摘要：全方位夯實糧食安全根基涉及面廣，但耕地和種子是“兩個要害”。本文基于保障糧食安全、建設農(nóng)業(yè)強國的視角，闡釋抓住耕地和種子“兩個要害”的重要性，分析糧食安全下耕地保護和種業(yè)發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，提出抓住耕地和種子“兩個要害”夯實糧食安全根基的政策建議。研究表明，抓住耕地和種子“兩個要害”，是保障國家糧食安全、建設農(nóng)業(yè)強國的內(nèi)在要求，是全方位夯實糧食安全根基、筑牢農(nóng)業(yè)強國的基礎。目前，夯實糧食安全的“耕地”根基面臨耕地總量少、優(yōu)質(zhì)耕地占比低，耕地基礎地力退化趨勢難扭轉、質(zhì)量仍趨下降，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”難遏制，以及可動員的后備耕地資源有限等現(xiàn)實問題；夯實糧食安全“種子”根基面臨種質(zhì)資源保護利用不足，育種創(chuàng)新能力不強，種業(yè)企業(yè)“山多峰少”和研發(fā)投入不足，種業(yè)產(chǎn)學研聯(lián)系不緊密等現(xiàn)實問題。由此，抓住耕地要害夯實糧食安全根基要“像保護大熊貓一樣保護耕地”，嚴守耕地紅線、提等升級耕地質(zhì)量、堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”、合理有序開發(fā)后備耕地資源。抓住種子要害夯實糧食安全根基要深入實施種業(yè)振興行動，掌控核心種源、攥牢當家品種，實現(xiàn)種業(yè)科技自立自強。

關鍵詞：糧食安全；耕地；種子；耕地“非農(nóng)化”“非糧化”；農(nóng)業(yè)強國

保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和政府農(nóng)業(yè)政策的根本目標之一，也是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)[1]。食為政首，“地”為糧基；糧安天下，“種”鑄基石。黨的二十大報告強調(diào)提出，全方位夯實糧食安全根基，要牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，深入實施種業(yè)振興行動，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。2022年12月召開的中央農(nóng)村工作會議強調(diào)要抓住耕地和種子兩個要害，堅守耕地紅線，建設高標準農(nóng)田，把種業(yè)振興行動切實抓出成效，把當家品種牢牢攥在自己手里。這既是黨的二十大報告和2022年12月中央農(nóng)村工作會議所強調(diào)的夯實糧食安全根基的最直接指向，也是在新發(fā)展階段上牢牢把住糧食安全主動權的戰(zhàn)略決策和政策部署。

相關研究表明，耕地保護是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化從而實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要安全保障[2]，新時代保障糧食安全要抓好耕地保護和核心種源兩個根本[3]。筑牢糧食安全根基要通過耕地資源的嚴格保護、高效利用，全方位夯實糧食安全的物質(zhì)根基[4]；要通過構建多元主體協(xié)同創(chuàng)新的種業(yè)生態(tài)圈，全方位夯實糧食安全的科技根基[5]，從而促進并實現(xiàn)糧食安全、生態(tài)環(huán)境安全和農(nóng)民權益安全的有機協(xié)同[6]?？梢姡粚嵓Z食安全根基、端牢端穩(wěn)中國“飯碗”，首要的就是解決好耕地和種子問題，抓住耕地和種子“兩個要害”。鑒此，本文基于保障糧食安全、建設農(nóng)業(yè)強國的視角，闡釋抓住耕地和種子“兩個要害”的重要性，分析糧食安全下耕地保護和種業(yè)發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，提出抓住耕地和種子“兩個要害”夯實糧食安全根基的政策建議。

1 抓住耕地和種子“兩個要害”：保障國家糧食安全、建設農(nóng)業(yè)強國的內(nèi)在要求

1.1 保障國家糧食安全是建設農(nóng)業(yè)強國的基本要求與首要任務

黨的十二大報告提出要加快建設農(nóng)業(yè)強國。2022年12月召開的中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設農(nóng)業(yè)強國的頭等大事。2023年中央一號文件《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》強調(diào)，強國必先強農(nóng)，農(nóng)強方能國強。要立足國情農(nóng)情，體現(xiàn)中國特色，建設供給保障強、科技裝備強、經(jīng)營體系強、產(chǎn)業(yè)韌性強、競爭能力強的農(nóng)業(yè)強國。

糧食安全是“國之大者”，是政治穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會和諧繁榮的重要基礎[4]。我國是一個有著14億多人口的大國，確保把“飯碗”牢牢端在自己手中，始終是發(fā)展的基礎和強國的根本。從國際經(jīng)驗看，糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力強是世界農(nóng)業(yè)強國的首要特征[7]，世界上現(xiàn)代化國家的高質(zhì)量發(fā)展都離不開糧食安全的強力保障。在任何時期、任何發(fā)展階段，保障國家糧食安全都是建設農(nóng)業(yè)強國的基要性評判標準[8]。世界農(nóng)業(yè)強國也是世界糧食強國。中國要強，農(nóng)業(yè)必須強；農(nóng)業(yè)要強，糧食必須強。加快建設農(nóng)業(yè)強國，要把提高糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力置于更加突出的位置。因此，全面建設社會主義現(xiàn)代化（農(nóng)業(yè)）強國，首要的任務就是毫不松懈地處理好糧食安全問題，首要的目標必須是絕對保障國家糧食安全，這是新時代最為迫切、最為本質(zhì)的要求。

1.2 抓住耕地和種子“兩個要害”就是要全方位夯實糧食安全、筑牢農(nóng)業(yè)強國的兩大物質(zhì)根基

古人云“牽牛要牽牛鼻子”。只有抓住要害，破題而入，才能有的放矢。耕地是發(fā)展糧食生產(chǎn)、建設農(nóng)業(yè)強國的“命根”，種子是“芯片”。抓住耕地和種子“兩個要害”，是保障糧食永續(xù)安全的必然選擇，是建設農(nóng)業(yè)強國的必然要求。抓住這“兩個要害”，就等于抓住了糧食安全、農(nóng)業(yè)強國的根本，就是要全方位夯實糧食安全、筑牢農(nóng)業(yè)強國的兩大物質(zhì)根基。

1.2.1 改革開放以來的耕地保護利用、種業(yè)創(chuàng)新與振興發(fā)展，強力支撐了糧食安全保障與農(nóng)業(yè)增長

回顧歷史，改革開放尤其是黨的十八大以來我國糧食總產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的不斷飛躍。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，糧食總產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值分別由1980年的3.206億t和0.145萬億元增長到2012年的5.896億t和8.634萬億元，再增長到2021年的6.829億t和7.834萬億元；2022年糧食總產(chǎn)量達6.866億t，糧食生產(chǎn)自2008年以來實現(xiàn)“十九連豐”，自2015年突破6.5億t以來連續(xù)8年穩(wěn)定在6.5億t以上。

一方面，得益于國家對耕地的嚴格保護和集約利用。近年來，我國數(shù)量保護、質(zhì)量建設和生態(tài)維護都得到了極大加強和提升，形成了“三位一體”耕地資源綜合保護利用體系。第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報顯示，我國現(xiàn)有耕地總量12 798.18萬hm2，守住了并高于“十八億畝耕地紅線”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2022年超額完成666.67萬hm2高標準農(nóng)田建設任務，如期實現(xiàn)了6 666.67萬hm2高標準農(nóng)田累計建設目標；實施了553.33萬hm2保護性耕作面積；化肥農(nóng)藥利用率、畜禽糞污利用率、秸稈利用率、農(nóng)膜利用率分別超過了41%、78%、88%和80%。我國實施的嚴格保護耕地制度，使得農(nóng)村土地釋放了巨大的糧食生產(chǎn)空間和農(nóng)業(yè)增長潛力，用不到全球9%的耕地養(yǎng)活了全球近20%的人口，這不僅為保障國家糧食安全發(fā)揮了不可替代的基礎性作用，也為有效維護全球糧食價格穩(wěn)定作出了重大貢獻[9]。

另一方面，得益于糧食等農(nóng)作物品種的持續(xù)更新?lián)Q代。一直以來，我國高度重視種業(yè)發(fā)展，出臺了一系列改革政策與舉措，并經(jīng)歷了承認育種者權利、推進種業(yè)商業(yè)化改革、推動種業(yè)做大做強、實施種業(yè)振興行動等階段[10]，實現(xiàn)了農(nóng)作物矮稈化、雜交化和優(yōu)質(zhì)化的三次重大跨越。相關數(shù)據(jù)表明，截至目前，我國繁育農(nóng)作物新品種7萬多個，其中三大主糧（水稻、小麥、玉米）和大豆等糧食作物經(jīng)歷了3~7次品種更新?lián)Q代，帶動我國糧食作物單產(chǎn)自新中國成立以來提高了4.6倍，糧食總產(chǎn)量提高了5倍。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來，我國種業(yè)發(fā)展取得了長足進步，全國主要農(nóng)作物良種基本上實現(xiàn)了全覆蓋，自主選育品種面積占比達95%以上，其中水稻、小麥、大豆生產(chǎn)用種全部實現(xiàn)自主選育，玉米自主選育品種面積占比達90%，良種對糧食增產(chǎn)的貢獻率達45%，基本做到了“中國糧”主要用“中國種”、“中國碗”主要裝“中國糧”，實現(xiàn)了用“中國種”保障“中國糧食安全”的戰(zhàn)略目標。

1.2.2 以新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動建設糧食強國和農(nóng)業(yè)強國，要求切實抓住耕地和種子“兩個要害”

為建設農(nóng)業(yè)強國，2023年中央一號文件提出，實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動；全方位夯實糧食安全根基，強化藏糧于地、藏糧于技的物質(zhì)基礎。這是全力抓好糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供、牢牢把住糧食安全主動權、促進農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國邁進的重大戰(zhàn)略安排。過去的經(jīng)驗證明，“穩(wěn)住糧食播種面積、提高糧食單位面積產(chǎn)量”是鞏固我國糧食安全基礎的兩大法寶。2023年中央一號文件提出，確保全國糧食產(chǎn)量保持在6.5億t以上，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都要穩(wěn)住面積、主攻單產(chǎn)、力爭多增產(chǎn)。提升糧食產(chǎn)能，讓有限的耕地產(chǎn)出更多的糧食和更大的效益，一是要靠增加或者穩(wěn)定糧食播種面積，二是要靠提高糧食單產(chǎn)。前者要求必須有一定數(shù)量的耕地資源作為基礎，后者則要求必須有良田、良種作保障，即較好的耕地質(zhì)量和糧食作物種子作保障。展望未來，雖然我國耕地面積難以增加，但“十八億畝耕地紅線”必須牢牢守住，否則勢必會影響糧食產(chǎn)量和糧食供給，給糧食安全保障造成很大威脅。通過農(nóng)田連片平整、宜機化改造、灌排能力和土壤養(yǎng)分提高等，耕地質(zhì)量提升和保護性利用大有空間。耕地質(zhì)量的持續(xù)改良和不斷提升，提高糧食作物種子的單產(chǎn)水平，是最大程度挖掘和釋放糧食作物良種增產(chǎn)潛能的根本保障。同時，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和良種攻關的力量沒有明確的上限邊界，一直處于持續(xù)提高和不斷突破的過程中，對提高糧食單產(chǎn)、保障糧食安全具有全面的重要作用（包括增加產(chǎn)量、提升質(zhì)量、節(jié)約成本、保護生態(tài)等），是提高糧食產(chǎn)能的本源性和持續(xù)性動力所在[11]。

綜上所述，糧食安全是國家整體安全的重要組成部分[12]，保障糧食安全是一項長期和持續(xù)性的系統(tǒng)工程，短期看是糧食供給數(shù)量安全，長期看則是糧食產(chǎn)能安全。保障長期的糧食產(chǎn)能安全，必須以良田、良種作基礎和支撐。由此，抓住“耕地”這個要害就是要通過加強耕地保護與提升耕地質(zhì)量向良田多要糧、要好糧；抓住“種子”這個要害，就是要通過種業(yè)振興向科技、向良種要單產(chǎn)、要收益，用高質(zhì)量的良田和現(xiàn)代化的良種來強化糧食安全和農(nóng)業(yè)強國的基礎支撐。以新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動建設糧食強國和農(nóng)業(yè)強國，必須切實抓住耕地和種子“兩個要害”，唯有如此，方能全方位夯實糧食安全根基、筑牢農(nóng)業(yè)強國的基礎。

2 抓住耕地和種子“兩個要害”夯實糧食安全根基面臨的現(xiàn)實問題

2.1 夯實糧食安全“耕地”根基面臨的現(xiàn)實問題

2.1.1 耕地總量少，可動員的后備耕地資源有限

一是耕地減少導致總量不足。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，改革開放以來，雖然我國耕地面積總量由1980年的9 930.53萬hm2增加至2019年的12 786.19萬hm2。但在分階段上，耕地面積凈減少量呈增長趨勢，1980—1995年耕地面積年均凈減少28.70萬hm2；1996—2008年耕地面積年均凈減少69.36萬hm2。尤其是第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009—2019年我國耕地面積減少了753.33萬hm2，年均減少75.33萬hm2，耕地面積減少速度快、幅度大。在耕地面積減少的同時，人口總量已從2000年的12.67億人增長到了2022年的14.12億人。這在很大程度上導致人均耕地面積持續(xù)下降，由第一次全國國土調(diào)查的0.106 hm2/人減少到第二次全國國土調(diào)查的0.101 hm2/人，再減少到第三次全國國土調(diào)查的0.091 hm2/人，遠低于世界人均耕地面積。

二是耕地后備資源不足。2016年12月公布的全國耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國范圍內(nèi)現(xiàn)有的耕地后備資源總面積535.28萬hm2，比前一次調(diào)查減少近200萬hm2。其中，可開墾耕地后備資源516.18萬hm2，占比96.43%；可復墾耕地后備資源19.10萬hm2，占比3.57%。集中連片的耕地后備資源188.81萬hm2，僅占35.27%。受水資源利用限制，近期可開發(fā)利用的耕地后備資源僅為220.48萬hm2，僅占耕地后備資源總量的41.19%。

2.1.2 優(yōu)質(zhì)耕地占比低，耕地基礎地力退化趨勢難扭轉、質(zhì)量仍趨下降

一是優(yōu)質(zhì)耕地面積少。《2019年全國耕地質(zhì)量等級情況公報》數(shù)據(jù)顯示，以2017年全國13 486.67萬hm2耕地為基礎，2019年耕地質(zhì)量平均等級為4.76等，評價等級為一等至三等的基礎地力較高的高等地（即優(yōu)質(zhì)耕地）面積4 213.33萬hm2，僅占耕地總面積的31.24%；評價等級為四等至六等的基礎地力適中的耕地面積6 313.34萬hm2，七等至十等的基礎地力相對較差的耕地面積2 960萬hm2，四等至十等的中低等耕地面積占比達68.76%。目前我國耕地以中等產(chǎn)田為主，耕地基礎地力有限、障礙因素明顯甚至突出。水利部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，全國耕地有效灌溉面積6 913.33萬hm2，其中節(jié)水灌溉面積3 780萬hm2、高效節(jié)水灌溉面積2 333.33萬hm2，分別僅占耕地總面積的29.56%和18.25%，高質(zhì)量耕地有效灌溉面積明顯不足。

二是耕地基礎地力退化，質(zhì)量下降。一方面耕地長期高強度利用導致耕地基礎地力的退化現(xiàn)象較為嚴重，糧食的基礎地力貢獻率下降，由1991—2000年的56.10%下降到2012—2019年的50%左右；另一方面，以往農(nóng)藥、化肥、除草劑等化學投入品過度投入導致耕地生態(tài)風險問題突出，包括全國性的土壤酸化、東北地區(qū)土壤有機質(zhì)含量的大幅下降和黑土層的持續(xù)變薄、西北地區(qū)的農(nóng)膜白色污染、長江中下游地區(qū)土壤的重金屬污染等[9]，農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)象日益嚴重。據(jù)《經(jīng)濟日報》2022年“耕地問題調(diào)查”數(shù)據(jù)，近幾年全國強酸化耕地增加了70%以上，鹽堿化耕地增加了30%，東北地區(qū)厚度不足20厘米的黑土地占50%左右。《2021中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，截至目前全國水土流失面積269.27萬km2，中度及以上侵蝕面積占水土流失總面積的36.70%；全國荒漠化、沙化土地面積分別達261.16萬km2和172.12萬km2。水土流失、土地荒漠化和沙化在很大程度上會對耕地基礎地力造成損害，導致耕地質(zhì)量下降、障礙因素增多，這會直接威脅到糧食產(chǎn)能和國家糧食安全。

2.1.3 耕地“非農(nóng)化”“非糧化”難遏制

耕地“非農(nóng)化”主要表現(xiàn)為耕地總面積的減少，主要是建設用地對耕地的占用；“非糧化”則包括廣義上土地用途在農(nóng)用地內(nèi)部的結構調(diào)整和狹義上糧食作物播種面積在農(nóng)作物總播種面積中所占比重的下降[13]。具體看，第二次、第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009—2019年全國耕地面積占土地總面積的比重由19.62%下降到15.96%，10年間下降了3.66個百分點；全國建設用地面積由3 233.33萬hm2增加至4 086.67萬hm2，10年間增加853.34萬hm2，增幅達26.39%。相關研究表明，2006—2020年全國平均每年征用7.78萬hm2耕地轉為建設用地，建設用地對耕地的年占用最大面積達11.89萬hm2 [13]?！督?jīng)濟日報》2022年“耕地問題調(diào)查”數(shù)據(jù)表明，2009—2019年全國凈流向林地的耕地面積達746.67萬hm2，凈流向園地的耕地面積達420萬hm2，大量耕地轉用為草地、林地和園地，成為耕地“非糧化”的重要表現(xiàn)。1990—2021年全國糧食作物播種面積占農(nóng)作物總播種面積的比重呈現(xiàn)總體上的下降趨勢，由76.48%下降到69.73%（圖1）；其中1990—2003年下降速度快、幅度大，下降了11.26個百分點；雖然在2004—2016年呈現(xiàn)出了小幅度的上升趨勢，但在2016—2021年又表現(xiàn)出明顯的下降趨勢，下降了1.69個百分點。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化較為發(fā)達的浙江、福建、廣東和海南四個東南沿海省，相較于1980年，2020年其農(nóng)產(chǎn)品及糧食生產(chǎn)占全國的比重大幅下降，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”為重要原因之一[3]。

2.2 夯實糧食安全“種子”根基面臨的現(xiàn)實問題

2.2.1 種質(zhì)資源保護利用不足

第三次全國農(nóng)作物種質(zhì)資源普查與收集行動的初步數(shù)據(jù)顯示，在湖北、湖南、廣西、重慶、江蘇、廣東6省區(qū)市375個縣，1956—2014年主要糧食作物地方品種由11 590個減少到3 271個，喪失比例高達71.78%，喪失速度驚人；一部分畜禽地方品種正處于瀕危和瀕臨滅絕邊緣，亟待搶救性收集和保護?！度珖r(nóng)作物種質(zhì)資源保護與利用中長期發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》數(shù)據(jù)顯示，1981年廣西的野生稻分布點達1 342個，目前僅剩325個，消失比例高達75.78%。部分農(nóng)作物品種種源對外依存度過高。截至目前，“洋種子”占據(jù)了我國蔬菜種子市場份額的50%以上，尤其是西蘭花“洋種子”占比超過80%，菠菜、洋蔥、胡蘿卜和高端番茄“洋種子”占比超過90%，甜菜和黑麥草“洋種子”占比更是高達95%以上。丹麥長白、英國大約克夏、美國杜洛克世界三大豬種壟斷了我國98%的種豬市場[14]。我國仍無白羽肉雞自主品種，種源完全依賴美國、法國等發(fā)達國家，常年引進80萬~120萬套祖代種雞；奶牛核心種源的自給率僅為20% [15]，迄今尚未形成自主研發(fā)、繁育優(yōu)秀種公牛的材料（包括優(yōu)質(zhì)種牛精液和胚胎）和能力。面向育種需求，我國種質(zhì)資源保護與利用還存在精準鑒定和深度發(fā)掘不足的問題，尤其是優(yōu)異資源、基因資源的深度開發(fā)和挖掘利用嚴重滯后，導致資源優(yōu)勢未能及時、較好地轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢。在我國現(xiàn)有的48萬余份種質(zhì)資源中，已開展深度、精準鑒定的僅占2%左右?，F(xiàn)有的3萬余份玉米種質(zhì)資源中，已開展精準鑒定的不足5%，能夠用于種業(yè)企業(yè)育種的更少；現(xiàn)有的3.3萬余份大豆種質(zhì)資源中，已深度挖掘利用的僅占1%左右[15]。

2.2.2 育種創(chuàng)新能力不強

從歷史演進看，育種技術發(fā)展一般可劃分為1.0時代（農(nóng)家育種）、2.0時代（雜交育種）、3.0時代（分子育種）和4.0時代（智能育種）四個階段[16]。目前，美國等發(fā)達國家和種業(yè)強國已進入了育種4.0時代，而我們還處在2.0至3.0時代之間。顯然，在育種前沿理論、育種關鍵核心技術等方面，與國際先進水平相比，我國還有很大差距。育種創(chuàng)新能力不足、創(chuàng)新水平低是我國長期存在的一大挑戰(zhàn)。而且盡管我國部分育種技術在國際上已處于先進水平，但育種基礎理論研究仍然較為薄弱。在全球生物技術育種研究領域，2015—2019年我國的論文發(fā)表數(shù)量到2.16萬篇（占全球發(fā)文總量的24.60%）、專利申請數(shù)量6 338件（占比27.28%），均位列全球第二，具有研發(fā)規(guī)模優(yōu)勢，但從影響力看，我國的育種基礎研究和育種技術研發(fā)仍處于追趕階段，而英國、德國、法國、荷蘭等的發(fā)文數(shù)量和專利申請數(shù)量均不及我國，但其成果質(zhì)量和影響力強于我國[17]。

同時，雖然我國通過專項等方式，建立起了完整的、具有較高國際先進水平的轉基因育種技術體系，但我國生物種業(yè)的自主創(chuàng)新和生物育種技術的自立自強仍然面臨原創(chuàng)性關鍵核心技術不足，生物技術和信息技術系統(tǒng)集成、融合應用不足等問題?；蚓庉嬇c分子育種、種間雜交胚拯救、人工智能等現(xiàn)代育種技術的自主研發(fā)及應用偏少，前沿性、突破性現(xiàn)代生物育種技術“受制于人”。截至2022年底，全球農(nóng)業(yè)生物關鍵核心技術70%的專利仍被美國控制?？傮w上，我國在基因編輯、表型組學、新一代高通量測序等現(xiàn)代生物育種關鍵核心技術突破領域仍處于不利競爭地位[18]。

2.2.3 種業(yè)企業(yè)“山多峰少”，研發(fā)投入不足

企業(yè)強，種業(yè)才能強。我國是全球第二大種子需求國，近年來我國種業(yè)企業(yè)發(fā)展迅速，數(shù)量不少，但縱觀現(xiàn)實，企業(yè)創(chuàng)新主體地位有所加強，但與國際種業(yè)巨頭相比，實力差距仍很明顯。一是種業(yè)企業(yè)“山多峰少”。中國種子協(xié)會2020年的一項調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在1 330家樣本種業(yè)企業(yè)中，中小型種業(yè)企業(yè)居多，員工數(shù)量100人以上的種業(yè)企業(yè)68家，占比僅為5%；年營業(yè)收入超過1億元的種業(yè)企業(yè)90家，占比僅為7%；生產(chǎn)型、研發(fā)型種業(yè)企業(yè)的占比分別僅為11.50%和3.68% [19]。截至2019年底，我國種業(yè)企業(yè)近6 400家，但真正具有自主研發(fā)的種業(yè)企業(yè)不足100家，82%的種業(yè)企業(yè)是銷售型企業(yè)[18]。顯然，我國種業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多，但集中度低、大而不強、小而不專的現(xiàn)象突出。

二是種業(yè)企業(yè)研發(fā)投入不足?？鐕N業(yè)企業(yè)的年科研投入普遍在其銷售收入的10%左右，例如美國孟山都公司和德國KWS公司投入的年度研發(fā)經(jīng)費約占其銷售收入的比重達15%，先正達公司和先鋒公司占比約為12%。而在我國，除隆平高科和登海種業(yè)的年研發(fā)經(jīng)費占比達10%（2019年分別為13%和9.9%）外，國內(nèi)大部分種業(yè)企業(yè)的研發(fā)經(jīng)費占比普遍低于3% [20]。

2.2.4 種業(yè)產(chǎn)學研聯(lián)系不緊密

一是產(chǎn)學研協(xié)同體系尚不健全。目前我國育種主體主要由國家和地方農(nóng)業(yè)科研機構、農(nóng)業(yè)類高等學校和研發(fā)型種業(yè)企業(yè)。由于我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)科技管理體制形成于計劃經(jīng)濟時期，各育種主體的行政依附性較強，存在分工不明確、種業(yè)資源分配不均衡、部門交叉管理、聯(lián)動不暢、融合不足等問題。尤其是由于育種主體之間不同的行政隸屬關系，導致相互之間資源、數(shù)據(jù)、人才、項目、政策等的共享機制尚未真正建立起來。由此導致，種業(yè)企業(yè)尚未成為種業(yè)科技創(chuàng)新的主體，農(nóng)業(yè)科研機構和高等院校的所有經(jīng)濟活動并不完全是種業(yè)科技研發(fā)與創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)科研機構、高等院校與種業(yè)企業(yè)之間尚未形成真正意義上的種業(yè)科研共同體[21]。

二是種業(yè)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的協(xié)同不足。“三鏈協(xié)同”是種業(yè)科技創(chuàng)新體系構建與產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平提高的重要路徑，但因為種業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同體系不健全，導致“三鏈”協(xié)同不足問題也較為明顯。種業(yè)科技計劃與項目的立項、執(zhí)行、結題驗收、評估評價等環(huán)節(jié)，與種業(yè)發(fā)展、農(nóng)作物生產(chǎn)變化和增產(chǎn)增效等實踐之間存在脫離問題，導致種業(yè)科技創(chuàng)新各環(huán)節(jié)之間的有機銜接不緊密。再之，由于政府與市場關系尚未厘清、以及它們的主導作用扭曲，使得種業(yè)領域的科技創(chuàng)新體系在種業(yè)市場價值引領、種業(yè)產(chǎn)業(yè)價值主導和種業(yè)資本價值評價等方面的機制創(chuàng)新明顯不足[16]，種業(yè)科技創(chuàng)新與市場需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)問題突出。

3 抓住耕地和種子“兩個要害”夯實糧食安全根基的政策建議

3.1 抓住耕地要害夯實糧食安全根基的政策建議

耕地保護要求要非常明確，十八億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田[22]。由此，抓住耕地要害夯實糧食安全根基要“像保護大熊貓一樣保護耕地”，嚴守耕地紅線、提等升級耕地質(zhì)量、堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，合理有序開發(fā)后備耕地資源，在推進改革和促進發(fā)展中保護好、建設好、使用好耕地。

3.1.1 落實“長牙齒”的硬措施嚴守耕地紅線，確?！稗r(nóng)田就是農(nóng)田”

一是全面實行糧食安全、耕地保護“兩個黨政同責”，強化黨對糧食安全和耕地保護的絕對領導。地方各級黨委、政府在實施耕地保護政策的根本目標上，應自覺與中央保持高度一致，全面筑牢、切實增強糧食安全和耕地保護的“雙重”責任意識。按照2022年中央一號文件關于“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量”和《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于落實黨中央國務院2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作部署的實施意見》（《實施意見》）關于“堅決落實18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農(nóng)田保護目標任務”的要求，從區(qū)域一體化、全國一盤棋的思路出發(fā)，把耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護數(shù)量這兩個重要任務足量、帶位置逐級分解下達，由黨中央、國務院與地方黨委、人民政府簽訂嚴格履行的耕地保護目標責任書，探索建立健全耕地保護責任的壓緊壓實、嚴格考核、一票否決、終身追責制，確保十八億畝耕地“實至名歸”。加強耕地后備資源保護與開發(fā)利用。二是嚴格落實和完善耕地占補平衡、進出平衡“雙平衡”政策。要建立健全補充耕地立項、實施、驗收、管護等的全過程監(jiān)督管理機制，確保占用、轉用的耕地在數(shù)量上“補足”、在質(zhì)量上“補優(yōu)”[4]。選擇有條件的地區(qū)探索試點建立以糧食產(chǎn)能為主要依據(jù)的補充耕地核算機制。

3.1.2 突出高標準農(nóng)田建設、提等升級耕地質(zhì)量，確保“農(nóng)田必須是良田”

一是突出高標準農(nóng)田建設。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部估計，高標準農(nóng)田建成后，項目區(qū)的糧食產(chǎn)能比建成前平均提高10%~20%，農(nóng)民實現(xiàn)每年畝均增收500元左右。加快制定國家層面、省級層面的“永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田實施方案”，以補土壤改良、田間灌排設施短板和建設高效節(jié)水、水肥一體化設施為重點，持續(xù)加大投入、優(yōu)化建設時序，在高標準農(nóng)田建設中全方位夯實“耕”基。加快推進整地市、整縣級、整灌區(qū)三個區(qū)域層級的整區(qū)域高標準農(nóng)田建設試點，集中打造獨具優(yōu)勢、獨有特色的整區(qū)域高標準農(nóng)田建設項目區(qū)，引領帶動高標準農(nóng)田建設的高水平、高質(zhì)量發(fā)展。堅持“工程建設與建后管護”并重，健全完善高標準農(nóng)田管護、監(jiān)督和評價制度，確保建一塊、成一塊。二是鼓勵、支持開展“噸糧田”創(chuàng)建。創(chuàng)建“噸糧田”是挖掘現(xiàn)有耕地潛力、主攻糧食單產(chǎn)、合理保障種糧收益的重要路徑。各地要以“噸糧田”創(chuàng)建為抓手，大力促進良田、良種、良技、良法和良機的有機融合，持續(xù)提高糧食單產(chǎn)水平和糧食產(chǎn)能水平。三是提等升級耕地質(zhì)量。以數(shù)量保護、質(zhì)量提升和生態(tài)優(yōu)化“三位一體”為方向，深入實施國家黑土地保護工程，強化保護性耕作技術應用與工程治理措施，高質(zhì)量完成《實施意見》提出的“實施保護性耕作9000萬畝以上”目標任務。加大對重金屬等多源存量污染耕地的生態(tài)修復與治理[23]。引導種糧主體積極推進化肥農(nóng)藥等化學投入品的減量化和綠色化，嚴厲打擊盜挖黑土破壞耕地、電捕蚯蚓破壞土壤等行為，努力打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染防治攻堅戰(zhàn)，有效提升耕地土壤健康水平和質(zhì)量水平。

3.1.3 堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，確?！稗r(nóng)田農(nóng)用”“良田糧用”

強化耕地用途管控，加快形成以耕地用途管制為核心的耕地使用和保護制度，確保優(yōu)質(zhì)耕地資源盡可能多地用于糧食安全保障項目上[24]。將一般耕地、永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田等全部納入土地用途管制，實現(xiàn)耕地用途管制的類型全覆蓋[4]。嚴格落實耕地利用優(yōu)先序，引導和支持各地積極探索耕地種植用途管控的法律、政策、技術體系建設試點，確保2022年中央一號文件提出的“耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)，高標準農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)”落實到位，促進糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)空間布局更加遵從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展規(guī)律、更加符合自然地理格局。嚴格管控耕地轉為林地、園地、養(yǎng)殖水面等其他農(nóng)用地，加大耕地執(zhí)法監(jiān)督力度，穩(wěn)妥推動流向其他農(nóng)用地的耕地及早、有序復耕復種。加強農(nóng)用地轉用審批管理，嚴格限制耕地轉為建設用地，從嚴查處違法違規(guī)占用耕地尤其是永久基本農(nóng)田從事非農(nóng)建設的行為。穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村宅基地制度改革、農(nóng)村亂占耕地建房專項整治“兩項試點”，促進農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的盤活利用。督促縣級以上地方人民政府加快落實《農(nóng)村土地承包法》（2018年修正）第四十五條規(guī)定的“建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權的資格審查、項目審核和風險防范制度”。

3.2 抓住種子要害夯實糧食安全根基的政策建議

解決吃飯問題，根本出路在科技。我國農(nóng)業(yè)科技進步有目共睹，但也存在短板，其中最大的短板就是種子；種源安全關系到國家安全，必須下決心把我國種業(yè)搞上去，實現(xiàn)種業(yè)科技自立自強、種源自主可控[22]。由此，抓住種子要害夯實糧食安全根基要深入實施種業(yè)振興行動，掌控核心種源、攥牢當家品種，實現(xiàn)種業(yè)科技自立自強。

3.2.1 推動構建以種業(yè)科技自立自強為戰(zhàn)略支撐的熊彼特范式

熊彼特的創(chuàng)新理論告訴我們，創(chuàng)新尤其是“創(chuàng)造性破壞”是經(jīng)濟增長的不竭源泉[25]。阿吉翁等[26]的熊彼特范式則進一步告訴我們，創(chuàng)新與知識傳播是整個增長過程的核心，累積式創(chuàng)新的結果就是長期增長；創(chuàng)新依賴激勵和財產(chǎn)權利保護（尤其是知識產(chǎn)權保護）；新的創(chuàng)新讓以往的創(chuàng)新變得過時，這就是“創(chuàng)造性破壞”的力量。進入新發(fā)展階段，我國保障國家糧食安全面臨的國內(nèi)外形勢及運行特征發(fā)生了重大變化，離不開種業(yè)科技創(chuàng)新和自立自強的戰(zhàn)略支撐。在新發(fā)展階段，必須著力實施種業(yè)科技自立自強，著力增加高水平種業(yè)增效技術、提質(zhì)技術和綠色技術等有效供給，更好滿足種業(yè)新舊動能轉換的科技需求；必須著力構建以種業(yè)科技自立自強為戰(zhàn)略支撐的熊彼特范式，形成“創(chuàng)造性破壞”力量，更好促進種業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

3.2.2 探索構建以企業(yè)為主導的種業(yè)科技創(chuàng)新體系

一是充分發(fā)揮種業(yè)企業(yè)四大主導作用。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，是推動創(chuàng)新創(chuàng)造的生力軍；要推動企業(yè)成為技術創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織和成果轉化的主體[27]。因此，加強國家戰(zhàn)略種業(yè)科技力量建設，充分發(fā)揮種業(yè)企業(yè)在種業(yè)技術創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織的主導作用。更為重要的是，只有由企業(yè)這個最終使用方來實施科技創(chuàng)新成果轉化過程，才能真正提高轉化效率與效果；創(chuàng)新技術發(fā)展的途徑在于企業(yè)的轉化應用。因此，還要充分發(fā)揮種業(yè)企業(yè)成果轉化的主導作用。二是培育發(fā)展創(chuàng)新型領軍種業(yè)企業(yè)和世界一流創(chuàng)新種業(yè)企業(yè)。要以國家種業(yè)陣型企業(yè)為抓手，著力打造一批創(chuàng)新型領軍種業(yè)企業(yè)和世界一流種業(yè)企業(yè)，充分發(fā)揮其在種業(yè)科技創(chuàng)新中的主導作用，增強國家種業(yè)科技戰(zhàn)略力量，提升種業(yè)自立自強能力。

3.2.3 著力建立健全提升種業(yè)企業(yè)科技創(chuàng)新能力的機制

一是促進各類創(chuàng)新要素向種業(yè)企業(yè)集聚。深入推進種業(yè)企業(yè)扶優(yōu)行動，聚合政府財稅、社會資本和企業(yè)自身留存收益等多方力量，加快形成多元化、多渠道的種業(yè)企業(yè)研發(fā)投入體系。制定面向種業(yè)企業(yè)的專項稅收減免優(yōu)惠政策。鼓勵種業(yè)企業(yè)牽頭申報、組織實施國際合作、國家級、省部級農(nóng)業(yè)科技重大專項等。支持符合條件的種業(yè)企業(yè)建立院士專家工作站、博士后科研流動（工作）站等。二是推進科企分工協(xié)作與以企業(yè)為主導的種業(yè)產(chǎn)學研深度融合。破除制約種業(yè)企業(yè)創(chuàng)新的體制機制障礙，完善創(chuàng)新市場導向機制，加快形成以企業(yè)為主導、市場為導向、科企分工協(xié)作、產(chǎn)學研用深度融合的種業(yè)科技創(chuàng)新體系。支持企業(yè)承擔國家農(nóng)業(yè)生物育種重大科技項目。打破科研院校與種業(yè)企業(yè)邊界，建立健全產(chǎn)學研深度融合與長期合作的信用機制、利益分配機制和風險防控機制。

3.2.4 建立健全種業(yè)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈深度融合的機制

一是圍繞種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈開展種業(yè)創(chuàng)新。依托以我國關鍵核心技術為主導的全球種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈部署種業(yè)創(chuàng)新鏈，加快種資資源普查與保護利用，著力實現(xiàn)在種業(yè)基礎研究、科學知識新發(fā)現(xiàn)這一創(chuàng)新源頭的突破，以持續(xù)保持種業(yè)技術的全球領先地位。在攀升種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中高端的過程中部署種業(yè)創(chuàng)新鏈，集中力量加快突破重大種業(yè)關鍵技術和核心技術，研發(fā)新品種新產(chǎn)品（包括高產(chǎn)高油大豆、短生育期油菜、再生稻、耐鹽堿作物等），促進種業(yè)科學知識創(chuàng)新到種業(yè)技術創(chuàng)新、再到種業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的接續(xù)有序銜接。二是圍繞創(chuàng)新鏈推進種業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。種業(yè)創(chuàng)新要圍繞種業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求部署和推進，著力將種業(yè)科學知識轉化為市場價值和社會價值，構建從種業(yè)知識創(chuàng)新、育種創(chuàng)新到繁育轉化、田間車間生產(chǎn)的完整鏈條，實現(xiàn)強大鏈條、鍛造鏈條的現(xiàn)實需求。種業(yè)創(chuàng)新要敢于適度超前，形成創(chuàng)新引領種業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新格局，突破種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈縱向拓展、橫向延伸、內(nèi)涵提升的技術瓶頸、品種瓶頸和市場瓶頸，實現(xiàn)補充鏈條、創(chuàng)造鏈條的現(xiàn)實需求。

（作者杜志雄系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導師；肖衛(wèi)東系山東師范大學公共管理學院教授，博士生導師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2023年第44卷第2期）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)