——基于浙江的實(shí)證研究

摘要：政府給村干部發(fā)“工資”和支付養(yǎng)老保險(xiǎn)的村干部“公職化”政策引發(fā)了廣泛的爭(zhēng)議，學(xué)界普遍擔(dān)心這會(huì)對(duì)村民自治制度造成實(shí)質(zhì)上的損害。通過(guò)對(duì)浙江省部分鄉(xiāng)村的實(shí)證研究可以認(rèn)為:“公職化”對(duì)村干部的角色行為產(chǎn)生了明顯的影響，村干部的利益代表性更加政府化; 對(duì)鄉(xiāng)－ 村關(guān)系也產(chǎn)生了影響，村干部更加聽(tīng)命于政府。但從總體上看，“公職化”政策沒(méi)有對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)－村關(guān)系造成實(shí)質(zhì)性改變，它只是強(qiáng)化了既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的鄉(xiāng)－村關(guān)系。另外，“政府全額支付”模式下村干部的利益代表行為政府化更加顯著，“部分支付”模式下的村干部對(duì)“公職化”政策更取贊成態(tài)度。對(duì)此的政策建議主要是: 應(yīng)強(qiáng)化對(duì)村干部的以村民利益為導(dǎo)向的廣大村民參與的考核這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，村干部“工資”以“政府部分支付”模式更適宜。

關(guān)鍵詞：村干部；“公職化”；村民自治

一、問(wèn)題的提出及研究方法

村干部“公職化”不是指把村干部變?yōu)楣珓?wù)員，而是對(duì)國(guó)家把公務(wù)員管理的某些做法變通移植到村干部管理上的一種通俗性概括。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)村干部“公職化”舉措日益彰顯，突出表現(xiàn)在：中央明確提出通過(guò)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付建立村干部報(bào)酬和養(yǎng)老保險(xiǎn)資金保障機(jī)制（十七屆三中全會(huì)，2008；十七屆四中全會(huì)，2009），即坊間俗稱的“政府給村干部發(fā)‘工資’和養(yǎng)老保險(xiǎn)”，從而把原來(lái)的地方性做法上升為國(guó)家行為。

村干部“公職化”引發(fā)了爭(zhēng)議。學(xué)界總體上對(duì)此持否定態(tài)度，認(rèn)為它損害并扭曲了村民自治制度。因?yàn)槠湟?，村委?huì)是一個(gè)基層群眾性自治組織，自治組織負(fù)責(zé)人的報(bào)酬就理應(yīng)由自治組織自身來(lái)解決，這是“村民自治”的題中應(yīng)有之義。其二，村干部工資“由上級(jí)發(fā)放”的做法損害了本來(lái)就很不穩(wěn)固的基層民主，如果村干部端起了政府的“飯碗”，村干部就變成了“政府雇員”，那么政府“指揮”、“領(lǐng)導(dǎo)”村干部，不是就“名正言順”而且輕而易舉了嗎？這就從根本上顛覆了村民委員會(huì)組織法規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的“指導(dǎo)”關(guān)系。因此，村干部工資政府發(fā)放，不符合村民自治的真義，必須堅(jiān)決反對(duì)[1]。政界實(shí)務(wù)界對(duì)此則持肯定態(tài)度。他們基于的是村莊治理的實(shí)際狀況和需要--中國(guó)絕大多數(shù)行政村已淪為“空殼村”，自治組織難以支付村干部報(bào)酬。無(wú)錢(qián)何以治理？無(wú)報(bào)酬誰(shuí)來(lái)治理？由此，產(chǎn)生了許許多多的“癱瘓村”。因此，村干部報(bào)酬由國(guó)家財(cái)政支付，既能吸引更多更好的各類人才來(lái)?yè)?dān)當(dāng)村干部，又能減輕村級(jí)集體的負(fù)擔(dān)，從而能實(shí)施有效的村莊治理。至于理論（能否自洽）問(wèn)題，他們就沒(méi)考慮得那么多了。

那么，村干部“公職化”的實(shí)際效應(yīng)如何？特別是它有否造成學(xué)界所普遍擔(dān)心的對(duì)村民自治制度實(shí)質(zhì)上的侵害？如有，則又在哪些方面構(gòu)成了實(shí)質(zhì)上的損害？帶著這些問(wèn)題，我們課題組一行2010年暑期深入鄉(xiāng)村實(shí)地進(jìn)行了調(diào)研。

選擇何樣的觀察視點(diǎn)來(lái)測(cè)度村干部“公職化”政策的實(shí)際效應(yīng)才具科學(xué)性？仝志輝、賀雪峰運(yùn)用“體制精英-非體制精英-普通村民”三層分析框架對(duì)四種理想類型的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析[2]。金太軍則把以鄉(xiāng)政組織為載體的“鄉(xiāng)政”權(quán)力引入村莊治理結(jié)構(gòu)，建構(gòu)了“國(guó)家-村莊精英-普通村民”的三重權(quán)力分析框架，從而將村莊權(quán)力的“外部研究”與村莊權(quán)力的“內(nèi)部研究”勾連了起來(lái)[3]。我們認(rèn)為村干部“公職化”直接點(diǎn)擊的是國(guó)家（直接表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道）與村級(jí)自治組織負(fù)責(zé)人之間這個(gè)活穴，但卻是牽動(dòng)上下的中樞之穴，“因?yàn)樵诖迩f權(quán)力的內(nèi)部和外部結(jié)構(gòu)中，村莊精英屬于承上啟下的中介地位，構(gòu)成村莊權(quán)力互動(dòng)的交叉點(diǎn)和集合部”[3]。因此，本研究將從三個(gè)層面上來(lái)考察村干部“公職化”政策對(duì)村民自治制度的實(shí)際影響：其一是在村干部們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系的層面上，看其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否增強(qiáng)了依附性。其二是在對(duì)村級(jí)事務(wù)的治理的層面上，觀察村干部的思維方式特別是行為方式是否發(fā)生了變化。其三是在村干部與村民的關(guān)系的層面上，看其有何種方向的流變趨向。這三個(gè)層面在實(shí)踐中，往往是相互交叉的。三層交集中的一個(gè)關(guān)鍵觀察點(diǎn)是：當(dāng)上級(jí)意圖與村民的利益發(fā)生矛盾時(shí)，村干部的利益代表性或利益代表行為是否發(fā)生了變化或偏差，或者說(shuō)，村干部們的“角色”代理是否發(fā)生了轉(zhuǎn)換或偏差。這個(gè)問(wèn)題乃至本課題的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家與自治域或曰基層自治組織間的關(guān)系，簡(jiǎn)稱“國(guó)家-村莊”關(guān)系。觀察在基層自治組織負(fù)責(zé)人即村干部“公職化”政策下，“國(guó)家-村莊”關(guān)系是否會(huì)發(fā)生變化，發(fā)生了何種趨向的變化，這種變化有沒(méi)有對(duì)作為中國(guó)四大政治制度之一的基層群眾自治制度的內(nèi)在價(jià)值設(shè)計(jì)或內(nèi)在制度特性造成損害特別是實(shí)質(zhì)性的損害。據(jù)此，我們的訪談和問(wèn)卷圍繞上述三個(gè)層面的問(wèn)題來(lái)設(shè)計(jì)并展開(kāi)。

為了便于對(duì)同一區(qū)域內(nèi)的不同“公職化”模式下的鄉(xiāng)村、同一“公職化”模式下的不同類型的鄉(xiāng)村進(jìn)行比較，我們的調(diào)研集中在浙江省L市展開(kāi)。L市處于浙江省的中上發(fā)展水平，該市從2008年正式開(kāi)始施行村干部的“公職化”政策，至今已兩年有半。其“公職化”有兩種模式。一種是Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式，即村主要干部（村主任、書(shū)記）“工資”和養(yǎng)老保險(xiǎn)“政府全額支付”模式。每人每年近4萬(wàn)元全部由政府給予，且明文規(guī)定不允許再到村里拿酬金。Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬比較富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一種是其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式，即“1+1”模式，或曰“政府部分支付”模式。村主任、村書(shū)記“工資”和養(yǎng)老保險(xiǎn)=政府給予部分+村里給予部分，其中政府支付部分L市統(tǒng)一為1125元/月，全年1.35萬(wàn)元/人，再加上養(yǎng)老保險(xiǎn)每人1000元/年。我們首先選取了Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為第一種模式的代表，在第二種模式中我們選取了經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較好的Ⅱ鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地處偏僻山區(qū)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？紤]到同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)，各村也存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、集體經(jīng)濟(jì)收入水平、尤其是主要村干部是否“老板”等因素的差異，而這些差異都可能對(duì)村干部“公職化”效應(yīng)發(fā)生影響，因而，我們?cè)冖?、Ⅱ、Ⅲ三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選擇了3個(gè)行政村作為調(diào)研點(diǎn)，力求綜合體現(xiàn)上述各方面的差異因素。這樣我們一共調(diào)查了L市3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ）和9個(gè)行政村（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ各3個(gè)行政村）。

我們的調(diào)研以三個(gè)層面、兩種方式進(jìn)行。我們先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記或主管副書(shū)記和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行結(jié)構(gòu)式訪談；然后下到村級(jí)層面與村書(shū)記、村主任和其他村干部進(jìn)行結(jié)構(gòu)式訪談；最后，深入農(nóng)戶，進(jìn)行了訪談式問(wèn)卷調(diào)查，形成有效樣本數(shù)184個(gè)，其中Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)60個(gè)，Ⅱ鄉(xiāng)鎮(zhèn)64個(gè)，Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)60個(gè)。問(wèn)卷共14個(gè)問(wèn)題，圍繞三個(gè)方面，其中，“公職化”對(duì)村干部角色行為的影響，設(shè)4個(gè)問(wèn)題，“公職化”對(duì)村-鄉(xiāng)關(guān)系的影響，設(shè)3個(gè)問(wèn)題，“公職化”對(duì)村干部-村民關(guān)系的影響，設(shè)3個(gè)問(wèn)題。加上對(duì)村干部“公職化”總體認(rèn)知，設(shè)2個(gè)問(wèn)題，對(duì)村干部競(jìng)爭(zhēng)與改善，設(shè)2個(gè)問(wèn)題。

二、問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)與綜合分析

（一）問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)

1.“公職化”對(duì)村干部的角色行為產(chǎn)生了明顯的影響，村干部的利益代表性更加政府化。對(duì)村民樣本的統(tǒng)計(jì)顯示，與“公職化”前相比，當(dāng)上級(jí)政府與村民利益發(fā)生矛盾時(shí)，村干部站在村民一邊由46%下降到32%，站在政府一邊由42%上升到48%。特別是當(dāng)政府不正當(dāng)?shù)貜?qiáng)力侵害村民利益時(shí)，只有27%認(rèn)為村干部“幫村民”，挺身維護(hù)村民利益，近三成是“幫政府”（28%），占多數(shù)的是“雙方都不得罪（40%），置身風(fēng)浪之外做騎墻派，關(guān)鍵時(shí)節(jié)角色行為失范。從而，決定了對(duì)村干部角色代理的總體評(píng)判。只有30%認(rèn)為“公職化”后村干部仍是“村民當(dāng)家人”，24%認(rèn)為是“政府代理人”，更多的選擇兩重角色兼雜（46%）。

“政府全額支付”模式下村干部的利益代表行為政府化更加顯著。實(shí)行“政府全額支付”模式的Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“站在政府一邊”比“政府部分支付”的Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)高出三成，“站在村民一邊”比以前下降兩成；從而，認(rèn)為村干部是“政府代理人”的比例比Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加18-19%，認(rèn)為是“村民當(dāng)家人”的減少20-24%。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異對(duì)村干部利益代表行為的影響沒(méi)有明顯差別。

2.“公職化”對(duì)鄉(xiāng)-村關(guān)系也產(chǎn)生了影響，村干部更加聽(tīng)命于政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系更加緊密。統(tǒng)計(jì)顯示，有高達(dá)76%村民認(rèn)為，“公職化”后村干部或多或少比以前更加聽(tīng)政府的話了；有57%村民認(rèn)為政府下達(dá)的政務(wù)比以前完成得更好了。

“政府全額支付”模式下村干部更加聽(tīng)命于政府的趨向更加明顯。實(shí)行“政府全額支付”模式的Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“更加聽(tīng)政府的話了”比Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)高出8-12%左右。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的因素沒(méi)有太大影響。

3.“公職化”對(duì)村干部與村民的關(guān)系的改善起到了一些作用，兩者的關(guān)系總體趨緩。統(tǒng)計(jì)顯示，有28%的村民認(rèn)為，村干部拿政府的“工資”和養(yǎng)老保險(xiǎn)后“比以前更熱心（負(fù)責(zé)）幫村民做事”了，22%認(rèn)為村干部與村民的關(guān)系比以前更好了?？梢?jiàn)，“公職化”對(duì)村干部的村務(wù)、服務(wù)工作有一定的激勵(lì)作用，但不是很大，60-70%的村民認(rèn)為跟“公職化”以前沒(méi)有什么變化，另有8%認(rèn)為還不如以前。

“政府全額支持”模式下村干部與村民關(guān)系的改善甚微?！叭~支付”的Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與“部分支付”的Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，“比以前更熱心幫村民做事”減少了22-25%，“跟以前一個(gè)樣”增加了15-17%，“不如以前熱心”增加了7-10%。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則幾乎沒(méi)有差別。

4.“公職化”政策對(duì)吸引村中能人效應(yīng)明顯，村干部的競(jìng)爭(zhēng)更激烈了，村干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)也更好了。統(tǒng)計(jì)顯示，有79%的村民認(rèn)為“公職化”后村干部位置的競(jìng)爭(zhēng)更激勵(lì)了，33%認(rèn)為實(shí)施“公職化”政策后村干部隊(duì)伍整體上比以前更好了?！肮毣睂?duì)吸引村中的能人來(lái)村上承擔(dān)公共管理事務(wù)、從而改善村干部隊(duì)伍效果明顯。

5.基于以上認(rèn)識(shí)，村民群體對(duì)“公職化”政策基本取贊成態(tài)度。對(duì)于“政府為什么要實(shí)行支付村干部‘工資’等‘公職化’政策（多選）”的問(wèn)題，“讓村干部更賣(mài)力工作”成為村民的首選（52%），其次是“吸引有能力的人來(lái)當(dāng)村干部”（46%），再次是“減輕村里（集體）的負(fù)擔(dān)”（44%），說(shuō)明村民群體較多地把“公職化”政策理解為使村干部更聽(tīng)話、更賣(mài)力地工作。但村民也認(rèn)為，“公職化”也有減輕村里的負(fù)擔(dān)，吸引有能力的人來(lái)當(dāng)村干部的實(shí)際功效。況且“更賣(mài)力地工作”不僅包括上級(jí)下達(dá)的政務(wù)，也包括村莊自身的治理事務(wù)?；诖?，村民群體對(duì)“公職化”政策更多抱贊成態(tài)度（68%）。

兩種“公職化”模式和不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民群體在此問(wèn)題上的評(píng)判沒(méi)有多大差別。村干部群體略有差別，“部分支付”模式下的村干部更傾向于贊成“公職化”政策，比Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)贊成度高10%。

（二）綜合分析

結(jié)合我們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部?jī)蓚€(gè)層面的訪談材料，作如下進(jìn)一步分析。

村干部“公職化”政策對(duì)村民自治制度的效應(yīng)正負(fù)兼收。從正面效應(yīng)來(lái)看，它減輕了村集體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而使中國(guó)絕大多數(shù)的“空殼村”有了正常治理的物質(zhì)基礎(chǔ)；它使村干部安心于村公共事務(wù)的治理工作，更積極地為村民服務(wù)做事，從而使村干部與村民群體關(guān)系也得到一些改進(jìn)，鞏固了村莊治理的群眾基礎(chǔ)；它使政府下達(dá)的政務(wù)也完成得更好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系也得到一些改進(jìn)；它吸引了更多的村莊能人來(lái)競(jìng)選村干部，使村級(jí)治理者隊(duì)伍整體得到改進(jìn)，改善了村莊治理的人才基礎(chǔ)。總之，“公職化”政策有力地支撐和在一些方面一定程度上推進(jìn)了村民自治制度，也在一定程度上改善了鄉(xiāng)-村關(guān)系。

“公職化”也給村民自治制度帶來(lái)了一些負(fù)面效應(yīng)。最突出的是村干部的利益代表行為更加政府化，更加聽(tīng)命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民發(fā)生利益矛盾時(shí)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不正當(dāng)?shù)負(fù)p害村民利益時(shí)，村干部更多地站在政府一邊；村干部辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的政務(wù)的積極性明顯高于料理村務(wù)和百姓事務(wù)的熱情，對(duì)村莊內(nèi)部干群關(guān)系的改進(jìn)作用明顯不如外部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系的改進(jìn)，等等。

但是，從總體上看，“公職化”政策沒(méi)有對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)-村關(guān)系和村民自治格局造成實(shí)質(zhì)性改變，它只是強(qiáng)化了現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的鄉(xiāng)-村關(guān)系和政府主導(dǎo)的村民自治格局。它有兩層涵義：第一，我國(guó)自上世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)施“鄉(xiāng)政村治”，村級(jí)名義上實(shí)行自治，是自治組織，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)不構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)隸屬關(guān)系，而是“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系。但現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，村級(jí)組織實(shí)際上淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)，構(gòu)成實(shí)際上的“命令-服從”關(guān)系，也即村干部們?cè)揪褪锹?tīng)命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的?！肮毣闭卟](méi)有改變現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的鄉(xiāng)-村關(guān)系，但對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的鄉(xiāng)-村關(guān)系格局起了強(qiáng)化作用。第二，在現(xiàn)有鄉(xiāng)村關(guān)系格局下村干部聽(tīng)命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有一定的限度的，它往往以不激起村莊較多村民的群怒為基準(zhǔn)，“公職化”政策并沒(méi)有使村干部們改變這一基準(zhǔn)。這也正是仍有32%的村民認(rèn)為當(dāng)上級(jí)與村民利益矛盾時(shí)村干部是會(huì)站在村民一邊的，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)損害村民利益時(shí)仍有27%村民認(rèn)為村干部會(huì)幫村民（只比“幫政府”低一個(gè)百分點(diǎn)），更多的是“雙方都不得罪”（40%），以至仍有30%村民認(rèn)為村干部是“村民當(dāng)家人”（高于“政府代理人”的24%）的原因所在。這揭示了村干部的真實(shí)狀況，

在與鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部的訪談中，鄉(xiāng)、村干部強(qiáng)調(diào)了以下幾點(diǎn)。第一，大多數(shù)情況下，特別是關(guān)鍵時(shí)刻，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)是保持一致的。但這在“公職化”前，甚至是村干部沒(méi)有報(bào)酬（錢(qián)）的時(shí)期也是如此。第二，上級(jí)與村民利益發(fā)生矛盾但矛盾較小且涉及農(nóng)戶不多時(shí)，村干部一般站在有理的一邊，如村民的利益合理則向政府反映村民的訴求，如村民無(wú)理政府有理，則幫政府做村民的工作。如政府執(zhí)意要做，則盡力幫政府做工作。第三，如政府與村民的矛盾釀成較大民怨時(shí)，村民有理自然堅(jiān)決站村民一邊，即使村民無(wú)理，村干部也會(huì)站在村民一邊?！爱?dāng)老百姓達(dá)成共識(shí)，站起來(lái)時(shí)，即使老百姓只有10%-20%，哪怕是老百姓無(wú)理，無(wú)論拿不拿‘工資’，村干部也肯定站在老百姓一邊”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記語(yǔ)）。

與村民問(wèn)卷相互印證，我們認(rèn)為基本反映了村干部們的真實(shí)情況?？赡芊敢傻氖?，為什么政府給村干部發(fā)“工資”后，村干部的利益代表行為與前相比沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化呢，即發(fā)生我們所擔(dān)心的完全“傍政府”呢？這得益于村民自治制度內(nèi)部?jī)煞N機(jī)制的制約。一是受村民選舉制度的制約。三年一度的村委會(huì)、包括村黨組織的換屆選舉對(duì)村干部的行為是一種很大的牽制，受訪的村干部都表示，發(fā)生矛盾時(shí)不幫村民講話，下屆選村主任、村書(shū)記時(shí)還想不想當(dāng)?！凹词故谴鍟?shū)記，現(xiàn)在也要‘兩推一選’，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)能定的”（村書(shū)記語(yǔ)），以至一位村書(shū)記如此說(shuō)：“只要選舉制度不改變，不管發(fā)不發(fā)‘工資’，村干部想的第一個(gè)問(wèn)題還是村民的問(wèn)題。”二是受制于村民考評(píng)村干部制度。政府的“工資”如何發(fā)？發(fā)與不發(fā)，發(fā)多發(fā)少最后都要經(jīng)過(guò)村民考評(píng)這一關(guān)。雖然是政府發(fā)的“工資”，但只要政府有村民利益的理念和導(dǎo)向，在年終考評(píng)時(shí)，召集村民考評(píng)一下村干部為村老百姓辦事和治理村務(wù)的情況，而不是只考評(píng)完成政務(wù)的情況，甚至只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)關(guān)起門(mén)來(lái)考評(píng)，就能對(duì)糾正村干部拿了政府“工資”后可能出現(xiàn)的行為偏向發(fā)揮很大的預(yù)防和制止作用。此外，還有村莊“熟人社會(huì)”、“面子”觀念或曰道德輿論壓力機(jī)制的制約。村干部普遍說(shuō)：“村干部，村干部，就是生活在‘村’里的干部，總有一天不當(dāng)村干部了，還是村里的人，抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)”，“長(zhǎng)期在村里生活，肯定要為村民說(shuō)話的，否則要被村民罵的?！?/span>

三、對(duì)“公職化”政策的改進(jìn)建議

如何破除“鄉(xiāng)政村治”下村民自治之自治性不足的問(wèn)題，是一個(gè)鄉(xiāng)村治理的整體制度框架如何重構(gòu)的長(zhǎng)期性問(wèn)題，中外學(xué)者已有許多論述。本文只是想基于“現(xiàn)有的”村民自治的實(shí)際制度狀況，對(duì)“公職化”政策提出一些建議。

1.應(yīng)強(qiáng)化對(duì)村干部的以村民利益為導(dǎo)向的廣大村民參與的工作情況的考核。村干部“公職化”政策實(shí)施后最擔(dān)心的是村干部更加成為政府的代理人，利益代表行為更加政府化，也就是屁股完全坐到政府一邊，對(duì)村莊本身的和百姓的事務(wù)消極怠工等等，為防止克服這種政府化傾向，除了三年一次的村干部競(jìng)選外，就靠一年至少一次的對(duì)村干部的考核，并把考核情況與“工資”發(fā)放掛鉤。這是防止“公職化”負(fù)效應(yīng)的關(guān)鍵一步，必須重視和強(qiáng)化。實(shí)地調(diào)研中，雖然村干部群體100%都認(rèn)為有年度考核，但受訪村民中只有26%認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年有對(duì)村干部的考核，認(rèn)為“沒(méi)有”的占29%，“不清楚”占45%，兩者相加達(dá)到74%。調(diào)研中，我們還發(fā)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的年度考核只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大院內(nèi)進(jìn)行（機(jī)關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子打分），與老百姓無(wú)關(guān)，本村村民根本沒(méi)有參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。據(jù)此，我們提出：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的考核必須有廣大村民群體參加。讓村干部的服務(wù)對(duì)象也是村民自治的主體（村民）來(lái)判別村干部工作的好壞，由此決定“工資”的有無(wú)與多少，讓村干部不但畏忌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也畏忌廣大村民。這種考核可采用村民（代表）大會(huì)群眾測(cè)評(píng)的形式，不能僅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)和班子來(lái)考核。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的考核內(nèi)容應(yīng)以村民利益為導(dǎo)向。不能僅考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的任務(wù)完成得怎樣，更應(yīng)考核村莊本身（自治）的事務(wù)做得怎樣，社區(qū)服務(wù)工作做得怎樣，以提高村干部服務(wù)村莊服務(wù)百姓的意識(shí)和能力，變“眼睛向上”為“眼睛向下”。那種鄉(xiāng)鎮(zhèn)大院關(guān)起門(mén)來(lái)僅僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員參與的，以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)狀況為內(nèi)容的考核作為對(duì)村干部全部考核的做法必須廢止。只有這樣才能防止“公職化”極易帶來(lái)的村干部行為政府化。

2.村干部“工資”以“政府部分支付”模式更適宜。這主要基于三點(diǎn)理由。一是實(shí)踐績(jī)效的證明。實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的“全額支付”模式的Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其正面效應(yīng)不如“部分支付”的Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其負(fù)面效應(yīng)大于Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)重要原因是，“全額支付”模式下（不許到村里再拿酬金）造成一些村的村干部的報(bào)酬還不如以前高，有的甚至還下降很多，村干部不但不買(mǎi)政府的好，反而對(duì)政府有怨言，挫傷了工作的積極性。二是理論上的自洽。理論上說(shuō)，村干部辦理村莊事務(wù)，應(yīng)由村集體支付報(bào)酬，辦理政府下達(dá)的政務(wù)，應(yīng)由政府支付“政務(wù)代辦費(fèi)”。因此，村干部一年的工資，就是政府一塊（代辦費(fèi)）加上村里一塊（誤工費(fèi)），也就是“政府部分支付模式”。這樣橋歸橋路歸路，道理上清清爽爽?！叭~支付”模式雖然是政府出于好心，減輕了村里的負(fù)擔(dān)，但卻有越俎代庖之嫌，破了理。第三，“部分支付”模式具有靈活性或曰彈性。反之，“全額支付”模式剛性有余靈活性缺失?！安糠种Ц丁蹦Ｊ较?，政府的“工資”是固定的，不論窮村富村都一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但村里支付部分則可視村務(wù)的工作量、村集體經(jīng)濟(jì)的狀況等，給多給少由各村自定。這樣，國(guó)家固定的“工資”一塊，加上村里靈活的一塊，形成不同村莊村干部的不同報(bào)酬收入。而“全額支付”模式因?yàn)橐紤]到同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)村干部“工資”的統(tǒng)一，因而往往難以顧及不同村莊工作量的大小，村集體經(jīng)濟(jì)的好差，無(wú)論何種類型的村莊一刀切，整齊劃一，缺失政策的靈活性，反而挫傷了富裕村村干部的工作熱情。“今年想適當(dāng)提高村干部‘工資’標(biāo)準(zhǔn)，但又擔(dān)憂超過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)水平，引起機(jī)關(guān)職員的不滿”（Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記語(yǔ)）。

3.政府支付村干部“工資”政策應(yīng)讓廣大村民至少是村民代表人人知曉，以杜絕村干部的機(jī)會(huì)主義行為。訪談中了解到，許多村民對(duì)政府支付村干部“工資”的新政并不知情，村干部故意隱瞞，造成“部分支付”模式下許多村的村干部原村里支付的報(bào)酬仍一分不減全額領(lǐng)取，政府支付的部分又大幅度增加，類似暗中領(lǐng)取“雙份工資”，只有少數(shù)村相應(yīng)減少了村干部的村內(nèi)報(bào)酬。因而，應(yīng)在村民中廣泛宣傳、讓村民廣為知曉政府支付村干部“工資”的新舉措。一方面，使廣大農(nóng)民群眾感知國(guó)家的支農(nóng)惠農(nóng)之恩，另一方面，也加強(qiáng)對(duì)村干部報(bào)酬的監(jiān)督，讓村干部“工資”在陽(yáng)光下運(yùn)行，防止村干部的暗中撈取好處的機(jī)會(huì)主義行為。

4.調(diào)查中，有部分村干部提出了“全額支付”和“部分支付”外的第三種模式選擇：由政府每年給村里下?lián)芤还P數(shù)目相當(dāng)或更多的“村級(jí)工作經(jīng)費(fèi)”。不名曰村干部“工資”，而叫做“村級(jí)工作經(jīng)費(fèi)”，村里用這筆下?lián)芙?jīng)費(fèi)，既可用作辦公經(jīng)費(fèi)，也可用作村干部“工資”，也可用于其他工作經(jīng)費(fèi)，其中的村干部“工資”發(fā)多發(fā)少，由各村的村民代表會(huì)議自己決定?！叭缯l(fā)，不如一年給村里一筆錢(qián)，比發(fā)個(gè)人好，一般村干部不是沖著工資來(lái)的”（老板村干部語(yǔ)）。解讀他們的意思主要有：一是政府戴帽給村干部發(fā)“工資”，村干部拿了政府的“工資”就要聽(tīng)命于政府，似乎建立了一種明確的雇傭關(guān)系，不利于作為自治組織負(fù)責(zé)人所必需的獨(dú)立性；而政府下達(dá)一筆“工作經(jīng)費(fèi)”給村里，就可免除這種直接雇傭關(guān)系的不良印象。二是，村干部明確拿政府的“工資”，就可能懈怠村里老百姓的事務(wù)，“眼睛朝上不朝下”，反正主要是政府考核，不把村民的意見(jiàn)放在心里；而政府下達(dá)“工作經(jīng)費(fèi)”，主要由村定村發(fā)并考核，就可有效免除這類偏差。三是“村級(jí)工作經(jīng)費(fèi)”的方式更符合“政務(wù)代辦費(fèi)”理論。如上述，政府所以給自治組織的負(fù)責(zé)人發(fā)工資，是基于“政務(wù)代辦費(fèi)”之說(shuō)：自治組織原本用于辦理區(qū)域內(nèi)的自治事務(wù)，但對(duì)政府下達(dá)基層的政務(wù)有“協(xié)助”義務(wù)，因?yàn)槭潜韭毻獾摹皡f(xié)助”義務(wù)，政府就要隨下達(dá)的政務(wù)給自治組織一筆相當(dāng)?shù)摹罢?wù)代辦費(fèi)”。如果村干部“工資”就是“政務(wù)代辦費(fèi)”的一種形式，那么“村工作經(jīng)費(fèi)”顯然比“村干部工資”更合適。因?yàn)檎逻_(dá)的政務(wù)的辦理不僅村主要干部參與了，而且村其他干部也參與了，甚至村組長(zhǎng)等下一級(jí)干部也參與了，“工資”（代辦費(fèi)）只發(fā)給主要村干部，其他村里的干部都沒(méi)有份，顯然有失公允；而且“代辦政務(wù)”不僅消耗的是村干部的人力，還有村里的物力，只補(bǔ)償人力，不補(bǔ)償公共物力，或者說(shuō)把村里物力消耗的補(bǔ)償也轉(zhuǎn)化為村干部人力消耗的補(bǔ)償（“工資”），全給了村干部，顯然也是冬瓜賬記在西瓜賬上，轉(zhuǎn)公為私了。而以“工作經(jīng)費(fèi)”形式下達(dá)，則可免除這些問(wèn)題，不僅其他村里的干部皆可一體均沾，而且還可用于村里辦公用品的補(bǔ)償。四是現(xiàn)在村干部“工資”只發(fā)給村里的兩個(gè)主要負(fù)責(zé)人，極易引發(fā)村干部間的矛盾或其他村干部們的不滿（下述）。當(dāng)然以“村級(jí)經(jīng)費(fèi)”形式下發(fā)也有弊處，就是以現(xiàn)在的“工資”形式村主要干部可以名正言順地多拿酬金，“反正是市里規(guī)定的，戴帽給我的”，這樣反倒是少些矛盾紛爭(zhēng)，減少或免除了博弈成本，政府也實(shí)現(xiàn)了抓主要矛盾、主要矛盾方面的有效性策略。若以“工作經(jīng)費(fèi)”形式下發(fā)則主要村干部與其他村干部之間多大酬金梯度合適必經(jīng)一番博弈。因而，“村里拿，不如政府那兒拿”（村書(shū)記語(yǔ)）。

5.村級(jí)主要干部實(shí)行政府“工資”后，要防止因村干部間拉開(kāi)了報(bào)酬差距而引發(fā)的村干部間的矛盾，即班子內(nèi)耗局面。調(diào)查中得知，不僅村民、村民代表對(duì)村主要干部由政府發(fā)“工資”政策不知情，而且村其他干部也不知情，因此才有前述的普遍存在的村主要干部原有的村發(fā)報(bào)酬一分不減（原本就比其他村干部高），總體報(bào)酬水平（加上政府“工資”）大增的現(xiàn)象。村主要干部（村書(shū)記、村主任）與村其他干部的報(bào)酬差距暗中大大拉開(kāi)了?！捌渌甯刹楷F(xiàn)在不知道，知道了肯定心里不舒服”，“他們會(huì)說(shuō)，既然你們拿那么多，工作就都由你們來(lái)做”（村主要干部語(yǔ)）。預(yù)防的路徑，就是讓其他村干部、村民代表、全體村民都知道政府給村主要干部發(fā)“工資”這件事，讓他們通過(guò)桌面上的公開(kāi)協(xié)商，以村民（代表）會(huì)議的形式，把村干部們的總體酬金約定在一個(gè)合理的梯度內(nèi)。

參考文獻(xiàn):略

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《探索》

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