一、城市化的三個(gè)維度及對(duì)錢納里定律的補(bǔ)充
城市化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，它體現(xiàn)為一個(gè)綜合性的變化過程，涉及人口統(tǒng)計(jì)、空間形態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念、生活方式等諸多領(lǐng)域。工業(yè)革命以來，尤其是十九世紀(jì)末以來，城市人口數(shù)量與占比呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，目前世界上有超過一半的人生活在城市。
(一)城市化的三個(gè)維度：工業(yè)化、人口城市化和土地城市化
對(duì)于城市化的內(nèi)涵，不同學(xué)科研究的側(cè)重點(diǎn)有所差異。經(jīng)濟(jì)學(xué)主要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口福利的角度出發(fā)，研究各類生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市、從農(nóng)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中產(chǎn)生的影響；其中，包括農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口的轉(zhuǎn)移。科林·克拉克(Colin G.Clark)在1940年著作《經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的條件》中提出，城市化是第一產(chǎn)業(yè)人口不斷減少，第二、第三產(chǎn)業(yè)人口逐漸增加的過程。[1]蔡繼明等(2012)認(rèn)為，城市化初步表現(xiàn)為城市區(qū)域的空間擴(kuò)張和人口數(shù)量增長，進(jìn)而衍生出城市社會(huì)關(guān)系問題和社會(huì)福利公平分配問題。[2]最為經(jīng)典并廣為接受的城市化定義來自人口學(xué)，指的是人口的城市化。具體包括城市數(shù)量和城市人口兩個(gè)方面，而人口增長的途徑又有農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移性增長和城市新出生人口的自然增長。[3]地理學(xué)家更關(guān)注城市所帶來的空間格局變化，提出城市化是居民聚集方式和經(jīng)濟(jì)布局空間形態(tài)的調(diào)整過程，其變化趨勢(shì)是日益集中化。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和人文關(guān)系中，城市的中心和樞紐地位日益突出，成為第二、第三產(chǎn)業(yè)的集聚地和消費(fèi)、生活的集中區(qū)。陳勝昌等(2005)指出，城市化未來方向?qū)⑹且源蟪鞘袨辇堫^，城市圈、城市群和城市帶同步發(fā)展。[4]
此外，其他一些學(xué)科也對(duì)城市化做出了不同的解釋。例如，人類學(xué)家對(duì)城市化的關(guān)注集中于社會(huì)規(guī)范的調(diào)整，歷史學(xué)家則將城市化視為世界文明發(fā)展史的重要組成部分。社會(huì)學(xué)家認(rèn)為城市化是城市生活方式不斷成為主體、鄉(xiāng)村生活方式逐漸邊緣化的過程，對(duì)城市化的研究則聚焦于社群網(wǎng)絡(luò)的密度、深度和廣度。
由于本文的研究主題所限，我們主要從城市化的產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵(工業(yè)化)、人口內(nèi)涵(人口城市化)和空間內(nèi)涵(空間城市化或土地城市化)三方面進(jìn)行分析。事實(shí)上，這是同一城市化歷史過程的不同側(cè)面，彼此之間聯(lián)系緊密。
(二)錢納里定律及其空間維度補(bǔ)充
自錢納里和塞爾奎(Chenery和Syrquin，1975)利用1950-1970年的數(shù)據(jù)構(gòu)造了一個(gè)“世界發(fā)展模型”，并據(jù)此得出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)(見表1)。[5]他們依據(jù)人均GDP水平，將工業(yè)化進(jìn)程劃分為工業(yè)化前、工業(yè)化和后工業(yè)化三個(gè)大的階段，并對(duì)每個(gè)階段進(jìn)行了細(xì)分，在此基礎(chǔ)上分析了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口城市化的關(guān)系。
錢納里定律側(cè)重分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口城市化問題，它并沒有分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的城市空間擴(kuò)張與土地非農(nóng)化。如果將空間維度納入該分析框架，我們就可以得出關(guān)于工業(yè)化階段、人口城市化率和空間城市化的一般性假說。也就是說，雖然在資源稟賦不同的國家和地區(qū)、在城市化的不同階段，土地?cái)U(kuò)張和空間布局的特征會(huì)有所不同，但總體而言，都呈現(xiàn)以下基本規(guī)律：
在前工業(yè)化階段，農(nóng)業(yè)是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)用地會(huì)得到大范圍開發(fā)，從而帶動(dòng)耕地?cái)?shù)量的增長和農(nóng)業(yè)發(fā)展。與此同時(shí)，人口城市化開始緩慢啟動(dòng)，城市空間也開始擴(kuò)張，但其所帶來的土地非農(nóng)化速度普遍滯后于農(nóng)地開發(fā)速度。
工業(yè)化初期階段，在農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，第二產(chǎn)業(yè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，城市人口也開始較快增長，進(jìn)而帶來用地需求的上升和土地非農(nóng)化，耕地?cái)?shù)量增速會(huì)逐步放緩乃至出現(xiàn)負(fù)增長。
進(jìn)入到工業(yè)化中期，在工業(yè)化的強(qiáng)力帶動(dòng)下，人口城市化進(jìn)程加快，土地非農(nóng)化問題變得特別突出，城市空間會(huì)快速擴(kuò)張，耕地?cái)?shù)量會(huì)快速減少。
進(jìn)入到工業(yè)化中后期和后工業(yè)化時(shí)期，人口城市化速度減緩，土地非農(nóng)化矛盾也會(huì)稍有緩和，但這一趨勢(shì)仍會(huì)持續(xù)，以支撐城市化的持續(xù)推進(jìn)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，如果政府不科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)加管控，土地非農(nóng)化問題甚至?xí)油怀觥?/span>
二、中國的工業(yè)化定位與階段劃分
如何認(rèn)識(shí)中國的現(xiàn)有發(fā)展水平，中國大致處于工業(yè)化的哪一階段呢？對(duì)此，國內(nèi)外存在廣泛爭(zhēng)論。下面介紹三種不同的估計(jì)方法，它們雖對(duì)我國城市化所處的階段有些認(rèn)識(shí)差別，但總體而言，差別在5年-10年之間。
(一)麥迪森估計(jì)：中國在2015年前后進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期
安格斯·麥迪森采用購買力平價(jià)方法，以1990年美元(即國際元②)為基礎(chǔ)，對(duì)中國的GDP及人均值進(jìn)行了估算。[6]估算的基本結(jié)果是：1952年中國的人均GDP為538國際元(按2000年美元計(jì)算為661美元)；改革開放之初的1978年，中國的人均GDP為978國際元(按2000年美元計(jì)算為1201美元)；2003年為4803國際元(按2000年美元計(jì)算為5900美元)；2015年中國的人均GDP預(yù)測(cè)值為8807國際元(按2000年美元計(jì)算為10818美元)；2030年中國的人均GDP預(yù)測(cè)值為15763國際元(按2000年美元計(jì)算為19362美元)。③
基于上述分析，我們對(duì)中國的工業(yè)化階段進(jìn)行了大致如下劃分：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為前工業(yè)化時(shí)期；改革開放到1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出，為工業(yè)化初期；1993-2002年為工業(yè)化中期；2003-2013年為工業(yè)化后期；在2014年以后我國將進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期(見表2)。
(二)社科院估計(jì)：中國2010年以后進(jìn)入工業(yè)化后期
2012年底，中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布了《中國工業(yè)化進(jìn)程報(bào)告(1995-2010)》(工業(yè)化藍(lán)皮書)，采用錢納里的工業(yè)化衡量指標(biāo)(人均GDP、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制造業(yè)增加值占總商品增加值比重、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比、人口城市化率)，選擇階段閾值法去除了指標(biāo)量綱，在此基礎(chǔ)上，用加權(quán)合成工業(yè)化水平和進(jìn)程的綜合指數(shù)。這一指數(shù)考慮多方面因素，應(yīng)該說更為客觀全面，但在一些具體的評(píng)價(jià)方面也存在一定缺陷。[7]
依據(jù)該指數(shù)，社科院課題組對(duì)全國四個(gè)時(shí)點(diǎn)、四大板塊、七大區(qū)域和31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的工業(yè)化水平進(jìn)行了評(píng)價(jià)(見表3)。從這份報(bào)告的結(jié)果來看，中國整體上在2010年以后開始進(jìn)入工業(yè)化后期，并且從所評(píng)價(jià)的四個(gè)時(shí)點(diǎn)(1995、2000、2005、2010年)來看，普遍比“麥迪森估計(jì)”晚一個(gè)時(shí)期。但是，由于我國的區(qū)域發(fā)展差距巨大，我國不同地區(qū)的發(fā)展水平涵蓋了從工業(yè)化初期后半階段到后工業(yè)化時(shí)期。④
(三)基于世界銀行和OECD數(shù)據(jù)的再評(píng)估
作者參照OECD對(duì)中國2011年真實(shí)人均GDP估計(jì)值(購買力評(píng)價(jià)法)，利用世界銀行的美元系數(shù)進(jìn)行了換算，然后根據(jù)中國的人均GDP指數(shù)(不變價(jià))進(jìn)行倒算，得出的基本結(jié)論是中國在2009年前后已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期。⑥
按照OECD的購買力平價(jià)(PPP)計(jì)算結(jié)果，2011年，我國的人均GDP為7518美元(現(xiàn)價(jià)美元)，大約為美國的17%。[8]據(jù)此測(cè)算，按照購買力平價(jià)，我國的人均GDP約為5890美元(2000年美元)。這個(gè)結(jié)果表明，我國已經(jīng)超越了5280美元(2000美元)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入到工業(yè)化后期。按照人均GDP年均增長6%推算，我國進(jìn)入工業(yè)化后期的時(shí)點(diǎn)大致為2010年。
在此基礎(chǔ)上，作者又做了兩項(xiàng)工作：
第一，向前倒推。根據(jù)麥迪森關(guān)于中國不同階段的人均GDP增速(購買力平價(jià)值)分析，將改革開放以來不同年份的GDP值進(jìn)行了還原，得到的結(jié)果是：1978年我國人均GDP為784美元(2000年美元，以下同)，介于660美元～1320美元之間，處于前工業(yè)化階段；1988年我國人均GDP超過1320美元，進(jìn)入工業(yè)化初期；1999年超過2640美元，進(jìn)入工業(yè)化中期；2010年超過5280美元，進(jìn)入工業(yè)化后期。
第二，向后預(yù)測(cè)。那么，中國的工業(yè)化后期會(huì)持續(xù)多久，什么時(shí)候進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期呢？為此，需要對(duì)中國的人均GDP增長做出簡(jiǎn)單預(yù)測(cè)。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，按不變價(jià)格計(jì)算，1978至2011年我國人均GDP年均增速約為6.15%?？紤]到世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整特征，我們將2013-2020年的人均GDP增速調(diào)整為5.5%。以2011年我國人均GDP(PPP，2000年美元)5890美元為計(jì)算基點(diǎn)，2020年我國人均GDP將達(dá)到10013美元，首次超過9910美元，進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期。
根據(jù)上述計(jì)算結(jié)果，作者對(duì)中國的工業(yè)化階段重新進(jìn)行了劃分，并對(duì)不同階段的城市化規(guī)模和城市化率進(jìn)行了總結(jié)(詳見表4)。對(duì)比這一分析可以發(fā)現(xiàn)，相比基于麥迪森估計(jì)的階段劃分，中國的工業(yè)化進(jìn)程相對(duì)推后了5至8年；相比社科院的估計(jì)，這一分析提前了3至5年，但對(duì)于中國已經(jīng)在2010年前后進(jìn)入工業(yè)化后期的評(píng)價(jià)是一致的。在階段劃分的基礎(chǔ)上，作者對(duì)中國的工業(yè)化、人口城市化和土地城市化的關(guān)系進(jìn)行了分析，得出了兩個(gè)滯后的基本結(jié)論。
三、中國的人口城市化滯后于工業(yè)化
將中國的城市化進(jìn)程與錢納里標(biāo)準(zhǔn)(代表工業(yè)化國家城市化發(fā)展一般規(guī)律)進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，中國的人口城市化明顯滯后于工業(yè)化。從中可以看出，進(jìn)入到工業(yè)化初期以后，中國的城市化率普遍比錢納里標(biāo)準(zhǔn)低10個(gè)百分點(diǎn)以上。這一結(jié)論也可以通過中國與近鄰韓國的城市化進(jìn)程比較得到進(jìn)一步驗(yàn)證。
對(duì)比韓國的城市化進(jìn)程我們可以發(fā)現(xiàn)另外一個(gè)現(xiàn)象：雖然人口城市化率提升最快的階段都是工業(yè)化中期，但相比韓國，中國的人口城市化率提升“次快”的階段不是工業(yè)化初期，而是工業(yè)化后期，并具有某種長期“延滯”特征。對(duì)此，一種可能的解釋是中國是一個(gè)幅員遼闊的大國，不同地區(qū)的發(fā)展差距巨大，涵蓋了從工業(yè)化初期到后工業(yè)化時(shí)期的各個(gè)階段。這種解釋有一定道理，但可能更重要的原因還在于我國存在著對(duì)城市化的各種“制度性壓抑”(城鄉(xiāng)二元分割的一系列制度，如土地、戶籍、社保、福利等)，這很可能是主因。
實(shí)際上，與韓國類似，除了前工業(yè)化、工業(yè)化初期階段外，日本在工業(yè)化中期以來的人口城市化率也普遍比同階段的中國高10個(gè)百分點(diǎn)以上(如表5所示)。
上述特征意味著，在城市化一般規(guī)律的作用下，中國在工業(yè)化后期和后工業(yè)化時(shí)期的城市人口增長壓力，將會(huì)明顯大于韓國、日本及其他先發(fā)工業(yè)化國家。
四、中國的人口城市化滯后于土地城市化
改革開放以來，我國在城市人口增長、城市化率提高的同時(shí)，城市空間范圍也在不斷擴(kuò)大。并且，人口城市化的速度明顯滯后于土地城市化。這點(diǎn)可以通過中韓兩國的比較來驗(yàn)證：在進(jìn)入工業(yè)化后期之前，中國就出現(xiàn)了大規(guī)模的耕地占用和土地城市化；韓國是進(jìn)入工業(yè)化后期、后工業(yè)化時(shí)期，才出現(xiàn)了最大規(guī)模耕地占用。由于城市化占用農(nóng)地的“不可逆性”，土地城市化快于人口城市化意味著，為了實(shí)現(xiàn)同等規(guī)模的人口進(jìn)入城市，我們需要占用更大面積的農(nóng)地。土地城市化快于人口城市化導(dǎo)致了兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的結(jié)果，即城市用地增長彈性系數(shù)過高和人均占地面積過大。
(一)城市用地增長彈性系數(shù)超出合理范圍
在衡量土地城市化與人口城市化關(guān)系的協(xié)調(diào)性方面，有一個(gè)指標(biāo)就是城市用地增長彈性系數(shù)(城市用地增長率/城市人口增長率)，這個(gè)指標(biāo)的所謂國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)為1.12。
無論是用建成區(qū)面積，還是用城市建設(shè)用地面積來衡量，我國城市用地增長彈性系數(shù)都超出了合理范圍。從年均增速來看，2000年以后我國的土地城市化速度大約高于人口城市化速度2個(gè)百分點(diǎn)。
雖然從趨勢(shì)上看，近年來似乎有向合理水平回歸的趨勢(shì)，但考慮到以下兩點(diǎn)，我們應(yīng)該審慎客觀地看待這一結(jié)果：第一，如前所述，我國的人口城市化率是有“水分”的，統(tǒng)計(jì)上的城市人口包含了“半城市化”或“被城市化”的鎮(zhèn)區(qū)人口和農(nóng)民工，按照戶籍人口城市化率重新計(jì)算，問題會(huì)更加突出；第二，我國存在大量違規(guī)用地和建設(shè)，肯定會(huì)有一部分未納入建成區(qū)面積或城市建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)。由于第二個(gè)問題統(tǒng)計(jì)起來比較復(fù)雜，作者在此針對(duì)第一個(gè)問題進(jìn)行分析。
在此，我們采用“非農(nóng)業(yè)人口”標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算城市戶籍人口規(guī)模，考慮到絕大多數(shù)非農(nóng)業(yè)人口生活在城市，因此，這一替代應(yīng)該不會(huì)影響基本判斷。我國的非農(nóng)業(yè)人口從1981年的2.02億增加到1996年的2.91億，到2011年這一數(shù)字為4.69億。據(jù)此，我們計(jì)算出2011年非農(nóng)業(yè)人口分別為1996年的2.32倍和1.61倍，從而得出了新的城市用地增長彈性系數(shù)。通過比較計(jì)算結(jié)果，我們可以看出，按照戶籍人口計(jì)算的城市用地增長彈性系數(shù)要大很多，從而進(jìn)一步偏離了國際標(biāo)準(zhǔn)水平。
(二)人均城市用地超出合理范圍
1.人均城市用地面積
2000年，我國城市人均土地面積為117平方米，2008年則增加到134平方米。[9]那么，人均134平方米的城市建設(shè)用地面積是什么概念呢？從橫向?qū)Ρ葋砜?，發(fā)展中國家平均為83.3平方米，遠(yuǎn)低于我國。[10]一些歐洲國家只有82.4平方米，而他們的城市化水平比我們高得多；美國的城市居民人均占地面積為130至150平方米，但其人均土地面積是我國的10倍。[11]
從我國實(shí)際人均城市建設(shè)用地面積與國家規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)來看，我國的土地城市化也是過度的。根據(jù)2012年1月1日正式實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)，新建城市的規(guī)劃人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)在85至105平方米，這被認(rèn)為是符合我國國情的合理水平。⑧這意味著，我國現(xiàn)在人均建設(shè)用地面積超出我國合理水平30至50平方米。
2.容積率水平
目前，我國的城市容積率大約為0.33，而國外的一些城市則達(dá)到和超過了2.0。土地閑置是造成我國容積率低下的重要原因(天則所課題組，2007)。[11]但另有研究認(rèn)為，2003年我國大陸660個(gè)設(shè)區(qū)市城市建成區(qū)平均綜合容積率為0.50左右，城市居住區(qū)的容積率僅為0.9至1.2。[12]
盡管從直覺上講，我國部分大城市過于擁擠的問題已經(jīng)比較突出，但劉彥隨等(2005)研究認(rèn)為，我國一些超大城市如北京、上海等與世界上的同類城市如紐約、東京等相比，在綜合容積率上存在較大差距。[12]因此，綜合考慮我國國情，城市綜合容積率可達(dá)0.60，居住區(qū)容積率可高達(dá)1.80。
五、城市化加快發(fā)展趨勢(shì)下的農(nóng)地轉(zhuǎn)用壓力
(一)中國人口城市化衍生的建設(shè)用地需求
根據(jù)諾瑟姆曲線規(guī)律，在城市化率超過30%之后、達(dá)到70%之前，城市化將長期處于快速提升階段。我國的城市化率為52%左右(大致接近世界平均水平)，開始進(jìn)入城市化加速階段的中后期(我國城市化率將在“十二五”時(shí)期內(nèi)超越世界平均水平)，城市化發(fā)展速度雖然較前一階段(從1996年超過30%提高到2011年超過50%)可能會(huì)有所下調(diào)，但仍會(huì)處于年均提高1%左右的較快發(fā)展時(shí)期。
根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測(cè)，2010至2030年期間，我國的城市化率年均提高0.975個(gè)百分點(diǎn)，城市人口增加近3億，年均增長近1500萬。其中，前一階段(2010至2020年)年均提高1.18個(gè)百分點(diǎn)，城市人口增加1.86億，年均增加1860萬；后一階段(2020至2030年)年均提高0.77個(gè)百分點(diǎn)，城市人口增加1.11億人，年均增加1110萬。這一時(shí)期，我國城市化率增速是世界增速的2.36倍，是其他發(fā)展中國家的2.53倍。[13]
參考上述人口增長趨勢(shì)的判斷，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組對(duì)我國的城市建設(shè)用地需求進(jìn)行了系統(tǒng)測(cè)算(結(jié)果如表7所示)。⑨結(jié)果顯示，到2020年，為了滿足城市居民對(duì)住宅、交通條件和城市綠化環(huán)境日益提高的需求，并保障工業(yè)、商業(yè)和公共服務(wù)業(yè)等的工作條件，城市化新增的土地需求量達(dá)到804億至1212億平方米(8萬至12萬平方公里)；到2030年將達(dá)到1472億至2183億平方米(14萬至22萬平方公里)，約合2億至3億畝。
(二)未來的城市化進(jìn)程需轉(zhuǎn)用農(nóng)地2億畝以上
滿足未來城市建設(shè)用地需求的來源可以歸為四類：已占用的城市建設(shè)用地整理、農(nóng)用地、未利用地和集體建設(shè)用地。
1.城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地整理潛力有限
毫無疑問，城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約節(jié)約利用是首要選擇，它是一種內(nèi)涵式的土地利用戰(zhàn)略。在城市建成區(qū)方面，我國城鎮(zhèn)居民人均占地面積為130多平方米，而國外發(fā)達(dá)國家則人均為80多平方米。在我國，城市建設(shè)用地整理最早針對(duì)的是城市廢舊工廠、破產(chǎn)企業(yè)用地，目前城市地區(qū)土地整理的重點(diǎn)是棚戶區(qū)改造(國有土地)和城中村改造(集體土地)。但客觀而言，我國城市建成區(qū)面積僅為6000多萬畝(2008年)，因此，城市建設(shè)用地存量的調(diào)整空間已經(jīng)非常有限，并且成本高昂。作者估計(jì)，到2030年這部分挖潛能夠滿足500萬畝的城市建設(shè)用地需求。
在獨(dú)立工礦用地方面，還可以通過工礦復(fù)墾的方式間接置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，到2020年，我國將通過開展工礦廢棄地復(fù)墾補(bǔ)充耕地690萬畝，其中一部分可以轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。此外，考慮到我國獨(dú)立工礦用地(各類開發(fā)區(qū))存在著2000萬畝以上的閑置，樂觀地估計(jì)，通過這部分土地的有效處置，到2030年也能滿足1000萬畝的建設(shè)用地需求。
綜上，我們認(rèn)為，到2030年通過城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的存量優(yōu)化可以整理出大約1500萬至2000萬畝城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。
2.一定程度的耕地占用和減少在所難免
在耕地保護(hù)方面，我們也面臨一個(gè)難題。在我國主要的人口聚集區(qū)和城鎮(zhèn)周邊地區(qū)主要分布的是耕地，這也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然歷史選擇結(jié)果。因此，我們國家客觀上面臨這樣一個(gè)難以調(diào)和的矛盾：一方面，要保住18億畝耕地紅線，要維護(hù)糧食安全；另一方面，要滿足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)建設(shè)用地日益強(qiáng)烈的需求。從目前來看，到2020年，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)D占耕地的空間大約只有2500萬畝，并且，我們估計(jì)耕地“紅線”政策會(huì)延續(xù)到2030年，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量估計(jì)也會(huì)控制在3500萬畝～4000萬畝以內(nèi)。
3.通過其他農(nóng)用地占用滿足建設(shè)用地需求不太現(xiàn)實(shí)
如前所述，在城鎮(zhèn)周邊主要的土地類型為耕地，而耕地之外的其他農(nóng)用地(牧草地、林地等)則多分布在偏遠(yuǎn)地區(qū)。更重要的是，隨著國際國內(nèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境問題、碳排放問題的日益關(guān)注，國家會(huì)日益加強(qiáng)其他農(nóng)用地的保護(hù)。實(shí)際上，國家已經(jīng)實(shí)施了多年的“退耕還林”、“退耕還草”政策。因此，雖然在我國農(nóng)用地中，其他農(nóng)用地占了主體，但通過這個(gè)途徑滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求規(guī)模應(yīng)該在2000萬畝～3000萬畝以內(nèi)。
4.利用城鎮(zhèn)周邊未利用地直接補(bǔ)充城鎮(zhèn)建設(shè)用地
根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，2006至2020年，我國計(jì)劃通過引導(dǎo)開發(fā)未利用地形成新增建設(shè)用地125萬公頃(1875萬畝)。照此速度按每年125萬畝計(jì)算，2010至2030年，通過這種途徑能形成2500萬畝城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。
5.將未利用地轉(zhuǎn)換成耕地間接補(bǔ)充城鎮(zhèn)建設(shè)用地
理論上講，通過開發(fā)西北、東北地區(qū)的未利用地(及部分牧草地)增加耕地資源，從而間接增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，是解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地短缺的重要途徑。根據(jù)有關(guān)估計(jì)，以西北為例，如果南水北調(diào)西線工程(170億立方米調(diào)水)得以順利完工，西北地區(qū)就可以增加2000萬畝左右的耕地，根據(jù)現(xiàn)有供水規(guī)劃，西線一期工程的供水將使大柳樹灌區(qū)新增500萬畝農(nóng)田；遠(yuǎn)期如果再增加調(diào)水量(增加400億立方米)，就可以在西北地區(qū)新增近1億畝耕地。通過開發(fā)新增耕地實(shí)現(xiàn)18億畝耕地的總量平衡，進(jìn)而可以增加建設(shè)用地指標(biāo)。但這需要大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投入，也需要克服環(huán)保主義者的阻撓。
根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，2006-2020年，我國計(jì)劃通過引導(dǎo)開發(fā)未利用地形成新增建設(shè)用地139萬公頃(2080萬畝)。粗略估計(jì)，到2030年，我國可以通過這種途徑形成4000萬畝左右城鎮(zhèn)建設(shè)用地。⑩需要指出的是，這種耕地補(bǔ)充最終還需要通過占用城鎮(zhèn)周邊的耕地來“落地”。
6.農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治
相對(duì)上述幾種途徑而言，通過農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治彌補(bǔ)城鎮(zhèn)建設(shè)用地短缺的潛力較大。首先，農(nóng)村的集體建設(shè)用地利用粗放，因此，通過土地整理形成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的空間較大；其次，隨著城市的擴(kuò)張與基礎(chǔ)設(shè)施的完善，農(nóng)村與城市之間的空間距離與時(shí)間距離被大大壓縮，原來的農(nóng)村地區(qū)能夠越來越多地承擔(dān)城市的某些功能。作者估計(jì)，到2030年通過這種途徑大約能形成1億畝左右的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，約占集體建設(shè)用地存量的40%。
通過對(duì)上述四類途徑所能供給的建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行初步估算，按照未來二十年我國完成城鎮(zhèn)化過程需要2.5億畝新增建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，在上述幾個(gè)途徑中，除了城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地整理和直接占用未利用地(合計(jì)4000萬至4500萬畝)，不需要農(nóng)地轉(zhuǎn)用外，其他幾個(gè)途徑都必須經(jīng)過農(nóng)地轉(zhuǎn)用這個(gè)環(huán)節(jié)。也就是說，到2030年前后，我國因城市化發(fā)展需要轉(zhuǎn)用的農(nóng)地規(guī)模在2億畝以上。
六、總結(jié)與建議
本文在分析城市化概念和一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，對(duì)我國的城市化進(jìn)程及其特征進(jìn)行了回顧和總結(jié)，提出了“兩個(gè)滯后”基本判斷，即我國人口城市化滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口城市化滯后于土地城市化。“兩個(gè)滯后”意味著，相對(duì)于已經(jīng)完成工業(yè)化和城市化歷程的先發(fā)經(jīng)濟(jì)體，對(duì)于進(jìn)入工業(yè)化后期的中國而言，未來20至30年城市人口增長壓力更大，城市空間擴(kuò)張的動(dòng)力更強(qiáng)。人口城市化的加快推進(jìn)離不開土地資源保障，到2030年前后，中國城市化引致的建設(shè)用地需求高達(dá)2.5億畝。未來城市建設(shè)用地需求主要依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)用來滿足，這一規(guī)模將超過2億畝，占總量的80%。
鑒于以上形勢(shì)，中國不得不面臨一種兩難處境：一方面是以往農(nóng)地過度轉(zhuǎn)用所帶來的負(fù)外部性日益凸顯，國家必須嚴(yán)控農(nóng)地轉(zhuǎn)用；另一方面，以往的人口城市化“欠賬”過多，為了讓每個(gè)愿意進(jìn)城的農(nóng)民能夠在城市有尊嚴(yán)地生活和工作，國家必須通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用來提供城市建設(shè)所需土地。解決上述矛盾的關(guān)鍵是改革我國行政壟斷的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，抑制政府過度征地的沖動(dòng)，引入市場(chǎng)機(jī)制，以提高土地資源的配置和利用效率。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期
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