“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段。這個(gè)階段，我國(guó)肩負(fù)著脫貧攻堅(jiān)和改善生態(tài)環(huán)境的重要使命。尤其是一些中西部貧困地區(qū)，既是扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，又是生態(tài)環(huán)境相對(duì)敏感和脆弱的區(qū)域。如何有效落實(shí) “十三五”規(guī)劃綱要中確定的綠色發(fā)展理念，處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，推動(dòng)綠色脫貧，讓“綠水青山就是金山銀山”成為理念在實(shí)踐中結(jié)出更豐碩的果實(shí)，是貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵。

環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧提出，貧困地區(qū)普遍面臨著消除貧困與保護(hù)環(huán)境的雙重挑戰(zhàn)，做好環(huán)保扶貧工作，核心是處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，關(guān)鍵是建立起統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)保和扶貧的制度體系，脫貧攻堅(jiān)要走出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境改善的雙贏之路。

為深入落實(shí)環(huán)保脫貧要求，探索貧困地區(qū)綠色發(fā)展與脫貧的路徑，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心調(diào)研組赴云南省普洱市瀾滄縣，就貧困地區(qū)綠色發(fā)展內(nèi)生機(jī)制開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研。

調(diào)研認(rèn)為，綠色發(fā)展是使貧困落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境改善共贏的必然選擇，應(yīng)大力構(gòu)建內(nèi)生機(jī)制，推動(dòng)貧困地區(qū)綠色發(fā)展。

推動(dòng)貧困地區(qū)綠色發(fā)展要改變政府和社會(huì)的思想認(rèn)識(shí)，正確認(rèn)識(shí)到貧困地區(qū)綠色發(fā)展面臨的關(guān)鍵問(wèn)題、自身優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，探索適合本地情況的發(fā)展路徑。

發(fā)揮傳統(tǒng)綠色產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不斷拓展傳統(tǒng)綠色產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)空間，提升產(chǎn)品附加值和品牌影響力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的攀升。

堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)扶貧，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與扶貧開(kāi)發(fā)良性互動(dòng)。一方面要突出特色，因地制宜，發(fā)展資源環(huán)境可承載的種養(yǎng)、加工、商貿(mào)、旅游等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。另一方面要不斷加強(qiáng)聯(lián)合，壯大規(guī)模，追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

建立基于綠色發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向的領(lǐng)導(dǎo)干部考核與任用制度，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中的權(quán)重，將綠色發(fā)展作為組織部門(mén)考核和任用領(lǐng)導(dǎo)干部的優(yōu)先依據(jù)。

1 瀾滄縣綠色發(fā)展存在的優(yōu)勢(shì)和面臨的挑戰(zhàn)

瀾滄縣地處中國(guó)西南邊陲，全縣生產(chǎn)總值為56.48億元，城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均可支配收入分別為20729元和7335元。截至2015年末，全縣還有建檔立卡貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）11個(gè)、貧困行政村103個(gè)、貧困人口13.93萬(wàn)人。貧困地區(qū)在實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的過(guò)程中，往往既具有自身優(yōu)勢(shì)，又面臨諸多挑戰(zhàn)。

瀾滄縣綠色發(fā)展的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在4個(gè)層面：一是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體良好，人與自然的矛盾尚不突出。瀾滄縣擁有獨(dú)特的自然環(huán)境優(yōu)勢(shì)，縣境內(nèi)群山綿延起伏，河流縱橫交錯(cuò)。二是工業(yè)化程度低，環(huán)境影響相對(duì)較小。2015年瀾滄縣的第二產(chǎn)業(yè)增加值為21.1億元，占GDP的比重為37.3%，其中工業(yè)增加值為13.7億元，占GDP的比重僅為24.3%。主要是以茶、林、畜、蔗糖、咖啡等重點(diǎn)特色農(nóng)副產(chǎn)品為主的加工產(chǎn)業(yè)，新型工業(yè)規(guī)模較小，企業(yè)發(fā)展層次較低。三是具有豐富的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源。在某種程度上，貧困地區(qū)具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)挖掘綠色經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展和脫離貧困。瀾滄縣具有豐富的林、糖、茶、畜、礦產(chǎn)、水電和文化旅游資源，這些獨(dú)具特色的資源產(chǎn)業(yè)，多數(shù)具有經(jīng)濟(jì)前景較好、環(huán)境負(fù)面影響較小的特點(diǎn)。四是生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)具有一定的基礎(chǔ)。瀾滄縣環(huán)境質(zhì)量在全省保持前列，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了環(huán)保專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，配備了專(zhuān)職人員，把環(huán)保工作納入日常工作和干部實(shí)績(jī)考核，并且在工業(yè)污染治理、農(nóng)業(yè)環(huán)境綜合整治等方面已經(jīng)取得了一些成效。此外，瀾滄縣在普洱國(guó)家綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃中被賦予“綠色三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”的核心地位。

瀾滄縣綠色發(fā)展面臨一定挑戰(zhàn)。一是綠色發(fā)展意識(shí)不足，自主發(fā)展能力弱。一些政府部門(mén)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重要意義認(rèn)識(shí)不夠，缺乏部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、齊力共建的工作機(jī)制。一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)綠色發(fā)展理論和路徑認(rèn)識(shí)不清，對(duì)環(huán)境治理的重要性認(rèn)識(shí)不足。企業(yè)環(huán)境意識(shí)普遍淡薄，管理粗放，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管難度較大。群眾對(duì)綠色發(fā)展的認(rèn)識(shí)不足，參與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極性不高。綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)能力弱。瀾滄縣工業(yè)體量小，一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如茶葉、林業(yè)、畜牧等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式仍占據(jù)主導(dǎo)地位。作為國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，存在綠色經(jīng)濟(jì)體系不健全、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才匱乏、財(cái)政基礎(chǔ)薄弱等問(wèn)題，綠色發(fā)展的支撐不足。

二是隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力逐漸增大。瀾滄縣礦產(chǎn)資源豐富，重金屬采選冶煉是瀾滄縣的傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)，同時(shí)也是主要的重點(diǎn)污染源。加上其他采選礦行業(yè)，瀾滄目前共有在用尾礦庫(kù)11個(gè)，是瀾滄污染風(fēng)險(xiǎn)最大的行業(yè)，同時(shí)也是普洱市唯一的重金屬污染防控區(qū)。近年來(lái)工業(yè)發(fā)展迅速，以林紙、林化工為主的林產(chǎn)業(yè)對(duì)森林資源消耗較大，森林資源承載壓力大。生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)滯后，難以及時(shí)應(yīng)對(duì)工業(yè)化進(jìn)程中的環(huán)境壓力。

三是貧困面廣、扶貧難度大，扶貧模式亟待創(chuàng)新。瀾滄縣目前有貧困人口13.93萬(wàn)人，是云南省和普洱市脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。目前未脫貧人口基本集中分布在深山區(qū)，自然環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施落后。這些地區(qū)群眾脫貧成本更高，難度更大。公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，廣大農(nóng)村貧困地區(qū)普遍面臨著行路難、飲水難、用電難、通信難等突出問(wèn)題。貧困地區(qū)人口大多受教育程度低，自然減貧能力弱。

2 推動(dòng)貧困地區(qū)綠色發(fā)展的建議

調(diào)研認(rèn)為，貧困地區(qū)推動(dòng)綠色發(fā)展的關(guān)鍵在于構(gòu)建內(nèi)生機(jī)制，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

首先，轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，培育綠色發(fā)展的內(nèi)生意識(shí)。貧困地區(qū)綠色發(fā)展要以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提，以脫離貧困為核心，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏模式。推動(dòng)貧困地區(qū)綠色發(fā)展要改變政府和社會(huì)的思想認(rèn)識(shí)，正確認(rèn)識(shí)到貧困地區(qū)綠色發(fā)展面臨的關(guān)鍵問(wèn)題、自身優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，探索適合本地情況的發(fā)展路徑。一方面要爭(zhēng)取外部各種資源，創(chuàng)造更多的綠色發(fā)展機(jī)會(huì)。如通過(guò)創(chuàng)新融資機(jī)制，對(duì)土地、文化、生態(tài)資源等實(shí)施開(kāi)發(fā)式合作，建立市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目落地。另一方面，要充分利用 “綠水青山”資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展循環(huán)、先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)。

其次，構(gòu)建和創(chuàng)新綠色產(chǎn)業(yè)培育機(jī)制，增強(qiáng)綠色發(fā)展的支撐力。貧困地區(qū)往往在具有自身資源優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域有一定的基礎(chǔ)，例如瀾滄縣在傳統(tǒng)的茶產(chǎn)業(yè)、林業(yè)等方面具有一定的優(yōu)勢(shì)。這些地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建包括3個(gè)方面：一是發(fā)揮傳統(tǒng)綠色產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不斷拓展傳統(tǒng)綠色產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)空間，提升產(chǎn)品附加值和品牌影響力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的攀升。二是積極推進(jìn)清潔生產(chǎn)，全面推進(jìn)傳統(tǒng)重點(diǎn)污染行業(yè)的清潔化改造，把好產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的環(huán)境門(mén)檻，依據(jù)綠色理念發(fā)展綠色循環(huán)工業(yè)。三是不斷拓展新的綠色產(chǎn)業(yè)，探索政府與社會(huì)資本的融資模式，不斷挖掘貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展的綠色優(yōu)勢(shì)。

第三，構(gòu)建和創(chuàng)新約束激勵(lì)機(jī)制，形成綠色發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。一是實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，提高環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策過(guò)程中強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的把關(guān)和引導(dǎo)作用，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，以最嚴(yán)格的制度保護(hù)“綠水青山”。二是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?？隙ê凸膭?lì)邊疆少數(shù)民族對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)做出的重大貢獻(xiàn)，繼續(xù)完善邊境民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度。探索市域之間、縣域之間跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，實(shí)行以流域跨界斷面水質(zhì)考核為依據(jù)的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。探索“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)以共建園區(qū)模式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。建議支持開(kāi)展瀾滄縣生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索生態(tài)保護(hù)區(qū)群眾脫貧的有效模式。三是建立綠色發(fā)展獎(jiǎng)懲機(jī)制。特別是建立基于綠色發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向的領(lǐng)導(dǎo)干部考核與任用制度，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中的權(quán)重，將綠色發(fā)展作為組織部門(mén)考核和任用領(lǐng)導(dǎo)干部的優(yōu)先依據(jù)。

第四，構(gòu)建和創(chuàng)新生態(tài)扶貧機(jī)制，確保脫貧攻堅(jiān)可持續(xù)。生態(tài)扶貧旨在用可持續(xù)發(fā)展的觀念，通過(guò)生態(tài)功能的提升為扶貧工作提供服務(wù)。貧困地區(qū)創(chuàng)新生態(tài)扶貧模式需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行深入：一是堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)扶貧，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與扶貧開(kāi)發(fā)良性互動(dòng)。一方面要突出特色，因地制宜，發(fā)展資源環(huán)境可承載的種養(yǎng)、加工、商貿(mào)、旅游等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。另一方面要不斷加強(qiáng)聯(lián)合，壯大規(guī)模，追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。二是充分利用國(guó)家生態(tài)政策，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和扶貧效益。用好、用足、用活國(guó)家有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各種政策，如退耕還林、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、森林碳匯等，深入實(shí)施生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)，在提升可持續(xù)發(fā)展能力的同時(shí)，拓展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的高效扶貧效應(yīng)。三是創(chuàng)新扶貧工作責(zé)任制，完善干部扶貧工作的考核機(jī)制。健全干部駐村幫扶機(jī)制，確保幫扶到村到戶。建立駐村扶貧工作隊(duì)制度，組織縣、鄉(xiāng)干部參與駐村幫扶工作。加大獎(jiǎng)懲力度，對(duì)扶貧工作成效明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予項(xiàng)目資金安排上的傾斜，對(duì)工作不力的單位和個(gè)人通報(bào)批評(píng)，限期整改。

第五，建立協(xié)同整合機(jī)制，提升環(huán)境治理水平。以瀾滄縣農(nóng)村環(huán)境綜合治理為例，瀾滄縣的主要污染源不是工業(yè)源，而是農(nóng)業(yè)源和生活源。農(nóng)業(yè)面源污染點(diǎn)多面廣，農(nóng)藥化肥除草劑大量使用。農(nóng)村生活垃圾和生活污水難以處理。瀾滄縣大部分是山區(qū)半山區(qū)，多數(shù)村與村之間、寨與寨之間相距較遠(yuǎn)，居住分散。農(nóng)村環(huán)境連片整治，在有限資金條件下，實(shí)施效果差。整治速度不能滿足群眾的需要，整治工作顯得杯水車(chē)薪。對(duì)此，建議整合農(nóng)村連片整治資金，加大額度，有針對(duì)性地安排整治資金。給予瀾滄縣農(nóng)村污水管網(wǎng)、垃圾池等農(nóng)村“兩污”建設(shè)項(xiàng)目支持。在縣城污水處理設(shè)施全覆蓋的基礎(chǔ)上，特色小鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施實(shí)現(xiàn)全覆蓋。推動(dòng)特色小鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)生活垃圾處理場(chǎng)和收轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施建設(shè)，完成生活垃圾治理示范工程建設(shè)，徹底關(guān)閉所有簡(jiǎn)易垃圾堆放場(chǎng)，對(duì)停止使用的填埋場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范化封場(chǎng)綠化，防止二次污染。對(duì)農(nóng)村環(huán)境整治提供技術(shù)指導(dǎo)，支持響應(yīng)農(nóng)村環(huán)境整治培訓(xùn)。

第六，建立試點(diǎn)示范機(jī)制，探索綠色發(fā)展的可能模式。瀾滄縣在生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上具有明顯優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又面臨著迫切的發(fā)展需求，是貧困地區(qū)探索綠色發(fā)展的典型樣本。2014年《普洱市建設(shè)國(guó)家綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲批，瀾滄縣作為重要組成部分，在綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度、標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制等方面進(jìn)行了基礎(chǔ)性的建設(shè)，并取得了一定的成績(jī)。調(diào)研組認(rèn)為，可以在此基礎(chǔ)上，支持瀾滄縣開(kāi)展貧困地區(qū)綠色發(fā)展試點(diǎn)示范創(chuàng)建，包括環(huán)境監(jiān)測(cè)和培訓(xùn)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、自然保護(hù)區(qū)、生物多樣性保護(hù)、國(guó)家公園、生態(tài)扶貧等綠色發(fā)展示范建設(shè)。通過(guò)試點(diǎn)示范建設(shè)，探索貧困地區(qū)綠色發(fā)展的典型經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)貧困地區(qū)的生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)建設(shè)。

第七，建立幫扶機(jī)制，提升綠色發(fā)展自主能力。為提高瀾滄縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)綠色經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展的認(rèn)識(shí)水平，需要開(kāi)展綠色經(jīng)濟(jì)宣傳、教育、培訓(xùn)活動(dòng)。建議支持瀾滄縣開(kāi)展綠色發(fā)展宣傳教育、干部和技術(shù)人員培訓(xùn)等項(xiàng)目。支持瀾滄縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展綠色經(jīng)濟(jì)知識(shí)專(zhuān)題輪訓(xùn)，派遣人員赴瀾滄縣掛職，幫助其提升生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的理論認(rèn)識(shí)。支持瀾滄縣開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法等相關(guān)技術(shù)人員技術(shù)培訓(xùn)，提高環(huán)境管理和服務(wù)水平。支持開(kāi)展綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、媒體宣傳等工作。

第八，建立評(píng)估機(jī)制，為推動(dòng)綠色發(fā)展提供科學(xué)基礎(chǔ)。一是強(qiáng)化生態(tài)功能區(qū)生態(tài)狀況評(píng)估，摸清“綠水青山”家底。二是建立綠色發(fā)展評(píng)估體系。以綠色經(jīng)濟(jì)、資源利用效率、環(huán)境與生態(tài)效率、工作開(kāi)展與評(píng)價(jià)為主要考評(píng)指標(biāo)，對(duì)綠色經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行綜合評(píng)估。三是開(kāi)展綠色產(chǎn)業(yè)布局評(píng)估。針對(duì)瀾滄縣主要產(chǎn)業(yè)制定綠色發(fā)展規(guī)劃和行動(dòng)方案。

作者簡(jiǎn)介:王勇,環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心；俞海,環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心；夏光,環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2016年11月1日

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