——基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的約束及其組織治理研究

內(nèi)容提要：圍繞“如何才能使農(nóng)地‘三權(quán)分置’是有效的呢？”的命題，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展背景下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分對“三權(quán)分置”構(gòu)成的約束，及其組織治理的角度進(jìn)行了研究。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）在農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)之下，家庭經(jīng)營的重要性使得需要除去人身屬性，進(jìn)而以財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)流動的農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分要求，對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置，構(gòu)成了分置結(jié)果上的兩難約束；（2）此外，農(nóng)業(yè)發(fā)展本身對農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)權(quán)到抵押權(quán)細(xì)分的內(nèi)在要求，對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置，也構(gòu)成了方式選擇上的實質(zhì)約束；（3）面對上述的雙重約束，農(nóng)地股份合作社是在治理上實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的有效組織途徑，同時，其也是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要路徑。啟示在于：在通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流動與集中，建立和發(fā)展多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，需要保障農(nóng)戶這一家庭經(jīng)營的主體地位，并加強(qiáng)與其他主體、新型農(nóng)業(yè)社會服務(wù)之間的合作共贏；同時，在當(dāng)前農(nóng)地抵押貸款機(jī)制的設(shè)計與探索之中，需要注意農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的影響會因流轉(zhuǎn)方式的不同而變化。在當(dāng)前制度環(huán)境之下，農(nóng)地入股的物權(quán)流轉(zhuǎn)，能較為可能的保障農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)；最后，如何更好的建立與發(fā)展農(nóng)地股份合作社，是值得目前農(nóng)地“三權(quán)分置”改革與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展實踐的一個重要探索方向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地“三權(quán)分置”；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分約束；組織治理；農(nóng)地股份合作社

一、問題提出

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，需要以厘清農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的配置作為前提。在當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)需要現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景下，國家對農(nóng)地制度的變革因此也進(jìn)入到了新一輪的深化期，希望通過農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革政策，形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新格局，進(jìn)而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。那么，如何才能使農(nóng)地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)分置是有效的呢？換句話說，如何才能使得農(nóng)地的“三權(quán)分置”是可以真正促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的呢？

從農(nóng)地“三權(quán)分置”本身的概念入手。其實，我國農(nóng)村土地集體所有的制度環(huán)境，在使得農(nóng)地承包權(quán)表征集體成員資格的同時，早已賦予了承包權(quán)自身具有的準(zhǔn)農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)涵。于是，農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，在理論上仍然只是屬于農(nóng)地使用權(quán)與所有權(quán)兩權(quán)細(xì)分的范疇。只不過這一次的細(xì)分是在土地承包經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)已經(jīng)分置的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的再次分置而已。因為與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)始終關(guān)聯(lián)的承包權(quán)，使得農(nóng)地使用權(quán)的流動具有典型的人身依附性，而這一點(diǎn)與當(dāng)前市場要求的單一財產(chǎn)屬性存在顯著的內(nèi)在沖突（。尤其是當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展對農(nóng)地產(chǎn)融功能的內(nèi)在需求，更是對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)“異化”為單一財產(chǎn)權(quán)屬性的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)提出了要求，而這一點(diǎn)也正是農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)權(quán)到抵押權(quán)內(nèi)容的進(jìn)一步細(xì)分。

由此可見，作為政策術(shù)語的農(nóng)地“三權(quán)分置”，由于其在學(xué)理層面上與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的內(nèi)涵存在差異，導(dǎo)致其也與我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變動的完整內(nèi)容存在偏差，即農(nóng)地“三權(quán)分置”只不過體現(xiàn)出了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對細(xì)分農(nóng)地使用權(quán)的內(nèi)在要求，而沒有表達(dá)出農(nóng)業(yè)發(fā)展對農(nóng)地處分權(quán)細(xì)分的內(nèi)在需求。更何況農(nóng)地使用權(quán)和處分權(quán)的細(xì)分，才是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。那么，既然農(nóng)地“三權(quán)分置”與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分之間存在理論上的差異，同時后者對農(nóng)業(yè)發(fā)展又有著現(xiàn)實意義上的重要性，那我們在推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革過程中，該如何將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的理論與實踐內(nèi)容納入進(jìn)來呢？本文正是基于這一點(diǎn)考慮，將立足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的客觀背景，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分對“三權(quán)分置”構(gòu)成的約束，及在這種約束之下組織治理的角度出發(fā)，回答開篇“如何才能使農(nóng)地的三權(quán)分置是有效的呢？”的命題。無疑，這將為農(nóng)地“三權(quán)分置”的理論挖掘及實踐內(nèi)容的推進(jìn)，提供重要的參考。同時，文章借助“約束”對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分與“三權(quán)分置”的區(qū)分，以及通過治理“約束”經(jīng)濟(jì)組織的選擇而對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的分析，也都將構(gòu)成對現(xiàn)有文獻(xiàn)的補(bǔ)充。

文章余下內(nèi)容為：第二部分，以農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革為關(guān)鍵詞作文獻(xiàn)綜述，并簡要構(gòu)建全文分析框架；第三部分，在分析農(nóng)業(yè)發(fā)展需要農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)一步細(xì)分和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性決定農(nóng)地使用權(quán)主體特征的基礎(chǔ)上，探討其對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在分置結(jié)果上構(gòu)成的兩難約束；第四部分，在分析農(nóng)業(yè)發(fā)展需要農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)權(quán)到抵押權(quán)細(xì)分的基礎(chǔ)上，分析其對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在分置方式的選擇上構(gòu)成的實質(zhì)約束；第五部分，在綜合農(nóng)地使用權(quán)與處分權(quán)細(xì)分的雙重約束上，探討治理農(nóng)地“三權(quán)分置”的經(jīng)濟(jì)組織選擇問題。并通過成都崇州市農(nóng)地股份合作制的經(jīng)驗證據(jù)，從組織治理約束和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的角度，對所選擇的經(jīng)濟(jì)組織做進(jìn)一步的闡述；最后為文章的簡要結(jié)論與相應(yīng)的政策啟示。

二、文獻(xiàn)評述與分析框架構(gòu)建

（一）文獻(xiàn)評述：農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)內(nèi)嵌于制度化的社會發(fā)展之中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)同樣如此，深嵌于農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型之中。目前農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要特征在于飲食結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)高價值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品工業(yè)部門的變化，農(nóng)產(chǎn)品越來越定位于以市場為導(dǎo)向、以消費(fèi)者需求為目標(biāo)的生產(chǎn)上來。而我國非農(nóng)就業(yè)增加、生育率下降和膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的三大歷史機(jī)遇，為我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)型提供了現(xiàn)實的可行背景。但如何在現(xiàn)有的農(nóng)地所有制框架之下實現(xiàn)農(nóng)地要素的有效流動，卻成為了制約我國農(nóng)業(yè)能否從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的關(guān)鍵。因為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在于降低農(nóng)業(yè)收入流的價格，也就是要在降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出成本的同時，提高諸多要素的生產(chǎn)與配置效率，實現(xiàn)要素使用的規(guī)模報酬。而我國人地均分的農(nóng)地制度安排，加上人多地少的國情和承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，導(dǎo)致了農(nóng)地細(xì)碎化現(xiàn)象顯著、農(nóng)戶兼業(yè)化趨勢加大、影響現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)采用、農(nóng)地難以實現(xiàn)融資獲取產(chǎn)業(yè)發(fā)展資本等各種問題。于是，需要通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的分置，實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的有效流動。

事實上，實現(xiàn)農(nóng)地與農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營也正是各地政府偏好推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)與使用權(quán)改革的主要原因。但經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)包等非正式的流轉(zhuǎn)行為占據(jù)了很大比例，而通過中間組織和村集體的介入可以有效實現(xiàn)農(nóng)地的集中，并降低農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的交易成本。并且，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后規(guī)?；慕?jīng)營，勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素使用的方式與程度，會隨經(jīng)營規(guī)模的變動而發(fā)生改變，從而使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)量最大化與產(chǎn)出收益最大化，這兩個目標(biāo)存在難以兼顧的問題。那么，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營中，這一生產(chǎn)特點(diǎn)的產(chǎn)生與農(nóng)地使用權(quán)本身有什么關(guān)系呢？這種生產(chǎn)特點(diǎn)又會對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置產(chǎn)生何種影響呢？此外，針對農(nóng)業(yè)發(fā)展缺少資金的現(xiàn)狀，有必要借助農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押功能實現(xiàn)農(nóng)地的資本化運(yùn)作，即要求農(nóng)地處分權(quán)中的抵押權(quán)實現(xiàn)細(xì)分，那這種內(nèi)在要求又將對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置產(chǎn)生何種約束或者是何種影響呢？

其實，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要勞動分工的角度而言，農(nóng)業(yè)典型的季節(jié)性、集中性等自然生產(chǎn)特性，使得農(nóng)業(yè)難以有效拓展自身的迂回生產(chǎn)，無法像工業(yè)那樣進(jìn)行規(guī)?；姆止ぷ鳂I(yè)。但是如果將農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營分為農(nóng)業(yè)內(nèi)部的土地規(guī)模和外部的社會化規(guī)模兩個層次，就可以通過地權(quán)細(xì)分與合約治理的分工深化機(jī)制，實現(xiàn)某些經(jīng)營與生產(chǎn)環(huán)節(jié)的外包，進(jìn)而將土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)納入到專業(yè)化外部服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)中來。由于通常將本部門完成的生產(chǎn)環(huán)節(jié)叫生產(chǎn)，而將其他部門完成的前向和后向環(huán)節(jié)叫做服務(wù)，由此，也就不難理解為什么實現(xiàn)農(nóng)業(yè)分工的關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化組織形態(tài)的有效建立。那么在當(dāng)前農(nóng)地使用權(quán)和處分權(quán)細(xì)分的背景下，何種經(jīng)濟(jì)組織才能在實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的同時，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的分工發(fā)展呢，農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置所不能涵蓋的農(nóng)地使用權(quán)與處分權(quán)細(xì)內(nèi)容，又將對這一經(jīng)濟(jì)組織的選擇產(chǎn)生何種影響呢？無疑，這同樣是研究農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織的現(xiàn)有文獻(xiàn)所沒有涉及的問題。

所以，綜合以上的文獻(xiàn)評述，我們將構(gòu)建下文的理論分析框架，以期對上述疑問進(jìn)行合理且系統(tǒng)的解答，進(jìn)而為當(dāng)前農(nóng)地制度的改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展提供一定的參考與啟示。

（二）分析框架的簡要構(gòu)建

產(chǎn)權(quán)在實質(zhì)上是界定不同主體獲取資源價值時的行為準(zhǔn)則，從這一角度出發(fā)，產(chǎn)權(quán)的最終狀態(tài)將至少受到兩方面的因素影響：一是受到作為產(chǎn)權(quán)客體資源的屬性影響。根據(jù)巴澤爾（2011）的產(chǎn)權(quán)公共域理論，由于界定資源各種有用性和潛在有用性的屬性需要花費(fèi)相應(yīng)的信息成本，于是在技術(shù)水平給定的情況下，資源的屬性特征將決定產(chǎn)權(quán)能在多大程度被界定。也正因于此，任何一項產(chǎn)權(quán)才不可能被完全界定；二是受到產(chǎn)權(quán)主體自身行為特征的影響。因為，產(chǎn)權(quán)的有效性最終取決于自身能在多大程度上得到具體實施。換言之，無法在經(jīng)濟(jì)生活中實施的產(chǎn)權(quán)能有多少經(jīng)濟(jì)價值呢？而主體自身特征所決定的行為特點(diǎn)，正是影響產(chǎn)權(quán)可實施性的關(guān)鍵。

具體到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的分析上而言，農(nóng)地使用權(quán)強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)地生產(chǎn)中的決策權(quán)利，而作為客體的農(nóng)地生產(chǎn)，其自身過程的典型自然屬性（如季節(jié)性，連續(xù)性等），使得農(nóng)地生產(chǎn)是一種自然生命適應(yīng)自然生命的復(fù)雜過程，因而需要極強(qiáng)的靈活性與主動性。甚至有些生產(chǎn)環(huán)節(jié)必須要由主體在當(dāng)場才能做出決定。這就使得要想保障農(nóng)地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)價值，其產(chǎn)權(quán)主體必須具備相應(yīng)的自我實施意愿與行為能力，從而符合農(nóng)地生產(chǎn)的自然屬性特征，否則在生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生巨大的監(jiān)督與委托代理成本。而對于農(nóng)戶這一特殊的生產(chǎn)主體而言，其具有的家庭消費(fèi)和收入最大化的雙重動機(jī)，使得農(nóng)戶行為具有了自我實施的特征。并且，家庭文化與其內(nèi)在特殊的組織結(jié)構(gòu)也使得農(nóng)戶家庭能更好的符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)。如針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性，農(nóng)戶能靈活的對家庭勞動力進(jìn)行不同性別、兼業(yè)化程度等方面的分工。其實家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的不可替代性，早已被國內(nèi)外的經(jīng)驗研究所證明，就算美國等地的大農(nóng)場經(jīng)營模式也基本上是以家庭的經(jīng)營決策為基礎(chǔ)。于是，當(dāng)我們以農(nóng)地使用權(quán)的這一權(quán)利特征來看待土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置時，就可以發(fā)現(xiàn)這樣的內(nèi)在邏輯：土地承包經(jīng)營權(quán)由于人地均分，使得農(nóng)地使用權(quán)處于準(zhǔn)細(xì)分的狀態(tài)，十分分散，因此需要高效的流動與集中。而這一前提是農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，但由于農(nóng)地承包權(quán)主體被管制于集體成員即農(nóng)戶身份，使得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)一旦與承包權(quán)發(fā)生實質(zhì)上的分置，就容易導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的主體發(fā)生變更，即農(nóng)地的實際經(jīng)營主體不再以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為主。諸多學(xué)者提出了農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后資本排斥農(nóng)戶、企業(yè)排斥農(nóng)戶等的擔(dān)憂，正是這一點(diǎn)的直觀說明。所以，我們將農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置造成的這種影響，稱為結(jié)果層面的兩難約束，即，農(nóng)地使用權(quán)的細(xì)分需要承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)結(jié)果上的分置，但是分置的結(jié)果又容易造成農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分的無效率。

與此同時，在達(dá)成分置結(jié)果的過程中，農(nóng)地處分權(quán)的細(xì)分也將產(chǎn)生相應(yīng)的約束，即分置過程中方式的選擇約束。具體而言，由于農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在權(quán)利創(chuàng)設(shè)之時處于合一狀態(tài)，要想實現(xiàn)兩權(quán)的分置，必須要通過農(nóng)地的流動才能實現(xiàn)，否則單單在法律上對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)實行分置化的界定，本身并沒有現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)價值。因此可以說，要實現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置效果，其經(jīng)濟(jì)過程應(yīng)該是與農(nóng)地的流動一起發(fā)生的。而農(nóng)地流動的方式正是由農(nóng)地處分權(quán)內(nèi)容所決定的，于是，農(nóng)地處分權(quán)內(nèi)容的變化必然會影響農(nóng)地經(jīng)營權(quán)通過流動而與承包權(quán)有效分置的方式選擇問題。特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要農(nóng)地以可抵押的方式流動，反映在權(quán)利上就是農(nóng)地處分權(quán)呈現(xiàn)著從先前農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)向農(nóng)地抵押權(quán)細(xì)分的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)的部分已有方式卻并不利于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押實現(xiàn)。換句話說，在選擇農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分置方式的時候，需要加入不影響后續(xù)經(jīng)營權(quán)抵押功能的約束條件。如初始農(nóng)地承包戶通過出租農(nóng)地的這一方式，盡管可以實現(xiàn)農(nóng)地流動，即完成經(jīng)營權(quán)的分置，但這一方式的債權(quán)屬性，卻使得后續(xù)經(jīng)營權(quán)的抵押因處理農(nóng)地的高交易費(fèi)用而難以直接實現(xiàn)。由此可見，當(dāng)前農(nóng)地處分權(quán)細(xì)分內(nèi)容的內(nèi)在要求對農(nóng)地“三權(quán)分置”的的方式構(gòu)成了選擇上的約束。

既然農(nóng)地“三權(quán)分置”受到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分在上述分置結(jié)果與方式選擇上的約束，那么，其本身又該如何規(guī)避這些約束，進(jìn)而不受影響，真正實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效促進(jìn)作用呢？無疑，這成為了邏輯上必須解決的一環(huán)。其實，由于信息和不確定性問題的存在，任何一項權(quán)利的交易過程都需要相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，以期保證交易的有效性。而無論農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，還有分置后的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)活化，在本質(zhì)上也都?xì)w屬于權(quán)利交易的范疇。于是借助契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論洞見，即任何一種治理結(jié)構(gòu)都是以組織的形式來實現(xiàn)，而任何組織都是一系列契約關(guān)系的聯(lián)結(jié)，便可將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分約束下如何有效實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的問題，轉(zhuǎn)變?yōu)檫x擇何種經(jīng)濟(jì)組織，規(guī)避細(xì)分約束，進(jìn)行治理的問題。

如此，根據(jù)上述的理論分析，我們可以構(gòu)建如下的簡要分析框架（如圖1所示）：首先從農(nóng)業(yè)發(fā)展需要優(yōu)化要素配置的背景入手，分析農(nóng)地使用權(quán)需要細(xì)分與集中的原因，然后從農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特性和農(nóng)戶家庭的主體特征入手，分析農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置結(jié)果造成的兩難約束；其次，先從農(nóng)業(yè)發(fā)展需要農(nóng)地實現(xiàn)抵押擔(dān)保的分析出發(fā)，論述農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)到抵押的細(xì)分，然后再從從農(nóng)地抵押權(quán)的實施特征出發(fā)，分析其對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分置在方式選擇上構(gòu)成的約束；最后，綜合上述的雙重約束，分析治理農(nóng)地“三權(quán)分置”的組織選擇問題。同時，考慮到以拓展農(nóng)業(yè)分工為實質(zhì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在很大程度上也同樣依賴于經(jīng)濟(jì)組織的選擇與創(chuàng)新（毋俊芝等，2009），因此在最后也將通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論與案例，進(jìn)一步闡述該經(jīng)濟(jì)組織對實現(xiàn)農(nóng)地三權(quán)有效分置和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的作用。

三、農(nóng)地“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分置結(jié)果的兩難約束：農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分

（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展下的農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分：與農(nóng)地所有權(quán)的完全分離

農(nóng)業(yè)發(fā)展最終取決于生產(chǎn)要素的使用情況（速水佑次郎等，2003）。首先通過圖2的幾何模型對農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行要素使用層面的理論分析，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效可以從產(chǎn)出（既定要素投入水平下的產(chǎn)出最大化）和投入（既定產(chǎn)出水平下的要素投入最小化）兩個角度來考察，但為了簡化理論分析，本部分將從投入的的角度，分析只有兩種生產(chǎn)要素（土地和勞動）和一種產(chǎn)出（如糧食產(chǎn)量）的情況，并在分析之前假定土地和勞動都具有同質(zhì)性。在圖2的幾何模型中：X1、X2、Y分別表示土地要素投入、勞動要素投入和糧食產(chǎn)出，橫縱坐標(biāo)分別表示每單位糧食產(chǎn)出所需要的土地和勞動投入，曲線HH'代表既定生產(chǎn)技術(shù)水平下的生產(chǎn)前沿面，直線AB的斜率表示土地與勞動要素價格之比，F(xiàn)點(diǎn)代表在給定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)主體的實際生產(chǎn)活動，且OF與HH'、AB分別相交于點(diǎn)E和點(diǎn)C，AB與HH'相切于D點(diǎn)。于是可以進(jìn)行如下分析： 

生產(chǎn)效率度量的是對現(xiàn)有技術(shù)的掌握和使用情況，在假定產(chǎn)出不變的前提下，圖中生產(chǎn)主體的生產(chǎn)點(diǎn)F明顯遠(yuǎn)離于最優(yōu)的技術(shù)效率點(diǎn)E（此點(diǎn)為單位產(chǎn)出數(shù)量上的最小投入點(diǎn)），所以此時農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)效率= OE/OF。同時，配置效率度量的是考慮投入要素成本之后，保持產(chǎn)出不變能節(jié)約的成本問題，CE即表示可以節(jié)約的成本（因為技術(shù)有效只是投入資源的數(shù)量有效，但每個要素資源的成本不同），因此，此時農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配置效率=OC/OE。因為考慮要素成本之后的資源經(jīng)濟(jì)效率，將由生產(chǎn)效率和配置效率的乘積共同決定（Farrell，1957），所以此時農(nóng)業(yè)的最終經(jīng)濟(jì)效率就可以表述為：經(jīng)濟(jì)效率=生產(chǎn)效率*配置效率=OC/OF。如此，可以發(fā)現(xiàn)要提高生產(chǎn)效率，就要盡可能的在不改變投入要素比例的前提下，實現(xiàn)向最優(yōu)技術(shù)前沿的靠近（即降低技術(shù)生產(chǎn)效率的損失，實現(xiàn)F點(diǎn)沿OF直線向點(diǎn)E的靠近，也可以是采用新的生產(chǎn)技術(shù)，使HH'曲線向右上方移動）。同時，要提高要素的配置效率，就要盡可能的在保持要素投入符合生產(chǎn)技術(shù)最前沿的情況下，實現(xiàn)既定要素成本比例下投入數(shù)量的最優(yōu)比例（即降低配置效率的損失，實現(xiàn)E點(diǎn)沿曲線HH'向D點(diǎn)靠攏，改變要素之間的配比關(guān)系）。

從上面的理論分析入手就可以明白當(dāng)前農(nóng)地使用權(quán)需要完全細(xì)分的內(nèi)在原由了。具體而言：初衷只為改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的農(nóng)地承包到戶，使得“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”的這一法律規(guī)定，內(nèi)含界定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人地均分的初始產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。這一方面由于農(nóng)地承包權(quán)（成員資格權(quán)利）的中介，使得農(nóng)地使用權(quán)處于與農(nóng)地所有權(quán)準(zhǔn)細(xì)分的狀態(tài)，另一方面在人地多少的國情之下，這一產(chǎn)權(quán)狀態(tài)也將導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)的高度分散。雖然這在改革之初，還是給每一農(nóng)戶帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度激勵，從而在短短幾年之內(nèi)解決了人民公社幾十年吃飽飯的生存困境，并促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。但是隨著農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)技術(shù)、勞動等要素市場的逐步開放與完善，細(xì)碎且小規(guī)模的農(nóng)地生產(chǎn)模式越來越不能適應(yīng)市場的內(nèi)在要求，同時也不利于農(nóng)戶與市場的對接，尤其是這一產(chǎn)權(quán)狀態(tài)顯著影響了要素之間配置效率的改善。以農(nóng)地和勞動力要素為例，根據(jù)表1中的數(shù)據(jù)我們可以發(fā)現(xiàn)，每戶的勞均耕地面積呈現(xiàn)著逐年減少的趨勢，且耕地地塊有些明顯的細(xì)碎化和規(guī)模較少的現(xiàn)實情況。這所帶來的問題是，在以農(nóng)業(yè)為主的家庭經(jīng)營對農(nóng)戶收入貢獻(xiàn)越來越乏力的情況下，無論是純務(wù)農(nóng)戶還是以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)戶比重都在不斷下降。此外，比較從事純非農(nóng)行業(yè)的農(nóng)戶比重與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例數(shù)據(jù)，也會發(fā)現(xiàn)每年前者的比例都要大于同年的后者比例，這說明農(nóng)地要素的流動滯后于隨著農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)的變化，即兩者的配置存在一定程度的錯配。當(dāng)我們考察農(nóng)地生產(chǎn)的用工投入時間情況時，也可以發(fā)現(xiàn)就算從事農(nóng)地經(jīng)營的勞動力也處于未充分就業(yè)的狀態(tài)，即存在隱性失業(yè)。

而這些問題產(chǎn)生的一個重要原因，就在于農(nóng)地承包權(quán)作為一種獲取農(nóng)地的資格權(quán)利，其在農(nóng)村社會保障不健全的情況下，被賦予了本不該兼有的額外保障屬性（如失業(yè)保險、養(yǎng)老保障等功能）。農(nóng)地這一保障屬性的存在，必然會使得農(nóng)地承包權(quán)給農(nóng)地要素的流動配置帶來高昂的交易成本：其一，在農(nóng)戶作為社會公民，天然享有社會保障權(quán)利的這一點(diǎn)上，農(nóng)地人地均分就是一種內(nèi)在的必然。而在人多地少的國情之下，這種必然就將形成農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模過小和細(xì)碎化的現(xiàn)象。由此，在農(nóng)地不可移動的地理位置專用性之下，實現(xiàn)農(nóng)地集中（實質(zhì)是農(nóng)地使用權(quán)集中）就存在巨大的交易成本，因為要與數(shù)量眾多的承包權(quán)主體進(jìn)行談判；其二，農(nóng)地社會保障可能隨時發(fā)生作用的不確定性（如金融危機(jī)時期，農(nóng)民工突然大規(guī)模返鄉(xiāng)），也將使得農(nóng)地在交易時負(fù)擔(dān)巨大的交易成本。由此出發(fā)也就不難理解為什么前期的農(nóng)地確權(quán)政策，沒有促進(jìn)農(nóng)地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，且已發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多是通過農(nóng)戶私下之間的轉(zhuǎn)包，數(shù)據(jù)顯示2013年全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)為20.97%，而其中通過轉(zhuǎn)包方式的比例達(dá)到了49.33%，并且流入農(nóng)戶的比例更是達(dá)到了64.69%，因為通過這種在熟人社會中的關(guān)系合約，集體內(nèi)的聲譽(yù)機(jī)制和信息共享可以有效降低交易成本。但這種在集體內(nèi)部農(nóng)戶之間的交易卻不能保證農(nóng)地的高效流動，如李承政等（2015）對浙江省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實證研究，就發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶之間進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其首要目的在于改善家庭勞動力的非農(nóng)化配置，而在最終效果上并沒有改善農(nóng)地要素的效率。

所以，為了實現(xiàn)農(nóng)地要素的流動，改善要素配置，關(guān)鍵就在于剝離出農(nóng)地使用權(quán)身上附加的保障屬性，即實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)與所有權(quán)的完全細(xì)分，而這一點(diǎn)無疑需要農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置才能完成（如圖3所示）。

四、農(nóng)地“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分置方式的選擇約束：農(nóng)地處分權(quán)細(xì)分

（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展下的農(nóng)地處分權(quán)細(xì)分：從流轉(zhuǎn)權(quán)到抵押權(quán)

農(nóng)地“三權(quán)分置”的目的在于活化經(jīng)營權(quán)，從而實現(xiàn)農(nóng)地要素的高效配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。但農(nóng)業(yè)發(fā)展對農(nóng)地要素的使用同樣提出了一定的內(nèi)在要求，即農(nóng)地要素從自然資源的實體形式流動向資產(chǎn)的資本化形式流動的轉(zhuǎn)變。如果說農(nóng)地在空間上的配置主要依靠的是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的話，那么農(nóng)地抵押就是實現(xiàn)農(nóng)地要素在時間上配置的有效方式。

這里同樣通過一個簡要的幾何模型，說明農(nóng)地從流轉(zhuǎn)到抵押對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性，如圖4所示：縱軸表示農(nóng)地生產(chǎn)的當(dāng)期值或貼現(xiàn)值，橫軸表示產(chǎn)出的時間。AD曲線和BC曲線表示兩種配置狀態(tài)下農(nóng)地各期產(chǎn)值的產(chǎn)出軌跡，其中，假定BC曲線代表的是經(jīng)過了流轉(zhuǎn)配置之后的農(nóng)地產(chǎn)出水平，因而使得其整體高于AD曲線所示未經(jīng)流轉(zhuǎn)配置的農(nóng)地產(chǎn)出水平。同時根據(jù)產(chǎn)出規(guī)律，兩者的邊際增長率都遵從先遞增后遞減的變化。存在兩種貸款的利率水平r1和r2，且r1> r2，由于從利率的角度，農(nóng)地抵押最重要的作用在于降低經(jīng)營主體獲取貸款時給付的利率水平，于是不妨假設(shè)r2是允許農(nóng)地抵押時農(nóng)業(yè)金融市場上借貸的利率水平，r1則是禁止農(nóng)地抵押時的利率水平。在這兩種借貸的利率水平之下，EF曲線和E'F'曲線分別表示AD曲線所示的農(nóng)地生產(chǎn)在r1和r2利率下于T1、T2時刻依次往前貼現(xiàn)組成的產(chǎn)值曲線，F(xiàn)、F'點(diǎn)均為切點(diǎn)。同理，GH曲線和G'H'曲線分別表示BC曲線所示的農(nóng)地生產(chǎn)在r1和r2利率水平下于T3、T4時刻依次往前貼現(xiàn)組成的曲線，其中H、H'點(diǎn)也為相應(yīng)切點(diǎn)。

通過圖形我們可以發(fā)現(xiàn)無論是AD曲線狀態(tài)的農(nóng)地配置，還是處于BC曲線狀態(tài)的農(nóng)地配置狀態(tài)，當(dāng)農(nóng)地可用于抵押時，由于利率水平的降低（表現(xiàn)為產(chǎn)值貼現(xiàn)曲線的曲率變得平緩），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貼現(xiàn)值都會變大（OG'> OG，OE'> OE），即農(nóng)業(yè)長時間的投資經(jīng)營變更為可能和有益（表現(xiàn)在對應(yīng)的產(chǎn)出時間上T4>T3和T2>T1）。于是，在實現(xiàn)AD曲線向BD曲線轉(zhuǎn)變之后，實現(xiàn)農(nóng)地的抵押功能，就成為農(nóng)業(yè)發(fā)展繼農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后的又一內(nèi)在邏輯。所以，農(nóng)地抵押權(quán)的界定與實施，將成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然前景?！吨袊彝ソ鹑诎l(fā)展報告（2014）》的數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村地區(qū)居民家庭的正規(guī)信貸需求比例（19.6%）反而超過了全國的平均值（18.4%），但能得到滿足的信貸比例（27.6%）卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平（40.5%）。農(nóng)地作為農(nóng)戶擁有的重要財產(chǎn)，在當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)已經(jīng)細(xì)分出來的現(xiàn)狀下，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)向農(nóng)地抵押權(quán)內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，就成為了農(nóng)地處分權(quán)細(xì)分的內(nèi)在要求。

（二）農(nóng)地“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分置方式的選擇約束：農(nóng)地處分權(quán)細(xì)分

通過上文的幾何模型，我們已經(jīng)指出了當(dāng)前農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)權(quán)向抵押權(quán)細(xì)分的必要性。但繼續(xù)觀察模型，可以發(fā)現(xiàn)，雖然E'F'曲線代表的利率水平要小于GH曲線表示的利率水平，但是由于BC曲線表示的農(nóng)地配置更優(yōu)，從而導(dǎo)致投資回報的成果，即貼現(xiàn)值OG還是要大于 OE'，盡管后者投資經(jīng)營農(nóng)地的時間還要長于前者（T2>T3）。這一點(diǎn)同樣告訴我們，在農(nóng)地處分權(quán)細(xì)分的過程中，農(nóng)地抵押能在多大程度上促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，還受到農(nóng)地已有配置情況的影響。那么，在農(nóng)地處分權(quán)早已細(xì)分出農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)的情況下，我們應(yīng)該就關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)行使對農(nóng)地抵押功能的影響，因為農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)賦予了主體流轉(zhuǎn)農(nóng)地的權(quán)利空間，使得農(nóng)戶可以自由選擇流轉(zhuǎn)農(nóng)地的方式，而不同的流轉(zhuǎn)方式會導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)配置在結(jié)果上的差異，進(jìn)而影響農(nóng)地抵押的實施和最終的效果。更為關(guān)鍵之處還在于，農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)要想真正實現(xiàn)分置的經(jīng)濟(jì)效果，也必須通過實際的農(nóng)地流動才能完成。否則，通過簡單頒發(fā)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的兩個證件文本，雖然可以實現(xiàn)法律界定上的“三權(quán)分置”。但這具經(jīng)濟(jì)意義的呈現(xiàn)，最終還是需要借助農(nóng)地的流動，才能最終體現(xiàn)權(quán)屬證書的價值。

因此，從農(nóng)業(yè)發(fā)展需要農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)，同時抵押權(quán)實現(xiàn)效果又受到農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響的這一角度，我們認(rèn)為要滿足農(nóng)地處分權(quán)中抵押權(quán)的細(xì)分要求，就將會對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置方式的選擇形成一定約束。可以根據(jù)農(nóng)地抵押人是不是土地承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)權(quán)利人，將農(nóng)地抵押區(qū)分為初始承包人的直接抵押和農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后的間接抵押。對于前者，農(nóng)地在實現(xiàn)抵押功能之前并沒有進(jìn)行流轉(zhuǎn)的流動配置，農(nóng)戶直接以自身所有的農(nóng)地向銀行等金融機(jī)構(gòu)借貸，但是這種產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下的農(nóng)地抵押除了具有屆滿還款面對自然風(fēng)險和社會保障風(fēng)險之外，最大的問題就是當(dāng)出現(xiàn)農(nóng)戶無法按時還款的情況時，銀行面對細(xì)碎化、規(guī)模小的農(nóng)地和不發(fā)達(dá)的農(nóng)地租賃市場，很難有效的處理農(nóng)地抵押物，從而導(dǎo)致要么銀行等金融機(jī)構(gòu)不愿借貸、借貸利率過高，要么就是限制貸款金額。對于后者農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后的抵押而言，由于在現(xiàn)行法規(guī)之下，以家庭承包方式獲得的農(nóng)地，其可行的流轉(zhuǎn)方式主要有出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股等五種方式。其中轉(zhuǎn)讓和互換的流轉(zhuǎn)方式，由于會導(dǎo)致原土地承包關(guān)系的消滅，所以本身并不能在活化農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的前提下，穩(wěn)定和保障農(nóng)戶的承包權(quán)。同時，雖然轉(zhuǎn)入戶在理論上可通過支付較大的談判成本，借助轉(zhuǎn)讓可以使得農(nóng)地集中和規(guī)模化，但是最大的問題還是在于由于轉(zhuǎn)讓沒有改變承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的合一狀態(tài)，銀行處理抵押物（即農(nóng)地經(jīng)營權(quán)）時還是會受到承包權(quán)的影響，也不利于農(nóng)地抵押功能的實現(xiàn)?？傊?，這兩種流轉(zhuǎn)方式并不能有效實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革目的。

而出租和轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)方式，雖然可以實現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，但一方面由于農(nóng)地轉(zhuǎn)包的接包方限于同集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，從而并不利于農(nóng)地突破封閉的配置空間，實現(xiàn)分置之后農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的活化。另一方面，這兩種流轉(zhuǎn)方式也是典型的債權(quán)性流轉(zhuǎn)，由于債權(quán)流轉(zhuǎn)方式不發(fā)生物權(quán)變動效力，并未為受讓人創(chuàng)設(shè)物權(quán)，所以并不利于農(nóng)地抵押權(quán)處置時對抵押物的處理。尤其是當(dāng)前出租和轉(zhuǎn)包采取的支付方式主要是年租金制，由于多重委托代理問題與嚴(yán)重的信息不對稱（農(nóng)戶轉(zhuǎn)出方與農(nóng)地轉(zhuǎn)入方的委托代理，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方作為抵押人與銀行等抵押權(quán)人的委托代理），導(dǎo)致農(nóng)戶承包權(quán)人無法保障獲取租金的連續(xù)性，在農(nóng)地被抵押權(quán)人處理的時候，更有可能喪失耕作的農(nóng)地，從而并不利于保障農(nóng)戶承包權(quán)人的利益。就最后的入股方式而言，一方面其通過入股分紅的形式，保障自身承包權(quán)人的利益，另一方面，股份制可以去除流轉(zhuǎn)中的債權(quán)屬性，是一種典型的物權(quán)性處理方式，解決了債權(quán)抵押受到多種合約制約的問題。更為關(guān)鍵的地方還在于農(nóng)地的股份流動作為流轉(zhuǎn)方式，通過股權(quán)的加入也利于集體社區(qū)之外技術(shù)、人力、資金等股份的引入。所以，根據(jù)上面的分析，我們認(rèn)為在當(dāng)前法律的制度環(huán)境之下，農(nóng)地入股方式的流轉(zhuǎn)更有可能擺脫農(nóng)地處分權(quán)中抵押權(quán)細(xì)分對農(nóng)地“三權(quán)分置”方式的選擇約束。

五、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分約束下的“三權(quán)分置”治理：經(jīng)濟(jì)組織選擇

（一）雙重約束下農(nóng)地“三權(quán)分置”的組織治理：股份合作選擇

前面的分析內(nèi)容告訴我們，無論是農(nóng)地的資源配置還是農(nóng)地的抵押貸款，純粹通過農(nóng)戶直接的自發(fā)交易，都會由于農(nóng)地細(xì)碎化、使用權(quán)分散和農(nóng)地市場不完善等導(dǎo)致的高交易成本而難以有效，即直接使用價格的定價費(fèi)用太高。于是，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分對“三權(quán)分置”至少構(gòu)成雙重交易約束的同時，也內(nèi)在預(yù)示了選擇何種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行治理的問題。根據(jù)契約理論，引入一個交易的中間組織，以要素契約的間接定價費(fèi)用可以有效取代并降低商品契約的直接定價費(fèi)用，由此出發(fā)而言：既然農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分需要保持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要基礎(chǔ)作用，而家庭經(jīng)營又存在規(guī)模經(jīng)營能力與對接買方產(chǎn)品市場、賣方生產(chǎn)資料市場的能力問題。那么，農(nóng)戶家庭經(jīng)營通過農(nóng)地生產(chǎn)的決策與經(jīng)營合作就成為了一種必要的選擇，2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布也正是這一目的，而其中的關(guān)鍵在于如何在經(jīng)營權(quán)合作使用的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，即農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式問題。加上農(nóng)地處分權(quán)中的抵押權(quán)細(xì)分，又對農(nóng)地流轉(zhuǎn)構(gòu)成了入股方式較為合理的選擇約束。于是，將兩者結(jié)合，農(nóng)地股份合作組織便可能是治理農(nóng)地有效“三權(quán)分置”的組織結(jié)構(gòu)，無疑在當(dāng)前，這一有效的農(nóng)地股份合作組織就是目前的農(nóng)地股份合作社，一方面，具有典型的中間組織性質(zhì)，另一方面，也正是目前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織和產(chǎn)業(yè)化組織變動的重要趨勢與方向。

（二）農(nóng)地股份合作社的進(jìn)一步分析：治理約束與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵（諾斯，托馬斯，2010）。其實在當(dāng)前的制度與市場環(huán)境下，引入股份合作社這一中介組織，除了可以有效降低生產(chǎn)環(huán)節(jié)農(nóng)地集中與整理的交易成本，保證家庭經(jīng)營生產(chǎn)過程中的主體地位與生產(chǎn)融資之外，還能促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展，下面就通過一個較為典型的經(jīng)驗證據(jù)來加以具體說明：

崇州隸屬成都市，從2010年開始建立農(nóng)地股份合作社，到2014年底全市土地股份合作社255個，入社面積31萬畝，59.1%的土地加入土地股份合作社，適度規(guī)模經(jīng)營率達(dá)69%，并且以農(nóng)地股份合作社為中心，形成了“農(nóng)業(yè)共營制”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。在組織形式上，若干農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，組建合作社，然后按照合作社章程選舉產(chǎn)生理事會、監(jiān)事會，統(tǒng)一組織生產(chǎn)經(jīng)營。由理事會研究決定種什么和如何種的問題，然后對內(nèi)或?qū)ν馄刚垖I(yè)的經(jīng)營能手為生產(chǎn)經(jīng)理，監(jiān)事會對生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督。此外股份合作社還統(tǒng)一接受外部科技推廣、公共品牌、金融服務(wù)和社會化等四大農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，共同服務(wù)合作社在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)中各環(huán)節(jié)的生產(chǎn)與經(jīng)營活動。

首先，是該形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分約束的破除。崇州市在2003-2013年間鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)從22.03萬人下降到9.83萬人，如何在勞動力大量流動與轉(zhuǎn)移的情況下，既能實現(xiàn)農(nóng)地資源的重新配置，又能解決誰來種田、如何種田和種什么田的問題，是崇州市首要面對的難題。其實，在農(nóng)地股份合作制被選用之前，將農(nóng)地以出租的形式流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)也被施用過，但是以失敗而結(jié)束。2008年鷹馬龍龍頭企業(yè)與崇州市簽訂了在榿泉鎮(zhèn)租賃3000余畝農(nóng)地的出租合同，租賃期是余下承包期，年租金為每畝600斤大米。但由于金融危機(jī)的到來，不盈利的鷹馬龍公司單方面撕毀合約退出了農(nóng)地經(jīng)營，農(nóng)戶面對這種情況卻堅持不退地只要租金，最終還是政府買單。究其原因就在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然過程加上農(nóng)產(chǎn)品銷售的市場風(fēng)險，需要家庭經(jīng)營這種利于防范風(fēng)險和具有自我實施特征的經(jīng)營主體，但這種完全契約化的農(nóng)地要素租賃，進(jìn)行企業(yè)的大規(guī)模雇傭生產(chǎn)，一方面使得鷹馬龍需要雇傭大量農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，工資與監(jiān)督成本巨大，另一方面，固定合約將風(fēng)險完全劃歸到了公司一邊，雖然農(nóng)戶免除了風(fēng)險，但是導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)戶不具有剩余索取權(quán)。這樣就容易導(dǎo)致互相敲竹杠，農(nóng)產(chǎn)品銷售好時，農(nóng)戶要求加租，不然就收回農(nóng)地，農(nóng)產(chǎn)品銷售不好時，公司要求減租，不然就直接退地。雙方?jīng)]有一個合作分享剩余的共享機(jī)制。

正是在這種情況下，崇州市的楊柳土地股份合作社率先在2010年的5月成立，有31戶農(nóng)戶拿出95畝左右的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，按每畝100股的形式組建，注冊資本45萬元（按100畝5年的經(jīng)營收益評估）。收益采取保底分紅的形式，提取10%公積金和風(fēng)險基金后，除去職業(yè)經(jīng)理人提成后，再按股分配。于是，通過農(nóng)地入股的合作形式，實現(xiàn)了農(nóng)地使用權(quán)的集中，有效解決了農(nóng)地細(xì)碎和規(guī)模小的問題。同時，股權(quán)的固定租金保障了農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)的實現(xiàn)，同時也通過分紅的形式享有了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)活化的收益?？此妻r(nóng)戶在入股農(nóng)地之后，不再參與農(nóng)地的經(jīng)營決策，其實不然，合作社統(tǒng)一經(jīng)營的計劃與安排需要理事會的投票表決通過之后才能開展，同時還有監(jiān)事會予以監(jiān)督。同時，農(nóng)民職業(yè)經(jīng)理人本身的聘用也要經(jīng)過理事會的投票通過，因此，通過股權(quán)的形式將作為股權(quán)人的農(nóng)戶對生產(chǎn)決策與關(guān)注的優(yōu)點(diǎn)保留了下來。所以，農(nóng)地股份合作社通過股份合作在股權(quán)的形式上，實現(xiàn)了農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，并同時確保了承包權(quán)穩(wěn)定收益與經(jīng)營權(quán)活化利潤的再次分享。

其次，是該形式對農(nóng)地處分權(quán)細(xì)分約束的破除。早在十八屆三中全會決定開展農(nóng)地抵押貸款之前，崇州市于2010年就已經(jīng)發(fā)放了第一筆農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，楊柳土地承包經(jīng)營權(quán)股份合作社的29戶農(nóng)戶以101.27畝土地5年的承包經(jīng)營權(quán)作為抵押，從成都市農(nóng)商銀行崇州支行獲得了用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的16萬元授信，其中首期6萬元貸款將用于這一季的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著國家放開與鼓勵農(nóng)地抵押貸款的實踐，崇州市逐漸以農(nóng)地股份合作社為依托，形成了自己一套完整的操作流程與規(guī)定。針對農(nóng)地股份合作社的農(nóng)地抵押：首先（1）必須由股份合作社分別向崇州市農(nóng)發(fā)局、貸款銀行提出土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款備案登記申請和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款申請，（2）經(jīng)崇州市農(nóng)發(fā)局審核并登記，向農(nóng)地股份合作社頒發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記證》，這時農(nóng)地股份合作社才具備進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的資格，（3）接著農(nóng)地股份合作社向崇州市蜀興農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保有限責(zé)任公司提出申請，為其貸款擔(dān)保，（4）銀行依據(jù)土地股份合作社的土地經(jīng)營權(quán)年限，按照《崇州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)評詁基準(zhǔn)價辦法（試行）》評估抵押貸款授信額、貸款用途、利率約定等，（5）最后為簽定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款協(xié)議、合同，農(nóng)商銀行發(fā)放貸款，并向蜀興農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保有限責(zé)任公司備案。2015年5月第一筆共130萬元的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，已經(jīng)向該市內(nèi)申請的兩家合作社進(jìn)行了發(fā)放。

可見，崇州市農(nóng)地股份合作社的抵押貸款，是建立在農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上的，合作社向銀行貸款必須持有《土地經(jīng)營權(quán)證》。同時由于股份制中普通農(nóng)戶是合作社的所有權(quán)人，除了分?jǐn)傢椖拷?jīng)營失敗的風(fēng)險之外，還須承擔(dān)失去經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險。因此，不會受到抵押合約之外流轉(zhuǎn)合約的約束，所以解決了債權(quán)抵押的困境。而為了繼續(xù)降低放貸風(fēng)險，崇州市財政建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款融資風(fēng)險基金500萬元專戶存儲，一旦發(fā)生不能還貸事件，崇州市政府將與銀行按照8:2的比例進(jìn)行風(fēng)險共擔(dān)，啟動風(fēng)險金還款后，政府將從銀行處收回抵押的土地經(jīng)營權(quán)，再通過建立的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中心等產(chǎn)權(quán)交易平臺尋找合適的經(jīng)營業(yè)主。

最后，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營本身就是各種經(jīng)濟(jì)組織的組合（周立群，曹利群，2001）。崇州市以農(nóng)地股份合作社為平臺，催生了專業(yè)化的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，其中，以農(nóng)業(yè)服務(wù)超市為平臺的社會化服務(wù)體系，提供農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢、農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)資配送、育秧苗和田間運(yùn)輸、糧食代烘代儲等服務(wù)，在農(nóng)產(chǎn)品銷售上全市也打造形成“文井源”品牌。這些涉及產(chǎn)前、產(chǎn)中的社會化服務(wù)體系，有效推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，將農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)納入到了專業(yè)化服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)之中，加快了農(nóng)業(yè)的分工與迂回生產(chǎn)。此外，村集體借助股份合作這一經(jīng)濟(jì)組織，還可以通過分紅和公積金、公益金等形式，在經(jīng)濟(jì)上實現(xiàn)集體土地的所有權(quán)，進(jìn)而增強(qiáng)村集體自身的經(jīng)濟(jì)實力與活力，在崇州市的農(nóng)地股份合作社中生產(chǎn)利潤，根據(jù)年度劃分大小春在合作社、職業(yè)經(jīng)理人和入股農(nóng)戶之間，按照1：1：8或1：2：7的比例進(jìn)行分配。

由此綜合上述的理論推斷和經(jīng)驗分析可見，農(nóng)地股份合作經(jīng)濟(jì)組織可能是在當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)雙重細(xì)分約束之下，治理農(nóng)地“三權(quán)分置”的較好組織選擇。而且，也是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要路徑選擇，其通過農(nóng)戶與龍頭企業(yè)、合作社等其他經(jīng)營主體之間，進(jìn)行關(guān)于農(nóng)地、技術(shù)、管理、資本等要素的產(chǎn)權(quán)聯(lián)合，推動了現(xiàn)代要素與農(nóng)地在農(nóng)村農(nóng)業(yè)的整合和優(yōu)勢重組，使得家庭經(jīng)營參與到社會化的規(guī)模服務(wù)之中，進(jìn)而形成了產(chǎn)業(yè)鏈上的利益分享與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)而最終促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

六、簡要結(jié)論與啟示

為了促進(jìn)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)地制度進(jìn)入到了新一輪的改革深化期，在這種背景下中央和各級政府都在努力推行農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革實踐。圍繞“如何才能使農(nóng)地的“三權(quán)分置”是有效的呢？”的命題，本文從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分對其構(gòu)成的雙重約束及組織治理的角度，進(jìn)行了系統(tǒng)的解答，具體的研究結(jié)論與相應(yīng)啟示如下：

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)之下，家庭經(jīng)營的重要性使得需要除去人身屬性進(jìn)而以財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)流動的農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分要求，對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置構(gòu)成了分置結(jié)果上的兩難約束。即，農(nóng)地使用權(quán)的細(xì)分需要承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)結(jié)果上的分置，但是分置的結(jié)果又容易造成農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分的無效率。這一啟示在于，在希望通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流動與集中，進(jìn)而建立和發(fā)展多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，需要保障農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位，并在此基礎(chǔ)之上加強(qiáng)其與其他主體于新型農(nóng)業(yè)社會服務(wù)之間的合作共贏；

其次，農(nóng)業(yè)發(fā)展本身對農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)權(quán)到抵押權(quán)細(xì)分的內(nèi)在要求，對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置，也構(gòu)成了選擇方式上的實質(zhì)約束。這一啟示在于，在當(dāng)前農(nóng)地抵押貸款機(jī)制的設(shè)計與改革探索當(dāng)中，需要注意農(nóng)地不同流轉(zhuǎn)方式影響農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的相應(yīng)機(jī)理，而在目前的制度環(huán)境之下，農(nóng)地入股可能能較好保障農(nóng)地抵押權(quán)的實現(xiàn)；

最后，面對上述的雙重約束，農(nóng)地股份合作社由于股權(quán)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)合特點(diǎn)，使其成為了治理農(nóng)地“三權(quán)分置”的較好組織選擇，同時，其也可以成為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要路徑。這一點(diǎn)的啟示在于，如何更好的建立與發(fā)展農(nóng)地股份合作社，是值得目前探索農(nóng)地制度改革與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的一個重要方向。

（作者：李寧，南京財經(jīng)大學(xué)糧食安全與戰(zhàn)略研究中心；陳利根、孫佑海，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 三農(nóng)研究

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