇護(hù)關(guān)系是在特定場域中不同利益主體之間產(chǎn)生的一種特殊的雙邊交換關(guān)系，其中，庇護(hù)的提供者往往是擁有較高的政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位的利益主體，他們利用自身的影響或資源為處于較低地位的利益主體提供好處，而那些得到庇護(hù)的利益主體則會給予庇護(hù)者以他們需要的各種形式的回報。參見符平：《市場的社會邏輯》，上海三聯(lián)書店，2013年。

[11] 農(nóng)業(yè)共營制的早期提法，崇州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“1+4”發(fā)展模式，即：圍繞一個土地股份合作社，通過農(nóng)產(chǎn)品公共品牌引領(lǐng)，“專家大院”的農(nóng)業(yè)科技支撐，“農(nóng)業(yè)服務(wù)超市”的社會化專業(yè)化保障，農(nóng)村基層融資平臺推進(jìn)，四位一體助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

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[[11]] 趙曉峰,付少平.多元主體、庇護(hù)關(guān)系與合作社制度變遷——以府城縣農(nóng)民專業(yè)合作社的實踐為例[J].中國農(nóng)村觀察.2015（02）.

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第3期

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