耕地占補(bǔ)平衡主要通過土地整治工程的實施，因地制宜，采取耕作層剝離和移土培肥技術(shù)，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合治理等多種方式，使新補(bǔ)充的耕地與被建設(shè)占用的耕地數(shù)量質(zhì)量相匹配。但目前占補(bǔ)平衡工作還面臨不少難題，其實現(xiàn)途徑須進(jìn)一步完善。

耕地占補(bǔ)平衡政策實現(xiàn)途徑與現(xiàn)實并不適應(yīng)

現(xiàn)行以縣為單位的區(qū)域耕地“占一補(bǔ)一”的數(shù)量平衡比較困難。一是因為耕地是稀缺資源，無法隨意“創(chuàng)造”。二是在人口密集的地區(qū)，人地矛盾一直比較突出，那些適應(yīng)開墾的耕地后備資源早已被大量開墾或被農(nóng)民自行開墾為自留地，只剩下數(shù)量不多、位置偏遠(yuǎn)、耕作條件差的耕地后備資源，且多零星分布，開墾價值不大，導(dǎo)致縣域內(nèi)占卜平衡難以實現(xiàn)。

耕地占補(bǔ)的責(zé)任主體錯位?，F(xiàn)實中，一些建設(shè)用地單位并不直接承擔(dān)耕地補(bǔ)充任務(wù)，而是象征性地交納一定的耕地復(fù)墾費(fèi)，具體耕地補(bǔ)充責(zé)任通常由縣級地方政府負(fù)責(zé)，并最終落實到國土資源管理部門，使耕地占補(bǔ)平衡制度對建設(shè)主體占用耕地的制約作用大打折扣。而就土地管理部門而言，完成耕地補(bǔ)充任務(wù)，也面臨著困難：一方面，對新增耕地的質(zhì)量監(jiān)控專業(yè)性非常強(qiáng)，國土部門缺乏專業(yè)人才；另一方面，國土部門既要負(fù)責(zé)耕地的開發(fā)，又要負(fù)責(zé)耕地開發(fā)的質(zhì)量監(jiān)管與驗收，既當(dāng)“運(yùn)動員”，又當(dāng)“裁判員”。

“創(chuàng)新”應(yīng)對措施，使占補(bǔ)平衡“變味”。面對耕地占補(bǔ)平衡的硬性要求，一些地方“創(chuàng)新”了應(yīng)對措施，使占補(bǔ)平衡“變味”。 

一是利用地籍年度變更機(jī)會，增加未利用地，人為地制造出宜耕后備資源；二是毀林造地或圍灘造田，有的地方不得不由政府出面協(xié)調(diào)林業(yè)部門、水利部門與國土部門的關(guān)系，為“造地”開綠燈，結(jié)果造成生態(tài)破壞，引發(fā)水土流失。三是為了實現(xiàn)“占水田補(bǔ)水田”的要求，創(chuàng)新地提出了“旱改水”工程。但是，實際上，并不是只要資金投入多，就能建設(shè)成水田，有些旱地，土質(zhì)就是沙壤土，保水性能差，也無法形成犁底層，不可能種植水稻，即使有些地段，通過泵站建設(shè)，抽取地下水來解決水源問題，但維持成本也很高。這些“措施”違背了占補(bǔ)平衡的初衷或宗旨，也給政府信譽(yù)帶來了損害。

新增耕地的開發(fā)、利用與管理難度大?，F(xiàn)階段，在耕地生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)濟(jì)效益偏低的宏觀環(huán)境下，耕地的開墾并不被農(nóng)民所看好，從開發(fā)、利用到后期監(jiān)管，在實踐操作中都存在很大的阻力。首先，由于農(nóng)村的山地（包括地籍上的一些未利用地）基本上都分配至各家各戶。由于耕地的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)不如果園，如果能開墾成耕地的山地，可開發(fā)成果園，農(nóng)民當(dāng)然不希望自家的山地被列為耕地后備資源。其次，新增耕地很難計入國家的種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼面積。

完善耕地占補(bǔ)平衡政策實現(xiàn)途徑的對策建議

回歸建設(shè)用地單位的耕地補(bǔ)充責(zé)任主體地位。只有真正把建設(shè)用地單位作為耕地補(bǔ)充的責(zé)任主體，才能發(fā)揮出耕地占補(bǔ)平衡政策對少占耕地的調(diào)控作用，因此，應(yīng)防止地方政府為了吸引各項建設(shè)項目投資，而把耕地補(bǔ)充轉(zhuǎn)移給地方國土部門的行為，應(yīng)切實讓建設(shè)用地單位承擔(dān)起補(bǔ)充耕地的責(zé)任。同時，建議充分利用農(nóng)用地分等定級和耕地地力評價成果，根據(jù)建設(shè)項目占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量、耕地社會保護(hù)平均成本來核算應(yīng)交納的耕地復(fù)墾費(fèi)，要使占用耕地的成本，至少應(yīng)高于占用低丘緩坡土地的成本，通過經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)用地項目少占耕地，特別是對優(yōu)質(zhì)良田的侵占。

強(qiáng)化耕地開墾適宜性論證，杜絕破壞生態(tài)環(huán)境的耕地開發(fā)。要改變耕地開發(fā)適宜性評價流于形式的現(xiàn)狀，綜合考慮地形地貌、耕作區(qū)位、地質(zhì)基礎(chǔ)、生態(tài)脆弱特征等因素，建立適應(yīng)于當(dāng)?shù)氐母亻_墾適宜性評價指標(biāo)體系，并嚴(yán)格進(jìn)行論證，尊重客觀規(guī)律。可探索論證終生負(fù)責(zé)追究制，切實增強(qiáng)適宜性論證專業(yè)人員的責(zé)任感和使命感，真正堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則，杜絕破壞生態(tài)環(huán)境的耕地開發(fā)。

加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，重視新增耕地的管護(hù)。耕地質(zhì)量是耕地生產(chǎn)能力的本基，通過耕地質(zhì)量建設(shè)，也可有效緩解耕地數(shù)量減少對我國糧食安全的沖擊。在強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有耕地質(zhì)量建設(shè)的同時，把新增耕地納入國家的系列惠農(nóng)政策之中，必須使種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策也惠及新增耕地，只有這樣，才能真正落實新增耕地的耕種主體，提升其培育耕地質(zhì)量的積極性。國家應(yīng)進(jìn)一步加大對耕地質(zhì)量保護(hù)的鼓勵政策，如加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入、建立農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)機(jī)制等。

堅持因地制宜，探索耕地占補(bǔ)平衡的新路徑。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的地域特色，不少地方用于發(fā)展地方特色果業(yè)的果園，只要具備耕地的基本特征，也可以計入耕地范疇，如坡度在25°以下精品果園建設(shè)就應(yīng)允許其納入耕地范疇。理由如下：一是精品果園具備了耕地的基本條件，在生產(chǎn)本質(zhì)上與耕地相同。實際上，不少新開果園，在前期套種花生、大豆、紅薯等作物，長勢很好。二是精品果園與耕地之間具有可逆性，是“藏糧于園”的表現(xiàn)。果園的種植利用過程，是個地力培肥的過程，特別是精品果園，其土地肥力可與高產(chǎn)耕地相媲美，與耕地之間完全具有可逆性。

明確管理部門職責(zé)，理順耕地補(bǔ)充中的部門關(guān)系。應(yīng)正視國土部門難以勝任耕地補(bǔ)充主體角色的現(xiàn)實，徹底改變在耕地補(bǔ)充中既是“運(yùn)動員”，又是“裁判員”的現(xiàn)狀。要明確國土、農(nóng)業(yè)、農(nóng)田水利、林業(yè)等相關(guān)部門在耕地占補(bǔ)平衡政策中職責(zé)分工，回歸國土部門行使耕地保護(hù)監(jiān)管的本位職能。至于耕地的具體開墾，可依賴市場機(jī)制，交由具有開墾能力的企業(yè)去實施，各職能部門只要負(fù)責(zé)相應(yīng)內(nèi)容的監(jiān)管就行。

構(gòu)建科學(xué)的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，提升耕地保護(hù)實效。構(gòu)建耕地保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，是提高地方對耕地保護(hù)的積極性、改變我國目前耕地保護(hù)效果不樂觀狀況的一條重要途徑，而補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的缺失是補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的主要瓶頸。建議把耕地復(fù)墾費(fèi)納入耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建之中，對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，作為他們犧牲耕地非農(nóng)化發(fā)展權(quán)的彌補(bǔ)，從而提高這些地區(qū)保護(hù)耕地的積極性。

作者分別供職于江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心、江西省國土資源勘測規(guī)劃院及龍南縣國土資源局

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地

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