農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流分析：構(gòu)成、耦合及建議

批判話語分析（Critical Discourse Analysis）理論認(rèn)為，對某一人群的命名過程內(nèi)在包含有“排斥性機(jī)制”與“建構(gòu)性方式”。所謂“排斥性機(jī)制”，是指命名必然地將該人群納入某一或某些特定的類型，從而使他們不能夠以別的方式被稱呼；所謂“建構(gòu)性方式”，是指新的命名內(nèi)在地決定了該群體身份的社會建構(gòu)。[1]“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”是在新型城鎮(zhèn)化背景下對計劃經(jīng)濟(jì)時代的“盲流”、開放改革時期的“流動人口”、和諧社會語境下的“農(nóng)民工”的再命名，這必然地意味著公共政策的重大變革。以“多源流理論”為政策分析工具，梳理公共政策對“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”問題的回應(yīng)過程，對國家治理現(xiàn)代化宏觀格局下進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷具有深刻意義。

一、作為分析框架的多源流理論：淵源、主旨及適用性

一般認(rèn)為，在政治體系內(nèi)部，“存在一套占主導(dǎo)地位的制度程序，因為能對其他人帶來益處，所以能系統(tǒng)而持久地運(yùn)作”。[2]議程設(shè)定是政策過程研究的核心話題。1972年，羅杰·科布（Roger W.Cobb）和查爾斯·埃德爾（Charles D.Elder）所著《美國政治參與：議程確立的動力學(xué)》問世，對“議程設(shè)置”的專題分析引發(fā)了人們對這一“人人都可以參與的游戲”的關(guān)注。同年，安東尼·唐斯（Anthony Downs）在《公共利益》雜志上發(fā)表《生態(tài)沉浮：議題關(guān)注的周期》一文，將“議題關(guān)注周期”分為五個階段。[3]約翰·W.金登（John.W.Kingdon）于《議程、備選方案與公共政策》（1984）一書發(fā)表的“多源流框架”（The Multiple-Streams Framework），被認(rèn)為“為1984年以后所有關(guān)于政策制定過程的學(xué)術(shù)研究成就奠定了重要的理論基礎(chǔ)”。[4]該理論框架對政策議程這一“黑箱”進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究，對于解讀公共政策的出臺具有強(qiáng)大的解釋力，對于公共政策變革也具有很好的指導(dǎo)作用。

（一）多源流理論溯源

多源流理論是金登在“垃圾桶”模型（the garbage can model）基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是對邁克爾·科恩（Michael Cohen）、詹姆斯·馬奇（James March）和約翰·奧爾森（John Olsen）“組織選擇的垃圾桶模型”的“修正的模型”。金登指出，多源流理論“主要輪廓的許多方面似乎都類似于他們模型（“垃圾桶”模型）的基本邏輯，我將給他們的論證貼加一些自己的特色，并且將在一些主要方面對他們的模型進(jìn)行改動”。[5]“垃圾桶”模型假設(shè)組織是由多種因素構(gòu)成的一個集合體，有著未定的偏好、不清晰的技術(shù)和不固定的參與，問題、解決方案、參與者和選擇機(jī)會四大溪流獨(dú)立地流入組織結(jié)構(gòu)。[6]金登在1976-1979年間對政府官員、衛(wèi)生政策與運(yùn)輸政策領(lǐng)域參與者進(jìn)行了廣泛的調(diào)查，并對23項同類案例進(jìn)行了系統(tǒng)研究，將“垃圾桶”模型四條溪流簡化為問題溪流（Problem Stream）、政策溪流（Policy Stream）、政治溪流（Political Stream）三條溪流。

（二）多源流理論主旨

在金登看來，問題溪流、政策溪流、政治溪流三條溪流的匯合貫穿了整個政策過程。這三條溪流一般情況下彼此獨(dú)立運(yùn)作，并且不存在時間上的先后順序，在某一關(guān)鍵的時間點上“耦合”（coupling），打開“政策之窗”（policy window），從而將公共問題推上政策議程。

所謂問題溪流，指的是問題如何被確認(rèn)與界定。關(guān)于問題溪流的形成，金登認(rèn)為必須首先將問題從狀況中識別出來，而問題之所以引起政府官員的關(guān)注，取決于三個因素：社會指標(biāo)（反映某種狀況的重要程度或重大變化）、焦點事件（體現(xiàn)為一次危機(jī)事件或一種社會符號）以及信息反饋（正式或非正式途徑）。當(dāng)然，問題也可能消失而不被提上議程：比如政府采取的某些措施使嚴(yán)重狀況得以緩解，或者政府官員認(rèn)為已經(jīng)通過某項行政決策使之緩解了——哪怕什么也沒做；又或者僅僅因為問題不再“新穎”，使人們對其關(guān)注度下降。金登還特別提醒“預(yù)算構(gòu)成了一種值得給予部分特有關(guān)注的特殊問題”，[7]因為預(yù)算在政府議程設(shè)置中同時具備促進(jìn)和約束的作用。政策企業(yè)家（Policy Entrepreneurs）在問題識別階段就積極地參與進(jìn)來，促成問題溪流的形成。

所謂政策溪流，是專家提出政策方案和政策主張的過程。金登將政策溪流視作“類似于生物自然選擇的過程”。政策支持者（官僚、學(xué)者和研究人員等）圍繞他們共同關(guān)注的某一政策領(lǐng)域中的問題及其破解之道形成各種意見主張；形形色色的政見與思想在“政策原湯”中漂浮，政策共同體在分裂與合作中促進(jìn)政策建議與備選方案的重組，后者因其符合技術(shù)可行性、價值可接受性以及未來約束條件的預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)而幸存下來。與此同時，政策企業(yè)家繼續(xù)不遺余力地“軟化”對政策建議具有影響力的重要人士和公眾，使之接受某種新的思想及其方案。“如果一個問題附上了解決辦法的話，那么它被提上決策議程的可能性就會顯著增加。”[8]政策溪流之于政策議程的重要性不言而喻。

所謂政治溪流，是指國民情緒、有組織的政治力量、政府以及意識形態(tài)等對政策議程產(chǎn)生影響的因素集合?！罢问录鶕?jù)自己的動力學(xué)或規(guī)則前行，它們不受問題識別或政策建議發(fā)展的約束。”[9]當(dāng)“一個國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考”，[10]當(dāng)利益集團(tuán)間達(dá)成共識或發(fā)生沖突，當(dāng)政府實行換屆選舉、內(nèi)部人事發(fā)生重大調(diào)整、管理權(quán)限發(fā)生重大變化、意識形態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)向，即可認(rèn)為影響議程設(shè)置的政治事件即將發(fā)揮作用。其中，“國民情緒與選舉的結(jié)合構(gòu)成了更有力的議程設(shè)置者”。[11]與政策溪流的說服軟化不同的是，政治溪流中共識的達(dá)成大多有賴于“討價還價”。

盡管問題溪流、政策溪流和政治溪流都有各自獨(dú)立的流經(jīng)路線，但在政策之窗（既可以是問題之窗，也可以是政治之窗）開啟時，三流將發(fā)生“耦合”而進(jìn)入政策議程。政策之窗開啟的時間是短暫的，無論其屬于可預(yù)測還是不可預(yù)測，新政策動議的倡導(dǎo)者和政策企業(yè)家都必須“持有思想，希望射擊。”[12]為抓住機(jī)會，在此之前他們已經(jīng)在問題溪流、政策溪流與政治溪流中做出準(zhǔn)備。此外，金登還提到“外溢”的效應(yīng)，即成功先例對相鄰領(lǐng)域的成功概率的增進(jìn)作用。多源流理論的主旨釋義如圖1所示。

圖1 多源流理論的主旨

（三）多源流理論的適用性

多源流理論是在西方政治制度下對政策議程設(shè)置的探討，金登沒有就該理論是否適用于其他政治制度下的政策分析做出說明。在中國政治制度框架下運(yùn)用該理論，需要進(jìn)行一定的修正，使其具備中國場域的適用性。

多源流理論運(yùn)用的前提是政治體制具備一定開放性和多樣性。隨著民主化的深入發(fā)展，我國“精英主導(dǎo)”的政策過程已經(jīng)發(fā)生巨大變化，一個日漸開放與相對多元的中國社會提供了多源流理論必要的“試驗場所”。多源流理論引入我國以后，國內(nèi)學(xué)者利用其作為一種分析框架，對諸多公共政策的出臺進(jìn)行了探討，涉及環(huán)境保護(hù)、戶籍管理、土地流轉(zhuǎn)、社會治安、公共服務(wù)等方面，這些研究表明多源流理論“總體上在中國具備適用性”，[13]對中國的“現(xiàn)實政策的解釋性很強(qiáng)”。[14]

當(dāng)然，在中國情境使用多源流理論，需要對該理論模型作出一定的修正。綜觀國內(nèi)學(xué)者的研究，這種調(diào)整主要在兩個方面：一個是三種溪流之間有明顯的互動與融合趨勢，而非彼此獨(dú)立運(yùn)作；二個是政治溪流應(yīng)該起著主導(dǎo)作用。經(jīng)過修正和完善的多源流理論，能夠應(yīng)用到我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的分析之中，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策轉(zhuǎn)型發(fā)生原因、過程和后果進(jìn)行深度解剖。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流構(gòu)成

基于多源流理論模型分析我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的轉(zhuǎn)型過程及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的影響因素，將有助于分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的變遷規(guī)律與運(yùn)作機(jī)理，探討我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的改革重點與機(jī)制設(shè)計。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的問題溪流

公共政策的出臺往往都會經(jīng)歷“社會狀況——社會問題——政策議程”轉(zhuǎn)化過程。社會問題在社會狀況與政策議程中間起著承上啟下的作用?！稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”在我國已經(jīng)成為了社會轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展中的關(guān)鍵問題?！稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”首次出現(xiàn)于官方文件即2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會議報告，此后中央1號文件也以此取代了之前“務(wù)工農(nóng)民”“農(nóng)民工”的提法。1958年開始實行的《中華人民共和國戶口登記條例》嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動，改革開放后國家放開了對農(nóng)民的就業(yè)限制，“農(nóng)民工”群體由此產(chǎn)生?；诔青l(xiāng)戶籍差別的資源配置制度與規(guī)模日益龐大的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工群體之間的矛盾也隨之而來，“農(nóng)民工問題”逐漸彌散于社會領(lǐng)域的各個方面：之于農(nóng)村的勞動力流失與弱勢群體留守，之于城市的外來人口管理；之于農(nóng)民工的就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)與社會保障，之于城市居民遭受的資源擠壓與沖擊等。在政策制定者的眼中，上述“社會問題”是否成為“社會問題”，或者只是一種“社會狀況”?在多源流理論的視野，“社會問題”與“社會狀況”存在明顯區(qū)別。按照金登對艾倫·威爾達(dá)夫斯基（Aaron Wildavsky）的語義延伸，“當(dāng)我們開始相信我們應(yīng)該就一些狀況而采取某種行動的時候，這些狀況就可以被界定為問題。”[15]金登認(rèn)為可以通過價值觀、對比與分類的轉(zhuǎn)換方式加以甄別。而無論是出于對“農(nóng)民工問題”到“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”問題觀察的價值觀判斷，還是對這一群體自身狀況的縱向?qū)Ρ燃捌渑c非農(nóng)群體狀況的橫向?qū)Ρ?，以及它顯然是一個新型社會（政治）問題的歸類，都顯示它絕非“社會狀況”而是“社會問題”。就我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策變遷而言，社會指標(biāo)、焦點事件與信息反饋等具體內(nèi)容匯聚成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的問題溪流。

首先，多組社會指標(biāo)系統(tǒng)反映了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化領(lǐng)域存在嚴(yán)峻的社會問題。國家統(tǒng)計局于2014年發(fā)布了《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，其中有一系列的指標(biāo)值得關(guān)注。第一，農(nóng)民工總量指標(biāo)。2010-2014年間，全國農(nóng)民工總量由24223萬人增至27395萬人，5年間累計增幅為13.10%；第二是跨省流動農(nóng)民工占比指標(biāo)，跨省流動農(nóng)民工占外出農(nóng)民工總量的比例繼續(xù)下降，由2011年的47.1%降至2014年的46.8%；第三，年輕農(nóng)民工占比指標(biāo)，40歲以下農(nóng)民工占比逐年降低，由2010年的65.9%降至2014年的56.5%；第四是居住指標(biāo)，2014年租房居住（與人合租及獨(dú)立租賃）的農(nóng)民工占36.9%，較2012年提高3.7個百分點，且呈現(xiàn)出與他人合租住房比重上升、獨(dú)立租賃住房比重下降的趨勢；第五是權(quán)益保障類指標(biāo)，超時工作、被拖欠工資農(nóng)民工所占比重均較上年上升，參加社會保險的水平有所提高，但總體仍然較低；第六是新生代農(nóng)民工指標(biāo)，該群體以從事制造業(yè)為主，受教育程度普遍較高，八成以上選擇外出從業(yè)，更偏好在大中城市務(wù)工。通過對這些指標(biāo)的解讀，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心問題是基本公共服務(wù)不均等。在長期的城鄉(xiāng)二元體制下，絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒能享受到城市的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、住房等基本公共服務(wù)。這些指標(biāo)的指標(biāo)值及其變化都足以引發(fā)政策制定者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后問題的重視。

其次，一系列焦點事件促使我國政府關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。焦點事件往往能夠成為公共政策主體關(guān)注某一問題的推動力。近些年各地出現(xiàn)的農(nóng)民工以跳樓、自殘等方式討薪事件，進(jìn)城務(wù)工人員子女失學(xué)事件，新生代農(nóng)民工罷工事件，都成為治理危機(jī)的社會符號。由于“網(wǎng)絡(luò)媒體的廣度”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題受到了更廣泛的社會輿論關(guān)注。由于“問題建構(gòu)的深度”，[16]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題呈現(xiàn)出“點—線—面—立體”的發(fā)展態(tài)勢。而這些焦點事件都凸顯了我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程存在較為嚴(yán)重的問題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有實現(xiàn)“進(jìn)城—落腳—扎根”的市民化過程性要求，沒有達(dá)到“農(nóng)民—居民—市民”身份轉(zhuǎn)變的徹底性要求。

再次，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題出現(xiàn)了比較完整的信息反饋。金登所指的“反饋”包括正式渠道如官員們以系統(tǒng)的監(jiān)控和評估報告得到反饋信息，以及“各種抱怨聲和私下進(jìn)行的個別調(diào)查”[17]的非正式渠道。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題正式渠道的反饋表現(xiàn)為政府相關(guān)職能部門、社會科學(xué)研究者向決策者提供的各類研究報告。非正式渠道的反饋在2000年之前力度較弱，這也是《一個鄉(xiāng)黨委書記的心里話》（圖書出版名《我向總理說實話》）引發(fā)社會轟動的原因。[18]進(jìn)入21世紀(jì)，信息化時代使網(wǎng)絡(luò)成為主要的非正式反饋渠道，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的非正式反饋呈現(xiàn)數(shù)量龐大、持續(xù)性強(qiáng)、問題分散的特點?？傮w而言，信息反饋同樣加速了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題溪流的形成。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的政策溪流

金登對政策溪流中涉及行動主體的描述集中于“政策共同體”與“政策企業(yè)家”。前者包括政府內(nèi)外政策領(lǐng)域的專業(yè)人員，后者是一個具備“工商企業(yè)家”特征的特殊群體——為使他們贊成的政策建議最終獲得通過而活躍于三條溪流。在我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策制定過程中，主要由政府與各種類型的研究人員主導(dǎo)“政策原湯”的口味。作為“軟化”對象的公眾，其作用也正在政策制定過程中愈加得以凸顯。

首先，政府從頂層制度到專項制度都進(jìn)行了諸多設(shè)計。與西方國家多黨制相區(qū)別，我國公共政策主要發(fā)端于執(zhí)政者的思想并基本成型于其智囊團(tuán)隊的設(shè)計。進(jìn)入21世紀(jì)，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的綱領(lǐng)性規(guī)劃在國家頂層制度設(shè)計與專業(yè)領(lǐng)域制度安排層面均有明確體現(xiàn)。在頂層制度設(shè)計層面，2002年中共十六大第一次明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的治國方略，2007年十七大提出必須形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的新格局，2012年十八大確立了到2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”的目標(biāo)，中央1號文件連續(xù)11年聚焦“三農(nóng)問題”。在專業(yè)制度制訂層面，2003年9月《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》，“就進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作有關(guān)問題”提出9項具體措施；2006年1月《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》出臺，圍繞“維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益”提出40項具體要求；2012年7月《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確了“加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度一體化建設(shè)”“加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會弱勢群體傾斜力度”的基本要求；2010年7月《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》提出“合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距”。國家諸多綱領(lǐng)性和專項性政策為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的出臺作出了準(zhǔn)備。

其次，研究人員從宏觀層面到微觀層面進(jìn)行了諸多的政策構(gòu)想。政府決策輔助研究機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所及其他專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的研究人員構(gòu)成了“政策共同體”中另一支重要力量。立足于不同的學(xué)科領(lǐng)域，該群體對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議通過著作、研究報告、論文、研討會等形式發(fā)表。宏觀層面的研究成果覆蓋行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變、社會治理、農(nóng)村公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等諸多命題；微觀層面則圍繞戶籍制度改革、農(nóng)民工就業(yè)與培訓(xùn)、留守兒童與隨遷子女的教育問題、外來人口社會管理、進(jìn)城務(wù)工人員的醫(yī)療衛(wèi)生保障等具體問題也形成了對策建議。以“農(nóng)民工”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)進(jìn)行期刊全文數(shù)據(jù)檢索，結(jié)果顯示1979年至2014年12月間共計發(fā)表相關(guān)論文13783篇，一定程度反映了研究成果數(shù)量。在此過程中建立和不斷完善的上報與反饋機(jī)制，為上述研究成果向政策備選方案轉(zhuǎn)化建造了傳遞途徑。

再次，社會公眾從直觀體驗到基本訴求進(jìn)行了諸多的政策表達(dá)。政策溪流中，作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的受眾，公眾尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體直觀體驗與基本訴求的表達(dá)作用于政府微觀政策的制定與調(diào)整過程：從最初勞動力自身的就業(yè)難，到隨之而來的討薪難、居不易，再發(fā)展到隨遷家屬的看病難、子女就近入學(xué)難，基層民眾的直觀體驗及其訴求影響了收容遣送制度的廢除、由暫住證到居住證的變革、農(nóng)民工子弟學(xué)校的設(shè)立、大城市落戶積分制試點等階段性緩和措施的出臺。同時，政策共同體在受眾漫長的“軟化”過程中，不斷觀察和反思問題，凝聚和重組最可能成為備選方案的思想，以契合公眾的最真實的需求。

由上述農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策主客體的互動分析，再轉(zhuǎn)回政策選擇的標(biāo)準(zhǔn)，可以得出的結(jié)論是：就技術(shù)可行性而言，經(jīng)過多年探索及局部政策的實施與經(jīng)驗評估，在新型城鎮(zhèn)化的制高點，通過戶籍制度改革切入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，配套以基本公共服務(wù)并提供財力保障，該政策方案同時兼具完整性、可操作性及貼近民生的特點；關(guān)于價值的可接受性，上述政策決策“以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，既符合政策共同體中執(zhí)政黨、政府與研究人員的價值追求，也符合“平等生活”“幸福生活”的公眾期待；而對未來約束條件的預(yù)期，較之問題發(fā)生初期，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策在時機(jī)選擇與成本預(yù)算方面適應(yīng)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。由此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策在“政策原湯”中的自然選擇過程是清晰、可預(yù)測、易于理解和建構(gòu)的。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的政治溪流

政治溪流“由諸如公眾情緒，壓力集團(tuán)間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成”。[19]在我國，公眾情緒、執(zhí)政黨的意識形態(tài)、政府換屆三股支流共同構(gòu)成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的政治溪流。

首先，公眾情緒促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型被提上議程。隨著農(nóng)民工群體規(guī)模越來越大，舊有的就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療、社保等基本權(quán)益保障需求尚未得以滿足，新生代農(nóng)民工對公共服務(wù)更高層次的追求繼續(xù)加劇供求矛盾；層出不窮的焦點事件反映農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生存困境，社會熱點更迭使公眾情緒通過各種途徑表達(dá)出來。傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)、移動終端等媒介成為公眾情緒傳遞的主要途徑。公眾情緒的醞釀及其在危機(jī)發(fā)生時的突然宣泄，使對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的期待匯集成能夠為政府識別的影響因素。“國民情緒的變化被認(rèn)為如同鐘擺的擺動一樣”，[20]公眾情緒變化也影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的制定，比如為緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育問題就存在是加強(qiáng)留守地還是隨遷地教育投入的不同政策取向，對戶籍制度改革也曾同時出現(xiàn)“取消論”“脫鉤論”與“統(tǒng)一論”的理論主張。

其次，執(zhí)政黨及其意識形態(tài)也要求重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型。根據(jù)扎哈里爾迪斯（Nikolaos Zahariadis）對金登多源流框架的修正，“執(zhí)政黨的意識形態(tài)”從國民情緒、利益集團(tuán)、換屆整合中被提煉出來，成為政治溪流中的重要變量?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確指出我黨“代表中國最廣大人民的根本利益”，“堅持全心全意為人民服務(wù)”，“堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，可視作對執(zhí)政黨意識形態(tài)的高度概括。如果說建國初期為謀求國家獨(dú)立“重工輕農(nóng)”是中共領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的歷史選擇，那么改革開放特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來在“堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”基礎(chǔ)上，將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為現(xiàn)代治理型政府全面深化改革的總目標(biāo)，其執(zhí)政理念就成為加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策進(jìn)入決策議程的根本動力。

再次，政府換屆加速了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型問題進(jìn)程。在金登的理論中，引發(fā)政策議程顯著變化的一個關(guān)鍵因素來源于政府行政當(dāng)局的變化。2012年，我國新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子成立；2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議產(chǎn)生新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人，以批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案為開端開啟了“習(xí)李時代”。在國家治理的宏觀格局下，戶籍制度改革不啻于一項普通政策調(diào)整，而是觸發(fā)深水區(qū)改革的全面變革。2013年以來，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與戶籍制度改革政策調(diào)研與試點全面鋪開，加快了政策出臺進(jìn)程：2月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委、財政部、人社部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，提出“建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化”；5月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出，將“研究新型城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃。出臺居住證管理辦法，分類推進(jìn)戶籍制度改革”；11月，十八屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快戶籍制度改革。改革由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中逐步深化。經(jīng)過近兩年的準(zhǔn)備，新一屆政府以新城鎮(zhèn)建設(shè)與戶籍制度改革為突破口作出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策決策。

此外，值得注意的是多源流理論論及的“利益集團(tuán)”的競爭在政治溪流中的作用。我國不存在西方式的“利益集團(tuán)”，但是存在不同的“利益相關(guān)者”。應(yīng)該看到，受“農(nóng)民工”問題影響的群體不僅包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還有城鎮(zhèn)中的非農(nóng)居民?；谵r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對原有非農(nóng)人口享有資源的沖擊，城鄉(xiāng)二元主體間利益沖突客觀存在。而幾十年的城鄉(xiāng)選舉權(quán)差異直接造成農(nóng)村公民較之城市公民政治勢力的劣勢，這一劣勢使農(nóng)民意志無法阻止公共政策向城市傾斜。政策慣性及其背后利益集團(tuán)的競爭在某種程度上成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政治溪流中的尖石。既然政治溪流中的共識是通過討價還價來控制的，那么城鄉(xiāng)利益的傾斜與讓渡在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策制定中就需要面對與考量。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流耦合

多源流理論認(rèn)為，“政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會?！盵21]根據(jù)備選方案等待的時機(jī)，政策之窗有“問題之窗”與“政治之窗”之別。問題溪流、政策溪流與政治溪流耦合形成合力，在“問題之窗”或“政治之窗”開啟之時進(jìn)入政策議程，最終導(dǎo)致政策出臺。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流發(fā)生耦合，打開“政策之窗”，并非偶然或者隨機(jī)發(fā)生的，而是多種相關(guān)政策因素相互作用的結(jié)果，其背后有著必然的邏輯。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流耦合，其耦合聚焦點、耦合主導(dǎo)者、耦合發(fā)生式都是當(dāng)前中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會生態(tài)下的必然選擇。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)問題是耦合聚焦點

基本公共服務(wù)是政府為社會成員提供的，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的基礎(chǔ)教育、社會保障、就業(yè)保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境安全等基本公共產(chǎn)品。其均等化是指政府在提供基本公共服務(wù)時，要遵循公平正義原則，使每一社會成員享有的公共產(chǎn)品和服務(wù)大致均等，它是人們生存和發(fā)展最基本條件的均等?！稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在新型城鎮(zhèn)化背景下主要是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中工作和生活，最終獲得城市永久的居住身份，且能平等享受城市居民各項公共服務(wù)而成為城市市民的過程?！盵22]很顯然，“享受與城市居民相同的基本公共服務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民化的關(guān)鍵”。[23]目前我國在城市化進(jìn)程中，普遍推進(jìn)的是“戶籍化城市化”，但這一做法顯然有別于以居住地來配置基本公共服務(wù)的“深度城市化”。后者內(nèi)在地要求實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民的“同融化”，在政治權(quán)利上“同權(quán)同待”，經(jīng)濟(jì)收益上“同工同酬”，社會參與上“同籍同惠”，文化服務(wù)上“同享同建”，最終實現(xiàn)身份地位上“同城同視”的目標(biāo)。當(dāng)前，穩(wěn)定增長的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對市民化的基本公共服務(wù)需求與城鄉(xiāng)二元壁壘間形成了難以調(diào)和的矛盾，通過高企不下或變動劇烈的監(jiān)測指標(biāo)、以個體或群體危機(jī)表現(xiàn)出來的社會焦點事件、正式或非正式的信息反饋，持續(xù)加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題溪流的寬度與流速，因此必須將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)問題作為多源流的耦合聚焦點。

（二）政府是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷的耦合主導(dǎo)者

通過修正的多源流理論模型，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的“政策之窗”主要由政治溪流中的事件打開。2012年十八大召開，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子成立，順利打開了“政治之窗”。中共十八大報告提出：“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！盵24]2013年十八屆三中全會提出：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。[25]2014年中共中央、國務(wù)院出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，對“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”做出了系統(tǒng)安排，其中詳述了“推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)”以及“建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制”的具體措施。2014年7月，國務(wù)院公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，統(tǒng)籌規(guī)劃戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域改革，提出到2020年“努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的發(fā)展目標(biāo)及配套方案，這一政策被視作我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成以來于“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”最有力的破冰之舉。基于前述的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷的多源流構(gòu)成分析可見，上述政策的出臺是多方參與的結(jié)果。政府及其幕僚機(jī)構(gòu)、研究人員、普通公眾分別以制度體系設(shè)計、專業(yè)研究報告、切身體驗與訴求，形成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“政策原湯”，并經(jīng)“軟化”使之符合技術(shù)可行性、價值觀可接受性、預(yù)期政策選擇標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷是不同公共政策主體互動的結(jié)果。但是，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)這些政策的出臺，都是政府（此處的政府是廣義的政府，不僅是行政部門）尤其是中央政府利用機(jī)會之窗來促進(jìn)問題進(jìn)入政策議程，從而促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化新政策的形成。從這個意義上來說，“政治之窗”為三流耦合創(chuàng)造了前所未有的良機(jī)。政府成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷的耦合主導(dǎo)者，這是由我國的政治體制決定的。

（三）政策漸進(jìn)改革是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的耦合發(fā)生式

當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在整體上仍屬于半市民化狀態(tài)。[26]從半市民化向深度市民化的轉(zhuǎn)變?nèi)绻且粋€“主動市民化”的過程，就能夠與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，實現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)社會和諧發(fā)展和進(jìn)步；但是如果操之過急，廣泛“被動市民化”，無序轉(zhuǎn)移，就會出現(xiàn)社會矛盾激化的局面?！爸鲃邮忻窕笔墙⒃谵r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“經(jīng)濟(jì)人”理性上的主觀決策，傳統(tǒng)的人口遷移規(guī)律能夠進(jìn)行分析解讀；“被動市民化”是建立在外在壓力下的被動決策，主要從政治動員的角度進(jìn)行解釋。[27]要促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由“被動市民化”向“主動市民化”轉(zhuǎn)變，必須在政策變遷過程中采用“漸進(jìn)主義”?！皬暮暧^體制層面看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個從制度供求非均衡狀態(tài)向制度供求均衡狀態(tài)漸進(jìn)式轉(zhuǎn)變的動態(tài)過程”。[28]這種政策變遷涉及到的內(nèi)容多樣、因素復(fù)雜，要通過政策漸進(jìn)改革，最終實現(xiàn)制度供求均衡。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的建議

雖然一些學(xué)者認(rèn)為多源流理論“解釋性很強(qiáng)，但缺乏預(yù)測功能”，[29]但是仍然可以基于其理論主旨作出政策建議。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有序推進(jìn)，在政策轉(zhuǎn)型方面要突出“基本公共服務(wù)”供給制度這一重點，政府要繼續(xù)承擔(dān)起制度創(chuàng)新的主要責(zé)任，同時在政策轉(zhuǎn)型中做到循序漸進(jìn)。

（一）將“基本公共服務(wù)”供給制度改革作為政策轉(zhuǎn)型的重點

早期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要從“城市”的角度來思考設(shè)計，缺乏為農(nóng)民工提供完備的城市居民的基本公共服務(wù)的積極性思考。在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響之下，“被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)”。[30]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程往往是跨越了“顯性戶籍墻”，但又碰到了“隱性戶籍墻”?，F(xiàn)在，應(yīng)著力從“人本”的要求來研究設(shè)計農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化道路，不斷監(jiān)測評估農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)需求，創(chuàng)造“政策之窗”開啟的機(jī)會。

（二）主動推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的制度創(chuàng)新

在我國，“任何形式的公共政策，其議程形成過程都需要以政治流為中心”，[31]制度創(chuàng)新在“政策原湯”中的漂進(jìn)漂出需要政治系統(tǒng)的過濾與甄別。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的制度創(chuàng)新，需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時鼓勵社會、市場、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極參與，構(gòu)建一個由政府、社會、市場、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等共同參與的多元協(xié)同治理體系。當(dāng)前，各級政府應(yīng)該切實把握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的深層內(nèi)涵，提升政策創(chuàng)新能力，主動承擔(dān)起“元治理”的職能。中央政府主要承擔(dān)頂層制度設(shè)計，同時負(fù)責(zé)全國層面的統(tǒng)籌，“建立費(fèi)隨人走的財政轉(zhuǎn)移支付制度”；各級地方政府要適應(yīng)農(nóng)村過去“跑單幫式”的流動模式到家庭式的“鏈?zhǔn)健边w移模式轉(zhuǎn)變，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭的城鎮(zhèn)化，進(jìn)而實現(xiàn)其真正的市民化。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策轉(zhuǎn)型必須循序漸進(jìn)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在我國社會背景下將會是一個長期存在，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程也將會是一個長期存在，因而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策轉(zhuǎn)型必然也是一個漫長的制度創(chuàng)新的過程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)困難，其表面原因是戶籍等各項制度改革滯后，實質(zhì)是制度改革后的利益格局調(diào)整以及由此產(chǎn)生的社會成本問題?；诖?，要按照“保障基本、循序漸進(jìn)”的原則推進(jìn)政策轉(zhuǎn)型，分階段、分步驟地解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城市基本公共服務(wù)的問題。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)需求狀況的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對基本公共服務(wù)的關(guān)注程度有高低之分?？梢园凑展步逃▽W(xué)前教育、義務(wù)教育、異地高考等）、就業(yè)服務(wù)（就業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育、就業(yè)扶持等）、社會保障（最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等）、住房保障（廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等）的順序，本著先易后難的原則，積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度建設(shè)，最終達(dá)到制度供求的均衡，從而實現(xiàn)基本公共服務(wù)城市常住人口全覆蓋的目標(biāo)。

注釋：略

作者簡介：范逢春，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,著有《從“管理”到“治理”的革命》等；姜曉萍，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授,著有《行政法學(xué)導(dǎo)論》等；

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《四川大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版》2015年第05期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)