——依法規(guī)范開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁調(diào)解工作

石門縣位于湖南省西北部，是一個(gè)典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，也是省級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。2012年被列為國家武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，2014年被列為國家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范縣。全縣國土面積3970平方公里，轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個(gè)管理區(qū)，4個(gè)街道辦，5個(gè)國有農(nóng)林場，共計(jì)333個(gè)行政村，農(nóng)戶17.8萬戶, 農(nóng)業(yè)人口57.71萬人。全縣農(nóng)用地總面積477.83萬畝，其中耕地面積66.59萬畝。

自2005年我縣被列為國家農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作試點(diǎn)縣以來，縣委、縣政府高度重視和扎實(shí)開展農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作，取得了較好成效，多次獲得上級(jí)表彰獎(jiǎng)勵(lì)。2010年我縣被農(nóng)業(yè)部授予“全國農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)先進(jìn)集體”，2011年被農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司和農(nóng)村經(jīng)營管理總站授予“全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作先進(jìn)單位”，2013年被農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)營管理總站授予“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作先進(jìn)集體”?？偨Y(jié)回顧起來，主要是做到了以下四點(diǎn)：

一、突出隊(duì)伍建設(shè)，不斷強(qiáng)化仲調(diào)體系的健全完善

縣委、縣政府充分認(rèn)識(shí)到：建成一支高素質(zhì)的仲裁調(diào)解隊(duì)伍是調(diào)解仲裁工作順利推進(jìn)的重要前提。為此，多年來，我們在深化農(nóng)村改革的過程中，堅(jiān)持以縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門為依托，把仲調(diào)體系建設(shè)作為頭等大事來抓，抓出了成效。從仲裁試點(diǎn)開始，我們就成立了農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)辦公室，核定全額撥款事業(yè)編制5名。在人員配置上，嚴(yán)格把關(guān)，力求高標(biāo)準(zhǔn)，5名工作人員均具有大學(xué)本科學(xué)歷和五年以上農(nóng)村工作經(jīng)歷。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相應(yīng)成立了土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解委員會(huì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站站長兼任調(diào)解委員會(huì)辦公室主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、綜治辦等為成員單位；村級(jí)在現(xiàn)任村干部中明確一名調(diào)解員，配合、協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)辦公室工作，全縣形成了縣、鄉(xiāng)、村級(jí)級(jí)有人管、層層有人抓的組織機(jī)構(gòu)和工作體系。為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)干部嚴(yán)重不足的問題，我們從2011年起，通過招錄公務(wù)員和事業(yè)編制人員方式充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)干部隊(duì)伍，僅今年就招錄了6名，目前即將上崗。到目前止，全縣已建立土地承包經(jīng)營糾紛縣級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)1個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)調(diào)解機(jī)構(gòu)27個(gè)，村級(jí)調(diào)解員781名，明確專職仲裁員6名。有經(jīng)過培訓(xùn)合格，并持證上崗的仲裁員20名，各級(jí)調(diào)解員842人。

二、落實(shí)工作保障，努力實(shí)現(xiàn)工作格局的齊抓共管

1、狠抓組織保障。多年來，縣委、縣政府高度重視土地糾紛仲調(diào)工作，不僅堅(jiān)持納入了重要議事日程，對涉及仲調(diào)工作的重大事宜還召開常委會(huì)、縣政府常務(wù)會(huì)議進(jìn)行專題研究和部署。我縣成立了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，縣經(jīng)管局、縣法制辦等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作領(lǐng)導(dǎo)小組，一直保持至今，專門負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，解決仲調(diào)工作中的問題和困難。為抓好仲調(diào)工作落實(shí)，縣里還專門設(shè)立了縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會(huì)及辦公室，辦公地點(diǎn)設(shè)在縣農(nóng)經(jīng)站，由縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)任負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化對仲調(diào)工作的組織協(xié)調(diào)。

2、確保工作經(jīng)費(fèi)。一方面是確保辦公經(jīng)費(fèi)。多年來，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府除安排專門經(jīng)費(fèi)為仲裁工作配置辦公桌椅、辦公電腦以及照相機(jī)、錄音機(jī)等必要的辦公辦案設(shè)備以及滿足日常工作需要外，縣政府還投入經(jīng)費(fèi)30多萬元對縣仲裁庭進(jìn)行了維修改造，不斷更新辦公設(shè)備，完善高標(biāo)準(zhǔn)檔案室。同時(shí)，將縣土地仲裁辦工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，每年都相應(yīng)增加。另一方面是解決人員待遇。從2009年起，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員工資福利待遇全部參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，全額納入了縣財(cái)政預(yù)算，工資由財(cái)政打卡發(fā)放，醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)由財(cái)政接軌到位，極大地激勵(lì)了全縣廣大農(nóng)經(jīng)干部做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作的熱情。

三、強(qiáng)化機(jī)制創(chuàng)新，依法推進(jìn)土地政策的全面落實(shí)

1、創(chuàng)新工作機(jī)制。一是健全日常登記備案制度。對涉及土地糾紛仲調(diào)工作的來人來訪、仲調(diào)工作進(jìn)度、基礎(chǔ)信息錄入等工作實(shí)行登記備案，納入年底績效考核的重要依據(jù)。二是建立日清月結(jié)調(diào)度制度?？h鄉(xiāng)兩級(jí)土地仲調(diào)辦對登記的信訪、上報(bào)的糾紛案件實(shí)行每天要厘清，每月要總結(jié)和調(diào)度，促進(jìn)及時(shí)處理土地糾紛。三是完善考核辦法?？h鄉(xiāng)兩級(jí)黨委政府除堅(jiān)持將農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作層層納入對鄉(xiāng)、村績效管理考核的重要內(nèi)容，由縣農(nóng)經(jīng)站制定考評方案和考評細(xì)則進(jìn)行定期考核外，還將農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作納入了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理綜合治理工作考核考評體系，明確分值及時(shí)考核。四是堅(jiān)持定期督查通報(bào)機(jī)制。每年結(jié)合實(shí)際開展2-4次專項(xiàng)督查，完善督查內(nèi)容，根據(jù)檢查結(jié)果進(jìn)行專門通報(bào)。

2、規(guī)范仲調(diào)程序。一是健全仲調(diào)制度。我們先后擬定出臺(tái)了《石門縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試行辦法》《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁審理程序》《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁辦案程序》《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁員守則》等一系列規(guī)范性文件或內(nèi)部工作制度，對立案、取證、現(xiàn)場勘查、舉證、調(diào)解、仲裁、合議、結(jié)案、監(jiān)督、回訪等每一環(huán)節(jié)都明確了操作規(guī)程。二是嚴(yán)格執(zhí)行程序。我們從案件的受理開始，認(rèn)為符合仲裁條件的及時(shí)受理；認(rèn)為不符合受理?xiàng)l件的，以書面形式通知當(dāng)事人不予受理，并說明理由。堅(jiān)持依法組成仲裁庭，實(shí)行仲裁員回避或當(dāng)事人申請回避制。仲裁委員會(huì)根據(jù)糾紛案件性質(zhì)，確定仲裁庭的組成。我們根據(jù)各類糾紛的情況，采取不同方式解決。一般糾紛案件由仲裁委員會(huì)指定一名仲裁員組成仲裁庭，重大糾紛案件由仲裁委員會(huì)指定首席仲裁員和2名仲裁員組成仲裁庭進(jìn)行裁決和執(zhí)行，遇到疑難問題的裁決，提交仲裁委員會(huì)集體討論決定。三是規(guī)范法律文本。我們結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的特點(diǎn)，制作了53種調(diào)解仲裁所需的文書，曾編纂在《湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁員培訓(xùn)資料匯編》中，全省推介。同時(shí)，還為鄉(xiāng)鎮(zhèn)制訂和印發(fā)了土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解所需的14種法律文書模式，從案件受理到材料歸檔各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。

3、加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。多年來，我們堅(jiān)持結(jié)合便民服務(wù)、“四送”下鄉(xiāng)等活動(dòng)將農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁的有關(guān)法規(guī)政策和業(yè)務(wù)知識(shí)編入《給全縣農(nóng)民朋友的一封公開信》等宣傳資料中發(fā)放，先后編印宣傳手冊8000本，利用群眾趕墟場的機(jī)會(huì)舉辦講座102場次，聽講群眾達(dá)11萬多人。另外，我們緊密結(jié)合仲裁實(shí)踐，通過以案說法、判后答疑等形式，提升基層群眾法律意識(shí)，樹立了法律權(quán)威和仲裁權(quán)威。堅(jiān)持強(qiáng)化層層業(yè)務(wù)培訓(xùn)。先后選派10多批業(yè)務(wù)骨干參加農(nóng)業(yè)部舉辦的農(nóng)村土地承包糾紛仲裁業(yè)務(wù)培訓(xùn)班學(xué)習(xí)，舉辦縣級(jí)仲調(diào)工作專門培訓(xùn)班25次，鄉(xiāng)級(jí)業(yè)務(wù)員和村組干部及群眾代表培訓(xùn)班上百次。另外，我們還分期分批安排仲裁員到縣法院跟班學(xué)習(xí)，掌握庭審的基本程序與技巧。通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)，全縣仲調(diào)隊(duì)伍綜合素質(zhì)明顯提高。我縣撰寫的《講究仲裁技巧，注重仲裁實(shí)效，努力搞好農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作》《如何書寫農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁申請書》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁與訴訟相比有哪些優(yōu)點(diǎn)》等文章在農(nóng)業(yè)部主辦的《農(nóng)村經(jīng)營管理》等報(bào)刊上刊載。

四、講求仲調(diào)實(shí)效，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益的公正維護(hù)

近五年，我縣縣鄉(xiāng)兩級(jí)共發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛1232起，基本上都得到了有效化解，其中以調(diào)解方式解決糾紛的達(dá)1162起，占糾紛總數(shù)94%，通過仲裁解決的70起，占6%。多年來，我縣沒有發(fā)生一起因違法違紀(jì)、工作不作為等原因引起的土地糾紛越級(jí)上訪和群訪案（事）件，農(nóng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定。

土地承包糾紛一般都有發(fā)生時(shí)間久遠(yuǎn)、原因復(fù)雜、當(dāng)事人矛盾尖銳等特點(diǎn)，無論采取調(diào)解還是仲裁方式，處理起來都比較棘手。為此，這就要求我們辦案中必須依法而行，講求公平，結(jié)合實(shí)際把握技巧，要堅(jiān)持注重調(diào)解仲裁實(shí)效，取得雙方當(dāng)事人的理解和支持，否則調(diào)解了也是“空調(diào)”，仲裁了也是“白仲”，不能讓農(nóng)民群眾的合法權(quán)益得到真正和公正維護(hù)。在仲調(diào)策略上，我們始終堅(jiān)持“以調(diào)為主、先調(diào)后裁”的原則，在實(shí)際工作中，我們實(shí)行了定期下鄉(xiāng)巡回制度，堅(jiān)持每月下鄉(xiāng)實(shí)地巡訪一次，既方便了群眾，又提高了案件辦理效率。今年5月，縣仲裁委員會(huì)受理了子良鄉(xiāng)一起鄉(xiāng)村組織多次調(diào)解無果、影響較大的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件后，由一名仲裁員依法組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，但申請人孫某與被申請人王某意見分歧很大，互相僵持不讓。但我們的仲裁員本著堅(jiān)持調(diào)解的原則，耐心做思想工作，反復(fù)講解政策，只要有一絲希望就決不放棄，在現(xiàn)場長達(dá)10多個(gè)小時(shí)的調(diào)解后，雙方當(dāng)事人終于達(dá)成了調(diào)解協(xié)議。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛矛盾的穩(wěn)妥化解，促進(jìn)了我縣農(nóng)村承包土地管理步入了規(guī)范化、法制化軌道，為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)起到了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)經(jīng)部門利用規(guī)范的土地承包檔案資料，為農(nóng)戶進(jìn)行登記或變更登記土地經(jīng)營權(quán)近2.75萬起，為570多起農(nóng)村土地糾紛的當(dāng)事人提供了維權(quán)依據(jù)，為因國家、集體征占用承包地的395戶1575名失地或無地農(nóng)民落實(shí)社會(huì)保障進(jìn)行了資格審核。

作者單位：湖南省石門縣農(nóng)村經(jīng)營管理局

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