——來自襄陽主城區(qū)周邊16個小城鎮(zhèn)的調(diào)查報告

上世紀(jì)90年代，湖北省襄陽市小城鎮(zhèn)建設(shè)一度成為全國的一面旗幟，中央媒體曾以“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”為主題，重點(diǎn)刊載播報過“襄陽經(jīng)驗”。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著襄陽及各縣（市）主城區(qū)步入發(fā)展變化快車道，鄉(xiāng)級集鎮(zhèn)由于諸種制約因素，相比主城區(qū)的快速崛起，發(fā)展相形見絀，差距愈拉愈遠(yuǎn)。去年底，中央城市工作會議為城鎮(zhèn)建設(shè)指明了發(fā)展方向與前行路徑，面對新形勢、新任務(wù)，如何順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時代趨勢，推動城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展和綠色崛起？對此，我們選擇襄陽主城區(qū)周邊16個鄉(xiāng)級集鎮(zhèn)（以下簡稱16鎮(zhèn)），運(yùn)用問卷調(diào)查、走訪座談、典型解剖、數(shù)據(jù)分析等方法進(jìn)行深入調(diào)研，形成了一些思考。

本次調(diào)研，我們設(shè)計了A、B兩份問卷調(diào)查表，A卷包括基本概況、社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、問題和建議等5大類35項內(nèi)容，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府據(jù)實填寫，共發(fā)放A卷16份，收回16份。B卷從關(guān)系群眾生產(chǎn)、生活的28個方面進(jìn)行意見征詢，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別選擇10名干部和20名居民如實填寫，共發(fā)放問卷480份，收回有效問卷426份（占88.75%）。大家對本級城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)M意的占39.4%，評價中等的占53.5%，反映較差的占7.1%。問卷共收到2000多條具體建議與意見，集中反映了干部群眾對本級城鎮(zhèn)的建設(shè)相當(dāng)關(guān)切，對下一步新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展充滿期待。

一、16鎮(zhèn)基本概況

本文對衛(wèi)星鎮(zhèn)的定義，是指在襄陽主城區(qū)周邊30公里范圍內(nèi)歷經(jīng)長期穩(wěn)定建制，立足本地資源稟賦，對主城區(qū)的聚集發(fā)展形成拱衛(wèi)之勢，既可充分接受主城區(qū)輻射，又可為主城區(qū)提供有效服務(wù)；既有一定特色產(chǎn)業(yè)與就業(yè)崗位，又有比較完備的公共設(shè)施體系，能夠圍繞承載中心城市人口集散和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而不斷發(fā)育壯大的具有相對獨(dú)立性的城鎮(zhèn)。

符合上述定義的衛(wèi)星鎮(zhèn)，有南漳縣的九集、武安，谷城縣的茨河，宜城市的小河、王集，襄城區(qū)的歐廟、臥龍、尹集，樊城區(qū)的牛首、太平店，襄州區(qū)的峪山、龍王、古驛、伙牌、雙溝、黃集，共計16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中，小河鎮(zhèn)是全國新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)鎮(zhèn)；臥龍、牛首、太平店、伙牌、雙溝、武安、小河7鎮(zhèn)是全國小城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)鎮(zhèn)；小河、九集、武安、歐廟、太平店、雙溝、黃集是省級中心鎮(zhèn)（其中小河、太平店、武安、雙溝4個鎮(zhèn)既是全國重點(diǎn)鎮(zhèn)又是省級中心鎮(zhèn)）。

16鎮(zhèn)版圖總面積3732.54平方公里，共有568個村（社區(qū)），總?cè)丝?23.35萬人，其中，10萬人以上的鎮(zhèn)有6個，6-8萬與8-10萬人的鎮(zhèn)各3個。在總?cè)丝谥校擎?zhèn)人口73.9萬人（含城鎮(zhèn)外來務(wù)工及流動人口），城鎮(zhèn)化率為59.9%，高于全市平均水平2.8個百分點(diǎn)。2015年，16鎮(zhèn)糧食總產(chǎn)量149.7萬噸，蔬菜總產(chǎn)量54.7萬噸，分別比2010年增長18.3%、28.7%，分別占全市總產(chǎn)量的29.6%、16.3%；地區(qū)生產(chǎn)總值467.76億元，公共財政收入6.25億元，社會消費(fèi)品零售總額183.78億元，全體居民人均可支配收入17442.4元，分別較2010年增長1.43倍、3.4倍、2.3倍、86.2%。

16鎮(zhèn)不僅具有其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)無可比擬的區(qū)位交通優(yōu)勢和快捷接受主城區(qū)經(jīng)濟(jì)、科教、文衛(wèi)、信息等輻射的先決條件，而且擁有良好的自然資源優(yōu)勢。共有耕地180.3萬畝，人均1.46畝，高于全市平均水平0.29個百分點(diǎn)；山場116.3萬畝、水域47.7萬畝，人均分別為0.94畝、0.39畝。16鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)集中分布著古隆中、黃家灣、中華紫薇園、承恩寺、鹿門寺、七里山、長壽島等重點(diǎn)景區(qū)十多處。作為主城區(qū)的后花園，休閑農(nóng)業(yè)觀光旅游遍地開花，各種類別的“農(nóng)家樂”已掛牌1237家。

二、十六鎮(zhèn)的發(fā)展特點(diǎn)

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)有力。“十二五”期間，16鎮(zhèn)用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投資24.27億元，其中，在省、市、縣（市區(qū)）三級爭取資金投入20.81億元，鎮(zhèn)本級投入3.46億元，分別比“十一五”時期增長32.5%、40.1%；在總投入中，用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金占60%，用于旅游文化設(shè)施建設(shè)的資金占16%，用于功能性特色鎮(zhèn)建設(shè)的資金占24%。截止2015年，16鎮(zhèn)城區(qū)街道總長839.1公里，鎮(zhèn)區(qū)下水道總長239.2公里，分別較2010年凈增397和117.4公里；鎮(zhèn)區(qū)綠化總面積43.58萬平方米(綠化率13.58%)，較2010年增長42.4%；鎮(zhèn)區(qū)居民小游園達(dá)31個，比2010年凈增24個。16鎮(zhèn)中心城區(qū)建成區(qū)總面積113.1平方公里，較2010年凈增38.7平方公里，其中10平方公里以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有3個（九集、伙牌、尹集）。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的改善和城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，帶來了人口集聚度的提高。2015年，16鎮(zhèn)城區(qū)常住人口61.3萬人，流動人口10.1萬人，外來務(wù)工人口2.5萬人，分別比2010年增長28.2%、30.1%和38.6%，較好發(fā)揮了小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力、吸納農(nóng)民就近就業(yè)的作用。

（二）特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效明顯。16鎮(zhèn)緊密結(jié)合重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)鎮(zhèn)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等創(chuàng)建活動，充分利用和發(fā)揮本鎮(zhèn)優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展、土地集約利用、承接主城區(qū)功能轉(zhuǎn)移、服務(wù)中心城市等方面取得了明顯成效。

——發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)興鎮(zhèn)。通過建設(shè)農(nóng)業(yè)綜合示范區(qū)和特色產(chǎn)業(yè)基地，探索依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)助推城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路子。雙溝、小河、峪山、茨河、尹集等鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“工農(nóng)結(jié)合、產(chǎn)城結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合”的思路，打破村域界限，整體布局產(chǎn)業(yè)項目，將農(nóng)業(yè)特色基地建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)建設(shè)和農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合起來，實施產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，農(nóng)民向新社區(qū)集中，全面推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營管理、投入機(jī)制、新社區(qū)管理、社會保障機(jī)制等方面的創(chuàng)新，促進(jìn)了“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，雙溝鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚了正大飼料、南燕油脂、福新悅食品等20多個重大項目，成為鄂西北糧油、飼料集散中心，被農(nóng)業(yè)部命名為“農(nóng)產(chǎn)品加工示范基地”；小河鎮(zhèn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園吸納投資1.3億元，已完成2000畝核心區(qū)一期建設(shè)任務(wù)，所開發(fā)的綠色水稻高效種養(yǎng)示范基地、超級稻種植示范等12個項目，可輻射帶動周邊10萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)；峪山鎮(zhèn)引進(jìn)正大集團(tuán)、金旭爵士、襄大農(nóng)牧等大型養(yǎng)殖企業(yè)，全鎮(zhèn)年出欄生豬22.5萬頭，成為全省生豬養(yǎng)殖第一大鎮(zhèn)；茨河鎮(zhèn)堅持綠色理念，持續(xù)不斷建設(shè)油茶基地，形成2萬畝規(guī)模，成為全省油茶第一大鎮(zhèn)。尹集鄉(xiāng)全域規(guī)劃建設(shè)新型社區(qū)，成為全省21個“四化同步”示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)之一。上述5鎮(zhèn)共新建新社區(qū)12處,吸納8.5萬農(nóng)民入住。同時,歐廟、王集兩鎮(zhèn)利用漢江兩岸沙土適宜麥冬種植的優(yōu)勢，堅持常年種植麥冬3萬畝左右，成為全國三大麥冬生產(chǎn)基地之一，產(chǎn)量占全國70%。九集、武安兩鎮(zhèn)發(fā)揮主產(chǎn)水稻優(yōu)勢，將“梅園米業(yè)”培植成了全國稻米生產(chǎn)重點(diǎn)骨干企業(yè)和省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。龍王鎮(zhèn)著力建設(shè)茅臺集團(tuán)有機(jī)小麥基地，被譽(yù)為“襄陽小麥第一鎮(zhèn)”。據(jù)初步統(tǒng)計，上述10鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)共流轉(zhuǎn)土地32.6萬多畝；通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，集聚生產(chǎn)要素，集約利用土地，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展注入了生機(jī)與活力。

——承接主城區(qū)功能強(qiáng)鎮(zhèn)?；锱?、牛首、雙溝3鎮(zhèn)，充分發(fā)揮分擔(dān)主城區(qū)功能的重要作用，全面承接中心城區(qū)“兩改兩遷”（棚戶區(qū)、城中村改造，工廠、市場搬遷），主動融合，借力發(fā)展，構(gòu)建工業(yè)、商貿(mào)和交通物流產(chǎn)業(yè)體系,與主城區(qū)形成互補(bǔ)共興格局。目前，牛首、雙溝兩鎮(zhèn)共承接專業(yè)市場轉(zhuǎn)遷44家，牛首鎮(zhèn)已經(jīng)形成了樊西綜合市場聚集區(qū)和汽車、大型機(jī)械、鋼材市場集聚區(qū)；雙溝鎮(zhèn)形成了農(nóng)副產(chǎn)品專業(yè)市場集聚區(qū)；伙牌鎮(zhèn)全面承接主城區(qū)紡織工業(yè)遷入，吸納投資150多億元，規(guī)劃興建占地22.8平方公里的新型紡織工業(yè)園區(qū)，目前已入駐紡織工業(yè)項目68個，另有13家在建項目；加之所承接的襄州區(qū)工業(yè)項目布局，在短短四五年內(nèi)，崛起為一座現(xiàn)代化的工業(yè)新鎮(zhèn)。這3個鎮(zhèn)對主城區(qū)部分功能轉(zhuǎn)移的承接，不僅從根本上解決了主城區(qū)長期以來形成的產(chǎn)業(yè)布局不合理、進(jìn)出貨物造成交通擁堵、影響居民生活環(huán)境等問題，而且?guī)恿吮炬?zhèn)房地產(chǎn)、交通物流等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移有了新的門路。據(jù)統(tǒng)計，牛首、雙溝兩鎮(zhèn)通過承接主城區(qū)專業(yè)市場轉(zhuǎn)移，全部投入使用后，各類市場門店將達(dá)6300多家，從業(yè)人員可達(dá)1.68萬人?；锱乒I(yè)園區(qū)的聚集，使規(guī)模以上企業(yè)由2010年的24家增加到33家，2015年實現(xiàn)工業(yè)增加值12.1億元，較2010年增長2.7倍。通過對主城區(qū)功能的承接與分擔(dān)，3鎮(zhèn)不僅增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)實力，提升了小城鎮(zhèn)建設(shè)檔次，而且加快了與主城區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的融合互動，實現(xiàn)了在錯位發(fā)展中推動城鎮(zhèn)化。

——培植旅游業(yè)靚鎮(zhèn)。旅游資源聚集度高、休閑游吸引力強(qiáng)是襄陽主城區(qū)衛(wèi)星鎮(zhèn)的優(yōu)勢所在。尹集、臥龍、茨河、牛首等鎮(zhèn)注重發(fā)揮這一獨(dú)特優(yōu)勢，緊盯古隆中、黃家灣、娘娘洞、承恩寺、長壽島等景區(qū)雙休日游客扎堆、餐飲需求旺盛等有利條件，在興辦采摘園、垂釣、民俗表演等農(nóng)家樂，保持“雙休樂農(nóng)家”旅游消費(fèi)熱度持續(xù)不減的同時，進(jìn)一步培植放大旅游資源，形成長久見益項目。尹集鄉(xiāng)按照發(fā)展“田園新城”的理念，引進(jìn)花卉園林企業(yè)投資近20多億元，分別在集鎮(zhèn)近郊和五個新社區(qū)建成了中華紫薇園、黃家灣生態(tài)森林公園、青龍灣生態(tài)休閑旅游度假區(qū)、“國粹花城”、現(xiàn)代林業(yè)高科技示范園等鄉(xiāng)村休閑旅游項目，實現(xiàn)了一區(qū)一景，全域皆景。臥龍鎮(zhèn)著眼于放大隆中效應(yīng)，規(guī)劃新建鳳凰溫泉度假村、九天娘娘洞、同源古鎮(zhèn)等一批旅游休閑項目；茨河鎮(zhèn)側(cè)重開發(fā)腐乳、承恩山泉、貢米和高檔茶油“吉祥四寶”特色旅游產(chǎn)品。上述4鎮(zhèn)通過圍繞重點(diǎn)景區(qū)延伸“農(nóng)家樂”開發(fā)，厚植新的旅游資源優(yōu)勢，著力打造成主城區(qū)的“后花園”和“城市客廳”，不僅扮靚了小城鎮(zhèn)，增強(qiáng)了衛(wèi)星鎮(zhèn)的美譽(yù)度，還實現(xiàn)了農(nóng)民就近就業(yè)，增加收入，帶動發(fā)展。

（三）鎮(zhèn)域綜合實力顯著提升。16鎮(zhèn)立依靠獨(dú)有的“近水樓臺”，按照市場導(dǎo)向，為主城區(qū)精準(zhǔn)提供農(nóng)產(chǎn)品需求服務(wù)，承接主城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，興辦工業(yè)商貿(mào)企業(yè)，促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升了鎮(zhèn)域綜合實力。調(diào)查顯示，2015年，16鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量占城區(qū)（含襄州區(qū)）經(jīng)濟(jì)總量的18.1%，其中，50億元以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)有3個，30-50億元鄉(xiāng)鎮(zhèn)有4個，10-30億元鄉(xiāng)鎮(zhèn)有6個；地方財政總收入占主城區(qū)總量（含襄州區(qū)）的4.2%，其中，億元以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)有3個（伙牌、雙溝、尹集），千萬級鄉(xiāng)鎮(zhèn)有12個，成為所在縣（市、區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。在產(chǎn)業(yè)層級上，16鎮(zhèn)一、二、三產(chǎn)比例從2010年的69.2%：16.2%：14.6%，優(yōu)化調(diào)整為2015年的45.6%：31.7%：22.7%；其中，工業(yè)總產(chǎn)值“十二五”末突破400億元，占主城區(qū)（含襄州區(qū)）工業(yè)總產(chǎn)值的11%；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)190個，比2010年凈增104家。根據(jù)問卷調(diào)查，居民對水電、通訊、出行、購物、買菜、入學(xué)、就醫(yī)、居住條件等滿意度都超過了75%。從我們實地走訪的九集、小河、茨河、峪山等8個鎮(zhèn)的情況看，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)（基地）項目、交通與人居環(huán)境等重點(diǎn)工作都得到了深入推進(jìn)；教育、衛(wèi)生、社保等民生工程及社會事業(yè)得到了長足發(fā)展，居民生產(chǎn)生活條件明顯改善。特別是九集、小河、茨河等鎮(zhèn)，以完善城鎮(zhèn)功能為重點(diǎn)，突出規(guī)劃引領(lǐng)、建管同步，城鎮(zhèn)干凈衛(wèi)生，一派繁榮景象。在與雙溝、伙牌、牛首、龍王等鎮(zhèn)干部的座談中也了解到，這些鎮(zhèn)堅持以項目帶動、園區(qū)引領(lǐng)、綠色發(fā)展為重點(diǎn)，把品牌戰(zhàn)略作為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效途徑，使經(jīng)濟(jì)與民生事業(yè)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與要素集聚能力都得到了顯著提升。

三、16鎮(zhèn)發(fā)展中的問題

（一）規(guī)劃編制滯后

調(diào)查表明，16鎮(zhèn)只有少數(shù)鎮(zhèn)按照新型城鎮(zhèn)化的要求進(jìn)行了總體規(guī)劃編制，大多數(shù)鎮(zhèn)的規(guī)劃還停留在粗線條、淺層次水平，不僅沒有全域村莊建設(shè)規(guī)劃，更沒有城鎮(zhèn)控制性和修建性詳細(xì)規(guī)劃。同時，主城區(qū)的建設(shè)規(guī)劃與周邊衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃存在脫節(jié)、斷裂問題，沒有把衛(wèi)星鎮(zhèn)納入主城區(qū)的有機(jī)統(tǒng)一體進(jìn)行頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃，致使主城區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中“各唱各調(diào)，各吹各號”。由于規(guī)劃科學(xué)性、系統(tǒng)性、前瞻性不夠，衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)普遍缺乏有效的規(guī)劃指導(dǎo)，由此帶來了三個方面的突出問題。

一是城鎮(zhèn)空間形態(tài)雜亂。有的鎮(zhèn)一味進(jìn)行城鎮(zhèn)擴(kuò)張，而連基礎(chǔ)性的城鎮(zhèn)功能分區(qū)及排水、排污、供水、供氣等專業(yè)規(guī)劃都缺乏，既浪費(fèi)了土地資源，又加劇了生態(tài)環(huán)境方面的壓力；有的鎮(zhèn)亂建、違建現(xiàn)象難以控制，城鎮(zhèn)住宅大多為居民自建的“筒子樓”，建筑密度大，樓房間距小，采光通風(fēng)條件不佳，既不利提高居民生活品質(zhì)，又為高水準(zhǔn)建設(shè)小城鎮(zhèn)留下了隱患。

二是基礎(chǔ)設(shè)施不能共享。部分衛(wèi)星鎮(zhèn)發(fā)展很快，早已突破了原有規(guī)劃，但因為規(guī)劃修編沒有跟上，難以進(jìn)行整體布局，以致在公用設(shè)施建設(shè)上各自為政，搞低水平重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)。如，伙牌、尹集、牛首3鎮(zhèn)基本與主城區(qū)聯(lián)在了一起，但由于缺乏整體規(guī)劃，市區(qū)供水、供電、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施不能與之共享，與主城區(qū)融入程度不高，各鎮(zhèn)不得不另起爐灶進(jìn)行水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成一定浪費(fèi)。

三是規(guī)劃權(quán)威性不強(qiáng)。16鎮(zhèn)中絕大多數(shù)城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)容、深度沒達(dá)到相關(guān)規(guī)范要求，更未通過法律程序?qū)徟?。這樣，部分鎮(zhèn)受政績觀和開發(fā)利益的影響，把規(guī)劃的權(quán)威性、重要性丟在一邊，不嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，甚至隨意變更規(guī)劃方案，致使過度開發(fā)、無序建設(shè)、違規(guī)建房等現(xiàn)象普遍存在。據(jù)太平店、牛首鎮(zhèn)反映，兩鎮(zhèn)約有2.5萬多戶居民建房都未辦理“三證”（規(guī)劃許可證、土地使用證、房產(chǎn)證），居民相互攀比違規(guī)建房，村莊規(guī)劃失去作用。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高

一是城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施配套不夠。16鎮(zhèn)中，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積在5平方公里以下的占9個，人口在1萬人以下的占7個；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套欠缺，道路、綠化、電力、雨污管網(wǎng)、燃?xì)夤艿馈⒅悄芑芫W(wǎng)建設(shè)或因資金瓶頸，或因缺乏剛性規(guī)劃，“打起哪，唱起哪”，統(tǒng)一配套水平低；人均公園綠地面積、城區(qū)用水用氣普及率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于主城區(qū)水平；在出行方面，只有尹集、臥龍、牛首、太平店、黃集、伙牌6個鎮(zhèn)實行了城鄉(xiāng)公交一體化，其余10鎮(zhèn)均未享受到便利的城市公交服務(wù)。由于城鎮(zhèn)規(guī)模較小、城鎮(zhèn)配套設(shè)施不夠完善，衛(wèi)星鎮(zhèn)的集聚、輻射功能發(fā)揮不充分，資源吸納能力小，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，就業(yè)門路狹窄，農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移步伐不快。

二是社會保障能力與公共服務(wù)不足。調(diào)查顯示，16鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險常住人口覆蓋率尚不足80%，2.5萬名外來務(wù)工人員，在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障、住房保障等基本公共服務(wù)和社會福利方面，都沒有享受或沒有完整享受到市民化待遇。共公文化體育資源總量不足，16鎮(zhèn)僅有少量文化書屋，80%的社區(qū)沒有文化、體育活動場地。同時，衛(wèi)星鎮(zhèn)與主城區(qū)、與所管轄的村莊享有的公共服務(wù)呈“倒金字塔”型，存在著嚴(yán)重不均衡問題。各項公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)資源主要集中于主城區(qū)，服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于衛(wèi)星鎮(zhèn)；而衛(wèi)星鎮(zhèn)的公共服務(wù)質(zhì)量又高于村莊，村莊建設(shè)存在著“有新房子沒有新環(huán)境，有新發(fā)展沒有新生活，有新農(nóng)村沒有新農(nóng)民”的狀況。問卷調(diào)查顯示，居民對安全飲水、小孩入托、文體活動、街區(qū)環(huán)境等意見較大，滿意度不到40%。

三是環(huán)保設(shè)施建設(shè)滯后，環(huán)境污染治理乏力。16鎮(zhèn)普遍缺乏完備的城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理設(shè)施，沒有一個城鎮(zhèn)有完整的市政排水管網(wǎng)并實行雨污分流，沒有一個城鎮(zhèn)建設(shè)污水處理廠，產(chǎn)生的生活污水直接排入河道；環(huán)保機(jī)構(gòu)不健全，城鎮(zhèn)保潔、垃圾收集、分類、清運(yùn)缺乏長效營運(yùn)機(jī)制。作為主城區(qū)的衛(wèi)星鎮(zhèn)，還面臨著愈來愈嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染與主城區(qū)轉(zhuǎn)遷工業(yè)的污染問題。一方面，16鎮(zhèn)多為農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，圍繞主城區(qū)的消費(fèi)需求提供更加豐富的農(nóng)產(chǎn)品勢在必行，因而大田生產(chǎn)使用的農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜和規(guī)?；男笄蒺B(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)等帶來的土壤、水體污染“公害”難除，不僅影響到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，也對衛(wèi)星鎮(zhèn)和主城區(qū)形成難以根治的包圍之勢。另一方面，主城區(qū)工業(yè)轉(zhuǎn)遷近郊及大型磷化工業(yè)企業(yè)布局，增加了部分衛(wèi)星鎮(zhèn)的污染壓力。如遷至余家湖的化工工業(yè)園，遷至伙牌的紡織工業(yè)園，擬在武安鎮(zhèn)布局的磷化工業(yè)園等，還有部分鎮(zhèn)的小型私營工廠，因治污投入不足，生產(chǎn)排放的污水、廢氣、廢渣等，都對衛(wèi)星城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活環(huán)境構(gòu)成危害。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)

一是傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢減弱。16鎮(zhèn)多為農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，作為傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，雖有主城區(qū)廣闊的消費(fèi)市場做后盾，但由于農(nóng)業(yè)比較效益低下，加之農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場選擇多樣化，致使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢持續(xù)減弱，甚至越是農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，財政收入越低，經(jīng)濟(jì)越是難有起色。如九集、王集、歐廟、龍王4鎮(zhèn)均為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大鎮(zhèn)，但2015年其公共財政收入在16鎮(zhèn)中分別排名第15、14、11（歐廟、龍王并列）位。調(diào)查還顯示，16鎮(zhèn)2015年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值168.5億元，占全市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的23.2%，人均農(nóng)業(yè)總值13660元,高于全市平均水平12.2%，但16鎮(zhèn)人均財政收入僅為506.6元,比全市平均水平569元低62.4元。

二是新興產(chǎn)業(yè)實力尚未形成。16鎮(zhèn)在承接主城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)遷、圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實施轉(zhuǎn)型發(fā)展上雖有一定成效，但新興產(chǎn)業(yè)尚未形成實力，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分，特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，支撐作用不夠明顯。有的鎮(zhèn)甚至轉(zhuǎn)型乏力，如上世紀(jì)90年代被授予“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)之星”的太平店鎮(zhèn)，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與化纖產(chǎn)業(yè)萎縮，轉(zhuǎn)型發(fā)展跟進(jìn)不夠，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足，曾經(jīng)的耀眼之星如今已是“黯然失色”。由于新興產(chǎn)業(yè)成長不充分，總體看來，16鎮(zhèn)的綜合經(jīng)濟(jì)實力不盡人意，在全省甚至全市都沒有一個叫得響的經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)承載力、集聚力以及對農(nóng)村富余勞動力的吸納力等等，與衛(wèi)星鎮(zhèn)所處的地位、應(yīng)發(fā)揮的作用還有較大差距。

三是產(chǎn)業(yè)定位不夠準(zhǔn)確。16鎮(zhèn)中，除伙牌、雙溝、小河工業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有起色，尹集、臥龍旅游發(fā)展有亮點(diǎn)，牛首商貿(mào)物流發(fā)展有前景，峪山養(yǎng)殖業(yè)和茨河油茶發(fā)展在全省有位次外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚沒有找到適合自己并能作為未來發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)定位，大多數(shù)鎮(zhèn)以初級資源加工業(yè)為產(chǎn)業(yè)主體,缺乏深層次的產(chǎn)業(yè)開發(fā),資金密集、勞動力密集的產(chǎn)業(yè)相對薄弱，相互間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，同質(zhì)化競爭明顯，地域、城鎮(zhèn)間產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作程度低。如王集、歐廟兩鎮(zhèn)的麥冬產(chǎn)業(yè)缺乏合作，相互競爭壓價拋售粗級產(chǎn)品，而未能攜手進(jìn)行深加工開發(fā)，賺取附加值，實現(xiàn)高效益。再如，茨河、九集、臥龍、歐廟、峪山等鎮(zhèn)都在打鄉(xiāng)村旅游牌，卻沒有一家能夠做到在全市有地位、全省有影響。

（四）建設(shè)資金與用地指標(biāo)匱乏

一是鄉(xiāng)級自身投入乏力。長期以來，鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)建設(shè)主要依靠自身投入，而受制于現(xiàn)行管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有財權(quán)，不是一級完整意義上的政府，其實現(xiàn)的稅收在上繳縣級財政統(tǒng)籌預(yù)決算時，一直奉行的是保人頭經(jīng)費(fèi)而無建設(shè)資金，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏有效的城鎮(zhèn)建設(shè)調(diào)控手段，一批衛(wèi)星鎮(zhèn)基本處于“討米”搞建設(shè)、湊合搞建設(shè)的“自生自滅”狀態(tài)。調(diào)查表明，“十二五”期間，16鎮(zhèn)本級政府用于小城鎮(zhèn)建設(shè)的投資僅為3.45億元，每鎮(zhèn)年均投入只有431.3萬元。

二是投融資渠道單一。近年來，各級均把主要財力放在中心城區(qū)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)上，由于“兩頭熱、中間冷”，鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)建設(shè)項目列入國家“籠子”的少，政策性資金支持少。盡管16鎮(zhèn)有10個鎮(zhèn)被列入國家小城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和省級中心鎮(zhèn)，但2015年向國家、省市（縣市區(qū)）爭取的城鎮(zhèn)建設(shè)資金只有8000多萬元。國家、省市對小城鎮(zhèn)建設(shè)融資政策不明確，城鎮(zhèn)周邊土地資源屬于集體所有、農(nóng)戶承包，土地管理紅線較多，抵押融資既無明確政策，也有金融風(fēng)險，加之城鎮(zhèn)公用設(shè)施的公益性決定了其向社會融資的可行性低。因此，衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)資金捉襟見肘，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)緩慢。

三是歷史債務(wù)包袱沉重。調(diào)查顯示，2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革，16鎮(zhèn)鎖定歷史債務(wù)總額為16.15億元，其中鎮(zhèn)級債務(wù)7.32億元，鎮(zhèn)均4574.6萬元；村級債務(wù)8.83億元，村均債務(wù)達(dá)155.5萬元。歷史債務(wù)遺留問題久不化解，成為制約衛(wèi)星鎮(zhèn)發(fā)展的一塊心病，致使各鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)建設(shè)上不敢“輕舉妄動”，唯恐“老債未還，新債又添”。

四是用地指標(biāo)受限。市、縣兩級在土地指標(biāo)分配時，往往優(yōu)先滿足本級中心城區(qū)建設(shè)用地，部分衛(wèi)星鎮(zhèn)不僅用地指標(biāo)受限，而且用地指標(biāo)還被嚴(yán)重擠占。如，在東津新區(qū)建設(shè)中，從峪山、尹集等周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)用了大部分土地指標(biāo)，致使這些鎮(zhèn)連續(xù)幾年來都在以遷村騰地辦法填補(bǔ)用地指標(biāo)，卻仍然缺乏城鎮(zhèn)建設(shè)用地，制約了一些招商引資項目的落地發(fā)展。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制僵化

一是職能與職責(zé)不對等。2003年實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，將負(fù)有服務(wù)、管理職能的城建所、農(nóng)技站、文化站等七站八所一律改為以錢養(yǎng)事的社會性組織，致使人員分散，經(jīng)費(fèi)短缺，業(yè)務(wù)弱化，服務(wù)管理虛化，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)管理。以太平店鎮(zhèn)為例，綜合配套改革將城建分局改制為城建服務(wù)中心，在職員工12人，以民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)承擔(dān)著全鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)、禁違拆違、環(huán)衛(wèi)綠化等數(shù)十項村鎮(zhèn)建設(shè)管理工作，每年的養(yǎng)事經(jīng)費(fèi)不足以職工發(fā)工資、買社保，中心不得不以每月700元的低薪聘用老弱病殘者清掃街道，城鎮(zhèn)建管面臨經(jīng)費(fèi)保障不足、人員清黃不接、專業(yè)素質(zhì)難以適應(yīng)的崩潰境地。調(diào)查表明，16鎮(zhèn)普遍存在村鎮(zhèn)建設(shè)管理、執(zhí)法不到位問題，違法占地和違章建房屢禁不止。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，凡是涉及職能部門利益的政策，都無法有效執(zhí)行；所擔(dān)負(fù)的計生、綜治、維穩(wěn)、環(huán)保以及安全生產(chǎn)、廉政黨風(fēng)建設(shè)等八項工作，每項都是“一票否決”考核，責(zé)任剛性，權(quán)力弱小。在城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地征用、房屋拆遷等方面，既無財政支配權(quán)和執(zhí)法權(quán)，也無強(qiáng)力調(diào)控手段，推進(jìn)落實難度很大。

二是行政體制雙重化。襄城、樊城與其他縣（市、區(qū)）在行政體制管理方面一直是雙重標(biāo)準(zhǔn)，縣（市、區(qū)）財政體制省級垂管，縣域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入全省統(tǒng)一考核，而2個城區(qū)財政體制由市統(tǒng)管，各項考核也未在列全省，導(dǎo)致在向省爭取項目、資金方面難以享受同等待遇，直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。比如，2001年從襄州分別劃歸襄城、樊城管轄的歐廟、臥龍、太平店、牛首4鎮(zhèn)，15年來，向省、市爭取的發(fā)展項目資金較原管轄地約少80%。而納入城區(qū)管理體制后，這些鎮(zhèn)既不能享受襄州區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行的稅收返還政策，也未享受到與主城區(qū)同等的公共服務(wù)。近年，襄州區(qū)為了扶持鎮(zhèn)域發(fā)展，發(fā)揮自有財政調(diào)配、調(diào)控作用，2015年對所屬的峪山、雙溝、伙牌、古驛、黃集、龍王6個衛(wèi)星鎮(zhèn)共計返還稅收4500萬元，鎮(zhèn)均750萬元，有力支持了這些鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。而劃至襄城、樊城管轄的歐廟、臥龍、太平店、牛首4鎮(zhèn)，區(qū)財政只保干部工資，沒有任何其他建設(shè)資金預(yù)算。同時，城區(qū)共公服務(wù)資源配置嚴(yán)重不均衡，太平店、牛首2鎮(zhèn)城區(qū)規(guī)模為15.5平方公里，而其每年的環(huán)衛(wèi)投入?yún)^(qū)財政僅僅撥付80萬元，還不到主城區(qū)3平方公里街道環(huán)衛(wèi)投入的五分之一。從實地調(diào)研情況看，上述4鎮(zhèn)行政區(qū)域隸屬變更后，城鎮(zhèn)面貌沒有發(fā)生重大變化，尤其是歐廟、太平店十多年來山河依舊、不進(jìn)則退。

三是干部職數(shù)不匹配。行政資源配置僵化，部分地方?jīng)]有根據(jù)實際工作需要科學(xué)設(shè)置、合理配備干部職數(shù)。如歐廟鎮(zhèn)版土面積183平方公里，共有50個村、10.58萬人，但在鎮(zhèn)級領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)與干部職數(shù)配比上，卻與版土面積相差懸殊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處同等設(shè)置，導(dǎo)致干部工作苦樂不均，積極性受挫。同時，16鎮(zhèn)干部隊伍普遍老化，平均年齡超過45歲，干部梯次結(jié)構(gòu)失衡；各項社會事業(yè)專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏。

四、加快衛(wèi)星鎮(zhèn)發(fā)展的對策建議

建設(shè)好、發(fā)展好襄陽主城區(qū)周邊衛(wèi)星鎮(zhèn)，不僅對推進(jìn)全市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有著積極的示范引領(lǐng)作用，而且對更好集聚各類要素，實現(xiàn)主城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)融合發(fā)展，加速省域副中心城市建設(shè)有著重要的促進(jìn)作用。讓衛(wèi)星鎮(zhèn)富起來、美起來、亮起來，必須以“五大發(fā)展”理念為指導(dǎo)，以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)，以輻射帶動為途徑，進(jìn)一步明確發(fā)展定位，通過政府推動、產(chǎn)業(yè)促動，市場拉動，充分釋放衛(wèi)星鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)、承載產(chǎn)業(yè)、造福百姓的聚集和輻射功能，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)實力增強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、保障服務(wù)完善、居民宜居宜業(yè)目標(biāo)。

（一）著力規(guī)劃統(tǒng)籌，優(yōu)化城鄉(xiāng)一體化布局。建議市委、市政府將16鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃納入與主城區(qū)一體化發(fā)展的范疇，按照新型城鎮(zhèn)化指引的“四化（城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）同步”要求，成立規(guī)劃專班，設(shè)立專項經(jīng)費(fèi)，組織16鎮(zhèn)所在縣（市、區(qū)）系統(tǒng)梳理其區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，并根據(jù)其所處的區(qū)位與交通優(yōu)勢、資源與環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)與人口規(guī)模等因素，著眼于今后10—20年的發(fā)展，通盤考量主城區(qū)與衛(wèi)星鎮(zhèn)的總體布局與發(fā)展規(guī)模、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)差別化發(fā)展等，準(zhǔn)確定位各鎮(zhèn)發(fā)展方向，合理劃分“都市圈—主城區(qū)—衛(wèi)星鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”的發(fā)展梯度，科學(xué)制訂、統(tǒng)一修編16鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃等一系列配套規(guī)劃，全面完善城鎮(zhèn)控制性詳規(guī)；配套做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等專項規(guī)劃編制。各項規(guī)劃設(shè)計力求堅持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，既突出各鎮(zhèn)特色優(yōu)勢，又具有預(yù)見性和可操作性。各項規(guī)劃制訂、修編完成后，必須以縣、鎮(zhèn)兩級人代會形式予以法定認(rèn)可，不得隨意變更，確保規(guī)劃實施的連貫性。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，增強(qiáng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)實力。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)必須產(chǎn)業(yè)興。16鎮(zhèn)應(yīng)緊盯全市鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“第一方陣”，進(jìn)一步明晰產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，堅持一業(yè)為主，多業(yè)驅(qū)動，產(chǎn)城融合，突破性發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)強(qiáng)鎮(zhèn)富民。一是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范型產(chǎn)業(yè)體系。支持雙溝、小河、九集等鎮(zhèn)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)為平臺，推進(jìn)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、社會化服務(wù)，大力推廣“一高三新”農(nóng)業(yè)，發(fā)展生態(tài)、有機(jī)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范板塊，形成融高效種養(yǎng)、育苗組培工廠、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技館（博覽館、專家院士站）、農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)中心、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)產(chǎn)品交易市場、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用等為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，通過培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，真正把農(nóng)業(yè)做精做強(qiáng)、做出高效。二是構(gòu)建資源開發(fā)型產(chǎn)業(yè)體系。支持武安、九集、茨河、峪山、龍王、黃集、古驛、歐廟、王集等鎮(zhèn)利用土地資源廣闊與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的優(yōu)勢，圍繞糧食、果蔬、畜禽養(yǎng)殖、油茶、麥冬等大宗農(nóng)產(chǎn)品，以建設(shè)綠色高效的郊區(qū)型、外向型、品牌型農(nóng)業(yè)為方向，推進(jìn)農(nóng)業(yè)資源規(guī)?；?、生態(tài)化、綠色化、特色化開發(fā)，連片打造優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品系列，形成休閑觀光農(nóng)業(yè)、高品質(zhì)養(yǎng)殖業(yè)、特種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，進(jìn)一步唱響“梅園米業(yè)”、“茅臺集團(tuán)有機(jī)小麥基地”、“中國麥冬之鄉(xiāng)”、“湖北第一油茶大鎮(zhèn)”、“湖北第一畜牧大鎮(zhèn)”和“襄陽優(yōu)質(zhì)菜籃子基地”等一批有質(zhì)量、有效益的農(nóng)業(yè)品牌。三是構(gòu)建工業(yè)帶動型產(chǎn)業(yè)體系。支持伙牌、太平店等鎮(zhèn)發(fā)展紡織、汽車零部件、環(huán)保建材等工業(yè)門類，堅持依靠科技加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，尤其是紡織工業(yè)要培育一批以“際華.三五四二”為代表的馳名品牌，形成從織布到成衣、從粗級產(chǎn)品到終端消費(fèi)品的系列產(chǎn)品，重樹襄陽紡織工業(yè)強(qiáng)市形象，拉動鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。四是構(gòu)建商貿(mào)物流型產(chǎn)業(yè)體系。支持牛首、雙溝等鎮(zhèn)加快建設(shè)和完善市區(qū)轉(zhuǎn)遷的各類市場與物流產(chǎn)業(yè)園，積極引入物流金融等高端服務(wù)業(yè)，搭建覆蓋城鄉(xiāng)的信息平臺和電子商務(wù)平臺，優(yōu)化商貿(mào)、物流網(wǎng)點(diǎn)布局，打造輻射鄂豫川陜毗鄰地區(qū)商貿(mào)、物流大鎮(zhèn)。五是構(gòu)建旅游拉動型產(chǎn)業(yè)體系。支持尹集、臥龍、茨河、古驛、龍王等鎮(zhèn)挖掘歷史文化資源，加快文化旅游業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)推進(jìn)中華紫薇園、黃家灣、九天娘娘洞、承恩寺、龍王古墓群、長壽島等旅游項目的深度開發(fā)，打響文化旅游品牌；推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)體驗風(fēng)情園建設(shè)，提升“農(nóng)家樂”內(nèi)涵與建設(shè)水準(zhǔn)，打造湖北旅游名鎮(zhèn)。

（三）多方籌措資金，強(qiáng)化建設(shè)投入。一是積極爭取上級扶持政策。對于國家、省確立的7個重點(diǎn)鎮(zhèn)、6個中心鎮(zhèn)，所在縣（市、區(qū)）要幫助他們編制申報有關(guān)建設(shè)項目，積極爭取上級財政扶持政策。針對大多數(shù)縣級財力薄弱的實際，建議市、縣兩級政府向省政府爭取加大對省級中心鎮(zhèn)的扶持力度，將國家級重點(diǎn)鎮(zhèn)和省級中心鎮(zhèn)地方財政超收上繳部分全額返還用于城鎮(zhèn)建設(shè)。二是加大縣級財政支持力度。建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的共公財政體制，完善財政扶持增長機(jī)制，優(yōu)先保障城鎮(zhèn)居民文體活動場所、停車場、公廁等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的資金投入。對社會辦醫(yī)、辦學(xué)、養(yǎng)老等，在財政補(bǔ)貼、用地配套方面給予重點(diǎn)支持，鼓勵引導(dǎo)社會力量以多種形式參與公共設(shè)施建設(shè)。各地可借鑒襄州區(qū)實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收按比例返還用于城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗，探索實行土地出讓凈收益返還、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)返還、財政超收返還、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)全額留鎮(zhèn)等政策，使衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)有米下鍋。三是建立市級以獎代補(bǔ)機(jī)制。雖然部分市、區(qū)財政體制省管，但作為襄陽主城區(qū)的衛(wèi)星鎮(zhèn)，市級財政有責(zé)任、有義務(wù)給予一定投入支持。建議市委、市政府每年拿出1—2億元財政資金，設(shè)立衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)獎勵基金，責(zé)成城建部門會同縣（市、區(qū)）研究制定衛(wèi)星鎮(zhèn)年度考評標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)考評結(jié)果，對名次靠前的鎮(zhèn)給予獎勵，用于公共設(shè)施建設(shè)與維護(hù)。四是創(chuàng)新多元化投融資機(jī)制。按照“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的原則，放開市場準(zhǔn)入，探索建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制。建議市、縣兩級運(yùn)用財政貼息、股權(quán)投資等辦法，對衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)實行引導(dǎo)性資金投入，引導(dǎo)和帶動民間、社會、域外資金投入，放大財政資金在衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)中的杠桿作用和乘數(shù)效應(yīng)；同時，加大對衛(wèi)星鎮(zhèn)信貸扶持力度，形成政府投資、社會投資、個人投資和引進(jìn)外來投資等多元投融資格局。對水、電、燃?xì)獾染邆渥载?fù)盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，本著“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵社會資本投入；探索實行公用設(shè)施特許經(jīng)營，籌集衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)資金。五是傾斜支持建設(shè)用地。在總量平衡的基礎(chǔ)上，組織好區(qū)域內(nèi)用地指標(biāo)的調(diào)整，對產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、發(fā)展前景廣闊的衛(wèi)星鎮(zhèn)在用地指標(biāo)上給予傾斜支持，保證年度土地使用指標(biāo)中有一定比例專項用于衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)；國家下達(dá)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先安排衛(wèi)星鎮(zhèn)發(fā)展使用；市、縣土管部門要積極向省爭取衛(wèi)星鎮(zhèn)特別是省級中心鎮(zhèn)專項土地指標(biāo)。

（四）著眼民生關(guān)切，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。16鎮(zhèn)要成為全市新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)與示范，必須把“人的城鎮(zhèn)化”作為衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)之魂，加快推進(jìn)與主城區(qū)在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)方面的無縫對接，借助提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和城鄉(xiāng)一體化雙輪驅(qū)動，把衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)推向更高層次。一是推進(jìn)社保服務(wù)均等。對因失地進(jìn)城、有勞動能力和就業(yè)要求的農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)登記，同等享受城鎮(zhèn)居民的各項培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼和貸款等待遇；對已經(jīng)在衛(wèi)星鎮(zhèn)落戶、有穩(wěn)定住所和工作崗位的農(nóng)民，實行養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、失業(yè)等社會保障全覆蓋。借鑒上海市做法，將進(jìn)鎮(zhèn)落戶農(nóng)民的社會保障費(fèi)用與引導(dǎo)農(nóng)民退出承包地、宅基地結(jié)合起來，以進(jìn)城農(nóng)民農(nóng)村宅基地置換住房，以承包地?fù)Q“鎮(zhèn)?！保葱〕擎?zhèn)社會保障），保留進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村原享受的社保、惠農(nóng)等政策。二是推進(jìn)公共產(chǎn)品供給均等。本著主城區(qū)與衛(wèi)星鎮(zhèn)一體化原則，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，推進(jìn)公共產(chǎn)品供給均等?？茖W(xué)布局路、電、水、氣、信息“五網(wǎng)”建設(shè)，使其在綜合功能上盡可能做到衛(wèi)星鎮(zhèn)與主城區(qū)、與所轄村對接；建立垃圾收集、清運(yùn)長效機(jī)制，健全污水處理設(shè)施，推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)師資、醫(yī)護(hù)結(jié)構(gòu)，健全主城區(qū)醫(yī)院與衛(wèi)星鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)雙向轉(zhuǎn)診制度，探索實施市級重點(diǎn)中學(xué)、醫(yī)院在衛(wèi)星鎮(zhèn)掛牌設(shè)立分校、分院，派遣名師定期指導(dǎo)、專家上門座診，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育質(zhì)量、醫(yī)療水平均衡發(fā)展；完善城鄉(xiāng)公共就業(yè)扶持政策，將農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移納入主城區(qū)就業(yè)工作體系，為外出務(wù)工人員搭建返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺；加快實施城鄉(xiāng)公交一體化，擴(kuò)大主城區(qū)公交服務(wù)范圍，分批次逐步整合優(yōu)化城鄉(xiāng)客運(yùn)資源，確保在“十三五”期內(nèi)，實現(xiàn)16鎮(zhèn)與主城區(qū)公交全面暢通目標(biāo)，真正形成城鄉(xiāng)無縫銜接的公交一體化模式。三是推進(jìn)智力支持均等。開辟衛(wèi)星鎮(zhèn)專業(yè)公共服務(wù)人才引進(jìn)綠色通道，通過公開定崗招錄、購買公益性崗位、加強(qiáng)培養(yǎng)交流等方式，加大衛(wèi)星鎮(zhèn)公共服務(wù)專業(yè)人才供給量，在編制、戶籍、住房、工資、科研經(jīng)費(fèi)、榮譽(yù)等方面，為基本公共服務(wù)領(lǐng)域人才隊伍的可持續(xù)發(fā)展?fàn)I造良好條件，使其在小城鎮(zhèn)留得住、干得好。

（五）堅持生態(tài)文明，加快綠色城鎮(zhèn)建設(shè)。16鎮(zhèn)拱衛(wèi)著襄陽主城區(qū)，建設(shè)生態(tài)美、環(huán)境優(yōu)的綠色城鎮(zhèn)是民心所向，百姓所盼。因此，要將生態(tài)文明理念全面融入衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)的全過程，實行嚴(yán)格的資源開發(fā)節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上線、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，形成生態(tài)文明建設(shè)制度硬約束。全面構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式，把無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色有機(jī)食品、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔能源、生態(tài)旅游等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為主攻方向，禁止在中心城鎮(zhèn)引進(jìn)上馬高耗能、高排放企業(yè)，建議市委、市政府責(zé)成南漳縣禁止上馬武安鎮(zhèn)磷化工業(yè)園。同時，完善城鎮(zhèn)廢舊商品回收體系和垃圾分類處理系統(tǒng)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)固體廢棄物循環(huán)利用和無害化處理。積極發(fā)展綠色交通，倡導(dǎo)綠色出行；支持衛(wèi)星鎮(zhèn)綠地綠廊、濕地公園、城鎮(zhèn)庭院、小區(qū)公園、郊野公園建設(shè)，逐步構(gòu)建生態(tài)園林型城鎮(zhèn)，提升人居環(huán)境質(zhì)量。

（六）創(chuàng)新體制機(jī)制，營造良好發(fā)展環(huán)境。一是擴(kuò)權(quán)放手發(fā)展。國家發(fā)改委將對經(jīng)濟(jì)總量大、吸納人口多（10萬人）的小城鎮(zhèn)，實施新型設(shè)市模式，放權(quán)擴(kuò)權(quán)，推動發(fā)展。建議市委、市政府先行先試，選擇1—2個鎮(zhèn)域人口超10萬的衛(wèi)星鎮(zhèn)實行放權(quán)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，打破長期束縛鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的體制機(jī)制框框，充分釋放發(fā)展活力，建立“小政府、大服務(wù)，低成本、高效率”的城鎮(zhèn)治理模式。具體從行政體制改革、財政管理體制改革、擴(kuò)大土地使用權(quán)、下放行政審批權(quán)和事務(wù)管理權(quán)等方面落實縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。在試點(diǎn)鎮(zhèn)試行設(shè)立建委、城管、土地、稅務(wù)、公安等職能分局，賦予相應(yīng)審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)，通過放權(quán)擴(kuò)權(quán)，理順管理體制，使試點(diǎn)鎮(zhèn)能夠按照相同人口規(guī)模城市權(quán)限規(guī)劃、建設(shè)、管理城鎮(zhèn)，加快拓展大鎮(zhèn)功能，形成示范引領(lǐng)。二是建立協(xié)調(diào)機(jī)制推進(jìn)發(fā)展。強(qiáng)化對衛(wèi)星鎮(zhèn)發(fā)展的高位統(tǒng)籌和傾斜支持，建議市委、市政府制定《關(guān)于支持襄陽主城區(qū)衛(wèi)星鎮(zhèn)發(fā)展的實施意見》，從城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入、房地產(chǎn)開發(fā)管理以及舊城改造、戶籍管理、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等社會事業(yè)發(fā)展方面出臺具體扶持配套政策，并成立城鎮(zhèn)化領(lǐng)導(dǎo)小組，把衛(wèi)星鎮(zhèn)的建設(shè)作為引領(lǐng)全市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)，定期召開16鎮(zhèn)所在縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)例會，形成共商協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)同向并進(jìn)和同質(zhì)對接，推進(jìn)建立產(chǎn)業(yè)合理布局、資源合理分配、成本合理分擔(dān)、收益合理共享的16鎮(zhèn)合作機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置，推動衛(wèi)星鎮(zhèn)加快發(fā)展。三是建立考評體系激勵發(fā)展。城建、統(tǒng)計部門要對衛(wèi)星鎮(zhèn)的發(fā)展研究制定工作統(tǒng)計指標(biāo)與考評體系，并以此作為全市新型城鎮(zhèn)化綜合評價體系，通過定期對規(guī)劃落實和工作進(jìn)展情況進(jìn)行檢查評估，形成完善的目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，對建設(shè)成效顯著的衛(wèi)星鎮(zhèn)給予重獎，對在衛(wèi)星鎮(zhèn)發(fā)展中做出突出貢獻(xiàn)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和干部優(yōu)先提拔使用。

作者分單位：中共襄陽市委政策研究室

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