《湖南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要（2014—2020年）》提出到2020年，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%左右，力爭達(dá)到全國平均水平，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到35%左右。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，著力解決過去湖南存在的常住人口城鎮(zhèn)化高于戶籍人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的問題。解決城鎮(zhèn)化用地問題，節(jié)約集約用地非常重要，目前湖南農(nóng)村宅基地面積有增無減，其中宅基地閑置是主要問題，造成大量的土地浪費(fèi)，這是新型城鎮(zhèn)化需要解決的重要問題。

一、解決農(nóng)村宅基地閑置問題的現(xiàn)實(shí)意義

當(dāng)前農(nóng)民無論“離土不離鄉(xiāng)”還是“離土又離鄉(xiāng)”模式，都沒有從根本上“離土”和“離鄉(xiāng)”，其結(jié)果是城市建設(shè)用地增加速度無法遏制，農(nóng)村居民點(diǎn)用地只增不減，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤難以落實(shí)，村莊整治困難重重。只有鼓勵(lì)部分農(nóng)民真正的“離土離村”，就近城鎮(zhèn)化，才是真正的實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)。目前宅基地是進(jìn)城農(nóng)民的一個(gè)包袱，也是農(nóng)村宅基地閑置的重要組成部分。解決好農(nóng)村宅基地閑置問題，可以為就近城鎮(zhèn)化人口解除后顧之憂，是解決所謂“半城鎮(zhèn)化”“農(nóng)村人口回流”問題的關(guān)鍵，還能夠解決土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)、土地浪費(fèi)與粗放利用等問題。有利于就近城鎮(zhèn)化過程中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，同時(shí)具有促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的雙重作用。

二、農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象的成因分析

隨著湖南城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口大量進(jìn)城就業(yè)和舉家遷城現(xiàn)象日益增多，造成農(nóng)村大量宅基地長期閑置，并且逐漸加重，許多村莊成了名副其實(shí)的“空心村”。粗略估計(jì)目前湖南農(nóng)村宅基地閑置大約10%-20%，個(gè)別地方達(dá)到30%以上。

造成宅基地閑置的原因很多。從表面上看，主要是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、陪子女讀書或已在城市購房，舉家遷居城鎮(zhèn)，原農(nóng)村住房無人居??；舊村改造后，村民搬進(jìn)新宅，舊宅基地?cái)R置荒廢；父母到子女新建的房屋居住、村民在村莊附近主要公路或街道新建的商業(yè)用房內(nèi)居住，舊房閑置；城市人祖輩留下的農(nóng)村宅基地?zé)o人居??；少數(shù)富裕農(nóng)民為了炫富，超標(biāo)準(zhǔn)建房造成空閑等等。從深層次分析，主要是農(nóng)村居民家庭資源稟賦的變化，如家庭經(jīng)濟(jì)收入、家庭成員、家庭結(jié)構(gòu)與生活方式等變化，造成宅基地閑置；農(nóng)民思想觀念保守和節(jié)約集約用地意識(shí)缺乏；農(nóng)村宅基地相關(guān)法律制度改革滯后，規(guī)劃與管理不到位，宅基地流轉(zhuǎn)難，監(jiān)管缺失等等。

農(nóng)村宅基地閑置，不僅浪費(fèi)土地資源，降低土地利用率，加劇人地矛盾，而且容易引發(fā)村民糾紛，惡化農(nóng)村生活和生態(tài)環(huán)境，增加治安隱患，引發(fā)不穩(wěn)定因素。同時(shí)，影響村容村貌，阻礙村莊的治理與發(fā)展，影響社會(huì)主義新農(nóng)村“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這與湖南人多地少、人地矛盾十分突出的資源條件和“四化兩型”建設(shè)的要求相悖。因此，在新型城鎮(zhèn)化過程中解決農(nóng)村宅基地閑置問題，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、解決農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象的對策建議

深入調(diào)查宅基地閑置現(xiàn)象，了解宅基地閑置的數(shù)量、類型和分布特征，分析其成因。在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條原則，考慮農(nóng)戶意愿，從理論、技術(shù)、政策與制度等方面深入探索對策與措施。

1、理論問題——科學(xué)界定

目前湖南農(nóng)村閑置宅基地究竟有多少，分布在哪里，閑置原因是否把握準(zhǔn)確和全面等，這些問題還沒有明確答案。因此需要通過調(diào)查研究，充分掌握農(nóng)村宅基地閑置的數(shù)量和空間分布特征，探明成因；科學(xué)界定農(nóng)村閑置宅基地的定義和內(nèi)涵，系統(tǒng)劃分農(nóng)村閑置宅基地的類型；針對主要類型，構(gòu)建利用潛力與適宜性評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法，為制定農(nóng)村宅基地處置辦法提供理論依據(jù)。

2、技術(shù)問題——應(yīng)用遙感信息技術(shù)監(jiān)控與管理

宅基地閑置是農(nóng)村土地利用與管理的敏感問題，常規(guī)調(diào)查與走訪，難以全面獲得準(zhǔn)確的信息。因此，需要研究農(nóng)村閑置宅基地的高光譜遙感影像解譯方法，采用遙感與地理信息系統(tǒng)等信息技術(shù)，利用網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)、管理信息系統(tǒng)等手段，建立數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，及時(shí)、準(zhǔn)確獲取信息，監(jiān)控動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地信息化管理。

3、政策與制度問題——制定相關(guān)處置辦法

以農(nóng)村土地制度改革為契機(jī)，以宅基地改革試點(diǎn)為先導(dǎo)，探索用法律制度約束、用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)、用政策措施引導(dǎo)的農(nóng)村閑置宅基地處置辦法。其中需要探討的具體問題包括：盤活利用農(nóng)村閑置房屋和宅基地的方法與模式；閑置宅基地的自愿退出、收回和補(bǔ)償機(jī)制（如置換商品房、農(nóng)民公寓房、物業(yè)或貨幣補(bǔ)償）；閑置宅基地的流轉(zhuǎn)規(guī)范；閑置宅基地整治對策；農(nóng)村鄉(xiāng)土文化的保護(hù)和歷史傳承等等諸多難題。以此研究為基礎(chǔ)，根據(jù)中共中央和國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》的具體要求，改革完善農(nóng)村宅基地管理制度。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬研究范圍，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約用地評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，探索村莊土地利用綜合規(guī)劃方法，發(fā)展智慧村莊等等。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，既不能出現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙擴(kuò)張現(xiàn)象，也不能城市建設(shè)土地短缺而農(nóng)村宅基地閑置。建議組織相關(guān)力量，開展調(diào)查研究，充分發(fā)揮土地政策的引導(dǎo)和調(diào)控作用，掃清障礙，加快步伐，以縮小城鄉(xiāng)差距和擴(kuò)大內(nèi)需。農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作已拉開帷幕，解決農(nóng)村宅基地閑置問題是個(gè)比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及理論和技術(shù)，制度和法律，經(jīng)濟(jì)和民生，需要系統(tǒng)謀劃，深入探討，扎實(shí)推進(jìn)。

（作者系湖南省政府參事段建南，文章來源：湖南省參事室官網(wǎng)。）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：紅網(wǎng) 2016-09-01

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)