土地與人口發(fā)展、生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境保護(hù)密不可分。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的快速發(fā)展，人地矛盾也逐漸凸顯。為了化解日益尖銳的城鄉(xiāng)土地供需矛盾，促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，國辦發(fā)〔2008〕103號文件首次提出了“推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)工作”。

自此，很多學(xué)者對人地掛鉤政策進(jìn)行了相應(yīng)的理論和實(shí)證研究。

如何理解人地掛鉤政策

有關(guān)專家認(rèn)為，人地掛鉤的內(nèi)涵主要是指以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為前提，以解決用地矛盾為目的，依據(jù)本行政區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，遵循人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的規(guī)律，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模相掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模相掛鉤，以現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系聚集人口增量控制城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模，以現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系聚集人口增量（以前兩個(gè)年度城鎮(zhèn)化率之差，即城鎮(zhèn)化增長率）與人口總量的乘積，扣除上級下達(dá)的年度土地利用計(jì)劃后，作為開展人地掛鉤的年度規(guī)?？刂浦笜?biāo)。通過土地綜合整治有序推進(jìn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間土地和資金等要素流轉(zhuǎn)和市場配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地和耕地的動態(tài)平衡，有效破解城鎮(zhèn)化過程中的“人地錢”矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)步的社會經(jīng)濟(jì)活動。從宏觀層面上來看，人地掛鉤指城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)中管理模式和制度創(chuàng)新。中觀層面上，人地掛鉤指村莊整治、居民點(diǎn)建設(shè)中土地指標(biāo)的騰退及人口流動；微觀層面上，人地掛鉤指進(jìn)入城市轉(zhuǎn)化為市民的個(gè)體或農(nóng)戶需及時(shí)騰退轉(zhuǎn)出地的建設(shè)用地指標(biāo)。

首先，實(shí)行人地掛鉤政策能夠有效地解決用地難題，對于破解土地供需矛盾有很大的現(xiàn)實(shí)意義。其次，積極穩(wěn)妥推進(jìn)人地掛鉤政策，使城鄉(xiāng)土地要素流動成為新常態(tài)，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。人地掛鉤是將新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革緊密聯(lián)系在一起，力求共同破題，通過創(chuàng)造一定的制度平臺，讓城市通過自然吸引農(nóng)村勞動力，使更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“市民化”。

人地掛鉤政策與增減掛鉤政策的區(qū)別和聯(lián)系

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理形式。

人地掛鉤政策是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的創(chuàng)新和延伸。兩者的相同之處在于：第一，兩個(gè)掛鉤政策的根本要求均是以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)；第二，兩個(gè)掛鉤政策的目的之一都是在確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、建設(shè)用地總量不增加的前提下，通過優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局來為城市化的推進(jìn)提供發(fā)展空間，有效破解城市化進(jìn)程中的土地供需矛盾；第三，兩個(gè)掛鉤政策的實(shí)現(xiàn)都要通過農(nóng)村土地綜合整治來彌補(bǔ)城市建設(shè)用地的不足；第四，兩個(gè)掛鉤政策均是基于該地區(qū)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃來實(shí)施的。

兩項(xiàng)政策的差異在于：增減掛鉤是指某一地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地中城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村居名點(diǎn)用地的掛鉤，拆舊與建新一一對應(yīng)。而人地掛鉤不僅強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村居名點(diǎn)用地的增減相掛鉤，而且更加強(qiáng)調(diào)的是城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口規(guī)模與城市建設(shè)用地增加規(guī)模相掛鉤。人地掛鉤政策更加注重土地?cái)?shù)量與人口數(shù)量的相掛鉤，它包括城鄉(xiāng)兩個(gè)方面：一是實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地與城鎮(zhèn)人口數(shù)量(含流動人口)掛鉤；二是實(shí)行農(nóng)村土地與人口掛鉤。人地掛鉤政策不僅可以在縣域內(nèi)實(shí)施，而且還可以突破縣域在市域甚至省域范圍內(nèi)實(shí)施。此外，增減掛鉤是選取建設(shè)用地供需矛盾突出、農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力較大的地區(qū)，根據(jù)其土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，在同時(shí)滿足當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)的需求和農(nóng)民需求的情況下，將兩個(gè)特定拆舊地塊和建新地塊進(jìn)行掛鉤。然而人地掛鉤應(yīng)該是選取人口流動比較明顯，并且農(nóng)村人口愿意到城鎮(zhèn)（或新型社區(qū)）定居的地區(qū)進(jìn)行實(shí)施。轉(zhuǎn)移到城市生活的農(nóng)民應(yīng)享有與市民同等的福利待遇，放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)并通過土地綜合整治將其復(fù)墾為耕地，從而產(chǎn)生出建設(shè)用地指標(biāo)，用于城市建設(shè)。

人地掛鉤模式研究

國內(nèi)有關(guān)于人地掛鉤政策實(shí)施模式的研究不多，目前人地掛鉤政策試點(diǎn)僅限于河南省，因此研究成果比較單一。目前總的來看，可以分為兩種模式，一是“地隨人走”模式，二是“城鎮(zhèn)化率增長指標(biāo)”模式。這兩種模式相比而言，“地隨人走”統(tǒng)計(jì)模式的優(yōu)點(diǎn)是在建立了人地掛鉤信息管理平臺之后，它能夠比較精確地測算出，一個(gè)城市一定時(shí)期內(nèi)吸納了多少農(nóng)村人口和外來人口，需要提供多少新增建設(shè)用地指標(biāo)，并能明確城市增加人口來自哪里，需要為哪里進(jìn)行拆遷復(fù)墾補(bǔ)充耕地。“城鎮(zhèn)化率增長指標(biāo)”模式是依據(jù)全省經(jīng)濟(jì)社會“十二五”發(fā)展總體規(guī)劃中的未來城鎮(zhèn)化率的增長指標(biāo)，來測算每個(gè)地市的城鎮(zhèn)人口增加數(shù)量，再按照人均用地標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模測算出應(yīng)該匹配的專項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)，下達(dá)到各地市用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)。

人地掛鉤政策實(shí)施中的問題研究

人地掛鉤政策在實(shí)施過程中有幾個(gè)問題應(yīng)值得注意。算好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口賬、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的使用、指標(biāo)增值收益的共享是人地掛鉤的3個(gè)難點(diǎn)。

第一，缺乏一套完整的人口流動監(jiān)管平臺，無法準(zhǔn)確掌握城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口的數(shù)量。從而對城鎮(zhèn)人口規(guī)模，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模和農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模的測算不準(zhǔn)確。雖然，張偉等學(xué)者設(shè)計(jì)出一套基于net的人地掛鉤動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，但是還存在一些不足：由于戶籍制度改革滯后，清算人口遷移變化量尚存在不足，系統(tǒng)里人口指標(biāo)和土地指標(biāo)的置換還未與戶籍管理系統(tǒng)銜接，僅僅體現(xiàn)在項(xiàng)目中。第二，農(nóng)村土地權(quán)屬管理問題。張世全等學(xué)者認(rèn)為，在人地掛鉤政策實(shí)施過程中，農(nóng)村農(nóng)民轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)或城市后，應(yīng)該放棄其在農(nóng)村享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。作為新的土地管理模式，人地掛鉤政策更加重視人的因素，它不僅要破解城鎮(zhèn)化用地難題，還要在實(shí)施中維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的持續(xù)發(fā)展。第三，農(nóng)民市民化問題。人地掛鉤政策的核心就是“以人為本”，人地掛鉤政策必須在完善的農(nóng)民市民化體制下進(jìn)行。增加財(cái)產(chǎn)性收益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價(jià)同權(quán)同收益”。第四，保證人地掛鉤政策實(shí)施的資金來源。在實(shí)施過程中，拆舊建新、安置補(bǔ)償?shù)群芏喾矫娑夹枰罅抠Y金支持，因此，有可靠的資金來源是人地掛鉤政策實(shí)施的根本保障。第五，人地掛鉤指標(biāo)使用問題。人地掛鉤指標(biāo)為農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后形成建設(shè)用地指標(biāo)，扣除當(dāng)?shù)剞r(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)新占耕地的面積的節(jié)余部分。人地掛鉤指標(biāo)除了主要用于當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，在一定范圍內(nèi)公開交易使用。通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，將一定比例的人地掛鉤指標(biāo)在省轄市域或省域范圍內(nèi)進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地指標(biāo)收益最大化。

人地掛鉤政策研究的簡要評析和未來展望

總體而言，在用地矛盾突出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯的形勢下，學(xué)術(shù)界逐漸開始重視城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡的問題。

城鎮(zhèn)化建設(shè)是發(fā)展的必然過程，筆者認(rèn)為，人地掛鉤政策的發(fā)展趨勢可以包括以下幾方面：

首先，要使人地掛鉤政策順利實(shí)施，對人口的監(jiān)管是非常重要的。需要研究一套完整的人口流動監(jiān)管體制，以便于及時(shí)準(zhǔn)確地了解轉(zhuǎn)移人口、外來人口的數(shù)量。人地掛鉤政策的實(shí)施中，完善社保和戶籍制度尤為重要。與戶籍相關(guān)的教育、醫(yī)療、勞動就業(yè)、住房、社會保險(xiǎn)、社會福利等配套制度的改革，是人地掛鉤能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵所在。

其次，僅靠整理農(nóng)村居名點(diǎn)來滿足城市建設(shè)用地的需求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更應(yīng)該從城市內(nèi)部進(jìn)行挖潛，如何合理規(guī)劃城市建設(shè)用地，尋求一個(gè)能夠使人口城市化和土地城市化共同發(fā)展的的城市化發(fā)展模式很有必要。宮漫在研究河北省人地關(guān)系中提出了3種城市化發(fā)展模式：網(wǎng)絡(luò)式城市化模式、點(diǎn)軸型城市化發(fā)展模式和據(jù)點(diǎn)型城市化發(fā)展模式。

再次，對人地掛鉤政策的研究范圍可以適當(dāng)擴(kuò)大，在不同的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，補(bǔ)充完善人地掛鉤政策實(shí)證研究，為人地掛鉤政策體制的完善提供更多現(xiàn)實(shí)依據(jù)。在人地掛鉤模式上，從戶籍制度和土地制度同步改革，探索一個(gè)能夠使人口與土地共同城鎮(zhèn)化的模式。

最后，在學(xué)科研究范式上，人地掛鉤政策的研究也將會走上跨學(xué)科性交叉研究。就已有的研究文獻(xiàn)來看，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、人口學(xué)、法學(xué)、城市學(xué)等學(xué)科都從各自不同的學(xué)科視角對人地掛鉤政策展開了研究，提出了自己的觀點(diǎn)，但跨學(xué)科交叉性的研究還不多見。目前，跨學(xué)科性交叉研究是學(xué)術(shù)界的一種趨勢，單純地從某一學(xué)科的角度來研究人地掛鉤政策難免會造成視域的狹窄、研究結(jié)論的片面等。因此，在人地掛鉤政策未來的研究中，學(xué)科的界限將會越來越模糊，相互之間的借鑒和介入將會促使人地掛鉤政策的研究更上一個(gè)臺階。

作者單位:新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地 

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