——基于廣西H縣農(nóng)村的實(shí)證分析

摘要:作為鄉(xiāng)村基層治理體系中最基本的治理單元，村民小組在后稅費(fèi)時(shí)代的基層政權(quán)建設(shè)過程中仍有可能發(fā)揮其重要的治理能力和治理潛力。與村民小組在組織關(guān)系和權(quán)限上隸屬行政村、村民自治基本上由行政村決定的“村強(qiáng)組弱”不同，“組強(qiáng)村弱”的鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)意味著村民小組在資源下鄉(xiāng)和各種制度建設(shè)過程中相較于行政村一級(jí)擁有更多的主動(dòng)性和自主空間，而行政村一級(jí)既缺乏足夠的文化資源，又缺乏可用的經(jīng)濟(jì)資源。在“組強(qiáng)村弱”治理結(jié)構(gòu)之下，村民小組長(zhǎng)如何實(shí)現(xiàn)村民與村干部的有效聯(lián)結(jié)，將深刻影響村民小組在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具體功能的發(fā)揮。村干部特別是村支書的工作能力，是影響村民小組長(zhǎng)與村民、村干部在治理實(shí)踐中所處關(guān)系形態(tài)的關(guān)鍵變量，而這種關(guān)系形態(tài)又直接決定村民小組的村治定位。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理；村級(jí)治理；村民小組；小組治理；村民自治；村組關(guān)系

一、問題的提出

作為鄉(xiāng)村基層治理體系中最基本的治理單元，村民小組在村莊治理實(shí)踐中的作用不容小覷。自2014年開始，中央一號(hào)文件連續(xù)幾年提出“探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，探索以村民小組為基本單元的自治”的命題。在國家重點(diǎn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，如何在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐結(jié)構(gòu)中對(duì)村民小組的功能及其治理意義進(jìn)行較為準(zhǔn)確的定位，直接關(guān)系到對(duì)治理“單元下沉”后治理有效性的評(píng)估以及對(duì)未來中國農(nóng)村自治方向的判斷^[1]。

 村民小組治理背后蘊(yùn)藏的學(xué)術(shù)命題，其實(shí)是如何在中國的社會(huì)土壤上實(shí)現(xiàn)村民對(duì)村莊公共事務(wù)的參與以及在此基礎(chǔ)上進(jìn)行有效治理，簡(jiǎn)言之，即是“自治有效”如何實(shí)現(xiàn)的問題。然而，目前研究村莊自治的學(xué)者多將焦點(diǎn)聚集在行政村這一層級(jí)，對(duì)于村民小組的關(guān)注卻不多。

 大體而言，既有研究中對(duì)于村民小組治理的分析和論證，具有兩種不同的傾向。

 第一種研究?jī)A向于將村民小組的治理意志視為與行政村的治理意志天然保持一致，認(rèn)為村民小組治理是對(duì)村級(jí)治理的有效補(bǔ)充^[2]。此類研究具體可細(xì)分為三個(gè)方面，分別是村民小組的治理功能、村民小組治理能力的形成機(jī)制以及村組關(guān)系。

 在村民小組的治理功能方面，學(xué)者們聚焦于小組在村級(jí)利益表達(dá)和相關(guān)政策執(zhí)行中“內(nèi)向家戶”和“外向擴(kuò)展”的功能^[3，4]，認(rèn)為村民小組所具有的組織動(dòng)員能力、秩序維持能力、利益平衡能力，在為小組內(nèi)提供基本公共品服務(wù)、回應(yīng)農(nóng)民“公益性需求”的同時(shí)，也要作為村民與村干部之間的溝通中介，配合國家“政策性需求”的實(shí)現(xiàn)^[5]。即這些研究認(rèn)為，“公益性需求”與“政策性需求”并不存在沖突矛盾。因此，許多研究都理所當(dāng)然地得出如下結(jié)論，即村民小組有利于國家政策在基層的順利執(zhí)行^[6]。

 在村民小組治理能力的形成機(jī)制方面，學(xué)者們圍繞治理過程中的治理主體、治理資源、治理動(dòng)力和治理合法性進(jìn)行了討論。其中，包括熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、村規(guī)民約和鄉(xiāng)土信任在內(nèi)的“鄉(xiāng)村社會(huì)資本”受到了較多關(guān)注^[7]。相關(guān)研究認(rèn)為，村民小組治理的這些“社會(huì)植被”為村民小組治理能力的形成提供了根基，使村民小組能夠?qū)崿F(xiàn)善治，最為關(guān)鍵的原因還在于治理主體的政治性問題。在為數(shù)不多的專門以村民小組治理為對(duì)象的研究中，作為治理主體的村民小組長(zhǎng)一直具有一定的政治身份，甚至?xí)砸幻刹康臉?biāo)準(zhǔn)要求自己^[5]。在此情況下，村民小組的治理意志自然會(huì)與行政村的治理意志保持一致。

 在村組關(guān)系方面，相關(guān)研究中所透露出的“村強(qiáng)組弱”治理格局基本成為被默認(rèn)的底層結(jié)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為，2018年修改的《村民委員會(huì)組織法》第3條第3款規(guī)定“村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”，故而，村民小組在組織關(guān)系和權(quán)限上隸屬于村委會(huì)，村民自治的許多活動(dòng)都由村委會(huì)決定，村民小組只是村委會(huì)的基礎(chǔ)單元和政策實(shí)施者，很難發(fā)揮決定作用和自治功能，必然處于被動(dòng)甚至被忽視的地位^[8]。諸如湖北省取消村民小組長(zhǎng)、合村并組的做法，更是強(qiáng)化了行政村作為村級(jí)治理單元的集權(quán)化、行政化，使村民小組制度被懸置，小組治理被行政村層級(jí)的治理所吸收，村民小組不再是相對(duì)自主的治理單位^[9]。

 第二種研究?jī)A向于將村民小組治理視為自治“單元下沉”后的一種達(dá)成狀態(tài)，認(rèn)為自治“單元下沉”作為近年來基層治理改革的總體走向，是實(shí)現(xiàn)治理有效的重要條件。自治“單元下沉”的邏輯起點(diǎn)，是改革開放后實(shí)施的以村民委員會(huì)為自治組織的自治制度，該制度的運(yùn)行依托“行政村—村民小組”這一單元體系，而行政村是自治的基本單元^[10]。以此為前提，伴隨著后稅費(fèi)時(shí)代國家治理的轉(zhuǎn)型，各地結(jié)合本地實(shí)際推動(dòng)自治落地，以村民小組為基本單位拓展村民自治的實(shí)踐形態(tài)，積極培育村民小組的治理能力。比如，廣東省蕉嶺縣在村民小組設(shè)立村民理事會(huì)，依托村民小組使章程規(guī)則上墻、入戶；廣東省云浮市“組為基礎(chǔ)，三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的探索實(shí)踐，保障國家政策和鄉(xiāng)村治理的“落地”而非“懸空”在村級(jí)^[11]；廣東省清遠(yuǎn)市的“村民自治下沉”改革創(chuàng)新也是通過將村委會(huì)治理職能下移到村民小組或自然村一級(jí)，來提升村民小組的自治能力^[12]。此外，四川崇州的“村民議事會(huì)”、湖北秭歸的“兩長(zhǎng)八員”等^[13]，同樣也是遵循借由“微自治”^[14]強(qiáng)化“村民小組”自治功能的總體思路。

 然而，廣西壯族自治區(qū)部分農(nóng)村地區(qū)的村民小組的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，卻表現(xiàn)出與上述既有研究不同的運(yùn)行特點(diǎn)。首先，廣西部分農(nóng)村地區(qū)的村組關(guān)系是明顯的“組強(qiáng)村弱”，村民小組并沒有表現(xiàn)出被行政村吸收的跡象。其次，村民小組的治理意志可能與代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政意志的行政村治理意志相沖突，強(qiáng)大的村民小組自治能力恰恰有可能成為國家政策執(zhí)行的阻礙力量，其中村民小組長(zhǎng)與村干部的關(guān)系成為一個(gè)關(guān)鍵變量。最后，與行政推動(dòng)的自治“單元下沉”邏輯不同，廣西部分農(nóng)村地區(qū)的自治單元長(zhǎng)久以來都是村民小組一級(jí)，村民小組具有高度的自主行動(dòng)能力。因此，廣西部分農(nóng)村地區(qū)治理面臨的主要課題不是自治單元如何“下沉”，而是國家治理意志如何進(jìn)入村莊社會(huì)。

 廣西農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于基層治理有效性和國家政策在基層的執(zhí)行而言，單純強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化“微自治”能力本身，未必有利于國家政策的落地。關(guān)于村民小組的研究亟待在“組強(qiáng)村弱”的治理情境下，重新思考村民小組如何聯(lián)結(jié)村民、村級(jí)組織與國家的問題，進(jìn)一步深化理解以村民小組為單位的自治與行政村層級(jí)的治理狀態(tài)、國家政策在基層的執(zhí)行之間究竟處于何種關(guān)系的問題。

 為了研究的展開，筆者于2021年4月對(duì)廣西北海市H縣農(nóng)村就村民小組治理問題進(jìn)行了為期20天的駐村調(diào)研。本文基于廣西農(nóng)村“組強(qiáng)村弱”的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)，在已有研究的基礎(chǔ)上重新分析村民小組的村治定位，以期能推進(jìn)學(xué)界對(duì)于以村民小組為單位的自治形態(tài)的學(xué)理認(rèn)知。

二、“組強(qiáng)村弱”治理結(jié)構(gòu)的形成機(jī)制

村組關(guān)系，即行政村與村民小組的關(guān)系，直接決定了鄉(xiāng)村基層治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的治理層級(jí)。與村民小組在組織關(guān)系和權(quán)限上隸屬行政村、村民自治基本由行政村決定的“村強(qiáng)組弱”不同，“組強(qiáng)村弱”的鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)，意味著村民小組一級(jí)成為最基本的治理單元，在資源下鄉(xiāng)和各種制度建設(shè)過程中，相較于行政村一級(jí)擁有更多主動(dòng)性和自主權(quán)。

 具體而言，“組強(qiáng)村弱”的治理結(jié)構(gòu)在鄉(xiāng)村基層治理實(shí)踐中主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，在鄉(xiāng)村社會(huì)的公共品供給方面，村民小組成為聯(lián)結(jié)農(nóng)民基本需求與公共資源輸入的中介，村民小組而非行政村一級(jí)成為農(nóng)村公共品供給的基本單元；其二，在農(nóng)民公共利益的表達(dá)方面，村民小組長(zhǎng)成為協(xié)調(diào)、整合村民與村干部以及村民內(nèi)部利益訴求的中介，村民小組長(zhǎng)而非村干部成為組織村民議事、統(tǒng)籌村民意見的基本主體；其三，在國家政策的執(zhí)行方面，村民小組成為融通村民公益性需求與國家政策性需求的中介，村民小組而非行政村成為將國家政策進(jìn)行在地化轉(zhuǎn)換的重要治理層級(jí)。

 當(dāng)然，“組強(qiáng)村弱”治理結(jié)構(gòu)的形成受到一定條件限制。筆者在廣西H縣農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，治理規(guī)模的形塑、文化資源的凝聚和經(jīng)濟(jì)資源的撬動(dòng)這三個(gè)維度，共同構(gòu)成“組強(qiáng)村弱”治理結(jié)構(gòu)的形成機(jī)制。

 （一）治理規(guī)模的形塑

周雪光認(rèn)為，“國家治理面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)是其治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負(fù)荷”^[15]，國家需要解決的一個(gè)重要問題是如何實(shí)現(xiàn)治理規(guī)模與成本負(fù)荷的平衡。而正如鄧大才等學(xué)者所分析的，治理規(guī)模又直接影響治理單元的確定，關(guān)乎社會(huì)關(guān)系能否有效理順^[16]。治理規(guī)模與治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行樣態(tài)具有重要關(guān)聯(lián)性。

在鄉(xiāng)村基層治理實(shí)踐中，治理規(guī)模取決于村莊的物理空間和人口規(guī)模。一般而言，行政村一級(jí)的治理人口越少、治理面積越小和連片聚居性特征越明顯，則治理規(guī)模越小。較小的治理規(guī)模，意味著在“行政村—自然村—村民小組”三級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，自然村的社會(huì)邊界與村民小組的社會(huì)邊界往往發(fā)生重合，各治理層級(jí)在治理事務(wù)方面沒有明顯的區(qū)分界限，以至于自然村和村民小組事務(wù)極易被行政村所統(tǒng)籌、吸納。在這種情況下，行政村通常成為基層治理的基本單元，大量宗族之間的公共事務(wù)也能在國家形態(tài)下的“行政村單元”中得到有效治理^[17]。

 反之，行政村一級(jí)的治理人口越多、治理面積越大和“大分散、小聚居”的特征越明顯，則治理規(guī)模越大。為了達(dá)成治理規(guī)模與成本負(fù)荷的平衡，較大的治理規(guī)模在治理實(shí)踐中通常意味著基本治理單元的進(jìn)一步拆分，因?yàn)椴鸱趾笏纬傻妮^小基本治理單元更有助于社會(huì)的自我治理，使國家只需投入較少的資源便可獲得較好的治理效果。此外，較大的治理規(guī)模導(dǎo)致“行政村—自然村—村民小組”三級(jí)治理結(jié)構(gòu)中的每個(gè)層級(jí)都將面對(duì)不同的治理事務(wù)，各治理層級(jí)之間層次更加分明、區(qū)分界限更加明確。因此，較大的治理規(guī)模使得村民小組也更有必要成為一個(gè)具有自主行動(dòng)空間的基本治理實(shí)體。

 廣西H縣農(nóng)村普遍具有治理規(guī)模較大的特點(diǎn)。以筆者調(diào)查的LB行政村為例，該村的村域面積為12平方千米，有18個(gè)自然村、25個(gè)村民小組，人口4450人左右。從人口規(guī)模上看，相較于全國大部分行政村而言，LB行政村屬于人口大村，而這樣的人口大村在H縣并不少。從地域空間上看，H縣不少農(nóng)村都表現(xiàn)出“大分散、小聚居”的特征。比如，在LB行政村內(nèi)，最遠(yuǎn)的自然村JW村離村委會(huì)所在地直線距離有8千米左右。這些自然村沒有單獨(dú)的自然村長(zhǎng)，每個(gè)自然村基本上以一個(gè)沒有分房支的姓氏為主。自然村一般都由空間界限分明的2～3個(gè)村民小組所構(gòu)成，每個(gè)村民小組就是一個(gè)聚居單元，村民小組之間相距2千米以上。由于治理規(guī)模較大，各村民小組在資源稟賦上存在差異，政策在行政村內(nèi)部就無法做到統(tǒng)一的在地化轉(zhuǎn)換。因此，與行政村一級(jí)相比，村民小組治理的有效性能否得以發(fā)揮，更直接關(guān)系到國家治理和政策落實(shí)能否打通“最后一公里”。

 （二）文化資源的凝聚

基層治理中的文化資源，主要是通過形塑個(gè)體對(duì)社會(huì)的認(rèn)同感，將社會(huì)中的個(gè)體凝聚和組織起來，進(jìn)而達(dá)成集體行動(dòng)。在村莊內(nèi)部，“行政村—自然村—村民小組”三級(jí)治理結(jié)構(gòu)也同樣構(gòu)成社會(huì)的三個(gè)層級(jí)。只有擁有文化資源的社會(huì)層級(jí)，才具備凝聚和組織個(gè)體在相應(yīng)社會(huì)層級(jí)達(dá)成集體行動(dòng)的能力。

 在廣西H縣農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政村一級(jí)在社會(huì)層面缺乏相應(yīng)的文化資源，而在自然村內(nèi)部能夠起到凝聚和組織作用的文化資源主要包括“祖宗祠堂”和“社皇壇”?！白孀陟籼谩毖莼宰?zhèn)骼衔莸恼龔d?！白孀陟籼谩钡拈T口設(shè)有“門官土地之神位”，廳內(nèi)正前方懸掛諸如“余慶堂”之類祠堂堂號(hào)的匾額，下設(shè)家神牌位?！白孀陟籼谩奔腊輧x式雖有族長(zhǎng)操持，但族長(zhǎng)也僅僅在儀式上發(fā)揮主持調(diào)度的作用，在儀式之外并不具有權(quán)威性日常治理者的權(quán)力。“社皇”是當(dāng)?shù)氐耐恋厣瘛氨痉焕锷绱笸酢?，而“社皇壇”則為合抱式露天石碑建筑，一般位于村民小組聚居地的入口處?！吧缁蕢钡姆植疾灰孕帐蠟閱挝唬且源迕裥〗M為單位。也就是說，“社皇”是村民小組地緣認(rèn)同的象征。起初每個(gè)自然村只有一個(gè)“社皇壇”，但由于自然村內(nèi)各村民小組相距太遠(yuǎn)，各村民小組逐漸修建起屬于本村民小組的“社皇壇”，并將其定位為自然村“社皇壇”的分支。各村民小組每年祭拜“社皇”的次數(shù)從2～4次不等，每次祭拜由村民小組長(zhǎng)組織，每家出一人祭拜。與操持“祖宗祠堂”祭拜儀式的族長(zhǎng)相比，操持“社皇”祭拜儀式的村民小組長(zhǎng)則能將其治理權(quán)力延續(xù)至村民小組的日常治理中去。相較于血緣認(rèn)同，地緣認(rèn)同與治理權(quán)威之間更能相互強(qiáng)化、延伸。

 不論是紅白事，還是建房入伙，村民都一定是先拜“社皇”，再拜祖宗祠堂。從村民祭拜儀式的先后順序可以看出，在村民的認(rèn)同觀念中，屬于村民小組社會(huì)層級(jí)的地緣認(rèn)同要優(yōu)先于屬于自然村社會(huì)層級(jí)的血緣認(rèn)同，因?yàn)椤吧缁蕢本哂谐健白孀陟籼谩钡哪哿Α！吧缁蕢钡拇嬖?，使村民小組社會(huì)內(nèi)部建立起超越血緣聯(lián)結(jié)的地緣認(rèn)同，進(jìn)而又使村民小組的地緣認(rèn)同構(gòu)成了當(dāng)?shù)卮迕竦牡讓有睦斫Y(jié)構(gòu)。以“社皇”祭祀為基礎(chǔ)，紅白事等傳統(tǒng)文化現(xiàn)象進(jìn)一步催化村民小組成為一個(gè)完整的人情互助單位，維持并加深了村民對(duì)于村民小組的地緣認(rèn)同。

 （三）經(jīng)濟(jì)資源的撬動(dòng)

如果說文化資源的凝聚構(gòu)成“組強(qiáng)村弱”治理結(jié)構(gòu)的上層建筑，那么，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)則在于村民小組是一個(gè)作為獨(dú)立核算單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

 作為一個(gè)由幾十戶村民構(gòu)成的小規(guī)模聚居群體，H縣農(nóng)村的村民小組擁有獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)，而村民小組的集體土地也構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)單元。1982年曾有文件規(guī)定，H縣村民小組在把所有土地承包給農(nóng)戶的同時(shí)，提留20%土地作為村民小組的機(jī)動(dòng)地。于是，提留了機(jī)動(dòng)地的村民小組就擁有了可自行調(diào)配的集體經(jīng)濟(jì)資源。當(dāng)然，在有集體經(jīng)濟(jì)資源的村民小組之間，集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力也各不相同。比如，在LB行政村，村民小組的集體經(jīng)濟(jì)基本來源于村民小組所有的土地和魚塘。其中，JX村民小組將一些魚塘填平后做倉庫，收取高額租金，因此集體經(jīng)濟(jì)最多時(shí)每年有10多萬元。而且，JX村民小組的村民每人每年都可領(lǐng)取分紅1000元，此外，小組內(nèi)的水利建設(shè)、村道擴(kuò)寬、衛(wèi)生費(fèi)、三八婦女節(jié)的福利等，也都從集體經(jīng)濟(jì)中列支。相比之下，JD村民小組將10幾畝集體旱地外包種果樹，每畝租金600元，每年只能獲得6000～7000元的集體收入。但無論如何，由村民小組一級(jí)自主支配的經(jīng)濟(jì)資源，是村民小組避免治理虛化的關(guān)鍵因素。

 與村民小組相比，H縣的行政村卻幾乎沒有能夠自主支配的經(jīng)濟(jì)資源。雖然少量的土地和山林名義上屬于行政村集體所有，但卻被村民轉(zhuǎn)租，“村委會(huì)沒辦法插手管他們”。因此，行政村的集體收入只有依靠出租村委會(huì)大樓的門面房租金，或者入股企業(yè)或農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)取得的分紅收益。比如，LB行政村的集體收入，一是自村委會(huì)大樓的3間平房租金分別為每年3800元、2500元、5000元；二是將縣政府通過項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付的一部分資金入股工商資本，每年獲得8%的分紅。據(jù)推算，LB行政村一年的集體經(jīng)濟(jì)收入平均只有1.8萬元。

 行政村一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)不但薄弱，更關(guān)鍵的是其來源和使用基本都不在村民生產(chǎn)生活的感知范圍內(nèi)，因此，村民覺得行政村一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)與自己無關(guān)。目前，H縣的行政村都掛上了“公共行政服務(wù)中心”的牌子，但僅負(fù)責(zé)村民低保、建房等事項(xiàng)的審核，并沒有太多支配權(quán)力和有效調(diào)控的手段。

 綜上所述，相較于村民小組與村民之間所形成的利益與認(rèn)同的共同體關(guān)系，行政村這一級(jí)的治理單元既缺乏足夠的文化資源，又缺乏可用的經(jīng)濟(jì)資源。在較大的治理規(guī)模之下，鄉(xiāng)村基層必然形成“組強(qiáng)村弱”的治理結(jié)構(gòu)。

三、“組強(qiáng)村弱”結(jié)構(gòu)下村民小組的村治定位

基層治理的實(shí)踐效果通常與治理主體的特征、能力密切相關(guān)。村民小組的治理主體是村民小組長(zhǎng)，村民小組長(zhǎng)既不是正式科層體系中的國家干部，也不是村民自治體系中的村干部，然而在“組強(qiáng)村弱”的治理結(jié)構(gòu)中，村民小組長(zhǎng)卻直接引導(dǎo)著村民小組的治理方式和治理走向。

 在H縣農(nóng)村，村民小組長(zhǎng)一年只能獲得120元的補(bǔ)貼，也就是說每個(gè)月只能獲取10元的補(bǔ)貼收入。在普通農(nóng)業(yè)型村莊，沒有人愿意當(dāng)村民小組長(zhǎng)。事實(shí)上，早在稅費(fèi)時(shí)代，村民小組長(zhǎng)可以從農(nóng)民上交的公糧和“三提五統(tǒng)”中獲得灰色收入，因此，村民中不乏想當(dāng)小組長(zhǎng)者。進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，糧食直補(bǔ)、征地款等都直接打到村民個(gè)人的賬戶上，村民小組長(zhǎng)的灰色收入空間不斷萎縮。加上打工經(jīng)濟(jì)的興起，外出打工能夠獲得更多收入，相較于村民小組長(zhǎng)的微薄補(bǔ)貼，無人愿意當(dāng)村民小組長(zhǎng)已成為一種普遍現(xiàn)象。村民小組長(zhǎng)都是由小組內(nèi)村民選舉產(chǎn)生。一些村小組開會(huì)選村民小組長(zhǎng)，連選了三四個(gè)村民，都不肯擔(dān)任村民小組長(zhǎng)。在這種情況下，有的村支書會(huì)親自去求被選出的村民不要再推脫，并答應(yīng)他每年以組長(zhǎng)會(huì)議補(bǔ)貼的方式再追加一些報(bào)酬。在有集體經(jīng)濟(jì)的村民小組，這樣的追加報(bào)酬每年約600元，同時(shí)還可得到1畝退任后需轉(zhuǎn)交給下一任的土地耕種權(quán)。即便如此，當(dāng)小組長(zhǎng)的物質(zhì)激勵(lì)對(duì)于一般的中青年村民而言仍然沒有多大吸引力。一些村民只是看在村支書的面子上才答應(yīng)當(dāng)村民小組長(zhǎng)。

 總而言之，村民小組長(zhǎng)具有三個(gè)主要特征：一是由小組內(nèi)村民選舉產(chǎn)生，二是在村干部面子的作用下才最終產(chǎn)生的，三是并不從行政村和上級(jí)政府拿工資，補(bǔ)貼十分微薄。這些都使得村民小組長(zhǎng)與村民、村干部的關(guān)系處于十分微妙的狀態(tài)之中。因此，村民小組將在“組強(qiáng)村弱”結(jié)構(gòu)下的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具體發(fā)揮怎樣的功能，關(guān)鍵在于村民小組長(zhǎng)如何實(shí)現(xiàn)村民與村干部的有效聯(lián)結(jié)。

 （一）治理主體與村民小組的互動(dòng)關(guān)系

雖然從治理資源的角度來看，村民小組普遍比行政村一級(jí)占有更多文化資源和經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)，但村民小組和行政村在村莊治理實(shí)踐中究竟表現(xiàn)出怎樣的互動(dòng)關(guān)系，還需考察村民小組長(zhǎng)與村干部、村民的具體互動(dòng)形態(tài)，因?yàn)榛谥卫碣Y源而形成的“組強(qiáng)村弱”的治理結(jié)構(gòu)，未必造成村民小組的“封建化”以及村民小組與國家政策執(zhí)行的對(duì)抗。

 筆者在H縣農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于村民小組長(zhǎng)與村民、村干部在互動(dòng)中處于不同的關(guān)系形態(tài)之中，村民小組的治理樣態(tài)大概可以分為以下三類。

 1.無為而治的村民小組治理

擔(dān)任村民小組長(zhǎng)的村民，與普通村民一樣，同樣可以農(nóng)忙時(shí)務(wù)農(nóng)、農(nóng)閑時(shí)外出打零工，因此，對(duì)村務(wù)并無太高積極性。在面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地這樣的工作時(shí)，村民小組長(zhǎng)不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的宴請(qǐng)，既不主動(dòng)動(dòng)員村民配合政府征地，也不代表部分村民對(duì)抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部，只是在2/3的組內(nèi)村民都表示支持征地的情況下，才配合工作在征地協(xié)議上簽字。

 這種做法，既能使村民小組長(zhǎng)免遭村民對(duì)于“小組長(zhǎng)賣地”的懷疑和指責(zé)，又能避免將村民小組直接置于政策執(zhí)行的對(duì)立面。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看來，這樣的村民小組長(zhǎng)“能力一般”，“既沒能力又沒擔(dān)當(dāng)”，完全幫不上忙。其實(shí)，這些村民小組長(zhǎng)對(duì)于村民小組內(nèi)的家庭社會(huì)關(guān)系、對(duì)征地工作的態(tài)度知之甚詳，他們知道小組內(nèi)哪些村民會(huì)支持、哪些村民不會(huì)支持。表面上，村民小組長(zhǎng)的無為而治增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部對(duì)接村民的思想溝通成本，但實(shí)際上如果能夠善于從村民小組長(zhǎng)那里獲取相關(guān)信息，無疑可以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部最大限度地減少與村民的交涉、談判成本。

 2.代理行政村事務(wù)的村民小組治理

在村民小組長(zhǎng)作為村干部“代理人”的關(guān)系形態(tài)中，村干部至少暫時(shí)調(diào)動(dòng)起了村民小組長(zhǎng)協(xié)助村務(wù)和執(zhí)行政策的積極性。在村民擔(dān)任小組長(zhǎng)幾乎毫無退出成本的情況下，村干部特別是村支書必須具有強(qiáng)大的心理勢(shì)能和人格魅力，才能維系住村民小組長(zhǎng)的代理人角色。一些村支書確實(shí)想將村民小組長(zhǎng)培養(yǎng)成為自己的代理人，把一些需要配合政策執(zhí)行、做群眾工作的事務(wù)交給村民小組長(zhǎng)去完成。如果村支書的把控力不強(qiáng)，村民小組長(zhǎng)一旦遇到“不講理”的村民，就會(huì)覺得自己“出力不討好”，進(jìn)而以“說服不了”為由“打退堂鼓不干了”。在這樣的村莊，村民小組長(zhǎng)的上任、退任就表現(xiàn)出極強(qiáng)的隨意性，給村民小組治理帶來極大的不穩(wěn)定性。

 其實(shí)，除了一些村民小組長(zhǎng)本身就是村委會(huì)的成員或從村委會(huì)退任、老干部等情況之外，村支書的工作熱情和村民小組長(zhǎng)的小組認(rèn)同是激活村民小組長(zhǎng)工作積極性的關(guān)鍵。比如，2013年廣西壯族自治區(qū)政府提出要清潔村莊環(huán)境，但市、縣以下政府對(duì)此并不重視。而LB村的村支書將自治區(qū)政府的號(hào)召轉(zhuǎn)化為展現(xiàn)自己治理能力和工作能力的機(jī)會(huì)。面對(duì)村莊內(nèi)“死雞死鴨路邊水塘隨便丟、買菜的塑料袋隨便丟”的臟亂差境況，村支書決心首先從他居住的村民小組開始整治環(huán)境衛(wèi)生。他做的第一件事，就是做通該村民小組長(zhǎng)的思想工作，向其展現(xiàn)自己的堅(jiān)定意志和工作思路。村支書用自己一心為公、飽滿昂揚(yáng)的工作激情，感染了村民小組長(zhǎng)的情緒。隨著工作的推進(jìn)，村民小組的工作成效逐漸顯現(xiàn)，并引起了鎮(zhèn)政府和縣政府的注意，而政府的入村調(diào)研更增強(qiáng)了村民小組長(zhǎng)的責(zé)任心和自豪感，因此努力配合村干部發(fā)動(dòng)黨員和群眾參與環(huán)境整治工作。此后，村支書的環(huán)境整治工作在該村民小組的示范作用下，輻射到更多村民小組，帶動(dòng)起更多村民小組長(zhǎng)的工作積極性。在村民小組長(zhǎng)積極性已被激活、威信已樹立的前提下，村支書偶爾對(duì)村民小組長(zhǎng)施以強(qiáng)控制手段，比如“拍桌子說要免掉認(rèn)為擴(kuò)寬村道沒有必要的組長(zhǎng)”“訂立規(guī)矩規(guī)定組長(zhǎng)開會(huì)不能接電話、不能抽煙”等。村支書的這種強(qiáng)控制，不僅沒有導(dǎo)致無人愿當(dāng)村民小組長(zhǎng)的后果，反而增強(qiáng)了村民小組長(zhǎng)對(duì)于村民的凝聚力。此后，無論是擴(kuò)路占地還是修建球場(chǎng)占地，只要遇到村民反對(duì)甚至反抗的情況，村民小組長(zhǎng)都會(huì)配合村支書上門向村民講清利害關(guān)系，用夜晚開群眾大會(huì)等方式推進(jìn)工作。在工作過程中，村民小組長(zhǎng)難免遭到不理解政策的村民的責(zé)罵，但在村支書的安撫、說服和人格感染下，村民小組長(zhǎng)最終也能做通這些村民的思想工作。

 3.代表村民意志的村民小組治理

作為村民小組“當(dāng)家人”的村民小組長(zhǎng)，他們特別看重自己的“民選”身份，工作中很注重對(duì)村民小組內(nèi)的每一個(gè)村民負(fù)責(zé)，維持自己在村民小組內(nèi)的群眾基礎(chǔ)。比如，當(dāng)筆者在調(diào)研中問及“如何當(dāng)好一個(gè)村民小組長(zhǎng)”時(shí)，此類村民小組長(zhǎng)通常表示“沒有私心，贏得小組內(nèi)村民對(duì)自己的信任”非常重要。在治理實(shí)踐中，這些村民小組長(zhǎng)會(huì)詳細(xì)記錄每一項(xiàng)工作，并公開小組的資金和資產(chǎn)；外包村民小組的集體土地也會(huì)開會(huì)公開招標(biāo)，自己僅僅主持會(huì)議，而將選擇權(quán)交給組內(nèi)村民。

 至于是否配合村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行政策，這類村民小組長(zhǎng)會(huì)完全基于是否有利于本小組村民的判斷而做出選擇。當(dāng)小組長(zhǎng)認(rèn)為政策與本小組的利益相契合時(shí)，哪怕犧牲自己個(gè)人的利益，小組長(zhǎng)都會(huì)配合政策執(zhí)行。通常，這樣的小組長(zhǎng)都是村民小組內(nèi)的經(jīng)濟(jì)能人，能夠承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)損失。比如，道路擴(kuò)寬需要拆除院落圍墻，一名在外跑貨運(yùn)的村民小組長(zhǎng)就主動(dòng)帶頭拆除自家圍墻，甚至因拆圍墻而砸死了自家的牛，事后也不要求補(bǔ)償。小組長(zhǎng)的這種犧牲個(gè)人利益的行為，對(duì)小組內(nèi)村民起到了極大的帶動(dòng)作用。

 而當(dāng)小組長(zhǎng)認(rèn)為政策有可能會(huì)損害村民利益時(shí)，就會(huì)代表組內(nèi)村民拒絕配合政策執(zhí)行。在這種情況下，“村民聽小組長(zhǎng)的，不聽村干部的”?？傊绻迕裥〗M長(zhǎng)不配合工作，政府的政策就很難推進(jìn)。因此，只有將補(bǔ)償方案、土地用途等政策解釋清楚，解決了村民的難點(diǎn)問題，通過反復(fù)協(xié)商溝通消除了村民小組長(zhǎng)的疑慮，再由村民小組長(zhǎng)召開組內(nèi)的村民代表大會(huì)，政府的政策才能繼續(xù)向前推進(jìn)。

 （二）村民小組村治定位的關(guān)鍵影響因素

以上分析了村民小組長(zhǎng)與村民、村干部的三類關(guān)系形態(tài)及其相應(yīng)的村民小組治理樣態(tài)。歸根結(jié)底，決定村民小組村治定位的關(guān)鍵因素，在于村民小組長(zhǎng)與村民、村干部在治理實(shí)踐中所處的關(guān)系形態(tài)。而村民小組長(zhǎng)與村民、村干部在治理實(shí)踐中所處的關(guān)系形態(tài)，又主要取決于村干部特別是村支書的工作能力。畢竟，村民小組也是一個(gè)基本的議事決策單元，村民小組能否承接行政村的治理事務(wù)，就要看村支書是否善于建構(gòu)個(gè)人權(quán)威，并在幕后推動(dòng)和引導(dǎo)村民小組長(zhǎng)，通過小組內(nèi)的協(xié)商民主解決行政村作為上傳下達(dá)“樞紐”的“最后一公里”問題。

 不可否認(rèn)，村干部也表現(xiàn)出兩面性。一方面，村干部受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政控制，要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持一致。其中，村支書由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任免自不必說；村主任雖由村民選出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能任免，但如果村主任工作不積極、態(tài)度傲慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不提名，并通過審核環(huán)節(jié)控制村民的選舉結(jié)果。另一方面，村莊的宗族底色，又使村干部在內(nèi)心追求一種被村民尊重的感覺。有村支書告訴筆者，“下村的時(shí)候，村民叫我，讓我吃水果，我很舒服、很開心”（WBC20210426）。有村支書說，“我們并不把自己當(dāng)成官，村干部根本就不是官”（FDM20210429），“如果不把工作做好，拿這么一點(diǎn)工資，還沒有村民多，村民根本看不起你”（WK20210425）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則如此評(píng)論當(dāng)?shù)卮甯刹康男膽B(tài)：“村一級(jí)干部的榮譽(yù)感比鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更強(qiáng)”（HLF20210430），尤其是村支書就相當(dāng)于是“村里的皇帝”（WTF20210429）。

 然而，要在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持一致的同時(shí)還獲得村民的尊重絕非易事。有能力的村干部會(huì)將村莊“變成一個(gè)大課堂”，通過不定期召開群眾大會(huì)的方式“讓村干部做老師”。通過解讀政策，將政策轉(zhuǎn)換為村民能夠接受的話語，村干部完成了抽象國家意志的具體化和在地化。一旦村民理解并接受了政策，村干部就實(shí)現(xiàn)了政策意志與村民意志的對(duì)接，于是在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持一致的同時(shí)仍然獲得村民包括村民小組長(zhǎng)的尊重。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、村民小組長(zhǎng)和村民就能夠形成治理合力。

不過，群眾工作和群眾觀念的轉(zhuǎn)變是需要時(shí)間的。如果村干部從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接的行政性事務(wù)過多，在時(shí)間緊、任務(wù)重、待遇低的條件下，政策執(zhí)行往往就成為粗暴推動(dòng)。一旦村干部沒有時(shí)間反思政策執(zhí)行的必要性，沒有因地制宜地實(shí)現(xiàn)政策的在地化轉(zhuǎn)換，單純變成了麻木的政策執(zhí)行機(jī)器，那么，干群之間的張力就在所難免，極易導(dǎo)致政策的“懸浮化”。在此情況下，村民小組治理或表現(xiàn)出無為而治的狀態(tài)，或成為組內(nèi)村民意志的表達(dá)平臺(tái)，村民小組治理的方式和效果就不一定符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村的期待。

四、結(jié)論與討論

作為鄉(xiāng)村基層治理體系中最基本的治理單元，村民小組在后稅費(fèi)時(shí)代的基層政權(quán)建設(shè)過程中仍有可能發(fā)揮其重要治理能力和治理潛力。近年來有越來越多的研究者開始關(guān)注村民小組作為最基本治理單元所具有的內(nèi)在價(jià)值，認(rèn)為村民小組是“小微治理”最為恰當(dāng)?shù)慕M織載體，因其具備及時(shí)回應(yīng)難以納入科層行政治理體系的瑣碎事務(wù)的治理能力，從而起到降低正式制度運(yùn)行成本、提升基層治理和國家治理整體效能的作用。

 然而，本研究通過對(duì)廣西H縣農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民小組未必一定能夠起到推動(dòng)國家政策在基層順利執(zhí)行的作用，村民小組的治理意志也并非理所當(dāng)然地與行政村的治理意志保持一致，因此，自治“單元下沉”的邏輯未必自然帶來國家治理績(jī)效的提升。這是因?yàn)?，既有研究?duì)村民小組的村治定位通常以“村強(qiáng)組弱”的治理結(jié)構(gòu)為邏輯前提，而H縣的鄉(xiāng)村基層治理卻呈現(xiàn)出“組強(qiáng)村弱”的治理結(jié)構(gòu)。因此，村民小組在鄉(xiāng)村基層治理中的定位，需要被納入到較為復(fù)雜的村組關(guān)系中重新加以審視。

 在“組強(qiáng)村弱”的治理結(jié)構(gòu)之下，村民小組長(zhǎng)雖然既非正式科層體系中的國家干部、也非村民自治體系中的村干部，卻能夠直接引導(dǎo)村民小組的治理方式和治理走向。村民小組長(zhǎng)如何實(shí)現(xiàn)村民與村干部的有效聯(lián)結(jié)，將深刻影響村民小組在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具體功能的發(fā)揮。本研究分析了H縣農(nóng)村的治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為村干部特別是村支書的工作能力，是影響村民小組長(zhǎng)與村民、村干部在治理實(shí)踐中所處關(guān)系形態(tài)的關(guān)鍵，而村民小組長(zhǎng)與村民、村干部在治理實(shí)踐中所處的關(guān)系形態(tài)，又直接決定著村民小組的村治定位。

 那么，“組強(qiáng)村弱”治理結(jié)構(gòu)何以形成？其實(shí)現(xiàn)機(jī)制值得進(jìn)一步討論。根據(jù)對(duì)廣西H縣農(nóng)村的分析，治理規(guī)模并非“組強(qiáng)村弱”治理結(jié)構(gòu)形成的充分條件。換言之，行政村一級(jí)的治理人口越多、治理面積越大、“大分散、小聚居”的特征越明顯，并不意味著村民小組就必然是一個(gè)實(shí)體性的基本治理單元。筆者在貴州山區(qū)農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民小組一級(jí)的整合更多是基于小組內(nèi)村民舉辦喪葬儀式的剛性互助需求，此類村莊公共性的形成基礎(chǔ)可概括為“功能性整合”。從村莊公共性的層面上看，村民小組在日常生活中表現(xiàn)出較強(qiáng)的公共性。村莊公共性能夠抑制村民成為釘子戶，因?yàn)槌蔀獒斪討艟鸵馕吨酝庥诖迩f內(nèi)生的互助系統(tǒng)，其結(jié)局指向社會(huì)性死亡，而單家獨(dú)戶在村莊內(nèi)是難以生活的。但是，村民小組內(nèi)基于特殊主義的“功能性整合”，無法轉(zhuǎn)化為集體行動(dòng)能力，村民小組內(nèi)的社會(huì)性權(quán)威發(fā)育不足，以致于社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出扁平形態(tài)。村民小組雖是基本互助單元，但并非是一個(gè)具有自治能力的議事決策單元。因此，在集體行動(dòng)的動(dòng)員引導(dǎo)方面，村民更多依賴于“自上而下”的資源輸入和行政動(dòng)員，村民小組長(zhǎng)僅僅發(fā)揮了一個(gè)集結(jié)者的作用，而無法作為社會(huì)性精英承接和轉(zhuǎn)化“自上而下”的政策意志。生活層面公共性強(qiáng)而治理層面公共性和自治性“雙弱”的特征，使得村民小組并沒有成為一個(gè)有效的治理實(shí)體。國家政策意志對(duì)于村莊內(nèi)部雖然能夠長(zhǎng)驅(qū)直入，但國家政策畢竟是原則性的、抽象的，需要對(duì)其進(jìn)行在地化轉(zhuǎn)換。行政村一級(jí)的治理人口越多、治理面積越大、“大分散、小聚居”的特征越明顯，村干部就越需要在村民小組一級(jí)尋找治理抓手。而村民小組內(nèi)社會(huì)性權(quán)威的缺失，往往造成國家政策在村民小組內(nèi)部的“硬著陸”。

 相比之下，廣西H縣農(nóng)村的村莊公共性基礎(chǔ)可以概括為“價(jià)值性整合”。在典型的宗族性村莊中，基于血緣的倫理性整合表現(xiàn)更為突出，宗族長(zhǎng)老一般在整合中發(fā)揮重要作用，而村民個(gè)體間的互助合作也容易達(dá)成。在面對(duì)“自上而下”的國家權(quán)力和政策意志時(shí)，村民或反抗或積極配合，完全取決于黨委政府是否能夠?qū)⒆谧辶α哭D(zhuǎn)化為治理力量。不同于典型的宗族性村莊，在廣西H縣農(nóng)村，村民對(duì)于小組的地緣認(rèn)同優(yōu)先于血緣認(rèn)同?；凇吧缁省奔腊輧x式的宗族社會(huì)關(guān)系，潤(rùn)滑了村民小組內(nèi)部的人際關(guān)系，同時(shí)也強(qiáng)化了他們的集體感知。祭拜儀式在很大程度上接近自發(fā)運(yùn)作狀態(tài)，結(jié)構(gòu)性地賦予了作為儀式操持者的村民小組長(zhǎng)以社會(huì)性權(quán)威的地位。換言之，村民小組內(nèi)部具有基于地緣認(rèn)同的強(qiáng)公共性和強(qiáng)自治性，而村民小組長(zhǎng)的社會(huì)性權(quán)威具有明顯的結(jié)構(gòu)性特征，而非決定于其個(gè)人特征和個(gè)體性關(guān)系的積累。因此，作為村民小組治理實(shí)體“領(lǐng)頭人”，村民小組長(zhǎng)的行為將影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部與村民之間所發(fā)生的具體治理實(shí)踐活動(dòng)。

 總而言之，在村民小組作為一個(gè)治理實(shí)體而存在的農(nóng)村，政策在向下傳導(dǎo)的過程中，還會(huì)遇到村民小組與行政村一級(jí)之間的阻隔，使村組關(guān)系成為決定國家規(guī)則和政策目標(biāo)是否完成在地化轉(zhuǎn)換、國家層面的政策能否完成社會(huì)化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。如何利用村民小組一級(jí)的底層心理結(jié)構(gòu)，既是小組治理的困境和難點(diǎn)，也可以成為村莊治理的創(chuàng)新點(diǎn)和突破點(diǎn)。既有研究更多關(guān)注行政村一級(jí)的村干部如何平衡代理人與當(dāng)家人角色之間的張力、承接和轉(zhuǎn)化“自上而下”的國家政策，而本文對(duì)廣西H縣村民小組治理的分析表明，行政村一級(jí)并非國家規(guī)則在地化的終點(diǎn)，小組治理實(shí)踐形態(tài)的復(fù)雜性及其影響因素值得進(jìn)一步關(guān)注。

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(作者馮川系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《求實(shí)》2021年第6期。）

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