聯(lián)合與合作是農(nóng)民合作社發(fā)展到一定階段的客觀需求。近年來，隨著農(nóng)民合作社的快速發(fā)展，合作社組建聯(lián)合社的要求日益迫切，現(xiàn)實中聯(lián)合社的數(shù)量也日益增加。由于現(xiàn)行《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》(以下簡稱《合作社法》)中沒有涉及聯(lián)合社的相應(yīng)條款，所以在修法中增加農(nóng)民合作社聯(lián)合社的相關(guān)內(nèi)容，為聯(lián)合社發(fā)展提供法律依據(jù)成為社會各界的共識。在法律修訂的過程中，對于合作社聯(lián)合社成員資格的問題出現(xiàn)了不同認識，需要進一步深化研究。

一、部門和地方有關(guān)規(guī)定

盡管《合作社法》對農(nóng)民合作社聯(lián)合社的注冊登記沒有做出明確規(guī)定，但一些部門和地方針對現(xiàn)實中農(nóng)民合作社聯(lián)合社發(fā)展的需要，出臺了聯(lián)合社登記的相關(guān)政策和管理辦法。

從部門規(guī)范性文件看，工商總局、農(nóng)業(yè)部2013年出臺了《關(guān)于進一步做好農(nóng)民專業(yè)合作社登記與相關(guān)管理工作的意見》，明確要求“農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社成員應(yīng)為農(nóng)民專業(yè)合作社，且成員數(shù)應(yīng)在3個以上”。從地方出臺的規(guī)定看，目前有11省(區(qū))從省一級層面出臺了專門針對農(nóng)民合作社聯(lián)合社的登記管理辦法，也有8個省份在合作社登記管理辦法或意見中對聯(lián)合社的注冊登記做出了相應(yīng)規(guī)定。個別地市(如江西贛州、湖南瀏陽)也出臺了聯(lián)合社登記管理辦法。在相關(guān)文件中，各地就聯(lián)合社成員資格做出了不同的規(guī)定，大體可以歸為三類。第一類是要求聯(lián)合社成員必須為農(nóng)民專業(yè)合作社。貴州、安徽、山西、吉林、甘肅、黑龍江、內(nèi)蒙古、重慶等8省區(qū)明確了這種要求，但實踐中聯(lián)合社也沒有完全執(zhí)行這個規(guī)定，如調(diào)研組在貴州調(diào)研就發(fā)現(xiàn)大方縣中藥材合作聯(lián)社的成員中，就有三家企業(yè)。第二類是明確允許企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體可以加入聯(lián)合社。浙江、河南兩省采取了這種做法，但河南省明確規(guī)定非合作社成員所占比例不得超過聯(lián)合社成員總數(shù)的20%;第三類則沒有明確規(guī)定企業(yè)、事業(yè)單位是否可以加入聯(lián)合社。山東和多數(shù)在合作社登記條例中提出聯(lián)合社注冊登記辦法的省份屬于此類。如山東省在農(nóng)民合作社聯(lián)合社登記條例中規(guī)定，加入農(nóng)民合作社聯(lián)合社的成員應(yīng)以農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民為主體，但對企業(yè)或其他單位是否可以加入聯(lián)合社的問題沒有明確。其他省份盡管在合作社登記條例中允許聯(lián)合社注冊登記，但對是否允許非合作社成員加入聯(lián)合社的問題也沒有做出明確規(guī)定。

二、專家觀點綜述

關(guān)于農(nóng)民合作社聯(lián)合社成員資格問題，專家觀點的分歧主要在于是否允許企業(yè)等經(jīng)營主體加入聯(lián)合社。目前主要存在兩類觀點：

部分專家認為應(yīng)該允許企業(yè)等經(jīng)營主體加入合作社聯(lián)合社，其主要理由有四點：一是允許企業(yè)、事業(yè)單位加入聯(lián)合社，有利于各主體優(yōu)勢互補，資源要素優(yōu)化配置，可以促進合作社、龍頭企業(yè)和其他主體的融合發(fā)展;二是企業(yè)加入合作社而導致的合作社“異化”現(xiàn)象，可以通過有效的制度設(shè)計，在聯(lián)合社中加以解決;三是目前一些省份出臺的農(nóng)民合作社聯(lián)合社登記管理暫行辦法中，允許企業(yè)等經(jīng)營主體加入聯(lián)合社，如果新修訂的合作社法不允許非合作社主體加入，必然會造成混亂;四是大部分合作社(或聯(lián)合社)理事長都希望允許非合作社主體加入聯(lián)合社，可以帶動聯(lián)合社發(fā)展。

另一種觀點認為，企業(yè)不宜作為獨立主體加入農(nóng)民合作社聯(lián)合社。持這種觀點的專家占到了絕大多數(shù)。主要理由有四點：一是公司加入聯(lián)合社將導致聯(lián)合社的“異化”。一方面公司的逐利性可能使得聯(lián)合社成為逐利性組織。另一方面，公司等非合作社主體的加入將加大聯(lián)合社民主治理的難度。公司作為聯(lián)合社成員，與代表眾多農(nóng)戶的合作社成員在聯(lián)合社中同樣享有投票權(quán)，將導致農(nóng)民成員意志表達的衰減，不能體現(xiàn)合作社一人一票或“人的聯(lián)合”的本質(zhì)屬性;二是從立法的角度看，《合作社法》屬于原則法，無論基層實踐上出現(xiàn)何種異化的現(xiàn)象，必須在法律層面明確合作社的本質(zhì)屬性與基本原則，聯(lián)合社也同樣適用。如果聯(lián)合社的成員太復雜，質(zhì)疑會比較多，法律的解釋、宣傳、監(jiān)督等都會受到挑戰(zhàn);三是要明確聯(lián)合社究竟能夠解決什么問題，即成立聯(lián)合社的目的是什么。例如，企業(yè)與農(nóng)民合作社開展合作為什么要采取聯(lián)合社的形式，如果僅僅為了購買原料便宜，聯(lián)合會就可以解決，成立公司也能夠解決;四是不允許企業(yè)加入聯(lián)合社不會對企業(yè)與合作社合作帶來障礙。《合作社法》已經(jīng)為企業(yè)加入合作社提供了通道，實踐中也有很多發(fā)展較大、實力較強的農(nóng)民專業(yè)合作社都是企業(yè)領(lǐng)辦。因此即使法律規(guī)定聯(lián)合社只能由合作社組成，也不會對企業(yè)與合作社聯(lián)合與合作帶來障礙。

三、利弊分析

1. 農(nóng)民合作社聯(lián)合社允許企業(yè)、事業(yè)、社會團體等多元主體加入的利弊分析

允許企業(yè)、事業(yè)或社會團體加入聯(lián)合社，有利于優(yōu)化農(nóng)村資源要素配置。特別是在貧困地區(qū)，允許企業(yè)加入聯(lián)合社，可以解決農(nóng)民、合作社缺乏資金、技術(shù)和人才的難題，可以加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)集約化水平。允許企業(yè)加入聯(lián)合社，也可以促進家庭農(nóng)場、合作社與企業(yè)實現(xiàn)多主體融合發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)的組織化水平。當前不少聯(lián)合社是由企業(yè)發(fā)起的，允許企業(yè)加入聯(lián)合社，會得到地方和現(xiàn)有聯(lián)合社的呼應(yīng)。

允許企業(yè)、事業(yè)單位加入聯(lián)合社也存在企業(yè)主導聯(lián)合社發(fā)展、加劇當前財政支持資金被企業(yè)獲取的弊端。一是多元主體加入聯(lián)合社后，對聯(lián)合社的管理將形成較大挑戰(zhàn)。聯(lián)合社內(nèi)部的成員性質(zhì)不一，對于民主管理和保持合作社的為農(nóng)性也將構(gòu)成較大壓力;二是將加劇當前企業(yè)主導合作社或聯(lián)合社的局面。目前大部分聯(lián)合社都有企業(yè)參與，而且聯(lián)合社出資也主要由企業(yè)承擔，企業(yè)事實上主導了聯(lián)合社的各項事務(wù)。如果立法認可這種格局，會進一步推動企業(yè)領(lǐng)辦聯(lián)合社的積極性，進一步強化企業(yè)主導合作社和聯(lián)合社發(fā)展的格局;三是財政支農(nóng)惠農(nóng)政策或資金將加速流向企業(yè)。隨著國家財政涉農(nóng)項目更多由合作社或者聯(lián)合社承擔，這類由企業(yè)主導的聯(lián)合社必然更加積極主動申請各類財政支持。由于聯(lián)合社收益難以直接分配到農(nóng)民成員賬戶，領(lǐng)辦或參與企業(yè)將通過股份形式更為方便獲取財政支持的收益。

2. 農(nóng)民合作社聯(lián)合社僅允許農(nóng)民專業(yè)合作社參加利弊分析

不允許企業(yè)、事業(yè)單位加入聯(lián)合社，可以更好實現(xiàn)民主管理、糾正當前企業(yè)主導聯(lián)合社發(fā)展、套取惠農(nóng)資金的傾向。一是為實現(xiàn)民主管理奠定基礎(chǔ)。聯(lián)合社成員成分單一，性質(zhì)相同，在治理結(jié)構(gòu)上比較簡單，容易實現(xiàn)合作社民主管理的原則，在重大決策上“一社一票”的決策機制也較易實現(xiàn);二是糾正當前企業(yè)利用聯(lián)合社套取財政支持的現(xiàn)象。通過立法，推動企業(yè)退出聯(lián)合社，可以有效防止企業(yè)利用聯(lián)合社的名義套取財政支持政策，讓財政支農(nóng)資金真正讓農(nóng)民獲得。雖然企業(yè)可以加入合作社，但由于合作社明確一人一票，可以有效限制企業(yè)的發(fā)言權(quán)，同時利用財政支農(nóng)資金量化到農(nóng)民成員賬戶、交易額返還等條款，可以避免企業(yè)利用合作社套取財政支持資金的弊端。此外，雖然不允許企業(yè)加入聯(lián)合社，企業(yè)仍然可以通過加入合作社參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與農(nóng)民進行合作，不會對要素優(yōu)化配置帶來制約。

不允許企業(yè)、事業(yè)單位加入聯(lián)合社在現(xiàn)實操作中存在一定阻力。一是大多數(shù)合作社實力較弱，組建聯(lián)合社往往缺乏資金，經(jīng)營管理理念也較為落后，企業(yè)則具有資金、管理和技術(shù)等方面的優(yōu)勢;二是實踐中組建的聯(lián)合社大多都是由企業(yè)參與甚至是企業(yè)領(lǐng)辦，這將與法律規(guī)定產(chǎn)生沖突，帶來操作上的阻力。

四、國外經(jīng)驗

在合作經(jīng)濟發(fā)展的100多年里，社員資格開放原則一直是各國合作經(jīng)濟運動奉行的不變原則。任何社員只要承認聯(lián)合社的章程，履行聯(lián)合社規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，都可以自由地加入聯(lián)合社，不受任何歧視和差別待遇。但隨著合作經(jīng)濟的發(fā)展，社員資格開放原則的弊端也日趨明顯，這一原則容易導致合作經(jīng)濟被資本雄厚的大農(nóng)戶、大企業(yè)、公司控制，從而使合作經(jīng)濟的性質(zhì)發(fā)生改變。因此，對聯(lián)合社社員及發(fā)起人資格進行適當?shù)南拗剖鞘直匾摹?

世界上合作經(jīng)濟比較發(fā)達的國家普遍成立了國家級、地區(qū)級、基層級合作社聯(lián)合體、聯(lián)合會，形成了合作社發(fā)展的縱向體系。

1.日本

在近百年的實踐中，日本農(nóng)協(xié)已經(jīng)形成了一個包括地方性組織和全國性組織在內(nèi)的完整體系，自下而上建立了基層農(nóng)協(xié)、縣級農(nóng)協(xié)、全國農(nóng)協(xié)三級網(wǎng)絡(luò)，即市町村、都道府縣和全國三級組織。

基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合按照經(jīng)營業(yè)務(wù)的種類分為綜合農(nóng)業(yè)協(xié)同組合和專業(yè)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合。綜合農(nóng)協(xié)從事指導、信用、購銷、保險等有關(guān)農(nóng)協(xié)成員務(wù)農(nóng)和生活方面所有的事業(yè)，并經(jīng)營本區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)的所有農(nóng)產(chǎn)品。專業(yè)農(nóng)協(xié)為菜農(nóng)、果農(nóng)和牧民等特定種類的生產(chǎn)者組織的農(nóng)協(xié)，專門從事所生產(chǎn)產(chǎn)品的銷售和加工、生產(chǎn)指導和資料的購買等。

縣級農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會是農(nóng)業(yè)協(xié)同組合組織系統(tǒng)中的都、道、府縣級機構(gòu)(相當于我國的省)，由基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合入股組成，其主要職能是與基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合對口開展業(yè)務(wù)，并對基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的業(yè)務(wù)給予指導和監(jiān)管。日本的這一級農(nóng)業(yè)協(xié)同組合與我國目前發(fā)展的農(nóng)民合作社聯(lián)合社較為相近，都是由基層單元組成，采取的是股份合作制，而且組成成員就是基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合，成分較為單一。

全國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會由基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合和縣級聯(lián)合會入股組成。農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的全國性組織與縣級聯(lián)合組織在職能上的最大區(qū)別是，它可以打破縣行政區(qū)劃的界限開展活動。全國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會作為全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)業(yè)協(xié)同組合組織的最高代表，一方面可以起到協(xié)調(diào)各縣級農(nóng)業(yè)協(xié)同組合組織之間合作經(jīng)濟的作用，同時還可以作為全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者代表參與國家農(nóng)業(yè)政策的制定，承擔著連接政府和農(nóng)民的重要作用。從日本這一級農(nóng)協(xié)的構(gòu)成來看，成員包括基層農(nóng)協(xié)和縣級農(nóng)協(xié)，雖都屬于農(nóng)協(xié)，但級別有差異，可以認為是多元主體構(gòu)成。

2.德國

德國農(nóng)業(yè)合作社的基層合作社的成員是由處于一定地域內(nèi)的同行業(yè)的企業(yè)主和勞動者組成的;地方性合作社聯(lián)合會是由本地區(qū)、本行業(yè)的單個合作社(基層社)構(gòu)成;國家級合作社機構(gòu)主要是由本行業(yè)的地方性合作社聯(lián)合會以及少量具有較大影響力和較強經(jīng)濟實力的單個合作社構(gòu)成，如德國萊弗艾森聯(lián)盟的直接會員是8個地區(qū)性合作社協(xié)會、21個區(qū)域中心合作社和 3 個全國性中央合作社。目前在德國最具影響的合作社組織是德國合作社及萊弗艾森聯(lián)盟總會。該組織成立于1972 年，由當時德國工商業(yè)合作社的最高機構(gòu)——德國合作社聯(lián)合會(舒爾茨—德立茲)和農(nóng)村合作社的最高機構(gòu)——德國萊弗艾森聯(lián)盟合并而成。

可見，德國的基層合作社成員既有企業(yè)，也有農(nóng)業(yè)勞動者(自然人)，屬于多元構(gòu)成主體;地方性合作社聯(lián)合會是由本地區(qū)、本行業(yè)的單個合作社(基層社)構(gòu)成，成員身份具有同一性;國家級的合作社機構(gòu)則是上述兩個級別合作社、聯(lián)合會共同組成，成分呈多元化態(tài)勢。

3.美國

美國的農(nóng)業(yè)合作社分為銷售合作社、購買合作社與服務(wù)合作社三種主要類型。從地理分布和成員結(jié)構(gòu)上看，美國農(nóng)業(yè)合作社分為地方性和區(qū)域性兩種。前者由社員直接組成，服務(wù)范圍僅限于一個社區(qū)、一個或幾個縣，職能相對簡單;而后者既可由農(nóng)場主直接組成，也可以由地方性合作社構(gòu)成，或者由兩者混合構(gòu)成，服務(wù)地域一般大到幾個縣、整個州或幾個州，服務(wù)內(nèi)容更為廣泛。美國還有一些號稱全國性的合作社組織，但這些組織的主要職能是協(xié)調(diào)和游說，通常不進行直接經(jīng)營。

可見，美國的區(qū)域性農(nóng)業(yè)合作社屬于合作社的高級形態(tài)，有些類似于中國的農(nóng)民合作社聯(lián)合社，其成員構(gòu)成為多元主體。

五、立法建議

當前，我國農(nóng)民合作社已經(jīng)超過150萬家，進入規(guī)范、提升和創(chuàng)新發(fā)展階段。合作社之間的聯(lián)合與合作成為提升發(fā)展實力和服務(wù)能力的必然要求。促進合作社規(guī)范發(fā)展，體現(xiàn)民辦、民管和民受益的原則，增強其凝聚力和向心力，成為未來合作社發(fā)展的重點任務(wù)。因此，既要積極支持聯(lián)合社的發(fā)展，增強合作社的競爭能力和服務(wù)能力，同時更要強化其規(guī)范性，保障農(nóng)民在合作社中的主體地位，實現(xiàn)合作社的持續(xù)發(fā)展。所以，在聯(lián)合社成員資格立法問題上建議：

1.把農(nóng)民合作社聯(lián)合社納入《合作社法》調(diào)整范圍。順應(yīng)聯(lián)合社實踐發(fā)展要求，在新修訂《合作社法》時，明確聯(lián)合社作為一種合作經(jīng)濟組織，賦予其法律地位，對聯(lián)合社的注冊登記、管理運行、享受政策加以明確，為聯(lián)合社的發(fā)展提供法律保障。

2.嚴格聯(lián)合社的成員屬性。在法律層面，針對農(nóng)民合作社聯(lián)合社成員資格，應(yīng)該明確兩個原則：一是保持農(nóng)民合作社聯(lián)合社的為農(nóng)服務(wù)屬性;二是保證農(nóng)民合作社聯(lián)合社內(nèi)部能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民組織的民主控制。這兩個原則是互為表里、互相促進的。而且，這兩個原則有一個共同點，就是要堅持農(nóng)民合作社聯(lián)合社的自立和自治。

聯(lián)合社作為合作社的聯(lián)合體，嚴格其成員資格，既有利于真正實現(xiàn)民主管理，也可以通過交易量返還等方式，讓每個合作社農(nóng)民成員受益。對于企業(yè)作為成員加入聯(lián)合社的問題，要充分認識到可能造成的弊端：如果允許企業(yè)等其他主體加入聯(lián)合社，不但帶來聯(lián)合社運行管理的復雜化，還會導致各個成員社農(nóng)民社員與企業(yè)在決策中表達權(quán)利的弱化，影響其民主管理的性質(zhì)。企業(yè)作為成員加入聯(lián)合社，必然要求作為成員按照股份或者交易量分紅，造成農(nóng)民成員在聯(lián)合社收益分配中的不利地位。此外，由于企業(yè)的逐利性，加入聯(lián)合社還可能造成聯(lián)合社發(fā)展宗旨的異化。

限制企業(yè)加入聯(lián)合社并不會制約企業(yè)與合作社的聯(lián)合與合作。一方面，在現(xiàn)行法律中，允許企業(yè)加入合作社，與農(nóng)民成員享受平等權(quán)利，為企業(yè)參與合作社發(fā)展提供了入口;另一方面，企業(yè)可以直接與合作社、聯(lián)合社進行合作，通過訂單合同開展產(chǎn)銷銜接，也可以通過入股合作，共同發(fā)展產(chǎn)后加工和流通。

(作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心)

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng) 2016-07-26

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)