改革開(kāi)放30多年，農(nóng)民工群體政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)問(wèn)題及其潛在的政治影響，一直沒(méi)有受到應(yīng)有的重視和闡釋?；蛘哒f(shuō)，對(duì)農(nóng)民工群體基本權(quán)利保障方面關(guān)注較多，比如，生存權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等關(guān)注比較多，而對(duì)農(nóng)民工群體政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，卻關(guān)注不夠、也不多?；緳?quán)利的獲得，非常重要，但如果沒(méi)有政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，即便獲得基本權(quán)利，也難以得到保障，甚至得而復(fù)失。改革開(kāi)放以后，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民成了“農(nóng)民工”，在社會(huì)學(xué)意義上，成為身份群體或利益群體，并表現(xiàn)出階層化或階層固化①的趨向。其分層標(biāo)準(zhǔn)來(lái)自于他們的社會(huì)地位、職業(yè)和收入的相似或相近，因此而產(chǎn)生的認(rèn)同感和歸屬感以及趨同的價(jià)值觀，而階層屬性則來(lái)自于其先賦的戶(hù)籍身份——農(nóng)民，以及由城鄉(xiāng)制度性歧視所造成的一系列權(quán)利不平等事實(shí)。

農(nóng)民工首先是一個(gè)身份群體，其次才是一個(gè)社會(huì)職業(yè)群體。這個(gè)身份群體的社會(huì)意義或政治法律意義，源自1958年的戶(hù)籍制度。由戶(hù)籍制度所構(gòu)成的城鄉(xiāng)二元分治體系，是由一系列制度做支撐，比如農(nóng)業(yè)集體化、人民公社、城鄉(xiāng)資源分配體系等。這一切制度安排在改革開(kāi)放以后塑造了一個(gè)特殊群體——農(nóng)民工階層。

不能想象，在一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家中，政治權(quán)利不平等的群體或階層能夠成為政治發(fā)展的穩(wěn)定力量；同樣不能想象，不從體制上消除政治權(quán)利不平等，就能夠把農(nóng)民工這個(gè)受歧視性政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度排斥的社會(huì)群體穩(wěn)定在政治發(fā)展的體制結(jié)構(gòu)當(dāng)中。

一、作為社會(huì)階層的農(nóng)民工群體

農(nóng)民工群體的出現(xiàn)始于改革開(kāi)放。由如下制度變化所推動(dòng)：第一，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施。這個(gè)制度不但使農(nóng)民解決了溫飽，而且使農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動(dòng)力。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制能夠使農(nóng)民解決溫飽，但不能使農(nóng)民富裕起來(lái)，大量剩余勞動(dòng)力開(kāi)始進(jìn)城務(wù)工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由此興起。②第三，因大中城市發(fā)展和就業(yè)機(jī)會(huì)產(chǎn)生的拉動(dòng)效應(yīng)，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落③，農(nóng)民剩余勞動(dòng)力資源向大中城市集中。

從上世紀(jì)80年代以來(lái)，尤其是本世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)民工群體規(guī)模一直處于增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果，2014年全國(guó)農(nóng)民工總量為27395萬(wàn)人，比上年增加501萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.9％。其中，外出農(nóng)民工16821萬(wàn)人，比上年增加211萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.3％；本地農(nóng)民工10574萬(wàn)人，增加290萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.8％。

同時(shí)，農(nóng)民工群體流動(dòng)范圍也在不斷擴(kuò)大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告，流入地級(jí)以上城市的農(nóng)民工比重繼續(xù)上升。在外出農(nóng)民工中，流入地級(jí)以上城市的農(nóng)民工10885萬(wàn)人，占64.7％，比上年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)。其中，8.1％流入直轄市，比上年下降0.4個(gè)百分點(diǎn)；22.4％流入省會(huì)城市，比上年提高0.4個(gè)百分點(diǎn)；34.2％流入地級(jí)市，比上年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)?？缡×鲃?dòng)農(nóng)民工77％流入地級(jí)以上大城市，比上年提高0.4個(gè)百分點(diǎn)；省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工53.9％流入地級(jí)以上大城市，比上年提高1個(gè)百分點(diǎn)。

所謂農(nóng)民工群體，是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的、生活和工作在城鎮(zhèn)中的、基于相近的社會(huì)地位、職業(yè)、收入的農(nóng)民社會(huì)群體。⑥這是一種準(zhǔn)群體(quasi group)，亦即具有相同身份特征的人群，它表述的是一種身份類(lèi)別⑦。換言之，這個(gè)群體沒(méi)有內(nèi)在的組織結(jié)構(gòu)，沒(méi)有明確的群體界限，是具有某些相似性的社會(huì)成員的聚合體，或稱(chēng)農(nóng)民工群體。

但農(nóng)民工群體不能簡(jiǎn)單地等同于工人階層或農(nóng)民階層，或者說(shuō)，從農(nóng)民工群體現(xiàn)實(shí)的社會(huì)屬性上看，他無(wú)疑已經(jīng)是一個(gè)社會(huì)階層。作為一個(gè)階層的農(nóng)民工群體，所依據(jù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，不惟是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而是多元的標(biāo)準(zhǔn)。韋伯的社會(huì)分層有三個(gè)基本維度：財(cái)富和收入(經(jīng)濟(jì)地位)、權(quán)利(政治地位)、聲望(社會(huì)地位)。三種地位并不分立，交織在一起。⑧但不管用什么標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工群體都不是“產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”⑨，同時(shí)，農(nóng)民工盡管身份是農(nóng)民，但他又不屬于農(nóng)民階層，它本身已經(jīng)是一個(gè)具有多種相似性的類(lèi)別群體。也就是說(shuō)，盡管農(nóng)民工是從農(nóng)民階層分化出來(lái)的，但產(chǎn)生了許多不同于農(nóng)民階層的特征。從職業(yè)形式(從事第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng))、勞動(dòng)時(shí)間(在城市從事非農(nóng)業(yè)的工作時(shí)間要長(zhǎng)于在農(nóng)村勞動(dòng)的時(shí)間)、經(jīng)濟(jì)來(lái)源(以工資收入為主)、生活方式(工作節(jié)奏和生活節(jié)奏是屬于城市的)、社會(huì)地位(高于農(nóng)民，低于市民)等方面上看，農(nóng)民工的主體在農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)異于農(nóng)民的階層，在城市社會(huì)也是異于城市居民的階層。⑩因此，農(nóng)民工群體已經(jīng)獲得了自身作為一個(gè)階層的特征和屬性。

但只從社會(huì)分層的上述標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷中國(guó)農(nóng)民工的階層地位，并不能反映農(nóng)民工群體的現(xiàn)實(shí)社會(huì)屬性的本質(zhì)。也就是說(shuō)，農(nóng)民工階層的主要分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不是行業(yè)、職業(yè)，而是戶(hù)籍身份。亦即，農(nóng)民工階層與其他階層的不同是，它是從農(nóng)民階層分化出來(lái)的，它還是一個(gè)身份群體。農(nóng)民工階層的特殊性在于，他還是韋伯所說(shuō)的“身份群體”(status group)。韋伯認(rèn)為身份是人們相互之間所作的主觀聲望評(píng)價(jià)，身份群體則是由“社會(huì)評(píng)價(jià)”所制約的聲望決定的。身份群體的基礎(chǔ)有三種：第一，生活方式；第二，正式的教育；第三，出身的聲望或職業(yè)的聲望。相似的生活方式、教育背景、家庭出生是造成同一身份群體中成員具有相似性的原因。韋伯認(rèn)為身份群體至少要有上述三個(gè)方面之一為基礎(chǔ)。(11)在這個(gè)意義上講，農(nóng)民工階層的同質(zhì)性、相似性以及先賦的戶(hù)籍身份，使他們成為一個(gè)有別于其他階層的類(lèi)屬群體或身份群體。但與韋伯的社會(huì)身份群體不同，中國(guó)農(nóng)民工的身份群體屬性源自于體制原因，這更具有實(shí)質(zhì)性意義。因?yàn)?，一般而言，身份群體是由那些分享著共同的生活方式和行為模式而且具有類(lèi)似聲望地位的人所組成，他們之間更能夠形成具有實(shí)質(zhì)性互動(dòng)意義的社會(huì)關(guān)系。但中國(guó)的農(nóng)民工階層，其生活方式和行為模式的形成，受到體制——土地制度與戶(hù)籍制度的形塑。因此，必須從中國(guó)農(nóng)民工的身份群體屬性來(lái)理解其作為一個(gè)社會(huì)階層的意義，從而不至于忽視或無(wú)視賦予這個(gè)階層的巨大不平等和不公正事實(shí)。

進(jìn)一步講，農(nóng)民工階層的身份群體意義，源于社會(huì)資源(經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源等)占有的不同，并且，這種不同是建立在法律、法規(guī)基礎(chǔ)上的制度化的社會(huì)差異體系之上。新中國(guó)成立后，國(guó)家試圖通過(guò)一種有效的制度安排，在社會(huì)中建構(gòu)一種“人工維持的秩序”(12)。1958年的《戶(hù)口登記條例》使戶(hù)籍制度成為城鄉(xiāng)分治的制度基礎(chǔ)?！稐l例》以法律形式規(guī)范了全國(guó)的戶(hù)口登記制度，規(guī)定了控制人口遷徙的兩項(xiàng)基本制度——戶(hù)口遷移的事先審批制度和憑證落戶(hù)制度?！稐l例》頒布的目的，是為了控制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力過(guò)多流入城市，緩解城市中糧食供求矛盾和城鎮(zhèn)住房、交通、就醫(yī)的壓力。但作為國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略一部分的戶(hù)籍制度，“1958年條例存在一種邏輯的悖論，一方面，國(guó)家極力希望更快地在城市發(fā)展工業(yè)，另一方面，戶(hù)口政策又試圖限制工業(yè)勞動(dòng)力增長(zhǎng)，控制農(nóng)民進(jìn)城；國(guó)家只關(guān)注農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)，而限制了農(nóng)民在農(nóng)村外的發(fā)展機(jī)會(huì)”(13)。戶(hù)籍制度從最初的“人口注冊(cè)登記和人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)”管理功能演變?yōu)榭刂乒駛€(gè)人的遷徙和居住自由以及接近和占有資源權(quán)利的制度安排，并最終以行政和法律的方式固定下來(lái)的城鄉(xiāng)二元利益格局體系，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)居民身份等級(jí)制度。但這種身份性等級(jí)以國(guó)家法律的方式來(lái)強(qiáng)制推行，且普及到社會(huì)的幾乎所有的人，具有一種“前現(xiàn)代”的農(nóng)耕社會(huì)性質(zhì)，并且這個(gè)制度又是很明顯的具有國(guó)家資本積累的功能，這在近代化以來(lái)的國(guó)家發(fā)展歷程中并不多見(jiàn)。

也就是說(shuō)，農(nóng)民工階層不是一個(gè)社會(huì)職業(yè)群體，而是一個(gè)具有先賦性的社會(huì)身份群體。社會(huì)分層的本質(zhì)是關(guān)于人們之間的利益或資源占有的關(guān)系。但由法律制度固定下來(lái)的社會(huì)分層，或由制度設(shè)置所造成的社會(huì)分層，從而形成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位差別，如此形成的社會(huì)階層，就具有先賦性社會(huì)屬性。換言之，農(nóng)民工階層的特別意義就在于，他受到兩大制度——土地制度與戶(hù)籍制度——的制約，其權(quán)利具有先賦性的不平等制度因素，這造成他們進(jìn)入了城市，但不能融入城市；離開(kāi)了農(nóng)村，卻仍然保留著與農(nóng)村的某種制度性聯(lián)系，他們因受制度限制而非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)，非工非農(nóng)，亦工亦農(nóng)，游走于城鄉(xiāng)之間，不僅是社會(huì)邊緣人，也是政治邊緣人。在上述意義上，農(nóng)民工階層的出現(xiàn)和存在是一個(gè)歷史現(xiàn)象，是社會(huì)制度和社會(huì)政策不平等的產(chǎn)物。因此，所謂“農(nóng)民工階層”，其特殊性在于，這個(gè)社會(huì)身份群體被體制賦予了所有的社會(huì)不平等的實(shí)質(zhì)意義。

二、政治權(quán)利意義上的農(nóng)民工階層

如前所述，戶(hù)籍身份是農(nóng)民工階層的一個(gè)獨(dú)特的社會(huì)屬性，這是分析農(nóng)民工階層政治權(quán)利現(xiàn)狀的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。

根據(jù)戶(hù)籍身份實(shí)行屬地管理，是造成農(nóng)民工個(gè)人權(quán)利與社會(huì)權(quán)利分離的制度原因。我國(guó)居民只有在個(gè)人與戶(hù)籍相吻合時(shí)，才會(huì)享有各種合法的權(quán)利，其中包括個(gè)人權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利等。農(nóng)民工是一群離鄉(xiāng)離土的農(nóng)民，從農(nóng)村流動(dòng)到城市工作，但又無(wú)法融入城市，與農(nóng)村的家庭、土地仍然保持聯(lián)系，驅(qū)使他不得不奔走于城鄉(xiāng)之間。這造成農(nóng)民工階層個(gè)人權(quán)利與社會(huì)權(quán)利的分離。一方面，農(nóng)民工應(yīng)該享有的政治權(quán)利、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、甚至勞動(dòng)權(quán)滯留在鄉(xiāng)村，就其政治權(quán)利而言，其不在城市而是在鄉(xiāng)下；另一方面，在城市政治生活中，農(nóng)民工不能享有選舉權(quán)或被選舉權(quán)，沒(méi)有自己的政治代言人。也就是說(shuō)，在城市的農(nóng)民工階層是一個(gè)沒(méi)有政治權(quán)利的群體。比如，在城市社會(huì)，農(nóng)民工沒(méi)有對(duì)自己生存利益相關(guān)的社會(huì)事務(wù)的話語(yǔ)權(quán)，沒(méi)有合法的、制度化的利益表達(dá)渠道。(14)總之，在城市政治生活中，農(nóng)民工階層與政治沒(méi)有任何制度性聯(lián)系，在城市公共事務(wù)方面幾乎沒(méi)有任何政治權(quán)利和政治影響力。

第一，無(wú)政治群體。1.處于城市政治社會(huì)生活之外。市場(chǎng)化導(dǎo)致社會(huì)流動(dòng)，社會(huì)流動(dòng)是指社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中垂直的地位流動(dòng)。農(nóng)民工階層正是在流動(dòng)中產(chǎn)生了與農(nóng)民階層的區(qū)別。在城市，農(nóng)民工期望通過(guò)尋找新的職業(yè)，獲取新的資源，以改變其社會(huì)地位。但因城鄉(xiāng)分治的社會(huì)制度和社會(huì)政策，農(nóng)民工不能通過(guò)社會(huì)流動(dòng)改變其處于城市社會(huì)底層的階層地位，大多數(shù)農(nóng)民工無(wú)法實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)，改變不了其城市社會(huì)底層的現(xiàn)實(shí)和處于城市政治社會(huì)生活之外的處境。2.政治權(quán)利虛化。農(nóng)民工既沒(méi)有獲得居住地或工作地的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，又沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地參加戶(hù)籍所在地(農(nóng)村)的選舉，他們的政治權(quán)利被懸置起來(lái)。一方面，在城市，農(nóng)民工沒(méi)有利益的關(guān)懷和權(quán)利的牽掛，換句話說(shuō)，農(nóng)民工在城市中并沒(méi)有屬于自己的利益和其他社會(huì)權(quán)利，不能產(chǎn)生“參與所產(chǎn)生的利益大于所消耗的利益”(15)的結(jié)果。因此，他不會(huì)關(guān)注其政治權(quán)利的存廢，他的參與意愿也不會(huì)高。當(dāng)下試圖通過(guò)一系列形式化的程序(取得戶(hù)籍所在地選區(qū)的選民資格證明等限定條件)將農(nóng)民工在農(nóng)村的政治權(quán)利——選舉權(quán)與被選舉權(quán)——轉(zhuǎn)移到城市，沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義。城市對(duì)農(nóng)民工不提供任何資源性保護(hù)和支持，比如，由戶(hù)籍制度所決定的醫(yī)療、社保、教育等資源分配問(wèn)題，在如此情況下，這樣的選舉權(quán)獲得就沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。另一方面，由于農(nóng)民工的生活和工作在城市，農(nóng)村——其戶(hù)籍所在地，已經(jīng)不是其生活共同體和利益共同體，對(duì)農(nóng)村政治生活參與與否，其政治權(quán)利存廢，也無(wú)任何實(shí)質(zhì)性意義。3.被排斥在城市公共生活之外。城鄉(xiāng)分治所形成的封閉性社會(huì)關(guān)系，造成城鄉(xiāng)居民社會(huì)心理文化的互斥，形成封閉性社會(huì)關(guān)系。社會(huì)關(guān)系的封閉性在于“根據(jù)它的主觀意義和它的約束規(guī)則，有某些特定的人群被排除在外了，或者其參與是有限的，或者其參與是附加了條件的”(16)這就形成了一種彼此之間封閉性社會(huì)關(guān)系，一般表現(xiàn)為，城市對(duì)鄉(xiāng)村政治、文化、經(jīng)濟(jì)的排斥而產(chǎn)生的人的等級(jí)觀念的歧視，造成城市與鄉(xiāng)村的對(duì)抗和不信任，繼而限制了社會(huì)整合的深度和廣度。也就是說(shuō)，有關(guān)城市政治生活中的任何公共議題，農(nóng)民工都無(wú)法、也無(wú)權(quán)參與其中。

第二，體制內(nèi)不容納，體制外非組織化。一方面，城市的各種組織和團(tuán)體對(duì)農(nóng)民工排斥，沒(méi)有正式社會(huì)組織的依附，不能加入所在企業(yè)的工會(huì)組織或即使參加也被編外登記，享受不到正式職工工會(huì)會(huì)員的同等權(quán)利，鮮有機(jī)會(huì)得到任職、培訓(xùn)、升遷等方面的待遇，沒(méi)有擔(dān)任公職的權(quán)利，等等，概言之，他們被排除在公共組織的關(guān)照之外。另一方面，由于政策、制度的限制，體制不提供保護(hù)性資源，自身又沒(méi)有組織資源，不能享有與城市職工平等的結(jié)社權(quán)，農(nóng)民工不能建立自己的行業(yè)組織、工會(huì)組織，沒(méi)有一個(gè)集體性的維護(hù)自身權(quán)益的正式組織。在社會(huì)分層意義上，擁有組織資源的多少是決定社會(huì)群體及其成員在社會(huì)體系中的地位層次結(jié)構(gòu)和社會(huì)等級(jí)秩序的重要因素。而作為社會(huì)組織的一種政治參與性組織，是指以直接或間接地影響他人參與政府活動(dòng)或決策為宗旨、依歸的體制外的社會(huì)組織。與政府組織不同，處于社會(huì)中的分散的個(gè)體通過(guò)這些組織來(lái)集體表達(dá)自己的利益或者價(jià)值訴求。(17)農(nóng)民工缺乏組織資源，處在社會(huì)分層結(jié)構(gòu)的最底層。沒(méi)有組織起來(lái)的農(nóng)民工，無(wú)法形成團(tuán)體的力量。在城市公共生活中，不能與政府平等對(duì)話；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，又不能與資本平等博弈。在權(quán)力與資本的雙重壓制下，只能淪落為自身利益受到雙重?fù)p害的弱勢(shì)階層。在城市沒(méi)有組織資源的情形之下，農(nóng)民工不能不把源自農(nóng)民社會(huì)的基于親情、友情、鄉(xiāng)情等連接起來(lái)的初級(jí)社團(tuán)組織復(fù)制到城市社會(huì)中來(lái)，并以此來(lái)保護(hù)自身和進(jìn)行抗?fàn)?。但這使得農(nóng)民工階層與城市社會(huì)的隔閡越來(lái)越深，并呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)固化的趨向。

第三，政治權(quán)利的喪失與公民權(quán)的不平等。公民權(quán)是具備公民資格的主體所享有的權(quán)利。不論在政治上還是法律上，個(gè)體一旦取得公民資格，國(guó)家就有義務(wù)保障其公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，無(wú)論其身在何處。而且，公民權(quán)并不是單純指一種法律身份，公民權(quán)還會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，這些利益關(guān)乎公共衛(wèi)生保健、教育和社會(huì)保障等方方面面，可以稱(chēng)之為“社會(huì)的公民權(quán)”(18)。馬歇爾認(rèn)為，判斷一個(gè)人是否具有公民權(quán)利，可以看其是否擁有民權(quán)(civil right)、政治權(quán)利(political right)和社會(huì)權(quán)利(social right)這三項(xiàng)權(quán)利。這些權(quán)利彼此之間是互為補(bǔ)充的，比如，擁有政治權(quán)利會(huì)使在經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)地位的群體獲得國(guó)家提供社會(huì)保障的手段，從而導(dǎo)致各種社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)大。(19)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，農(nóng)民工不僅政治權(quán)利缺失，其他社會(huì)權(quán)利也不完整。比如，農(nóng)民工階層在勞工權(quán)益的維護(hù)方面處于無(wú)權(quán)地位，在勞資關(guān)系中，資方通過(guò)城鄉(xiāng)身份差別、戶(hù)籍制度等降低農(nóng)民工的議價(jià)地位并壓低勞動(dòng)力成本，導(dǎo)致農(nóng)民工階層沒(méi)有集體談判能力。當(dāng)然，普通城市工人也存在類(lèi)似的所謂“低人權(quán)”(20)狀況，但與之比較，農(nóng)民工階層卻是雙重權(quán)利(工人權(quán)利與農(nóng)民權(quán)利)的不平等，而這個(gè)雙重的權(quán)利不平等，源于身份歧視和制度歧視。再如，以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)形成的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)，使得農(nóng)民工在就業(yè)、工資、基本人權(quán)以及政策等方面受到一系列限制和歧視，諸如正式工與臨時(shí)工、戶(hù)籍工人與非戶(hù)籍工人，同工不同酬；而且，同工不同權(quán)，進(jìn)入單位后不被視為單位正式成員，很難享受到現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工享有的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療和生育五大法定保險(xiǎn)項(xiàng)目，等等。總之，農(nóng)民工公民權(quán)的不平等事實(shí)，造成其政治權(quán)利不能上升為中國(guó)政治發(fā)展議程上，更無(wú)可能促進(jìn)其政治參與的制度化。反過(guò)來(lái)說(shuō)，在不能獲得政治權(quán)利的情況下，農(nóng)民工在其合法權(quán)益受損時(shí)，通常采取上訪和群體訴求等非制度化方式。但是，由于農(nóng)民工階層處于自組織狀態(tài)，還是一個(gè)自在的階層，大多數(shù)上訪或群體訴求事件是孤立的，因此，勞資關(guān)系的調(diào)整主要靠體制內(nèi)的整合和外部力量的推動(dòng)，也就是說(shuō)，在政府、企業(yè)和工會(huì)(代表工人)的協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的三方機(jī)制中，農(nóng)民工階層被排斥在外，在這種情況下，沒(méi)有政治權(quán)利的農(nóng)民工合法權(quán)益根本無(wú)法保障，制度化的勞資關(guān)系沒(méi)有形成，勞資關(guān)系將會(huì)日益激化。

總之，農(nóng)民工階層政治上處于無(wú)權(quán)地位，在城市，他們與政治沒(méi)有任何制度化聯(lián)系。這造成農(nóng)民工階層的組織化程度低下，或者說(shuō)，農(nóng)民工群體的政治組織化程度和政治參與水平，基本上處于初級(jí)社團(tuán)的層次上，比如地緣、鄉(xiāng)緣、親緣、血緣等聯(lián)結(jié)上。概言之，農(nóng)民工階層整體上還是一個(gè)自在的階層而不能成為一個(gè)自為的階層，這一切的根源就體現(xiàn)在社會(huì)制度和社會(huì)政策上。

三、政治發(fā)展意義上的農(nóng)民工階層

農(nóng)民工階層之于中國(guó)政治發(fā)展意義，出于兩個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)：第一，農(nóng)民工群體的基本權(quán)利狀況堪憂。一方面，老一代農(nóng)民工的社會(huì)保障成為社會(huì)政治問(wèn)題。50歲以上的農(nóng)民工已超過(guò)4600萬(wàn)(21)，養(yǎng)老保障和社會(huì)保障問(wèn)題日益嚴(yán)峻。另一方面，不能分享經(jīng)濟(jì)繁榮的成果，是城市社會(huì)的底層。第二，農(nóng)民工群體的結(jié)構(gòu)變化，一方面，新時(shí)代農(nóng)民工的比例增大(22)，另一方面，農(nóng)民工受教育程度不斷提升(23)。這兩個(gè)現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況要求把農(nóng)民工階層的權(quán)利意識(shí)和政治參與提到中國(guó)政治發(fā)展的議程上。

具體講，農(nóng)民工階層的政治發(fā)展意義基于兩個(gè)社會(huì)事實(shí)：第一，農(nóng)民工權(quán)利的不平等問(wèn)題。農(nóng)民工生產(chǎn)剩余價(jià)值基本留在了城市，但他們卻不能享有城市的社會(huì)保障和公共服務(wù)。目前各地在統(tǒng)計(jì)人均GDP時(shí)，基本上都以戶(hù)籍人口為基數(shù)，而不將農(nóng)民工計(jì)算在內(nèi)。(24)這種做法有兩個(gè)明顯的弊端，一是這種計(jì)算不科學(xué)，體現(xiàn)的是地方政府不科學(xué)的政績(jī)觀。二是將參與勞動(dòng)的成員排除在人均產(chǎn)值的統(tǒng)計(jì)基數(shù)之外，是對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)成果的制度性剝奪。同時(shí)，他們又不能與城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口平等享有醫(yī)療、教育、社保等方面的社會(huì)權(quán)利。第二，農(nóng)村衰落問(wèn)題。從人口結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)村社會(huì)的主體力量——青壯年大都進(jìn)城務(wù)工，留守的大量婦幼老弱病殘人員，農(nóng)村已經(jīng)失去了發(fā)展的主體力量；從生產(chǎn)結(jié)構(gòu)上看，由于上述原因，加上小農(nóng)經(jīng)營(yíng)無(wú)利可圖，而婦幼老弱病殘人員又不能承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村建設(shè)的重任，生產(chǎn)新技術(shù)無(wú)法進(jìn)入鄉(xiāng)村；從資源分布上看，衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等資源在不斷地向城鎮(zhèn)集中；從村民自治制度發(fā)展上看，鄉(xiāng)村治理失去了治理主體——農(nóng)村青壯年，婦幼老弱病殘人員幾無(wú)參與意愿，更無(wú)監(jiān)督能力，村民自治制度已經(jīng)不能發(fā)揮多大社會(huì)治理功能和作用。

也就是說(shuō)，在城市，農(nóng)民工沒(méi)有利益關(guān)懷和權(quán)利分享，也就不會(huì)有認(rèn)同感和歸屬感，因此，也就沒(méi)有出路；而農(nóng)村，已不是他的生活共同體、文化共同體，更不是他的利益共同體，因此，也就沒(méi)有退路。這就是這個(gè)階層面臨的現(xiàn)實(shí)和現(xiàn)狀。

但更核心的問(wèn)題是，上述制度事實(shí)與社會(huì)流動(dòng)阻塞連在一起，意味著這個(gè)階層無(wú)法通過(guò)社會(huì)流動(dòng)來(lái)改變其社會(huì)地位。也就是說(shuō)，社會(huì)流動(dòng)受阻，改變自身狀態(tài)的困難，強(qiáng)化了這個(gè)群體的無(wú)望感，很可能會(huì)出現(xiàn)反社會(huì)的報(bào)復(fù)行為。(25)同時(shí)，由于農(nóng)民工個(gè)體與城市公共組織的制度化溝通管道幾乎不存在，農(nóng)民工維權(quán)行為不可避免地表現(xiàn)出政治化趨向，并指向公共部門(mén)，包括政府在內(nèi)，比如，通過(guò)上訪和制造事件要求仲裁，是為了尋找專(zhuān)斷的權(quán)力來(lái)解決他所面臨的利益問(wèn)題，也就是說(shuō)，他已經(jīng)假定現(xiàn)行制度化或程序化的設(shè)置，并沒(méi)有把他包括在內(nèi)，對(duì)他也沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的意義。

然而，上述只是問(wèn)題的一個(gè)方面，只是解釋了社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位差別或社會(huì)地位差別是引發(fā)農(nóng)民工階層政治態(tài)度變化的一個(gè)原因，反過(guò)來(lái)說(shuō)，社會(huì)階層固化不能令人信服地解釋農(nóng)民工階層社會(huì)政治態(tài)度的形成和轉(zhuǎn)變。另一個(gè)重要的制度原因或制度事實(shí)是，作為農(nóng)民工個(gè)體，他在城市沒(méi)有任何制度化渠道與公共組織包括政府建立某種溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，其政治意義在于“在不同地方個(gè)體與公共連接體系阻塞的程度不同，哪里個(gè)體和公共的制度化連接中斷嚴(yán)重，哪里的社會(huì)不滿(mǎn)就更容易轉(zhuǎn)化成對(duì)公共組織的不滿(mǎn)，因?yàn)閭€(gè)體無(wú)法利用制度化途徑引起公共制度的應(yīng)責(zé)和反應(yīng)”(26)這是農(nóng)民工階層社會(huì)情緒政治化的直接原因之一。

但是，就農(nóng)民工階層這個(gè)特殊的群體而言，其政治態(tài)度的形成和轉(zhuǎn)變，還必須考慮到一個(gè)更深層的體制原因，那就是戶(hù)籍身份。與其他社會(huì)階層不同，甚至與國(guó)外的移民(27)比較，農(nóng)民工階層是城鄉(xiāng)二元分治的制度現(xiàn)實(shí)反映到農(nóng)民工階層的社會(huì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的不平等與不公正(這也是形成農(nóng)民工階層的體制根源)，而在城市，農(nóng)民工階層與政治沒(méi)有任何制度化聯(lián)系，就使他們的社會(huì)不滿(mǎn)情緒不斷地積累起來(lái)，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，城市原來(lái)體制的個(gè)體與公共組織的組織化溝通，將他們制度性地排除在外，而今，這個(gè)體制因?yàn)樯鐣?huì)利益群體結(jié)構(gòu)的變化已經(jīng)變得越來(lái)越不適應(yīng)，并且，新的個(gè)體與公共組織的組織化又不可以使農(nóng)民工參與其中。這個(gè)群體的政治上的無(wú)組織狀態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的不平等現(xiàn)實(shí)同時(shí)加諸其身并不斷放大，使得他們的參與要求不能避免地轉(zhuǎn)化為對(duì)現(xiàn)存體制的不滿(mǎn)，并使這種不斷積累起來(lái)的社會(huì)不滿(mǎn)情緒政治化。

鑒于上述，農(nóng)民工階層政治權(quán)利的獲得對(duì)未來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的影響，無(wú)外乎有兩種可能性：或者成為中國(guó)政治發(fā)展的毀壞性力量；或者成為中國(guó)政治發(fā)展的建設(shè)性力量。而這兩種可能性，或者是來(lái)自農(nóng)民工階層內(nèi)部形成政治化的集體行動(dòng)的結(jié)果?；蛘呤莵?lái)自政府因應(yīng)農(nóng)民工階層政治權(quán)利訴求并順應(yīng)當(dāng)前政經(jīng)情勢(shì)發(fā)展而努力推動(dòng)體制上、制度上改革的結(jié)果。

一種可能性：農(nóng)民工階層政治化，在一定的條件下可能轉(zhuǎn)化為組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的群體。雖然農(nóng)民工階層不是一個(gè)正式的組織形態(tài)，而是具有某些共同的特征和屬性，由身份和等級(jí)分化造成的連續(xù)性的等級(jí)排列群體。但是，如果下列條件得到滿(mǎn)足，農(nóng)民工階層就會(huì)轉(zhuǎn)化為正式組織：

1.社會(huì)身份的不平等造成的權(quán)利不平等的制度不能改變。當(dāng)前，人口城鎮(zhèn)化推進(jìn)緩慢，與工業(yè)化嚴(yán)重失衡，根源在與一系列將城鄉(xiāng)分割開(kāi)來(lái)的制度安排，其中戶(hù)籍制度發(fā)揮著資源占有與分配的功能，它造成的后果是：一次分配不平等，二次分配加大了這種不平等。戶(hù)籍制度造成的城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等和貧富差距，在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，不是在縮小，而是在進(jìn)一步擴(kuò)大。這些權(quán)利不平等包括：一是對(duì)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)權(quán)利的剝奪，這包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利、就業(yè)權(quán)利，等等。概言之，戶(hù)籍制度具有的公民基本權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利的不平等，無(wú)不受到一系列社會(huì)制度體系支撐而固化下來(lái)。二是違背了現(xiàn)代民主社會(huì)的基本權(quán)利原則，諸如“人人生而平等”的原則、遷徙自由的原則，等等。三是農(nóng)民工的政治權(quán)利無(wú)法得到平等保障。政治生活基本上是對(duì)城里人開(kāi)放，對(duì)農(nóng)民工基本上不開(kāi)放，也就是說(shuō)，農(nóng)民工基本上沒(méi)有諸如選舉權(quán)和被選舉權(quán)以及擔(dān)任國(guó)家公職的權(quán)利。

2.社會(huì)流動(dòng)停滯或社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂。農(nóng)民工階層是城市社會(huì)底層，并且，大多數(shù)農(nóng)民工個(gè)體無(wú)法實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)來(lái)改變地位，出現(xiàn)所謂“階層固化”，即“不斷定型化的社會(huì)結(jié)構(gòu)”，(28)比如，教育作為一個(gè)社會(huì)流動(dòng)的主要渠道，正逐漸蛻變?yōu)殡A層固化的再生產(chǎn)機(jī)制，窮人越來(lái)越難以通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)。國(guó)家和壟斷集團(tuán)聯(lián)手，阻斷了其他階層進(jìn)一步向上攀登的可能性，這導(dǎo)致階層之間的邊界出現(xiàn)，階層內(nèi)部認(rèn)同形成，階層之間流動(dòng)減少，社會(huì)階層可以再生產(chǎn)。后果是，個(gè)體抗?fàn)幒腿后w性事件不斷發(fā)生。

3.勞工權(quán)益不能得到維護(hù)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革帶來(lái)了農(nóng)民的流動(dòng)，也帶來(lái)了資本的流動(dòng)，資本的流動(dòng)又促進(jìn)了勞動(dòng)力的流動(dòng)，同時(shí)，大中城市的工業(yè)化和人口聚集效應(yīng)愈來(lái)愈明顯，農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口大規(guī)模向大中城市集中。這一切結(jié)構(gòu)性變化意味著原有的利益協(xié)調(diào)機(jī)制必須做出調(diào)適，或者說(shuō)，必須把農(nóng)民工階層的權(quán)益納入當(dāng)今城市社會(huì)新的勞資關(guān)系當(dāng)中。但現(xiàn)實(shí)是，原有的利益協(xié)調(diào)機(jī)制失去了常規(guī)的功能和作用，而新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)。農(nóng)民工被排除在政府、企業(yè)和工會(huì)(代表工人)的所謂“三方機(jī)制”之外，農(nóng)民工階層沒(méi)有集體談判能力；不僅如此，通過(guò)城鄉(xiāng)身份差別、戶(hù)口制度等降低農(nóng)民工的議價(jià)地位并壓低勞動(dòng)力成本。同時(shí)，以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)形成的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)，使得農(nóng)民工在就業(yè)、工資、基本人權(quán)以及政策等方面受到一系列限制和歧視。

另一種可能性：農(nóng)民工階層作為一種潛在的政治力量轉(zhuǎn)化為中國(guó)政治發(fā)展的推動(dòng)力量，取決于如下方面：

1.讓農(nóng)民工成為公民，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的平等。農(nóng)民工成為公民的第一步要先成為市民，而戶(hù)籍制度改革是農(nóng)民獲得市民地位和身份的第一步?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元分割、分治是阻礙農(nóng)民獲得市民地位和身份的體制根源。如果不徹底改革城鄉(xiāng)二元治理體制，就無(wú)法推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。比如，由于城鄉(xiāng)二元治理體制的約束，漢中城鄉(xiāng)資源要素難以自由流動(dòng)和合理配置，人口不能合理集聚，導(dǎo)致其人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化水平。但是，現(xiàn)在各地的所謂戶(hù)籍制度改革，制造了很多人為的人口城鎮(zhèn)化率，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)沒(méi)有多少益處。比如，漢中高達(dá)41.53％的城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)明顯高估了實(shí)際的城鎮(zhèn)化水平，因?yàn)樗鼘⒕幼≡诔擎?zhèn)半年以上的本地農(nóng)村人口和外來(lái)農(nóng)民工都統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，尤其是地方政府為完成農(nóng)村居民進(jìn)城落戶(hù)任務(wù)，采用行政方式和行政手段“制造”出來(lái)的城鎮(zhèn)化人口數(shù)字(29)。也就是說(shuō)，這樣的人口城鎮(zhèn)化率只具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上，他們并不是真正意義上的城市居民，他們即使住在城里，也大多(租)住在城中村、城邊村，并沒(méi)有真正融入城市，更不能成為城市人。也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的戶(hù)籍制度改革涉及社會(huì)保障、居民身份、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等制度性和政策性問(wèn)題，戶(hù)籍制度的改革必須與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等政策體系的改革同步推進(jìn)?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，戶(hù)籍制度改革的制度瓶頸，諸如人口城鎮(zhèn)化難以推進(jìn)、相關(guān)政策體系改革滯后、社會(huì)福利待遇不公平，等等，而城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度瓶頸也在于此。反過(guò)來(lái)講，如果戶(hù)籍制度改革不能在農(nóng)民身份、公民權(quán)利、就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)等社會(huì)不平等方面進(jìn)行突破，那么，城鎮(zhèn)化建設(shè)就不能成功，就不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義。

2.讓農(nóng)民工在城市有出路，在農(nóng)村有活路。中央十三五規(guī)劃建議中指出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。深化戶(hù)籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。深化住房制度改革。加大城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造力度。(30)這是農(nóng)民工在城市和農(nóng)村都有“出路”的政策改革方向。核心是保障轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城農(nóng)民的切身利益?，F(xiàn)實(shí)做法應(yīng)該是，明確保障農(nóng)民農(nóng)村宅基地、責(zé)任田、承包林等既得利益。同時(shí)，相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)逐步制定出臺(tái)相關(guān)配套制度，將工作重點(diǎn)放在如何確保轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障措施落實(shí)到位，要明確規(guī)定農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)后在承包期內(nèi)的承包地、宅基地及山林的使用權(quán)和收益權(quán)，確保農(nóng)民落戶(hù)進(jìn)城后即能享受完全的“市民化”待遇。但政策意圖是一回事，能不能在做到，涉及一系列制度建設(shè)和社會(huì)建設(shè)，則是另一回事。比如，當(dāng)下的城鎮(zhèn)化建設(shè)，主要還是地方政府推動(dòng)GDP增長(zhǎng)和財(cái)政增長(zhǎng)的投融資方式和手段，人口城鎮(zhèn)化率還大大低于工業(yè)化率，而且，前者還有通過(guò)行政手段人為拔高的(統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的)城鎮(zhèn)化率。實(shí)質(zhì)上，城鎮(zhèn)化是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)全體公民的分配公平和分配正義。涉及的制度領(lǐng)域是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶(hù)籍制度、社會(huì)保障、居民身份、公共服務(wù)等方面問(wèn)題，也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化是一個(gè)關(guān)涉諸多政策法律系統(tǒng)的制度建設(shè)與社會(huì)建設(shè)問(wèn)題。(31)總之，在一定意義上講，城鎮(zhèn)化建設(shè)就是要打破城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)、建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、公民權(quán)利平等的制度保障，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義。

3.推動(dòng)農(nóng)民工政治參與制度化建設(shè)?；緳?quán)利的獲得是實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利包括政治參與權(quán)利的第一步。比如，生存權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等社會(huì)權(quán)利的獲得，非常重要，但如果沒(méi)有政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，即便獲得基本權(quán)利，也難以得到保障。第二步，即農(nóng)民工階層獲得參與公共事務(wù)權(quán)利的關(guān)鍵，則是政治參與的組織化與制度化建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)上述變革，第一，城市社會(huì)的各種公共組織和社會(huì)團(tuán)體要向農(nóng)民工開(kāi)放，要接納或容納農(nóng)民工階層的進(jìn)入，成為城市社會(huì)組織的一分子；第二，農(nóng)民工要享有與城市職工平等的結(jié)社權(quán)，能夠建立自己的行業(yè)組織、工會(huì)組織，以及如何維護(hù)自身權(quán)益的正式組織。第三，讓農(nóng)民工獲得真正的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，能夠利用城市公共機(jī)制，伸張并保護(hù)權(quán)益，有參與城市公共事務(wù)和表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利，使其真正地融入城市社會(huì)公共生活領(lǐng)域當(dāng)中。上述變革的目標(biāo)，是要農(nóng)民工個(gè)體和公共體制之間建立制度化關(guān)聯(lián)，并有效發(fā)揮連結(jié)、代表、協(xié)調(diào)和應(yīng)責(zé)作用。其意義在于“它廣泛影響著個(gè)體的生存利益。這些利益包括：他們依靠公共制度解決問(wèn)題、避免相互損害的能力，他們通過(guò)代表增強(qiáng)自身力量的能力，他們尋求公共衡量標(biāo)準(zhǔn)、要求權(quán)威機(jī)構(gòu)幫助的能力”(32)但實(shí)現(xiàn)上述權(quán)利的前提是，拆除種種體制上和制度上的權(quán)利歧視，換言之，如果農(nóng)民工權(quán)利的保障只是停滯在基本生存權(quán)的保障上，而不是致力于農(nóng)民工公民權(quán)利包括政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上，那么，如此的改革就不可能指望它有什么實(shí)質(zhì)性的意義。

總之，農(nóng)民工階層政治權(quán)利的獲得，大致通過(guò)兩個(gè)途徑，一個(gè)是階層之間展開(kāi)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物；一個(gè)是各方社會(huì)力量進(jìn)行政治妥協(xié)的產(chǎn)物。前一種結(jié)果大多通過(guò)革命的方式來(lái)達(dá)成，后一種結(jié)果大多通過(guò)利益政治博弈來(lái)完成?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，避免前一種情況的出現(xiàn)，同時(shí)致力于后一種情況的實(shí)現(xiàn)。因此，第一，自上而下地由政府或政治精英主導(dǎo)來(lái)推動(dòng)體制改革，改革歧視性的社會(huì)制度和社會(huì)政策，包括城鄉(xiāng)二元分治體制、戶(hù)籍制度以及一系列城鄉(xiāng)分別對(duì)待的歧視性政策體系等；第二，致力于民權(quán)、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利的平等原則和平等精神的建設(shè)，涉及農(nóng)民工基本權(quán)利的保障、政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)權(quán)利的平等、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的公平等方面；第三，政治參與的制度化與法治化建設(shè)。賦予農(nóng)民工階層參與社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)利，以期提高農(nóng)民工階層政治組織化水平和政治參與的廣度和深度。比如，推動(dòng)農(nóng)民工階層的組織化，使農(nóng)民工能夠組成自己的社會(huì)組織——商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)等自治團(tuán)體。農(nóng)民工階層的社會(huì)組織的功能發(fā)揮的是類(lèi)似于一種“小團(tuán)體”(little platoons)(33)的調(diào)停者作用，它對(duì)國(guó)家過(guò)分干預(yù)公民權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生起到了防范作用，并且，更重要的功能和作用是，避免社會(huì)不滿(mǎn)情緒政治化。

四、結(jié)語(yǔ)

討論農(nóng)民工階層與中國(guó)政治發(fā)展問(wèn)題，基于如下三個(gè)方面的考慮：其一，一直以來(lái)，對(duì)農(nóng)民工群體基本權(quán)利保障關(guān)注很多，而對(duì)農(nóng)民工群體的政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，卻關(guān)注不多。但人類(lèi)的政治發(fā)展實(shí)踐表明，個(gè)人權(quán)利與政治權(quán)利要結(jié)合起來(lái)，缺一不可，后者是前者的保障。貢當(dāng)斯說(shuō)：“一方面，制度必須尊重公民的個(gè)人權(quán)利，保障他們的獨(dú)立，避免干擾他們的工作；另一方面，制度又必須尊重公民影響公共事務(wù)的神圣權(quán)利，號(hào)召公民以投票的方式參與行使權(quán)力，賦予他們表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利，并由此實(shí)行控制與監(jiān)督”(34)，也就是說(shuō)，在捍衛(wèi)個(gè)人權(quán)利的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)有參與公共事務(wù)的權(quán)利作為保障，這是個(gè)人權(quán)利與政治權(quán)利關(guān)系的一般邏輯，不多不少。其二，農(nóng)民工生存狀況受到經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平制約，他在這方面所享有權(quán)利的改善有待于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，但農(nóng)民工政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，則不存在這些限制條件。因?yàn)?，只要拆除加在農(nóng)民工群體身上的一系列不合理、不平等的制度，讓農(nóng)民工成為公民，并依法享有政治權(quán)利，比如結(jié)社自由的權(quán)利、表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利，等等，政治權(quán)利就能落在實(shí)處。其三，不是要在解決了生存權(quán)之后，再討論農(nóng)民工其他權(quán)利包括政治權(quán)利的獲得問(wèn)題，也就是說(shuō)，不能在上述權(quán)利之間做出由此及彼的取舍或分割，事實(shí)上，這些權(quán)利都互為因果，都不可或缺，不能做出簡(jiǎn)單化的犬儒主義式的理解和解釋。

對(duì)農(nóng)民工階層來(lái)說(shuō)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差別是造成其政治權(quán)利不同等的結(jié)果，而不是原因，因?yàn)槿魏紊鐣?huì)都存在社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差別，都存在社會(huì)不平等。也就是說(shuō)，造成農(nóng)民政治權(quán)利不平等的根本原因是，農(nóng)民工是農(nóng)民而不是公民，他們的公民權(quán)利包括政治權(quán)利無(wú)法延伸到戶(hù)籍身份所在地之外，比如城市，并且，賦予其農(nóng)民的戶(hù)籍身份是建構(gòu)在一系列政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)法律制度的差別體系上。

有一種看法認(rèn)為，改革開(kāi)放以后，各個(gè)社會(huì)階層都是獲益的，總體上是一種合作共贏的關(guān)系。21世紀(jì)以來(lái)，階層之間疏離，甚至沖突明顯增多，階層關(guān)系出現(xiàn)復(fù)雜化。但原因并不是某個(gè)階層獲得利益少而產(chǎn)生了階層之間的緊張關(guān)系，而是在各階層普遍獲益的前提下，由于獲益差距明顯拉大甚至懸殊而導(dǎo)致的階層之間的關(guān)系緊張，以及由于權(quán)益受到侵害而產(chǎn)生的階層之間的關(guān)系緊張。(35)對(duì)農(nóng)民工階層而言，這種看法值得討論：第一，假定是獲益或普遍獲益，但一定不是合作共贏。改革開(kāi)放30多年來(lái)，農(nóng)民工為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)與他們的獲得是不公平的，甚至是剝奪性的不公平，比如，農(nóng)民工為城市政府增加GDP，絕大部分剩余價(jià)值都留在了城市，但他們卻不能與城市居民享有平等社會(huì)權(quán)利如醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等權(quán)利。這不是獲益或共贏，是制度性的剝奪。第二，獲益差距(其實(shí)是貧富差距)拉大只是產(chǎn)生階層關(guān)系緊張的原因之一，階層之間關(guān)系緊張的更深層的原因是由不合理、不平等的制度造成的，比如，城市居民與生活在城市中的農(nóng)民工階層形成兩個(gè)界限分明的群體——“斷裂社會(huì)”發(fā)生的“城市內(nèi)部戰(zhàn)爭(zhēng)”如增城事件(36)。第三，個(gè)體權(quán)益受害不能推及階層之間的緊張和對(duì)立。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差別，社會(huì)不平等是所有社會(huì)都存在的現(xiàn)象，但問(wèn)題是，這樣的不平等一定不是社會(huì)制度和社會(huì)政策不平等所導(dǎo)致，它更可能是基于財(cái)富和收入、聲望、權(quán)力等的不平等所造成。這與中國(guó)社會(huì)分層情況具有本質(zhì)的不同，因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)分層是對(duì)社會(huì)群體實(shí)施不同的社會(huì)制度和社會(huì)政策所導(dǎo)致的，如此，農(nóng)民工階層獲得更少的資源和機(jī)會(huì)，甚至無(wú)法獲得資源和機(jī)會(huì)。這種情況并非只是由于社會(huì)成員收入差距大、權(quán)力擴(kuò)張，或者，精英結(jié)盟(政治精英與資本精英結(jié)合、政治精英與文化精英結(jié)合等)，(37)根本的原因或者說(shuō)體制上的原因是，階層的產(chǎn)生和社會(huì)分化是由于體制制度原因，比如，戶(hù)籍制度所造成的先賦性權(quán)利不平等導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、社保等方面的制度性歧視和制度性剝奪，等等。

社會(huì)不平等與政治不平等之間是否存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，大致有兩種主張：一種認(rèn)為政治參與反映存在于社會(huì)之中的實(shí)際的社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等，或者說(shuō)，公民參與的水平不同，是源于他們所占有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益數(shù)量，占有的利益越大，公民參與政治的程度就越高越廣。另一種認(rèn)為，政治參與給各個(gè)群體提供了一個(gè)機(jī)會(huì)，使他們能利用這個(gè)機(jī)會(huì)，積極行使政治權(quán)力，減輕他們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失，并且在一定程度上補(bǔ)償這種損失。(38)對(duì)照中國(guó)現(xiàn)實(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等的確影響到公民參與的廣度和深度，比如，顯而易見(jiàn)的是，市民的政治參與比農(nóng)民工或農(nóng)民的政治參與要積極，但這種導(dǎo)致政治參與不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別更多的是由社會(huì)制度和社會(huì)政策造成的，也就是說(shuō)，他們之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別首先是由歧視性制度比如城鄉(xiāng)二元體制、戶(hù)籍制度等導(dǎo)致的，它造成農(nóng)民工階層職業(yè)地位、受教育水平、家庭收入等普遍低下，當(dāng)然會(huì)影響到他們的政治參與比率。其次，與市民比較，他們?cè)诔鞘信c政治沒(méi)有任何制度性聯(lián)系，沒(méi)有任何組織能夠接納，沒(méi)有任何組織可以依附，沒(méi)有利益表達(dá)權(quán)利，等等，他們的政治參與愿望以至于參與水平就不可能高。簡(jiǎn)而言之，若賦予農(nóng)民工階層政治參與機(jī)會(huì)，首先要實(shí)現(xiàn)制度平等和制度公平，在這個(gè)前提下，再討論他們政治參與的積極或消極問(wèn)題，在這個(gè)意義上，職業(yè)、財(cái)富、教育上的差別只是制度不平等的結(jié)果，而不是政治參與比率不高的原因，這是討論中國(guó)社會(huì)不平等與政治不平等之間對(duì)應(yīng)關(guān)系的邏輯前提和基本出發(fā)點(diǎn)。

農(nóng)民工階層是一個(gè)歷史現(xiàn)象，農(nóng)民工階層的政治權(quán)利不平等也是一個(gè)歷史現(xiàn)象。正因?yàn)槿绱?，農(nóng)民工階層政治權(quán)利的不平等問(wèn)題對(duì)中國(guó)政治發(fā)展將會(huì)(或已經(jīng))產(chǎn)生非常不確定的影響。亨廷頓說(shuō)，政治穩(wěn)定需要農(nóng)村的實(shí)質(zhì)性支持，或者說(shuō)，沒(méi)有得到農(nóng)村的支持，就沒(méi)有政治穩(wěn)定的可能性。(39)對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村的“不確定政治因素”正在大范圍和大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，或者說(shuō)，農(nóng)村的主體力量正在不斷向城市集結(jié)和集中。如此，農(nóng)民工階層或者成為一種影響政治和社會(huì)穩(wěn)定的消極力量，或者成為推動(dòng)中國(guó)政治發(fā)展的積極力量，并最終融入中國(guó)民主政治發(fā)展的歷史進(jìn)程當(dāng)中。這一切都取決于能否賦予農(nóng)民工階層以平等的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利以及政治參與的法治化與制度化。關(guān)于這一點(diǎn)，用不著成為一個(gè)政治家或政治學(xué)家就能明白。

收稿日期 2015-10-18

注釋?zhuān)?

①(28)(36)孫立平：“結(jié)構(gòu)固化背景下的散射型憤怒”，《信?！?span>2011年第11期。

②小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村工業(yè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的發(fā)展成為改革開(kāi)放以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)興的一個(gè)方向性問(wèn)題。1980年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，同步帶動(dòng)農(nóng)村建制鎮(zhèn)增長(zhǎng)。據(jù)國(guó)家建設(shè)部提供的相關(guān)數(shù)字顯示，到2003年底，全國(guó)共有建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)42000多個(gè)，其中建制鎮(zhèn)2萬(wàn)多個(gè)，集鎮(zhèn)22000多個(gè)，縣城以外的小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的總?cè)丝诩s1.91億。10年間約有1億的農(nóng)村人口先后落戶(hù)小城鎮(zhèn)，有力地促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展(數(shù)據(jù)來(lái)自文軍“重新認(rèn)識(shí)費(fèi)孝通的小城鎮(zhèn)理論”，《社會(huì)觀察》，2010年11月)。

③1990年代之后的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，費(fèi)孝通倡導(dǎo)的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，在理論上和實(shí)踐上遇到了許多新問(wèn)題，至上世紀(jì)末，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”實(shí)際被放棄。關(guān)于這方面的進(jìn)一步討論，可參見(jiàn)李培林著《社會(huì)改革與社會(huì)治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第180-182頁(yè)。

④⑤國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，發(fā)布時(shí)間：2015-04-29 09:30.

⑥張雨林：“小城鎮(zhèn)建設(shè)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1986年第4期。

⑦朱光磊等：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)各階層分析》，天津：天津人民出版社，1998年，第323頁(yè)。

⑧(11)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(下卷)，林榮遠(yuǎn)譯，上海：商務(wù)印書(shū)館，2010年，第246-262頁(yè)，第253-255頁(yè)。

⑨2004年中央一號(hào)文件說(shuō)，“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)是產(chǎn)業(yè)工人的一個(gè)重要組成部分”(《資料：2004年中央一號(hào)文件(全文)》，2012年1月30日，來(lái)源：新華網(wǎng))；陸學(xué)藝就認(rèn)為“農(nóng)民工成為體制外產(chǎn)業(yè)工人的主體”，其社會(huì)分層也沒(méi)有把農(nóng)民工單獨(dú)分類(lèi)，只是把農(nóng)民工歸于產(chǎn)業(yè)工人階層中的一個(gè)“相對(duì)獨(dú)立的群體”(參見(jiàn)陸學(xué)藝：《中國(guó)社會(huì)階層研究報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年，第21頁(yè))。

⑩(14)朱力：“農(nóng)民工階層的特征與社會(huì)地位”，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》，2003年第6期。

(12)科爾曼：《社會(huì)理論的基礎(chǔ)》(上)，鄧方譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1990年版，第92頁(yè)。

(13)陸益龍：“1949年后的中國(guó)戶(hù)籍制度：結(jié)構(gòu)與變遷”，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第2期。

(15)(38)安東尼·奧拉姆：《政治社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，杭州：浙江人民出版社，1989年，第342頁(yè)，第330-331頁(yè)。

(16)格倫斯基：《社會(huì)分層》，北京：華夏出版社，2005年，第123頁(yè)。

(17)朱海龍：“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)‘組織化’與政治參與”，《社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。

(18)(19)基思·?？怂梗骸墩紊鐣?huì)學(xué)》，陳琦等譯，北京：華夏出版社，2008年，第102-103頁(yè)，第107頁(yè)。

(20)秦暉認(rèn)為低人權(quán)表現(xiàn)為初級(jí)勞動(dòng)力在議價(jià)領(lǐng)域權(quán)利的喪失，和在勞動(dòng)力供給過(guò)剩及宏觀上國(guó)家的出口導(dǎo)向政策的作用下，工廠可以任意決定工人的工資、福利。(秦暉：“中國(guó)以‘低人權(quán)優(yōu)勢(shì)’造就驚人競(jìng)爭(zhēng)力”，南方新聞網(wǎng)，2008年7月8日。

(21)2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告

(22)新生代農(nóng)民工是指1980年及以后出生的農(nóng)民工。來(lái)自2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告：1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工12528萬(wàn)人，占農(nóng)民工總量的46.6％，占1980年及以后出生的農(nóng)村從業(yè)勞動(dòng)力的比重為65.5％。

(23)2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告，高中及以上農(nóng)民工占23.8％，比上年提高1個(gè)百分點(diǎn)。其中，外出農(nóng)民工中高中及以上的占26％，比上年提高1.6個(gè)百分點(diǎn)，本地農(nóng)民工高中及以上的占21.4％，比上年提高0.3個(gè)百分點(diǎn)。

(24)陳志武：“必須改革‘低人權(quán)優(yōu)勢(shì)’狀況”，鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)，2010年8月3日。

(25)李培林、陳光金、謝壽光、解讀中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所編：《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)：社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，北京：社科文獻(xiàn)出版社，2011年，http://www.21bcr.com/a/shiye/guancha/2011/0222/2347.html。

(26)(32)張靜：“通道變遷：個(gè)體與公共組織的關(guān)聯(lián)”，《學(xué)?！?span>2015年第1期。

(27)農(nóng)民工與移民的比較，有如下不同：1.中國(guó)的農(nóng)民工遷移是局部性的，以個(gè)體為單位，也有少量的以家庭為單位的，而西方移民的流動(dòng)是整體性的，是舉家遷移，以家庭為單位。2.中國(guó)的農(nóng)民工與土地保持著聯(lián)系，進(jìn)入城市是獲取新的利益的手段，在城鄉(xiāng)之間循環(huán)流動(dòng)，而西方以為的遷移是與原有的土地割斷了聯(lián)系，城市是其最終生存的目的，從農(nóng)村到城市的遷移是單向性的。3.中國(guó)的農(nóng)民工是漂移性的，始終無(wú)法融入城市社會(huì)結(jié)構(gòu)中，大多數(shù)人把城市作為暫時(shí)的棲身地，而西方的移民是投入性的，完全融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化各個(gè)領(lǐng)域，在城市社區(qū)落地生存下來(lái)。(參見(jiàn)朱力：“農(nóng)民工階層的特征與社會(huì)地位”，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第6期。)

(29)比如，根據(jù)省委政府和省進(jìn)城辦的要求，為確保漢中市“十二五”期間60萬(wàn)有條件農(nóng)村居民進(jìn)城落戶(hù)和2015年年內(nèi)轉(zhuǎn)移10.1萬(wàn)農(nóng)村居民進(jìn)城落戶(hù)的目標(biāo)圓滿(mǎn)完成，市人力資源和社會(huì)保障局、市公安局聯(lián)合發(fā)文，2015年向漢臺(tái)區(qū)下達(dá)10500人的農(nóng)村居民進(jìn)城落戶(hù)任務(wù)。

(30)中共中央十三五規(guī)劃建議，2015年11月3日，來(lái)源：新華通訊社。

(31)周慶智：“城鎮(zhèn)化建設(shè)與基層治理體制轉(zhuǎn)型”，《政治學(xué)研究》2015年第5期。

(34)貢斯當(dāng)：《古代人的自由與現(xiàn)代人的自由之比較》，《自由與社群》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1998年，第326頁(yè)。

(35)(37)陸學(xué)藝主編：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第287-289頁(yè)，第287-289頁(yè)。

(39)塞繆爾·亨廷頓：《變動(dòng)社會(huì)中的政治秩序》，北京：華夏出版社，1998年，第256-257頁(yè)。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、政治文化研究室主任）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版》2016年第55(1)期

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