——基于魯中簫村村委行為邏輯的案例研究
【摘 要】舊村改造過程中，農村呈現一定程度的失序狀態(tài)，村委對鄉(xiāng)村秩序的影響日益顯現。國家—村莊的二元互動解釋逐漸乏力，“國家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委—村民”的四元結構呈現。通過魯中地區(qū)艾鎮(zhèn)簫村的案例發(fā)現，村委承擔著“國家權力觸角”“村務管理者”和“地方熟人”的任務，村委扮演這些角色時的“偏差”就使得村莊秩序混亂。此種偏差可在“政治背離——組織、制度與政治約束缺陷”的解釋框架中得到解釋，村民行動也經歷了“求利行動—生存行動—生存斗爭”的轉變。因此，應在社會治理結構中反思政治背離，建立面向人本、面向合作的新型治理模式。
【關鍵詞】村莊秩序;政治背離;角色偏差;社會治理
城鎮(zhèn)化時期的村莊不再是“差序格局”的村莊，也不是“黃河邊上的村莊”，而是“已與鄉(xiāng)土中國的理想類型有很大不同，農村社會已經陷入了一定程度的失序狀態(tài)，這并非語言混亂所能完全概括”［1］。在這一過程中，各地的村民委員會(以下簡稱“村委”)在某種意義上似乎正成為“村莊失序”的制造者。村委常常同意“村痞”優(yōu)先獲得低保、補助等資源，也更愿意拉攏部分掌握高層次社會關系的村民。除了收繳水電費用的技術管理員，村民平時很難聯系到其他村委成員，許多村莊體育健身、灌溉設施也缺乏維護。村干部們競選之前對村民無比熱情，后來卻強行通過“斷水、斷電”來完成拆遷，其價值取向讓人難以捉摸。此外，村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系也十分微妙。盡管村民認為村委挪用了部分拆遷補償款并為此不斷尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持，卻也沒有得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)回應。那么，村委何以獲取了這種力量并對鄉(xiāng)村秩序產生如此影響?
一、誰影響著農村社會秩序:從二元到四元的解釋框架
農村秩序一直以來在國家權力與鄉(xiāng)村社會的二元互動中得到解釋，現代國家利用權力和文化符號整合鄉(xiāng)村秩序，通過“政黨下鄉(xiāng)把農村改造成為一個現代政黨領導和組織下的政治社會”［2］，而“村民基于樸實的國家情懷和現實的需要選擇與國家合作”［3］。二元結構關注國家政
策和權威對鄉(xiāng)村社會秩序的影響，有助于把握社會治理邏輯的變遷路徑，但在強調國家對鄉(xiāng)村社會滲透作用的同時，忽略了鄉(xiāng)村社會本身的力量。傳統(tǒng)社會便存在龐大的鄉(xiāng)紳階層處于國家和村民之間，實施村民自治制度以來，自治組織的作用更不容小覷。如果考慮到政策執(zhí)行問題，官僚們可能并不同意上層的觀點和利益，分析工作處境的結構如何造成基層官僚與上級利益的對立，就成為一項非常重要的工作［4］。
賄選、宗族介入、謀利型經紀等現象說明，村組織等地方力量在執(zhí)行國家政策時會有自己的行動策略。當以“國家—村莊—村民”三元視角展開觀察時，發(fā)現村委以“局部基層專制主義”的方式存在，成為“國家和村民之間相對獨立的組織集團……它利用其所處的特殊地位，一方面保證自己的集團利益，另一方面維護其成員穩(wěn)定的‘領導地位’”［5］。然而，村委實際上擁有一種比“局部基層專制主義”更復雜的身份，它并不總是與國家和村民相對立。雖然村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)時而“結成具有共同利益追求的利益集團”，但它畢竟不能“完全忽視農民的利益，它還必須代表農民的利益或村集體的利益”［6］。特別是近年來村委的法定地位出現了下降，村委只是村民自治體的執(zhí)行機關，并不像我們一貫理解的那樣是一種“自治組織”，而且某些地區(qū)已經在實際上掀起了新的村治改革，比如將村委原有的自治權轉移到鎮(zhèn)聘執(zhí)行單位。然而，盡管村委法定地位在形式上出現了降低的趨勢，它的實際影響力卻在某種意義上得到了增強，比如村委越來越掌握了農村土地征收、房屋拆遷事項的執(zhí)行權和補償分配權。究竟是什么原因使得村委能夠在其地位相對下降的時期，仍然能夠在國家與村民之間游刃有余?
“贏利型經紀”理論曾經從資源和監(jiān)督的角度回答了這一問題，它是指“被國家所利用的，但在一個不斷商品化的社會中沒有合法收入的職員”［7］。在部分地區(qū)，作為國家代表的“基層政權試圖積極介入村莊卻乏力無術時，不得不容許村干部獲取私利”以執(zhí)行政策，“贏利型經紀大量產生”［8］。根據這一解釋框架，村委對鄉(xiāng)村社會秩序的影響力主要來自于國家對村組織的依賴，國家所掌握的資源缺乏，對鄉(xiāng)村地區(qū)監(jiān)督較少，村委活動自主權因此擴張。那么，在國家資源較為充裕、國家權威和能力已經覆蓋整個農村社會的時期，村委的不當行為還可由“贏利型經紀”來完全解釋嗎?
實際上，國家對農村的治理并非由中央政府直接完成，國家職能發(fā)揮需要不同層級的政府來共同完成，而在農村社會代表國家的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”成為一個相對關鍵角色。在理想狀態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了執(zhí)行國家政策，它代表國家意志同村莊自治組織合作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以縱容村委侵害村民利益，不僅是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理能力不足，甚至還因為它可能挪用了村委經費［9］。因此，在關注國家力量對村莊規(guī)范作用的同時，必須留意社會治理權力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的異變。也就是說，村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的“合作”可能被鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某些行為打破。尤其是地方基層政權既掌握國家權力，“也利用了地方性知識來完成國家的正式命令”［10］來維護社會秩序，它對兩種力量不恰當的利用可能把鄉(xiāng)村秩序拖入困境。
由此可見，城鎮(zhèn)化的某些特質使“國家”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在某種意義上分化為兩個主體，國家政策執(zhí)行受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志影響;而村委具有相對獨立的目標，并影響到它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條件合作”;作為組織領導者，村委應當維護村民利益，但村委自身的利益傾向扭曲了它與村民之間的“委托—代理”關系;村民依靠村組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關制度維護利益，必要時也需要尋求作為“國家”的高層級政府的幫助。由于在“國家—村莊—村民”的三元結構和“國家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委—村民”的四元結構下，村委均處于各種管理協(xié)調關系的焦點位置，因此分析農村社會的失序現象需要首先從村委入手作為一個基本的切入點，同時“對行為邏輯的反思應追本溯源，回到對其角色構成約束性框架的政策安排和制度體系中”［11］，即從更廣闊的結構上去尋找造成村委特殊行動策略的更深層的原因。也就是說，盡管村委行動并不必然是造成村莊失序的關鍵因素，又或者村委可能并未處于這個邏輯鏈條的關鍵位置，但它一定處于這個鏈條的初始位置。那么，在村莊秩序維護過程中，村委究竟起到了什么作用，扮演了怎樣的角色?對村委來說，其行動是否具有深層次
“約束性框架”，村委之所以可能造成村莊秩序的混亂，是否源于“約束性框架”的不足?
二、村委角色扮演與村莊秩序演變:艾鎮(zhèn)簫村的案例
在分析國家與社會的關系問題時，孫立平曾提出“過程—事件”的方法，認為兩者關系問題實質上是一種過程，只有在事件中才能展示出真相［12］，這同樣有助于我們對村莊秩序變遷進程的剖析。艾鎮(zhèn)簫村是山東省中部一個村莊，全村人口1700余人。2013年4月，簫村開始啟動舊村改造項目，在此之后整個村莊逐漸陷入無序狀態(tài)。我們將在這一過程中探究村委與其他社會力量互動，又是如何轉換自己所扮演的角色。
(一)案例介紹
艾鎮(zhèn)簫村是山東省中部一個村莊，全村大約有390戶農戶，共計1700余人，民宅440余間。蕭村南、北、西三面環(huán)山，地形封閉、地勢崎嶇，以丘陵為主，其間散布著小塊耕地，當地農民就在這些耕地上種植玉米、小麥、紅薯等作物，務農和外出打工是村民的主要經濟來源。實際上，簫村以東便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟最為繁華的地方，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，但由于兩者被一條河道和低矮丘陵隔開，經濟社會發(fā)展程度也有很大差距，因此盡管近年來城鎮(zhèn)化建設自東向西延展，簫村一直沒有得到相關發(fā)展契機。2013年區(qū)政府領導班子換屆選舉，經區(qū)政府規(guī)劃建議、市政府研究批準，簫村也于2013年4月開始啟動舊村改造項目，成立了“艾鎮(zhèn)舊村改造指揮部”。按照規(guī)劃，擬分割出簫村約20畝地作為經濟性開發(fā)建設用地公開出讓以支持舊村改建工作，并委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)房管分局下屬物業(yè)管理公司拆遷。隨著該委托單位已入駐簫村并開展拆遷房屋丈量等工作，整個村莊逐漸陷入無序狀態(tài)。
(二)村委行動策略與村莊失序進程
1．封閉控制環(huán)下的村莊秩序:作為村民代表和村莊資源中心的村委。在熟人社會的自治模式下，村莊類似于一個封閉的環(huán)狀物，村委處于村莊秩序的核心，管理村務、分配福利資源?！皣覍θ丝诹鲃拥膰栏窨刂啤瓕⑥r民鎖定在土地上世代耕作”［13］，村莊之間廣闊的田野填充地帶使每個村莊彼此孤立。由于人員流動少、血緣和地域觀念強，村莊成為“具有獨立社區(qū)性質的社會系統(tǒng)”［14］。這些因素共同組成了一個“均質的封閉控制環(huán)”，也奠定了村委絕對管理權與向心力的基礎。盡管內部存在家族爭斗和個人紛爭，但村莊總體上處于和諧氛圍之中，村委有能力控制村莊秩序。
2．缺口控制環(huán)與致密村莊結構:村民信任與村委的緩和策略。在推進舊村改造項目過程中，為了在“封閉環(huán)”上打開缺口，盡快完成拆遷工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對簫村下達了“最后通牒”。村民集體向新選出的村委表達了強烈抗議。貧困村民擔心生活所需的水、電和取暖費是一筆很大的經濟負擔，老年人則排斥城鎮(zhèn)那種封閉、狹小、立體的生活空間。新當選的村委自然被推到風口浪尖，并帶領村民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映問題。這時，村莊內部力量異常團結。村委代表村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府街道辦事處交流、協(xié)商，成為村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都極力拉攏的對象。
3．外部力量的嵌入:村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合作。在艾鎮(zhèn)行政壓力和物質激勵規(guī)則兩方面作用下，村委最終選擇協(xié)助執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策。村委吳主任隨即帶領村委向村民宣傳國家政策，承諾“國家不會虧待大家伙，以后孩子都是城里人”。村委利用村民重視經濟利益的心理，要求村民落實家庭財產信息，并聲稱過期不候，后果自負，從而使問題從“要不要同意拆遷”逐漸演變?yōu)椤拔胰绾螐牟疬w中獲得補償”。而對于繼續(xù)抗拒拆遷政策的村民，村委則逐漸采取了“停水、停電”等替代性方法。
4．村莊秩序的“得而復失”:村委行動策略轉變。為了通過村委爭取更多補償，村民開始求吳主任“辦事”，其他村委也為此收到了諸多“見面禮”，一場沸沸揚揚的“求利行動”開展起來。實際上，簫村村委們在執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策的同時，也不忘為自己撈取好處:或是選取更多房產，或是以村集體名義處理土地。一些“村痞”要求選擇最好的房屋、最高的補償，還入戶恐嚇那些不愿拆遷的村民。村民們這才意識到，獲取利益的多少只能取決于血緣和自己“擔事”的能力。那些一貫被視作“刁民”的村莊權威挑戰(zhàn)者開始表現出不滿，同樣不滿的還有在村主任競選中的落選者。
5．失控的秩序:村主任“離職”和小型行動團體形成。一些不滿的村民揚言上訪，并從吳主任那里拿到了部分資金。當受刺激的村民蜂擁而上要求村委“給錢”的時候，吳主任卻神秘失蹤，甚至連他的父親也聲稱其“已經一個半月沒踏進家門”。相鄰兩個村莊的村主任也都提前離任。盡管村民們把挽回利益的希望寄托在艾鎮(zhèn)政府身上，但艾鎮(zhèn)卻對此百般搪塞，不愿受理。焦急且憤怒的村民在遭遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冷落后開始結伴到區(qū)政府上訪。在村莊內部，村民也因樓房區(qū)位分配出現矛盾，彼此之間猜疑、攀比、惡意舉報，村莊秩序逐漸陷入無序狀態(tài)。
(三)村莊秩序中村委的“角色扮演偏差”
戈夫曼曾以“戲劇類比”的角色理論解釋社會行為的發(fā)生與意涵，社會行為與人的社會位置和身份有關，人們扮演的角色正是社會規(guī)范和要求的體現［15］。因此，透析簫村村委所扮演的多重角色有助于理清行動的發(fā)生邏輯。作為管理村莊事務的代理人，村委可能在“無根無助”的條件下由村務管理者蛻變?yōu)檗o職者、“贏利型經紀”人和不作為者［16］。我們更愿意把這種分化看作是村委主動適應環(huán)境的表現，這種主動性隨著村委職能膨脹而增強，并在城鎮(zhèn)化進程中逐漸呈現為三種“顯性”角色:第一，村委作為執(zhí)行國家政策的最基層組織，可稱之為“國家權力觸角”;第二，作為負責管理村務的自治組織，可以通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的談判，為村莊爭取更多利益;第三，由于必須承諾維護其親友和其他支持者的利益才能當選，因此村委也是村民眼中“最有能力的熟人”。從村莊秩序變遷的五個階段中，可得到與村委角色扮演相關的幾個結論。
1．當村委首先需要扮演“國家權力觸角”的角色時，他卻以村務管理者的身份行動。村委行動始終無法脫離、也不能脫離“國家在場”的影響，在現有的基層鄉(xiāng)村治理結構下，則主要是受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過向各村莊負責人傳達信息指令來進行約束，村委就負有充當鄉(xiāng)鎮(zhèn)行動工具的義務。在舊村改造中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望以最快的速度完成任務，因此對村委下達了死命令，通過開會布置和派指導人員進村的方式督促村委執(zhí)行命令。然而對于村委來說，執(zhí)行這項任務對于它來說并不十分重要，因為這既不會影響其收入，也不太可能影響職位。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令相比，更為棘手的是村民那種不合作的態(tài)度。面對村民們一遍遍的央求，村委僅僅是扮演了中立的村務管理者的角色，它本身浸潤在國家權力那種對城鎮(zhèn)化的深刻關懷中。盡管村委干部們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)督查人員的陪同下挨家挨戶做工作，但實際上僅僅是“盡責”而已，本身并沒有多大的動力。也就是說，當村委獲得了維護社會秩序的權責之后，如果它選擇扮演地方熟人的角色，將使村莊暫時規(guī)避來自國家力量的沖擊。表面上村莊秩序暫時得到了平復，實際上村民卻失去了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行溝通協(xié)商的機會。因為村民們此時并沒有明顯向鄉(xiāng)鎮(zhèn)表達自己的聲音，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也延續(xù)了以前的思維模式，認為村委有足夠的能力高效執(zhí)行政策。
2．當村委需要扮演地方熟人角色時，他卻以國家權力觸角的身份行動。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式做通村委工作之后，村民們希望村委最應當扮演的是地方熟人的角色。由于信息公開制度并未在農村地區(qū)普及，村民們甚至對于政策內容也一無所知，他們不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底打算給村民什么好處，具體政策是什么，下一步該怎么行動才能達到最大的利益。這種村莊內部信息的明顯不對稱，使得處在鄉(xiāng)村社會決策邊緣的村民們心里甚至是恐慌的，他們需要作為地方熟人的村委“給句準話”。然而村委對自己的熟人們采取了隱瞞的態(tài)度，并沒有照顧他們的心理。它以國家權力觸角的積極姿態(tài)回到村莊秩序維護中，說服“釘子戶”搬遷、執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策，滿懷希望地期待著勝利到來的那一刻。村委向村民掩飾了其真實身份，所以在村民眼中，向他們熱情進行政策宣講、出謀劃策的村委仍然是“信得過的熟人和親戚”。
3．當村委需要扮演村務管理者的角色時，他卻以地方熟人的身份行動。在村委完成對村民的說動之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委扮演“權力末梢”的角色期冀便減弱，他更希望村委接下來扮演村莊內部管理的角色，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定的補償數額下發(fā)補助、辦理程序，盡量避免那些有可能節(jié)外生枝的行為。從整體格局來看，村民們也需要村委幫助自己辦理舊村改造中的諸多事項，內部管理的角色確實被村民需要。然而村委不愿意在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)派發(fā)的任務后繼續(xù)從事瑣碎村務，他不僅繼續(xù)對村民隱瞞了他作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力末梢的身份，還反過來向鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱瞞了自己謀求利益和地方熟人的角色。村委在補償款項上加以運作，也就出現了不同村莊具有不同補償數額、同一村莊內部不同村民擁有不同補償標準的情況;先前從鄉(xiāng)鎮(zhèn)處爭取的建設項目也由村委認定的熟人承接。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)此時卻無疑十分信任并依賴于村委。
這種“角色偏差”(如圖1)實際上也是價值的偏差，是村委“被賦予的價值”和他所“需求的價值”之間的偏差。三種角色背后都隱藏著村委超越相關規(guī)范而謀取個人利益的價值取向，村干部通過多種方式“實施越軌行為，包括參與‘倒地’、擠占、挪用村集體所有的土地補償費、向上級輸送利益、默許農民的搶種搶建行為、套取青苗補助、提供內部消息等”，并導致“理性人最突出、政府的代理人次之、當家人最弱”的角色偏差［17］。村委何以擁有如此充分的自主權，他不是應該受到來自村民自治組織、相關法律制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制約嗎?
三、約束缺陷條件下的政治背離:村莊失序的邏輯擴展
角色來源于規(guī)范。當地方政府主導著實驗性政策的執(zhí)行時，如果中央與地方陷入明確的政策沖突，地方政府往往會采取“政治性背離”策略。此時，國家“缺乏有效監(jiān)管系統(tǒng)來糾正或懲罰背離性政策執(zhí)行，地方政府卻有足夠的任意處置權來追求自身利益”［18］?！罢伪畴x”在地方行政事務管理、地方自治組織運作中廣泛存在，而組織、制度和政治約束中存在的缺陷則是政治背離的重要原因。
(一)從“求利行動”到“生存行動”:自治組織缺陷與村委政治背離
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力一般會滲透到“村兩委”，但村委—鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的合作是有條件的。村委最初拒絕與鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很快以“項目發(fā)包”和其他方式改變了局面。一些村莊可“‘抓包’到……267畝建設用地指標，轉換成資金收入達6000多萬元”［19］。對那些希望“抓包”到建設項目，或者運用村集體補償款組建村莊企業(yè)的干部來說，此時就必須與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立合作。但在補償款的發(fā)放中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本意是禁止村委節(jié)外生枝，因為“政府是由決策者及其成員組成的科層組織……所有這些(決策)考量，都將被決策者置于‘安全’下進行考慮”［20］。也就是說，村委執(zhí)行的補償方案是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合多方因素后作出的“安全”決定，既能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入，又不至引起村民的強烈反感。然而，簫村村委們卻并未遵從鄉(xiāng)鎮(zhèn)意愿，而是扮演起了“地方熟人”的角色，這無疑背離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;另一方面，村委起初唯恐“得罪”村民，之后卻嚴重偏袒自己的“熟人”，這無疑是對其他普通村民意愿的背離。這“雙重政治背離”就使得村委不可能在下一屆競選中再次當選。
為什么村委職務在經歷激烈爭奪后很快被拋棄，并置“雙重政治背離”的風險于不顧?事實上，村委們并不能像政府行政人員那樣謀求晉升，他們的競選動機主要是通過職位獲得工作報酬，并從社會資源分配中獲利。只要能夠同時獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民們的支持，就能長期壟斷村委的職位。而城鎮(zhèn)化進程則給村委帶來了工作以外的收益機會，村委們也選擇在一屆任期內為自己和“熟人”們謀取更多利益①。當這一愿望得到滿足之后，提前離任反而成為規(guī)避風險的最好選擇。在村民眼里，主任任職不足一年便能“買一輛二十萬元的車”。在相對富裕的村子，村委似乎更愿意繼續(xù)留任并組建村莊企業(yè)(但被村民指責分紅較少);當企業(yè)穩(wěn)固后，他們便會辭去村委的職務，以便更有利于全身心經營公司。
村委政治背離與村民自治組織的缺陷有關。村民自治組織成立之后遵循“鄉(xiāng)土”的原則運行，盡量排除村民對其工作的干擾。由于村民缺乏強烈的政治權利意識，他們在組織生活中并不是處于自治組織外圍的一層相對均勻的壓力圈;相反，村民意愿結構與村委利益結構是一致的，每個村委都代表著部分特殊人群的利益。這樣一來，村委成功瓦解了來自村民的壓力，創(chuàng)造了寬松、同質性、條塊狀的政治文化環(huán)境。這種環(huán)境無法迫使村委遵循嚴格的組織規(guī)范，村委幾乎獲得了全部組織管理權、信息控制權，在組織決策中占據絕對優(yōu)勢地位。村民自治組織的范圍不斷縮小，最后縮小為“村委自治組織”，村民直接選舉、直接民主也就失去了其真正意義。因此，村民自治組織的實質乃是一種“管理型組織”，而非“服務型組織”;自治組織既不能約束村委，又不能維護村民利益，造成村委獨立性過強并導致鄉(xiāng)—村分離，村—民分離。村民不再奢求更多的好處，只希望能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持下拿回屬于自己的利益，“求利行動”開始向“生存行動”轉變。
(二)艱難的生存行動:組織缺陷背后的“制度缺陷”
自治組織背離治理目標的現象并不罕見，因此能夠“引導社會有序變遷、進而能夠引領社會成員在日常生活中塑造美德”［21］的制度設計就很必要。如果村委政治背離是由組織約束不足引起，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“糾紛化解機制”足以及時消除這種缺陷。但實際上，充斥于艾鎮(zhèn)的那種艱難的“生存行動”則將此問題指向了制度缺陷。
“制度模糊”概念最早用于解釋由地權界定不清造成的征地沖突。雖然“有意的制度模糊說”［22］遭到質疑，但公共行政領域諸多制度也的確出現了模糊化，比如戶籍、權力約束和資源分配制度［23］。我國《土地管理法》第8條第2款規(guī)定，“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬集體所有”;2005年最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定，“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議事程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費”。據此，不論“集體”土地的補償款，還是由村民依據個人土地使用權所得到的補償，都應由村委管理。這一分配制度不僅無法糾正村莊組織約束缺陷，還間接導致分配份額與“親疏關系”聯系在一起，甚至“種房”“種田”［24］能否得到補償，也要看村委的立場如何。
受村委政治背離影響，“種房”“送禮”等活動并未給村民帶來額外收益，甚至村民本該獲得的補償也維持在較低水平。一場以維護利益為主體的生存行動在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內開展起來。雖然艾鎮(zhèn)從2009年起就建立了“鎮(zhèn)—村—組”三級糾紛化解網絡，各村均設有民主調解委員會，但他們并不能代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解糾紛。甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權責和能力也十分有限，只能一邊“滿口應承”穩(wěn)定村民情緒，一邊由國土所輕描淡寫向區(qū)政府報告情況。這種處理方式實際上延誤了解決問題的最佳時機，而糾紛調處系統(tǒng)的運作方式則進一步加重了這一遲滯。按照規(guī)定，土地征用、土地流轉和拆遷補償引發(fā)的糾紛分屬不同部門受理，但村民只對“信訪局”較為熟悉，所以需要由信訪部門層層轉交相關部門辦理，情形嚴重的須由政法委處理。不僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到區(qū)政府需經歷較長時間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、信訪辦、綜治辦之間也往往相互推卸責任［25］。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治背離與村民“生存斗爭”:政治約束的缺陷
存在缺陷的制度無法有效彌補自治組織的不足，但如果就此將村莊失序僅僅歸結為制度性缺陷，則顯得過于草率。實際上，社會具體制度孕育于政治系統(tǒng)，反映著政治價值的安排，制度缺陷也就完全可以通過政治關注得到緩解。對于官僚制中的嚴重問題，各級政府往往通過“有著極強的動員能力和突變能力，有利于……打破地方性壁壘和利益割據”的運動式治理［26］和其他政治動員方式加以矯正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法改變《土地管理法》的有關規(guī)定，但他不能在村莊出現嚴重糾紛后置身事外。然而，事件中的艾鎮(zhèn)政府卻淡漠而“平靜”地面對村莊糾紛，甚至與區(qū)、市政府在類似事件上的反應大相徑庭。因此，制度缺陷的背后反映著指導制度設計的政治系統(tǒng)的缺陷。
何艷玲等提出“地方國家—地方政府—科層組織”的分析框架，用來解釋“如果地方政府是追求自利的，如何解釋城市政府對民生的重視?如果并非自利，又如何解釋城市政府對公共服務空間分布不均衡的漠視”［20］這一追問，認為國家“穩(wěn)定”是地方政府行為底線，在此底線之上地方政府才有資格加入“晉升錦標賽”。在經濟緩慢的地區(qū)，提供基本社會服務不僅是政府行動的底線，“地方政府會通過擴大社保開支來獲得政績‘表現’”［27］。晉升是地方政府的首要目標，為此他愿意接受來自社會穩(wěn)定、公共服務方面的約束，并至少在最低水平上實現這些先決條件。
但這些解釋似乎與艾鎮(zhèn)政府的行為邏輯不盡相符。事實上，“為晉升而行政”的結論不一定適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其行政人員。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務員與省級公務員都表現出強烈的“提拔無助感”，但在省級政府主要由按資排輩和領導干預造成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則主要是“被提拔的機會極度渺茫，由絕望產生的無助感”［28］。處在國家科層體制最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“人數眾多，素質相對較低，這就決定其向上升遷的路徑和機會十分有限”［29］。雖然行政區(qū)經濟實力與官員晉升機會有關，但即便是“富可敵市”的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也最終“事多權小，難以為繼……上下級政府間權力的重新配置訴求似乎在所難免”［30］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍缺乏政治資源，主要領導退休之前由鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升到較高職位沒有太大困難，但是站長、辦公室主任與一般科員“跳出”鄉(xiāng)鎮(zhèn)的概率卻非常小，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導愿意做些政績，其他人也未必有興趣配合。
那么，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員失去晉升信心后也失去公共服務的熱情，但作為行動底線的“社會穩(wěn)定”不還是應當得到遵守嗎?實際上，公共服務和社會穩(wěn)定并不必然成為地方政府行為的“高壓線”。如果地方政府失去了晉升動機，又不具有引導其“走上一條創(chuàng)造性地規(guī)劃服務型政府”的道路的行政倫理［31］，“社會穩(wěn)定”就會被“翻譯”成不同含義，只要不出現生命與財產損失的暴力事件，就可以對外宣稱實現了“穩(wěn)定”。尤其是“對經濟不發(fā)達的地方來說，官員的收入會向發(fā)達地區(qū)看齊，這實際上是一種變相尋租”［32］。按照現行《土地管理法》和《土地管理法實施條例》，征收土地方案以及補償標準由市、縣人民政府確定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻可以介入到方案執(zhí)行過程中，缺乏監(jiān)督和激勵的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“目標具有短視性……利用公共資源來謀取私人利益的行為也較為普遍”［29］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)背離了國家政治要求并產生尋租動機，一些應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責的社會服務權責也被推向村委，“國家”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的意志開始出現“政治背離”(如圖2)。
這正是村民們數次求助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而無果的深層次內涵，他遠遠超出了制度性缺陷所能解釋的范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治背離致使國家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)產生分離，并在“鄉(xiāng)—民”分離的基礎上進而造成了國家與村民的分離。在村民跨越鄉(xiāng)鎮(zhèn)的阻礙而堅持權益訴求的過程中，生存行動開始發(fā)展為“生存斗爭”，這也正是跨越“異化”了的行政組織尋找國家的過程。
艾鎮(zhèn)簫村的案例具有很強的代表性。雖然這并不能涵蓋城鎮(zhèn)化時期村莊失序的所有情形，但我們從中發(fā)現了“組織、制度與政治約束缺陷”的邏輯系統(tǒng)，而這可以成功解釋鄉(xiāng)村治理的多種困境。比如，有些尚未經歷城鎮(zhèn)化的村莊雖然沒有出現由于村委分配征地補償款而引起的糾紛，但是村莊黑惡勢力、“混混”問題甚至農村政權“涉黑化”傾向也揭示了村莊內生治理能力不佳，基層政府由于治理能力低下而與鄉(xiāng)村呈現出“懸浮”狀態(tài)的事實［33］，這些案例從某種程度上印證了本文理論框架，即村莊失序和村委“角色偏差”的直接原因是村莊內部組織約束的缺陷，且這種缺陷與發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度缺陷和治理能力缺陷有關。甚至在頻發(fā)的群體性事件中也可以得到部分驗證，在大多數群體性事件發(fā)生地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅沒有發(fā)揮服務型政府的角色，甚至沒有履行通過提供基本公共產品和公共服務維護社會和諧穩(wěn)定的職責，反而通過強行壓制和誘騙、拖延的方式來“維穩(wěn)”，或者在當地利益博弈中偏離了群眾的利益。［34］這也可以在本文理論框架中找到部分解釋，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“政治背離”是由當前以經濟發(fā)展為主的發(fā)展模式造成的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為社會治理部門雖然直接承擔著幾乎全部的社會管理和治理任務，卻難以獲得相應的政治經濟資源。
需要指出的是，該案例的“國家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委—村民”四元結構在其他案例中可能表現為“國家—縣鄉(xiāng)—村委—村民”結構。也就是說，這里發(fā)現的“國家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”之間的分野并非絕對的，而是存在一定彈性。在一些地理位置更加偏遠、經濟發(fā)展更為落后，政府社會治理能力更弱、經濟社會發(fā)展模式更陳舊的地區(qū)，“政治背離”甚至可能提高到縣政府的層次。實際上，也有學者把縣政府作為“接點政治”來看待［35］。
四、村委的角色定位與鄉(xiāng)村治理的完善
農村自治組織、基層社會制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治以一種環(huán)環(huán)相扣的邏輯順序影響農村秩序。如果關注邏輯鏈條最頂端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治背離，并把“縣—鄉(xiāng)”之間的行政關系放在更廣闊的社會結構中，就會發(fā)現這種行政體制實際上源于不合理的社會治理方式，是以經濟發(fā)展目標來取代社會治理目標。根本解決之道也在于通過確定各自的責任義務，轉變社會治理方式，面向人本、面向合作，從而抑制政治背離，從根本上消除組織、制度與政治層面的缺陷。
(一)政府信息的公開與村委身份的確定
村委信息不公開導致鄉(xiāng)村秩序中的各個主體都不能準確判斷對方的真實意圖。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委和村民都沒有明確表達當下任務的內涵是什么，需要做到什么內容和程度。每次互動都牽扯到三方的共同利益，但決策卻都由兩方或單方做出，所以必然會出現當中的一方聯合另一方對第三方進行欺騙的行為。比如，“大多數村民反映，在征地過程中，村委只簡單告訴村民被征地塊、征地畝數和大體的補償金額(有些村委甚至沒有告訴村民具體的補償金額)”［36］，這就使村委具有了進一步自我操控的空間。為此，城鎮(zhèn)化進程中的相關事務應當盡量減少代理，能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接辦理的則直接辦理，需要村委支持的則要明確授權內容，以文件公示的方式明確政策的內容。對于應當補償的款項和相關政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須公布，從而避免村民被蒙在鼓里。
在舊村改造的過程中，村委需要扮演的角色與其意愿并不總是一致的。不論扮演何種角色，都存在一定的利益關系，只有所扮演的角色滿足了村委利益需求，他才會去扮演，否則他將以另一種身份行動。村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民都存在天然的親近，所以他可以通過親近鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從舊村改造與征地當中獲得利益，也可以通過親近村民而獲取他們的支持。城鎮(zhèn)化時期，村委的職能遠遠超出了“自我管理”的服務功能，除了“村委成員不僅無償種植大量土地，更是每人虛報大量糧食種植面積……每年依法可享受的務工補貼的人數及補貼標準同樣是村民們難得知曉的機密”［37］。由于村委擁有對村莊集體土地的使用決定權，他們還掌控著村莊重要資源配置的權力。因此，必須明確村委的行動，限制村委這種雙重身份。應當將村委視作村民自我管理、自我服務的機構，使村委成為村民需求和不滿的緩沖閥門，從而保證政策在執(zhí)行過程中不變質。
(二)政治背離的消解與互動模式的完善
城鎮(zhèn)化進程中混亂村莊的形成與村民的利益表達得不到重視和整合有關。縣(區(qū))政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在做出和執(zhí)行舊村改造決定時，并不過多考慮村民的利益，而村民自身又沒有足夠的表達能力。因此，城鎮(zhèn)化初期不宜采取強制性措施或者要求當地村委執(zhí)行，而是應當考慮到村民的不適應心理，做好充足的心理動員，面向全體村民解答問題，消除其心理負擔。同時，維護農民的土地權益，必須降低征地過程中非正常因素產生的交易費用，提升農民的組織談判能力［38］。應該提供村民內部交流協(xié)商平臺，對于村民內部因各種原因出現的糾紛，由村委組織召開村民會議或者代表會議。村民明確表達自己的需求、不滿和疑惑。實際上，當公開面對一個對話平臺時，許多極端化、不合理的訴求也會自動消失。通過這種方式以公開的公共秩序取代個人私密的利益追逐。
而當互動出現問題時，村民所面對的權利救濟對象并不確定。農民的上訪對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和市縣政府，而在這種盤根錯節(jié)的利益糾紛中，單憑上訪難以得到妥善解決。因此，應重塑縣區(qū)糾紛化解的權力中心，提高基層化解糾紛的效率?；饧m紛第一道機構的反應速度和質量將對后續(xù)環(huán)節(jié)產生不可恢復的影響，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又往往缺乏足夠的主動性和決策權?？稍诳h(區(qū))黨委框架內進一步強化政法委社會治理專職功能，并建立區(qū)域內垂直的直接領導機構取代各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦、信訪辦，以“基層上報—最高機構匯總并決策—分流”的流程取代原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流的方法，加強區(qū)政府在糾紛調處中的權威，直接受理、迅速介入，縮短整個議程設置的周期。
(三)治理方式的轉變與鄉(xiāng)村秩序的重建
社會治理方式應該向面向人本轉變。應當由重視經濟增長，到重視社會和諧;由層層委派的壓力型管理，到依靠政治資源配置激發(fā)主動性;由“管理者”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位，向“服務提供者”和“基層社會政治體”轉變，從而抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治背離，避免“國家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”背離。地方政權之所以能在負面評價中承擔著管理地方社會的職能，關鍵在于國家必須依賴基層政府完成社會建設［39］。艾鎮(zhèn)與簫村的政治背離表明，“依賴”的形成更多是源于國家對社會治理的重視不足、方式不妥，而非治理能力不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是在缺乏政治資源、缺乏晉升機會的境況下形成了自己特有的行政風格與價值系統(tǒng)。與那些同樣作為一級地方政府、具有科層組織利益追求的縣區(qū)政府或者市政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益訴求無法在這個以晉升為核心的龐大激勵體系中得到實現。因此，“對于政府而言，不應當把對社會的管理當做目的，而應當作為推動社會走向成熟的手段”［40］。必須將社會治理作為一項專門的、神圣的任務加以開展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不僅僅是管理機構，還應當作為“基層社會政治體”而得到政治系統(tǒng)的支持①。
另外，社會治理方式應該向面向合作轉變。應該視自治組織為合作伙伴，由“通告—放任”的消極管理向“引導—監(jiān)察”的服務保障轉變;由“命令—執(zhí)行”的單向決定向“對話—決策”的雙向互動轉變;由“代理—隱瞞”的短視行為向“負責—公開”的長效機制轉變，從而抑制村委政治背離，實現“村委—村民”結合。與其說村委政治背離暴露了村民政治能力的不足，不如說他透徹地反映了村民自治實際上不被重視的尷尬境地。在基層社會政治體相對完善的基礎上，應該通過村委換屆工作，罷免、處分不稱職的村干部。同時，信息不公開導致鄉(xiāng)村秩序中各個主體都不能準確判斷對方的真實意圖，因此，在信息公開的基礎上，社會治理要求在對話中決策，行動主體對于關涉到公共利益的每一項公共事務，都能夠平等地發(fā)表意見和積極地采取合作行動。實際上，許多極端化、不合理的訴求面對公共對話機制時會自動消失，社會成員也會“真正質疑和反省他們內心深處那些最根本的思維假設，消除思維假設中不可侵犯的‘必要性’和利益邊界，包括無形的行為框架、組織利益……個人利益”［41］。在真誠交流的對話中，求利行為將轉變?yōu)橹贫然Y源分配，生存行動和生存斗爭也逐漸轉變?yōu)橛行驔Q策。
參考文獻:略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》
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