針對村規(guī)民約普遍存在的制定程序不民主、形式化的傾向、部分內容不合法，帶來的侵犯婦女權益、性別平等法律被架空等問題，作者認為在全面推進依法治國實踐中，要加強修訂村規(guī)民約的頂層設計，并結合相關探索經驗提出修訂村規(guī)民約的政策設計要注重培訓、增加性別平等條款和程序民主。

■ 李慧英

自1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》提出“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約”以來，大多數(shù)村都制定村規(guī)民約。村規(guī)民約作為村莊制定的行為規(guī)范和村莊管理規(guī)則，可以分為兩類，一類是綜合性的（如村民自治章程），涉及村莊事務的各個方面，具有很強的綜合性和規(guī)范性；一類是專門性的村莊內部經濟管理規(guī)則和分配方案，如：征地補償分配方案，農村社區(qū)建設拆遷補償方案，農村經濟組織股份合作社章程等。

絕大多數(shù)村規(guī)民約涉嫌違法

村規(guī)民約具有身份認定功能與資源分配功能，常被稱為村莊管理的“小憲法”。但是已有的研究成果和調查發(fā)現(xiàn)，我國59萬個村委會中絕大多數(shù)村莊的村規(guī)民約存在三方面問題。

一是制定程序不民主。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程”，從而確定了村規(guī)民約的制定主體是村民會議/村民代表會議。但在實踐中，許多村莊的村規(guī)民約是由村組干部直接制定。據(jù)學者張廣修調查統(tǒng)計：村委會（30%）、村支部（17%）和縣鄉(xiāng)政府制定范本（8%）等非法定主體制定村規(guī)民約的比例占55％。據(jù)中央黨校婦女研究中心2014年對21個省1126名土地權益受到剝奪的農村婦女進行調查，發(fā)現(xiàn)68%的婦女不能參加農村集體資源分配方案的表決。

二是存在形式化傾向。

部分村規(guī)民約存在形式化傾向，一是不同村莊的村規(guī)民約幾乎完全相同，統(tǒng)一格式、統(tǒng)一文本，看不到各個村莊的特點和差別，與村莊實際情況幾乎不發(fā)生任何聯(lián)系。二是為了應付上級要求，村規(guī)民約只有一些“熱愛集體、奉公守法”的空話，沒有實質性內容，難以成為村民自我約束、自我管理的規(guī)則，是典型的“墻上規(guī)約”“紙上規(guī)約”。沒有任何實際作用，反而引發(fā)村民對村規(guī)民約的麻木與冷漠。

三是部分內容不合法。

有的村規(guī)民約幾乎通篇都是罰則與村民應盡的義務，看不到村民的權利與村干部的責任。成為鄉(xiāng)村干部管制村民的、不平等的“單方規(guī)約”“管制條款”，村民自治成為紙上談兵。

在集體資源分配方案中，村規(guī)民約通常對大學生、服役士兵等群體沒有限制，但對于農村婚嫁婦女的限制十分嚴格，要求出嫁女的戶籍必須遷出娘家村，且明確規(guī)定“出嫁女無論戶口是否遷出，均不再享受村民待遇（宅基地、承包地、征地補償款、股份分紅、集體福利）”；規(guī)定多女戶只允許一個上門女婿享受村民待遇。有的村雖然給予出嫁女部分待遇，但條件非常苛刻。如有村規(guī)民約規(guī)定：“外村嫁入本村（婦女）離婚后不結婚（12年以上，45周歲以上，兩個條件同時具備），方可享受本村村民待遇”。

剝奪婦女權益的村規(guī)民約不只是個別現(xiàn)象，據(jù)中央黨校婦女研究中心“性別平等政策倡導課題組”近十年來在全國各地農村調查發(fā)現(xiàn)， 80%的村莊存在類似違法條款。這些村規(guī)民約條款完全背離了國家法律，《中華人民共和國婚姻法》第九條規(guī)定：“根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方也可以成為女方家庭的成員。”《中華人民共和國婦女權益保障法》第三十三條規(guī)定：“任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益”，等等。

長期以來，村規(guī)民約與國家法律法規(guī)存在矛盾與沖突，成為依法治國難以突破的瓶頸。婚嫁自由、男女平等的國家法律被架空，而不合法的村規(guī)民約卻暢行無阻，導致農村社會矛盾公開化。如果政府對民間法“遷就放任”，允許其與國法“并行實施”，甚至“公然沖突”的話，必將嚴重影響國家法律的權威性和政府的公信力。在全面推進依法治國的進程中，村規(guī)民約承擔著重要的社會治理功能。作為最基層的社會規(guī)范，村規(guī)民約必須納入法治化的軌道。

村規(guī)民約修訂要注重四個環(huán)節(jié)

自2008年至今，中央黨校婦女研究中心“性別平等政策倡導課題組”連同河南社區(qū)教育研究中心，用了九年時間，在河南省登封市、安徽省長豐縣、江西省靖安縣等九個省的若干試點村，進行了依法修訂村規(guī)民約的實踐探索，有效解決了國家法與民間法的沖突問題，積累了一套成熟的操作經驗，能夠為修訂村規(guī)民約的頂層政策設計提供參考。而政策設計要注重以下四個環(huán)節(jié)。

一是進行依法修訂村規(guī)民約的培訓。

觀念變革是基礎，僅靠行政手段不能解決思想問題。在依法修訂村規(guī)民約之前，應當給各級領導干部特別是縣鄉(xiāng)村干部進行培訓，村級培訓包括村組干部和村民骨干（包括婦女代表）。培訓內容要具體明確，切中修訂村規(guī)民約的重點與難點。此外，還應當推動民風民俗變革。

二是縣鄉(xiāng)政府要對村規(guī)民約進行依法審查。

對于村規(guī)民約中的違法條款（包括潛規(guī)則），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應要求村/居委會限期予以刪除，并在重新修訂后以書面形式報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府備案。凡是規(guī)定時間內不予刪除或不糾正違法條款的村/居委會，不能參加優(yōu)秀或文明村莊的評選，該村干部不能擔任各級人大代表和黨代表，已經擔任的要予以更換。清除違法的村規(guī)民約，應當納入基層領導干部的考核指標中。

三是依法增加性別平等的條款。

僅僅刪除村規(guī)民約中違法的條款，并不足以保障法律得到落實。倘若男性中心的分配規(guī)則不改變，只是在村規(guī)民約文本上取消，還可能轉化為對婦女的隱性歧視，在實際的資源分配中繼續(xù)發(fā)揮作用。斬草除根的辦法就是將性別不平等的潛規(guī)則修改為性別平等的顯規(guī)則，在村規(guī)民約修訂中增加“純女戶、有兒有女戶的子女婚居自由，男到女家、女到男家均可，同等享受本村村民待遇”等條款，為依法自治筑起一道堅固的防線。

四是制定村規(guī)民約的修訂程序。

村民代表與村民會議是修訂主體，村委會和村民組長是修訂關鍵，修訂過程要嚴格遵守民主、公開、合法的原則。

（1）村委會或1/10以上的村民聯(lián)名提議，可以修訂村規(guī)民約。

（2）村委會牽頭成立起草小組，廣泛吸納村民意見，提出內容合法、結合實際、體現(xiàn)男女平等的村規(guī)民約（草案）。

（3）村委會、村民組長和村民代表召開會議，認真討論草案。

（4）村民組長將修訂草案帶回各村民組，充分征求村民意見，并及時反饋給起草小組。

（5）召開村民會議/村民代表會議對村規(guī)民約（草案）進行逐條表決，過半數(shù)通過方為有效。按照村民委員會組織法第二十五條規(guī)定：“婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上。”

（6）表決通過的《村規(guī)民約》在全村公示，公示期七天，公示期過后即日生效，同時提交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)、街道辦事處備案。

作者為中央黨校婦女研究中心教授、博導

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中國婦女報 2016年5月10日

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