中央提出，“十三五”期間要大力實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，鞏固提升糧食產(chǎn)能。8月15日，國(guó)土資源部審議通過(guò)了《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》（送審稿）。從其中透露的信息來(lái)看，“十三五”期間我國(guó)土地整治將更加注重“質(zhì)”的提升，通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和推進(jìn)城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地開(kāi)發(fā)等實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。實(shí)施土地整治，切實(shí)保護(hù)好耕地是前提條件。耕地紅線是糧食安全的大壩，耕地就是糧食安全的根基，保護(hù)耕地就是保護(hù)糧食生產(chǎn)。以下內(nèi)容為中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)就耕地保護(hù)等問(wèn)題對(duì)鄖文聚、朱道林的專(zhuān)訪。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步快速推進(jìn)，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，堅(jiān)守耕地紅線面臨巨大挑戰(zhàn)。那么，當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)工作面臨怎樣的形勢(shì)？

  鄖文聚：

    第一，耕地?cái)?shù)量不足、質(zhì)量不高、布局不穩(wěn)、彈性不大。耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。我國(guó)耕地面積約20億畝，但農(nóng)作物播種面積約24億畝。按照黨中央、國(guó)務(wù)院“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的明確要求，以當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，至少需要作物播種面積30億畝，缺口達(dá)到20％以上，形勢(shì)十分嚴(yán)峻。根據(jù)國(guó)土資源部發(fā)布的全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定成果，我國(guó)耕地質(zhì)量總體偏低，中、低等級(jí)耕地面積比例達(dá)到70．6％，有灌溉條件的耕地只占51．5％，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量現(xiàn)狀與推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求存在較大差距。

    第二，耕地利用過(guò)度、利用不足、利用不當(dāng)并存。30年來(lái)，我國(guó)耕地資源利用總體上處在高強(qiáng)度、超負(fù)荷狀態(tài)。10多年的連續(xù)增產(chǎn)已經(jīng)使耕地的生產(chǎn)能力處在歷史高位；全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19．4％。由此導(dǎo)致的黃淮海平原區(qū)地下水下降、東北黑土區(qū)質(zhì)量退化、長(zhǎng)江中下游耕地污染等現(xiàn)象十分突出，我國(guó)耕地資源可持續(xù)生產(chǎn)能力顯著下降。另一方面，我國(guó)現(xiàn)有耕地中還有多達(dá)8000多萬(wàn)畝不穩(wěn)定耕地，這與我國(guó)糧食生產(chǎn)重心向東北和西北區(qū)域轉(zhuǎn)移有關(guān)，然而由于缺乏科技支撐，大規(guī)模利用荒地、沙地、濕地等開(kāi)墾耕地已經(jīng)對(duì)區(qū)域的水資源安全和生態(tài)資源造成了嚴(yán)重威脅。

    第三，拓展耕地資源空間與提高合理利用水平并舉。近年來(lái)，我國(guó)每年建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1億畝，通過(guò)土地整治補(bǔ)充耕地達(dá)到500萬(wàn)畝，保障了我國(guó)耕地?cái)?shù)量的基本穩(wěn)定，鞏固了國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)?！笆濉逼陂g，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入推進(jìn)和生態(tài)文明建設(shè)力度的不斷加大，預(yù)期我國(guó)耕地面積還將進(jìn)一步下降，而我國(guó)耕地后備資源總面積約9000萬(wàn)畝，其中集中連片的耕地后備資源僅3300多萬(wàn)畝。因此，一方面改變現(xiàn)有耕地質(zhì)量差、利用效率低、綜合效益低的問(wèn)題，盡快提升耕地質(zhì)量；另一方面，解決當(dāng)前新補(bǔ)充耕地質(zhì)量相對(duì)較差的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)快速造地、快速造好地，迅速形成生產(chǎn)能力，必成為資源約束趨緊形勢(shì)下堅(jiān)守耕地紅線、維護(hù)國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵。

  中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：現(xiàn)階段耕地保護(hù)制度面臨的主要矛盾是什么？如何有效解決？

  朱道林：

    從現(xiàn)行耕地保護(hù)制度體系來(lái)看，主要側(cè)重行政及法律手段，包括劃定基本農(nóng)田、耕地占補(bǔ)平衡、土地用途管制、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和法律責(zé)任等制度，實(shí)際上在中國(guó)的現(xiàn)行制度體系下，本質(zhì)上都是行政和法律手段。

    而在現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源是地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源之一，同樣的土地資源用于不同的用途，所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用存在著巨大差異，尤其表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)利用與建設(shè)利用之間落差巨大，導(dǎo)致地方政府往往爭(zhēng)相將更多的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，以滿足更快、更強(qiáng)的區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，這就引起了地方政府在耕地資源保護(hù)與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的尖銳矛盾。而在地方政府的直接利益驅(qū)使下，任何區(qū)域、任何級(jí)別的地方政府在保護(hù)耕地與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間，幾乎毫無(wú)例外地選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這就是當(dāng)前耕地保護(hù)面臨的無(wú)法回避的矛盾，也是影響耕地保護(hù)制度效果的最根本原因。

    因此，現(xiàn)階段要解決耕地保護(hù)的根本問(wèn)題，關(guān)鍵在于解決保護(hù)耕地與占用耕地之間的利益關(guān)系問(wèn)題，尤其在現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，亟須構(gòu)建耕地保護(hù)的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制?，F(xiàn)行的耕地保護(hù)制度盡管已經(jīng)一定程度地體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)機(jī)制的作用。但是，一方面，現(xiàn)行的土地稅費(fèi)制度只是針對(duì)占用耕地者征收相關(guān)稅費(fèi)，另一方面，這些稅費(fèi)仍是交給地方政府，實(shí)際效果是對(duì)占用耕地者是制約機(jī)制，而對(duì)地方政府則是激勵(lì)機(jī)制。

    而所謂耕地保護(hù)的“區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制”，是由中央財(cái)政按照區(qū)域資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和所保護(hù)耕地狀況進(jìn)行補(bǔ)償，是對(duì)地方政府的補(bǔ)償，以提高地方政府保護(hù)耕地的積極性，使地方政府保護(hù)耕地與占用耕地發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間達(dá)到相對(duì)平衡。在具體操作上，遵循區(qū)域發(fā)展公平原則，首先根據(jù)區(qū)域人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，合理測(cè)算區(qū)域耕地保護(hù)和基本農(nóng)田義務(wù)量，然后考慮耕地資源稟賦和區(qū)域?qū)嶋H保護(hù)耕地?cái)?shù)量、基本農(nóng)田數(shù)量，多于耕地保護(hù)和基本農(nóng)田義務(wù)量的應(yīng)由中央政府按面積給予補(bǔ)償，少于耕地保護(hù)和基本農(nóng)田義務(wù)量，應(yīng)支付耕地保護(hù)發(fā)展基金。當(dāng)然，除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，也可以通過(guò)區(qū)域發(fā)展政策或者結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃的區(qū)域政策，進(jìn)行政策性補(bǔ)償，以解決地方政府保護(hù)耕地與占用耕地之間的經(jīng)濟(jì)落差問(wèn)題。

  中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：確保糧食安全不僅是實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的基本條件，而且是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要保障，同時(shí)還是確保國(guó)家安全的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。但如果不從根本上解決投入產(chǎn)出比不合理和價(jià)格倒掛這一類(lèi)問(wèn)題，僅保證耕地?cái)?shù)量很難從長(zhǎng)遠(yuǎn)上保證糧食安全。對(duì)此有何解決途徑？

  朱道林：

    保持足夠數(shù)量的耕地面積，不斷提升耕地質(zhì)量，是確保國(guó)家糧食安全的基本保障。基于保護(hù)耕地解決國(guó)家糧食安全問(wèn)題，應(yīng)重點(diǎn)從以下三個(gè)方面入手。

    第一，必須保持足夠數(shù)量的耕地面積，尤其是應(yīng)將優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)起來(lái)。首先，耕地是保證糧食生產(chǎn)、保障糧食安全的基礎(chǔ)，必須永久保護(hù)足夠的耕地面積用于糧食生產(chǎn)；其次，耕地占用往往是不可逆的，尤其是一旦耕地被建設(shè)占用，將難以再恢復(fù)其耕作條件；再次，高質(zhì)量的耕地資源是有限的，一旦優(yōu)質(zhì)耕地被占用，既缺乏足夠的資源用地補(bǔ)充耕地，而且補(bǔ)充耕地的質(zhì)量也難以達(dá)到生產(chǎn)要求，尤其難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量。耕地質(zhì)量本身不僅受地形地貌、土壤地質(zhì)、氣候條件等影響，而且耕作層土壤熟化過(guò)程是長(zhǎng)期的自然過(guò)程，因此必須永久保護(hù)高質(zhì)量的耕地。國(guó)家已經(jīng)實(shí)施了劃定永久基本農(nóng)田制度，這是確保足夠數(shù)量的耕地尤其是保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地的基本措施。

    第二，要不斷提升耕地質(zhì)量。一靠工程技術(shù)，通過(guò)工程技術(shù)手段改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，降低自然條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的影響；二靠科學(xué)技術(shù)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)影響耕地生產(chǎn)能力的各要素作用機(jī)制的研究，利用科學(xué)技術(shù)解決制約耕地生產(chǎn)能力的障礙因子，促進(jìn)耕地質(zhì)量不斷提升。

    第三，要全面推進(jìn)基于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的農(nóng)村土地整治，這是改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的基本要求。我國(guó)農(nóng)村土地整治的功能，要從過(guò)去主要為滿足增加耕地面積的要求，轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求。一是要與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合，滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)要求；二是要通過(guò)土地整治解決機(jī)械化耕作的要求，全面完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。

  中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：土地退化、土壤污染等原因造成的農(nóng)用地質(zhì)量下降和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力低下，已對(duì)國(guó)家糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，提升耕地質(zhì)量和糧食生產(chǎn)能力的重要性不言而喻，對(duì)此有哪些建議？

  鄖文聚：

    第一，轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，樹(shù)立科學(xué)的耕地質(zhì)量觀。耕地質(zhì)量，不僅僅是土壤肥力、基礎(chǔ)地力，更重要的是耕地的綜合生產(chǎn)能力，保護(hù)耕地質(zhì)量應(yīng)該是對(duì)生產(chǎn)能力的保護(hù)，不僅包括地力建設(shè)，還應(yīng)包括工程質(zhì)量、配套設(shè)施建設(shè)以及土壤的無(wú)毒無(wú)害性能等。

    樹(shù)立科學(xué)的耕地質(zhì)量觀包括六方面的內(nèi)容：以數(shù)量為前提的耕地質(zhì)量觀，保護(hù)耕地首先要確保一定數(shù)量的耕地；以產(chǎn)能為核心的耕地質(zhì)量觀，耕地產(chǎn)能由耕地的數(shù)量和質(zhì)量共同決定，堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量并舉僅是手段，提高耕地產(chǎn)能才是最終目標(biāo)；以健康為保證的耕地質(zhì)量觀，只有健康的耕地才能確保農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎(chǔ)的健康，只有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎(chǔ)健康和生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)健康，才能確保從地頭到餐桌的糧食安全；以用養(yǎng)為基礎(chǔ)的耕地質(zhì)量觀，耕地使用者應(yīng)當(dāng)合理利用耕地，采用有利于保護(hù)和提高耕地質(zhì)量的耕作技術(shù)，科學(xué)合理施肥，安全使用農(nóng)藥，確保耕地質(zhì)量有提升、環(huán)境有改善；以效率為導(dǎo)向的耕地質(zhì)量觀，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，必須把穩(wěn)定和提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建立在耕地布局穩(wěn)定、適宜機(jī)械化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、能抵御自然災(zāi)害的牢固基礎(chǔ)上；以監(jiān)管為手段的耕地質(zhì)量觀，加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)管是確保耕地質(zhì)量的重要手段。

    第二，將生態(tài)良田建設(shè)放在突出位置。通過(guò)分析糧食產(chǎn)量、耕地健康產(chǎn)能和糧食需求之間的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，一是過(guò)度追求糧食產(chǎn)量將進(jìn)一步引發(fā)優(yōu)質(zhì)耕地過(guò)度利用、生態(tài)環(huán)境破壞、土壤污染加重等多重潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是糧食增產(chǎn)沒(méi)能使成效差距得到改觀。三是實(shí)現(xiàn)糧食豐產(chǎn)，關(guān)鍵途徑是實(shí)施生態(tài)良田工程建設(shè)。生態(tài)良田工程建設(shè)是要求耕地有高的產(chǎn)能、好的質(zhì)量、穩(wěn)定的產(chǎn)出，同時(shí)要有好的環(huán)境狀況、沒(méi)有污染。而土地整治開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，消除農(nóng)田現(xiàn)代化利用中的限制性因素，提高耕地質(zhì)量，使耕地生產(chǎn)能力持續(xù)穩(wěn)定，生產(chǎn)環(huán)境狀況良好。推進(jìn)土地整治，關(guān)鍵是要抓好生態(tài)良田工程建設(shè)。(記者：趙姍)

    鄖文聚，國(guó)土資源部土地整治中心副主任、研究員，中國(guó)土地政策與法律研究中心研究員。朱道林，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系主任，中國(guó)土地政策與法律研究中心秘書(shū)長(zhǎng)。

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自: 中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)

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