編者按

今年兩會(huì)，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確提出：要重點(diǎn)建立健全“人地錢(qián)”掛鉤政策。這是中央對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)重大決策，也是中央決策層對(duì)我國(guó)今后一段時(shí)期如何持續(xù)、科學(xué)、健康地走好城鎮(zhèn)化發(fā)展之路實(shí)現(xiàn)認(rèn)識(shí)上的重大深化的結(jié)果。然而，“人地錢(qián)”掛鉤政策究竟應(yīng)包含哪些實(shí)踐內(nèi)容，如何結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀發(fā)揮好“人地錢(qián)”掛鉤的政策效應(yīng)？一系列問(wèn)題，需要各方思考與探究。 

2013年開(kāi)始，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院聯(lián)合河南省新鄉(xiāng)市國(guó)土資源局，對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“人地”掛鉤政策進(jìn)行了調(diào)查研究，提出了“人業(yè)地錢(qián)”相聯(lián)系的思路，并對(duì)人地掛鉤政策和增減掛鉤政策的區(qū)別、人地掛鉤政策在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題以及現(xiàn)有的人地掛鉤模式等進(jìn)行了較為深入的分析。為此，本刊特組織刊發(fā)相關(guān)文章，以期進(jìn)一步引發(fā)讀者對(duì)“人地錢(qián)”掛鉤政策的探析，以便為“人地錢(qián)”掛鉤政策的實(shí)踐探索提供借鑒與參考。

新型城鎮(zhèn)化的政策深化

多年來(lái)，在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的進(jìn)程中，城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度低、人均用地規(guī)模過(guò)大、土地利用粗放等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。有關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明：1990年～2000年，土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍；2000年～2010年，這一指標(biāo)上升到1.85倍。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化速度之比值在1.12左右是比較合理的。

土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)化用地浪費(fèi)、城市擴(kuò)張過(guò)快等問(wèn)題。與此同時(shí)，農(nóng)村的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等建設(shè)用地卻由于人口的流出和產(chǎn)業(yè)的衰敗而大量閑置。城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，使得保護(hù)耕地維護(hù)糧食安全與占用耕地保障發(fā)展用地的矛盾日益凸顯，人地關(guān)系不協(xié)調(diào)的問(wèn)題也愈加突出。在此背景下，如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展，就需要有新的政策出臺(tái)。

今年兩會(huì)，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確提出，要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，深化戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，建立健全“人地錢(qián)”掛鉤政策。之前，在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中已提到了“人地錢(qián)”掛鉤的概念。事實(shí)上，早在2008年，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕103號(hào)）中就已提出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)工作?！逼浜?，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕46號(hào)）中規(guī)定：“按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，實(shí)行差別化的土地利用和土地管理政策，科學(xué)確定各類用地規(guī)模。確保耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，嚴(yán)格控制工業(yè)用地增加，適度增加城市居住用地，逐步減少農(nóng)村居住用地，合理控制交通用地增長(zhǎng)。探索實(shí)行地區(qū)之間人地掛鉤的政策，城市化地區(qū)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納外來(lái)人口定居的規(guī)模掛鉤?！备缈勺匪莸?004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）中提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，即建設(shè)用地增減掛鉤政策。

從增減掛鉤到“人地”掛鉤，再到“人地錢(qián)”掛鉤政策的推出，是一個(gè)對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)不斷深化的過(guò)程。

“人地錢(qián)”掛鉤的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，所以，“人地錢(qián)”掛鉤的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是“以人為根本，以業(yè)為核心，以地為保障，以錢(qián)為支撐?！币簿褪菍⑷说牧鲃?dòng)與土地流轉(zhuǎn)掛鉤，建設(shè)用地的增長(zhǎng)與城市人口規(guī)模擴(kuò)大掛鉤，人的安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供的就業(yè)掛鉤。城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為流動(dòng)人口提供就業(yè)保障，人口流動(dòng)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供勞動(dòng)力，土地在整個(gè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)載體的作用。其中，城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和對(duì)流動(dòng)人口就業(yè)的帶動(dòng)是核心?！叭说劐X(qián)”掛鉤的本質(zhì)是通過(guò)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)人口、土地和資金等要素流動(dòng)，在此過(guò)程中促進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，“人地錢(qián)”掛鉤可理解為：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地矛盾、協(xié)調(diào)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的關(guān)系，以區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地和耕地動(dòng)態(tài)平衡為前提，以保證城市發(fā)展、保護(hù)糧食安全、保障農(nóng)民權(quán)益為目標(biāo)，通過(guò)區(qū)域建設(shè)用地總量管控、交易規(guī)模上限控制、土地綜合整治等措施，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模相掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來(lái)人口進(jìn)入城市定居規(guī)模相掛鉤，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)人口要素和土地資源合理配置，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的土地利用管理舉措。

“人地錢(qián)”掛鉤政策應(yīng)發(fā)揮的作用

“人地錢(qián)”掛鉤政策的實(shí)行，是合理推動(dòng)“四化”進(jìn)程的有效措施。一方面，通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，從而有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；另一方面，通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，滿足城市及產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要，助力新型工業(yè)化。同時(shí)，在建設(shè)用地向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，通過(guò)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和新型農(nóng)村社區(qū)等形式，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合戶籍制度改革和就地城鎮(zhèn)化等模式，創(chuàng)新性地推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化。而建立資金、人口、土地流動(dòng)的數(shù)據(jù)庫(kù)和指標(biāo)交易平臺(tái)等形式，又使“人地錢(qián)”掛鉤成為應(yīng)用信息化發(fā)展的一項(xiàng)可行性嘗試。

實(shí)施“人地錢(qián)”掛鉤政策，可以盤(pán)活土地存量，提高土地利用效益，優(yōu)化要素配置，解決“人”和“地”的問(wèn)題，破解土地制約瓶頸，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地壓力，解決土地、人口城鎮(zhèn)化不同步問(wèn)題。從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間“人-地”關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“人地錢(qián)”掛鉤政策將城市建設(shè)用地的增加與城市人口增加相掛鉤，通過(guò)城市人口流動(dòng)和增長(zhǎng)合理管控城市建設(shè)用地的增加，通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)和土地發(fā)展權(quán)空間轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地之間、集體和國(guó)有土地之間的機(jī)會(huì)公平，通過(guò)合理的收益分配機(jī)制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的利益公平。

“人地錢(qián)”掛鉤政策應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)

“人地錢(qián)”掛鉤作為一項(xiàng)涉及土地流轉(zhuǎn)、人口城鎮(zhèn)化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新政策，從其理論內(nèi)涵出發(fā)，具體實(shí)施應(yīng)實(shí)現(xiàn)提出“三保兩促一協(xié)調(diào)”的目標(biāo)。

“三?！保杭幢ＷC城市發(fā)展、保護(hù)糧食安全和保障農(nóng)民權(quán)益。

保證城市發(fā)展，是指“人地錢(qián)”掛鉤實(shí)施過(guò)程中，在城市層面要保證城鎮(zhèn)化的有序、健康推進(jìn)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化合理引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

保護(hù)糧食安全，是指在農(nóng)村層面要嚴(yán)格執(zhí)行占補(bǔ)平衡，保護(hù)耕地總量不減少，同時(shí)考慮項(xiàng)目區(qū)的耕地質(zhì)量和數(shù)量平衡，維護(hù)糧食安全。

保障農(nóng)民權(quán)益，是指通過(guò)確權(quán)、安置、收益返還等手段切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，在政策實(shí)施過(guò)程中要充分尊重農(nóng)民意愿，保證參與的農(nóng)民享有知情權(quán)和決策權(quán)。從城市地區(qū)而言，要通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民的各項(xiàng)就業(yè)、居住的合理安置，提供醫(yī)療養(yǎng)老等社會(huì)保障，落實(shí)其作為城市居民的基本權(quán)利。

“兩促”：即促進(jìn)城鄉(xiāng)土地的集約節(jié)約利用、促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值顯化。

通過(guò)土地綜合整治，挖掘土地利用潛力。以河南為例：全省農(nóng)村人均建設(shè)用地約248平方米，若能通過(guò)土地綜合整治降到國(guó)家確定的人均150平方米的標(biāo)準(zhǔn)，理論上全省農(nóng)村有900多萬(wàn)畝的整治空間。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地集中連片，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，確保了耕地面積不減少和質(zhì)量不降低，增加了土地使用的集約度，為城鎮(zhèn)化提供了強(qiáng)有力的支撐。

土地資源通過(guò)交易變成資本，進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)又形成資產(chǎn)，物化后土地的財(cái)富增加。根據(jù)土地發(fā)展權(quán)理論，通過(guò)指標(biāo)交易，把土地資源變成資本，使土地資產(chǎn)得到顯化，有助于遠(yuǎn)離城市區(qū)的土地資源公平公正合理地分配，從而使農(nóng)民通過(guò)交易獲得收益?！叭说劐X(qián)”掛鉤政策旨在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，顯化農(nóng)村土地的資源、資產(chǎn)和資本價(jià)值作用，保證農(nóng)民獲得應(yīng)得的土地增值收益外，地隨人走的土地流轉(zhuǎn)模式也為流向城市和新型農(nóng)村社區(qū)的人口提供了城鎮(zhèn)化后的生活環(huán)境改善、社會(huì)保障和就業(yè)機(jī)會(huì)增加等各項(xiàng)權(quán)益保證。

“一協(xié)調(diào)”：即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間人地關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡現(xiàn)象突出，均衡發(fā)展和共同富裕需要更長(zhǎng)期的努力和探索?！叭说劐X(qián)”掛鉤政策通過(guò)將土地利用指標(biāo)同人口流動(dòng)掛鉤，有效地整合了土地資源，是土地資源的配置優(yōu)化；在適宜發(fā)揮土地經(jīng)濟(jì)效益的區(qū)位配置建設(shè)用地，在適宜發(fā)揮土地生態(tài)效益和糧食安全的地方配置耕地。這樣一方面可以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模效應(yīng)，另一方面有利于區(qū)域內(nèi)各地區(qū)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域均衡發(fā)展。

“人地錢(qián)”掛鉤政策的實(shí)施方案和運(yùn)行機(jī)制

通過(guò)調(diào)研和案例分析，我們認(rèn)為，“人地錢(qián)”掛鉤政策應(yīng)從“以人為根本、以業(yè)為核心、以地為保障、以錢(qián)為支撐”的總體思路出發(fā)進(jìn)行方案設(shè)計(jì)。以人為根本，就是由人口增長(zhǎng)決定掛鉤規(guī)模，促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，從“量”和“質(zhì)”兩方面實(shí)現(xiàn)“人”的掛鉤。城市吸納的人口規(guī)模決定掛鉤規(guī)模。以業(yè)為核心，就是在城市地區(qū)支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，落實(shí)就業(yè)吸納。通過(guò)與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，新社區(qū)配建商鋪、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，落實(shí)產(chǎn)業(yè)對(duì)人口的就業(yè)吸納。 以地為保障，完成土地指標(biāo)配置和流轉(zhuǎn)，保證糧食安全；通過(guò)指標(biāo)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的空間置換；通過(guò)土地綜合整治，增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量，保證糧食安全。以錢(qián)為保障，拓寬資金渠道，完善收益分配。通過(guò)積極拓寬資金渠道，探索建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押制度和方法。指標(biāo)收益依據(jù)土地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬予以合理分配。

從“人、業(yè)、地、錢(qián)”4個(gè)核心要素出發(fā)，分別對(duì)應(yīng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動(dòng)、指標(biāo)產(chǎn)生和指標(biāo)交易的4個(gè)“人地錢(qián)”掛鉤的重要環(huán)節(jié)。其中，通過(guò)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)從農(nóng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)地區(qū)的人口流動(dòng)，保障城市和新型農(nóng)村社區(qū)已轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)，促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化；通過(guò)人口流動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地整理，依托土地綜合整治（拆舊和復(fù)墾）、新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)（建新）產(chǎn)生節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)；進(jìn)而將產(chǎn)生的指標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)交易，完成交易后，在城鎮(zhèn)地區(qū)指標(biāo)落地，為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和已轉(zhuǎn)移人口提供了發(fā)展空間，在農(nóng)村地區(qū)收益返還用于土地綜合整治和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，又反過(guò)來(lái)促進(jìn)了城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。最終形成了城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、人口合理轉(zhuǎn)移、資金鏈長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)的“人地錢(qián)”掛鉤的良性循環(huán)發(fā)展實(shí)施方案（見(jiàn)圖1）。

根據(jù)以上設(shè)計(jì)方案，實(shí)施四要素聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制（見(jiàn)圖2）。

“人業(yè)地錢(qián)”四大要素具體掛鉤聯(lián)動(dòng)為：

1.“人”——掛鉤人口規(guī)模

掛鉤的人口規(guī)模大小取決于從農(nóng)村進(jìn)入城市定居的外來(lái)人口數(shù)量的多少，判定的標(biāo)準(zhǔn)為“人口城鎮(zhèn)化”，年度新增的城鎮(zhèn)化人口規(guī)模決定了年度的人地掛鉤實(shí)施規(guī)模。

掛鉤的規(guī)模大小可以從需求（城鎮(zhèn)地區(qū)）和供給（農(nóng)村）地區(qū)兩個(gè)方面來(lái)確定，掛鉤的需求大小由新增城鎮(zhèn)化人口和人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)共同決定，而供給的大小則由農(nóng)村地區(qū)符合條件的掛鉤人口的建設(shè)用地節(jié)余總量大小決定。由于從農(nóng)村凈遷出的人口數(shù)量和城鎮(zhèn)凈遷入的人口數(shù)量是相同的，但當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的人均建設(shè)用地面積大于城鎮(zhèn)地區(qū)的人均建設(shè)用地面積，因此掛鉤的供給量大于需求量。人地掛鉤的需求量為年度的基本掛鉤規(guī)模，供給量則為年度可實(shí)施掛鉤規(guī)模，實(shí)際操作中的掛鉤應(yīng)該控制在基本掛鉤規(guī)模之內(nèi)。

掛鉤人口可分成三大類：第一類是完全城鎮(zhèn)化人口，即永久定居在城鎮(zhèn)中，不需要留有宅基地的人口；第二類是半城鎮(zhèn)化人口，即進(jìn)城務(wù)工人員，但還需要留有宅基地的；第三類是低城鎮(zhèn)化人口，即遷至新型農(nóng)村社區(qū)居住，留有宅基地的人口。這三類人的城鎮(zhèn)化程度和質(zhì)量是不同的，城鎮(zhèn)不同程度地在居住、就業(yè)和公共服務(wù)等方面吸納了這部分人口，所以他們可以掛鉤的建設(shè)用地指標(biāo)面積也是不同的（圖3）。

掛鉤的用地指標(biāo)是從各個(gè)村莊的節(jié)余建設(shè)用地中產(chǎn)生的，關(guān)系到各個(gè)村集體和農(nóng)民的切身利益，所以首先要對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)登記，明確村集體中各個(gè)農(nóng)戶使用的建設(shè)用地面積大小。確權(quán)登記工作是核算各農(nóng)戶、各村集體可以進(jìn)行掛鉤的指標(biāo)面積的基礎(chǔ)，也是進(jìn)一步形成科學(xué)的收益分配制度的基礎(chǔ)。

2.“業(yè)”——掛鉤就業(yè)的吸納

“業(yè)”是“人地錢(qián)”掛鉤的動(dòng)力，是指產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)就業(yè)人口的吸納，包括“農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居”和“外來(lái)人口進(jìn)入城市定居”。

3.“地”——用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)

“人地錢(qián)”掛鉤中的“地”，一方面是指城鎮(zhèn)建設(shè)用地，一方面是指農(nóng)村集體土地，此外也指與人口相關(guān)聯(lián)的建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，來(lái)源于由于人口遷移而造成的農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)余部分。節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地含有“農(nóng)轉(zhuǎn)用”的土地發(fā)展權(quán)，旨在通過(guò)掛鉤指標(biāo)的交易流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地的“空間置換”，讓農(nóng)村和農(nóng)民分享城市化發(fā)展的成果（見(jiàn)圖4）。

4.“錢(qián)”——資金籌集和收益的分配

“錢(qián)”主要包括籌集的實(shí)施資金和土地指標(biāo)交易產(chǎn)生的收益。從資金的籌集、使用，到最后指標(biāo)交易價(jià)款的分配，資金鏈要實(shí)現(xiàn)閉合，產(chǎn)生的收益要覆蓋成本，“人地錢(qián)”掛鉤政策才可以持續(xù)的開(kāi)展。

（1）資金籌集可以從6個(gè)渠道獲?。孩俳ㄔO(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易收益；②省、市、縣級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼；③金融機(jī)構(gòu)貸款；④相關(guān)行政管理收入；⑤其他涉農(nóng)資金；⑥社會(huì)資金。

（2）收益分配。從土地發(fā)展權(quán)的角度討論收益分配。土地的潛在發(fā)展價(jià)值有3個(gè)釋放的過(guò)程。第一步是從遠(yuǎn)郊農(nóng)村土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；第二步是指標(biāo)從遠(yuǎn)郊流轉(zhuǎn)到人地掛鉤項(xiàng)目區(qū)，區(qū)位價(jià)值得到了提升；第三步是從集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為可以出讓的國(guó)有建設(shè)用地。上述的3個(gè)釋放過(guò)程分別對(duì)應(yīng)土地發(fā)展權(quán)的3個(gè)部分：a.用途改變；b.級(jí)差地租Ⅱ；c.規(guī)劃和空間管制政策紅利（見(jiàn)圖5）。

“用途改變”屬于土地使用者擁有的開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)利，其對(duì)土地價(jià)值的提升取決于其所有者或使用者在其上的投入，因而土地增值收益應(yīng)當(dāng)屬于“私人”（土地使用權(quán)人）所有。人地掛鉤指標(biāo)的收益，僅僅代表了指標(biāo)所包含的“農(nóng)轉(zhuǎn)用”土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值，因此，應(yīng)當(dāng)屬于原有節(jié)余集體建設(shè)用地的使用者。

級(jí)差地租II在指標(biāo)與近郊地塊結(jié)合的時(shí)候釋放出來(lái)。近郊地塊良好的區(qū)位價(jià)值再用上指標(biāo)的“建設(shè)用地”功能，使得地塊的區(qū)位價(jià)值得以釋放。由于這種土地的增值是由于城市發(fā)展帶來(lái)的區(qū)位改善而產(chǎn)生，因此，其收益應(yīng)當(dāng)屬于公有。級(jí)差地租II的收益可以在政府、近郊地塊所有權(quán)人和指標(biāo)生產(chǎn)方之間共享。

在現(xiàn)行土地管理制度下，國(guó)有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地尚未能完全實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”，因此，近郊的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地的過(guò)程中，還存在一個(gè)規(guī)劃和空間管制政策紅利。這個(gè)政策紅利是基于規(guī)劃和空間管制來(lái)控制的，而規(guī)劃和空間管制都是從公共利益出發(fā)的，因此，這個(gè)政策紅利所產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)歸政府所有，同時(shí)應(yīng)規(guī)定其收益只可以用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套等公共利益行為。

用途改變部分的土地發(fā)展權(quán)是屬于指標(biāo)產(chǎn)出地的農(nóng)村所有，所以指標(biāo)收益在扣除拆舊補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)成本后，剩余價(jià)款應(yīng)該返還給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。具體而言，“人地錢(qián)”掛鉤實(shí)施中涉及到四部分的投資行為：一是集體建設(shè)用地的拆舊、騰退，屬于掛鉤指標(biāo)產(chǎn)生的成本，最終的承擔(dān)資金為指標(biāo)價(jià)款；二是拆舊后土地的平整、復(fù)墾，屬于耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)產(chǎn)生的成本，最終的承擔(dān)資金為指標(biāo)價(jià)款；三是土地綜合整治中的農(nóng)田整治等，屬于新一輪的投資行為，受益方是國(guó)家和本村農(nóng)民，最終的承擔(dān)資金為財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼和指標(biāo)價(jià)款；四是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，屬于村集體改善環(huán)境和農(nóng)民改善居住的投資行為，最終承擔(dān)的資金為指標(biāo)收益和自有資金。

“人地錢(qián)”掛鉤政策的操作模式

“人地錢(qián)”掛鉤政策工作的開(kāi)展，涉及到“四大環(huán)節(jié)、九大步驟”，即人口測(cè)算、土地整治、指標(biāo)交易、項(xiàng)目落地這四大環(huán)節(jié)及核定人口、測(cè)算規(guī)模、編制規(guī)劃、評(píng)估立項(xiàng)、建新拆舊、復(fù)墾驗(yàn)收、交易指標(biāo)、分配收益、指標(biāo)落地這九大步驟。

四大環(huán)節(jié)中，人口測(cè)算環(huán)節(jié)對(duì)城市地區(qū)的人地掛鉤規(guī)模和農(nóng)村地區(qū)的掛鉤指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，包括核定人口、測(cè)算規(guī)模和編制規(guī)劃3個(gè)步驟；土地整治環(huán)節(jié)則要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、建新、拆舊、復(fù)墾和驗(yàn)收，包括評(píng)估立項(xiàng)、建新拆舊和復(fù)墾驗(yàn)收這3個(gè)步驟；指標(biāo)交易環(huán)節(jié)包括指標(biāo)進(jìn)入交易市場(chǎng)交易和收益的分配，包括了交易指標(biāo)和收益分配這兩個(gè)步驟；項(xiàng)目落地則是城市用地項(xiàng)目的審核和指標(biāo)落地。

作者分別供職于北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院、河南省新鄉(xiāng)市國(guó)土資源局

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地 

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